Klimabarrierer på kommunalt nivå

Rapport 2012/25

Annegrete Bruvoll, Christian Grorud og Simen Pedersen

Klimabarrierer på kommunalt nivå

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	n/a
År	2012
Rapportnummer	25
Forfatter(e)	Annegrete Bruvoll Christian Grorud Simen Pedersen
Last ned	file_download (1.2 MB)
Les i nettleser	find_in_page

Annegrete Bruvoll, Christian Grorud og Simen Pedersen 
 	
 	
RAPPORT	
2012/	25 	
 	
Klimabarrierer på kommunalt nivå

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 1

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 	2	
Dokumentdetaljer Vista Analyse AS Rapport nummer 2012/25 
Rapporttittel Klimabarrierer på kommunalt nivå 
ISBN 	
978-82-8126-074-0 	
Forfatter Annegrete Bruvoll, Christian Grorud og Si men 
Pedersen 
Dato for ferdigstilling 	
 26 oktober 2012 
Prosjektleder Annegrete Bruvoll 
Kvalitetssikrer Ingeborg Rasmussen 
Oppdragsgiver Vestlandsforskning / Kommunenes sentralforbund 
Tilgjengelighet Offentlig 
Publisert 
www.vista-analyse.no	 
Nøkkelord markedssvikt, klimapolitikk, kommunale ti ltak

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 3 
Forord 	 
Denne rapporten inngår som del av et prosjekt som a nalyserer barrierer for 
tverrsektorielle lokale klimatiltak ledet av Stifte lsen Vestlandsforsking og finansiert av 
KS FoU. Prosjektleder og koordinator for prosjektet har vært Ingrid Sælensminde ved 
Vestlandsforskning. Denne rapporten er utarbeidet a v Annegrete Bruvoll, Christian 
Grorud og Simen Pedersen med innspill fra Ingrid Sæ lensminde og Carlo Aall ved 
Vestlandsforskning. Annegrete Bruvoll har vært inte rn prosjektleder ved Vista Analyse. 
Ingeborg Rasmussen har kvalitetssikret rapporten. A lle feil og mangler i rapporten er 
Vista Analyses ansvar. 
26 oktober 2012 
Annegrete Bruvoll 
Prosjektleder 
Vista Analyse AS

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 	4	
Innhold	 
Sammendrag ........................................ ............................................................................................................. 6	
 	
1. 	Innledning ........................................ ...................................................................................................... 10	 	
2. 	Markedssvikt som barriere mot klimatiltak ......... .................................................................... 11	 	
2.1	 	Negative eksterne virkninger - klimakostnader ..... ...................................................... 11	 	
2.2	 	Positive eksterne virkninger ...................... ........................................................................... 11	 	
2.3	 	Mangelfull informasjon ............................ ............................................................................... 11	 	
2.4	 	Asymmetrisk informasjon ........................... .......................................................................... 12	 	
2.5	 	Psykologiske barrierer ............................ ................................................................................ 12	 	
2.6	 	Offentlige inngrep ................................ ..................................................................................... 12	 	
2.7	 	Usikkerhet ........................................ ............................................................................................ 13	 	
3. 	Mulige barrierer på kommunalt nivå ................ .......................................................................... 14	 	
3.1	 	Kommunesektoren mulighetsområder .................. .......................................................... 14	 	
3.2	 	Finansielle begrensninger ......................... ............................................................................. 15	 	
3.3	 	Barrierer i de politiske prosessene ............... ..................................................................... 15	 	
3.4	 	Barrierer tilknyttet fordeling .................... ............................................................................ 16	 	
4. 	Case analyser ..................................... ................................................................................................... 17	 	
4.1	 	Case 1: Interkommunal arealplan for Trondheimsregio nen .................................... 17	 	
4.1.1	 	Markedssvikt og barrierer ................................................................................................ 17	 	
4.1.2	 	Klimavirkninger, kostnader og ringvirkninger ...... ................................................... 18	 	
4.2	 	Case 2: Biogassanlegg i Vestfold .................. ........................................................................ 20	 	
4.2.1	 	Om håndtering av organisk avfall .................. ................................................................ 20	 	
4.2.2	 	Markedssvikt og barrierer ......................... ....................................................................... 20	 	
4.2.3	 	Klimavirkninger, kostnader og ringvirkninger ...... ................................................... 22	 	
4.2.4	 	Samfunnsøkonomiske vurderinger .................... ........................................................... 23	 	
4.3	 	Case 3: Biogassanlegg i Steigen ................... ......................................................................... 25	 	
4.3.1	 	Markedssvikt og barrierer ......................... ....................................................................... 26

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 5 	
4.3.2	 	Klimavirkninger, kostnader og ringvirkninger ......................................................... 26	 	
4.4	 	Case 4: Veiprising i Bergen ....................... ............................................................................. 28	 	
4.4.1	 	Markedssvikt og barrierer ......................... ....................................................................... 28	 	
4.4.2	 	Klimavirkninger, kostnader og ringvirkninger ...... ................................................... 28	 	
4.5	 	Samlede kommentarer til casene om klimatiltak vs næ ringsutvikling ................ 30	 	
5. 	Hovedkonklusjoner ............................................................................................................................ 31	 	
Kilder: ........................................... ..................................................................................................................... 32

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 	6	
Sammendrag 
I Klimameldingen (Miljøverndepartementet 2012) omtales kommunene som en av flere 
parter som kan bidra til å oppnå de nasjonale målen e om samlede utslipp av 
klimagasser. Blant annet stilles det krav om at kom munene skal bruke plan- og 
bygningsloven for å ivareta klimahensyn, og det pek es på at kommunene har en sentral 
oppgave i å redusere transportbehovet gjennom en sa mordnet miljø-, areal- og 
transportplanlegging. Kommunenes bidrag i klimapoli tikken styres av en rekke 
rammebetingelser, som økonomiske rammer, statlige r eguleringer og politiske 
preferanser. Videre kan det eksistere en rekke barr ierer som hindrer tiltak med positive 
klimaeffekter. I denne rapporten ser vi spesielt på om markedssvikt og andre barrierer 
kan reduseres for å oppnå større sektorovergripende utslippsreduksjoner. 
Kommunene reduserer utslippene allerede 
Det er viktig å være klar over at kommunene allered e bidrar til reduserte utslipp ved at 
de tilpasser seg den eksisterende sektorovergripend e klimapolitikken. For eksempel 
øker klimaavgiftene kostnadene knyttet til utslipp. Kommunene tar hensyn til klima ved 
at de tilpasser kommunenes økte energikostnader som følger avgiftene. Kommunene og 
private aktører vil dels vri bruken over mot altern ative energikilder, dels redusere, og 
dels effektivisere energibruken. I den kommunale pl anleggingen skal det også tas 
hensyn til at befolkningens private kostnader øker, bl.a. ved å tilrettelegge for mer 
sentralisert boligbygging og effektive transportalt ernativer. 
Dette gir utslippsreduksjoner, som er mindre synlig e enn tiltak mot punktkilder, siden 
utslippene reduseres i en rekke sektorovergripende aktiviteter. 
Fungerer markeder og politikk etter boken? 
Sektorovergripende virkemidler sikrer at alle utsli ppskilder står overfor de samme 
kostnadene per tonn utslipp. For eksempel vil CO	
2-avgifter sikre at marginalkostnadene 
ved å slippe ut CO	
2 fra bensin er de samme over hele landet. Dersom d e direkte eller 
indirekte klimakostnadene er like for alle, skal de t ikke være nødvendig med særskilte 
lokale tiltak ut fra en samfunnsøkonomisk vurdering . 
Men i praksis er den nasjonale politikken langt fra optimalt utformet. En rekke sektorer 
er for eksempel unntatt fra klimaavgifter og andre reguleringer, spesielt innenfor 
prosessindustrien, fiske og landbruk, som er unntat t avgifter. Videre kan det være 
grunner til at markedskreftene ellers ikke virker i deelt, og barrierer i de kommunale 
beslutningsprosessene kan hindre at prissignalene s om gis gjennom avgiftene fanges 
opp i markedet. 
I rapporten drøftes markedssvikt og barrierer på ko mmunalt nivå prinsipielt, og konkret 
med utgangspunkt i fire eksempler på kommunale pros jekter. Eksemplene omfatter et 
arealplanleggingsprosjekt i Trondheimsregionen, bio gassanlegg i Vestfold og i Steigen, 
og kø-prising i Bergensområdet. 
Identifisere grunnlag for lokale tiltak

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 7 
Det synes vanskelig å finne generelle tendenser til at markedssvikt hindrer lokale 
klimatiltak, selv om markedssvikt av typen manglend e informasjon, usikkerhet eller 
positive eksternaliteter kan alltid forekomme i enk elttilfeller. I gjennomgangen finner vi 
imidlertid tendenser til en del barrierer i styring ssystemene som kan være til hinder for 
gjennomføring av kostnadseffektive utslippsreduksjo ner. 
For det første synes kunnskapsgrunnlaget i flere av casene å være mangelfullt. Dette 
gjelder spesielt i de to biogass-casene. Manglende informasjon er ikke en markedssvikt 
dersom informasjonen er tilgjengelig, men for ressu rskrevende å tilegne seg. Like fullt 
kan det være en netto kostnad for samfunnet om pros jekter ikke blir gjennomført som 
følge av at beslutningstakerne ikke har tilstrekkel ig informasjon. 
Videre finner vi eksempler på manglende insentiver til koordinering mellom 
enkeltkommuner, som potensielt hindrer gevinster fo r flere kommuner samlet sett. Et 
eksempel er arealplanleggingsprosjektet i Trondheim sregionen, der noen kommuner 
ville få lavere vekst ved en mer sentralisert planl egging, selv om regionen kunne 
kommet bedre ut samlet sett. For at alle skal komme bedre ut, kreves kompensasjon fra 
vinnere til tapere, noe som i praksis er vanskelig å gjennomføre. Et annet eksempel på 
dette er prising av kø-kostnader i Bergensområdet, der noen trafikantgrupper får økte 
kostnader, noe som reiser sterk politisk motstand m ot prosjektet. Samfunnsøkonomisk 
lønnsomme prosjekter som kunne gi positive klimaeff ekter kan dermed hindres av den 
politiske prosessen. Samtidig kan elementer i det k ommunale inntektssystemet, som 
kompensasjonsordningene for reiseavstander, gi inse ntiver til økte utslipp av 
klimagasser. 
Kommunene kan først og fremst påvirke utslippene fr a transport og stasjonær fossil 
energibruk. Disse utslippene har allerede relativt høye CO	
2-avgifter. Skal kommunene 
påvirke utslippskildene som har lave CO	
2-avgifter, det vil si primærnæringene og 
industrien, er handlingsrommet i realiteten forhold svis begrenset med dagens 
kommunepolitiske rammer. 
Ut fra gjennomgangen av mulige kilder til markedssv ikt og barrierer og de empiriske 
casene har vi følgende hovedanbefalinger: 	
• 	Sikre tilpassing til eksisterende virkemidler 
Kommunene vil bidra til utslippsreduksjoner ved at de tilpasser seg de eksisterende 
virkemidlene. Gjennom avgifter på bensin og diesel gis insentiver til 
energieffektivisering i transportsystemet, og bruk av biogass blir relativt mer lønnsomt. 
Kommunene kan da bidra til å redusere utslippene ve d omlegging til mer energieffektive 
transportmidler og til økt bruk av lav-fossil drivs toff, i tråd med de økonomiske 
insentivene. Klimapolitikken gjør biodrivstoff mer lønnsomt å bruke relativt til fossilt 
basert drivstoff. Tilsvarende vil el-prisene øke gj ennom kvotesystemet. Ved å tilpasse 
energibruken i kommunale bygg til økte kostnader, b idrar kommunene til å oppnå 
flernasjonale målsettinger i klimapolitikken. 
Dette gjelder også kommunenes påvirkning av utslipp ene i privat sektor gjennom de 
kommunale planprosessene. Klimakostnader er interna lisert i drivstoffavgiftene, og ved 
å legge vekt på transportutgiftene hos kommunenes i nnbyggere, ivaretas også 
klimahensyn.

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 	8	
Dette er gode eksempler på sektorovergripende tiltak der insentivene til samordning er 
innbakt i prisene. 
Ytterligere innstramminger i klimapolitikken kan beg runnes i for lavt prisede utslipp, 
dvs at de ikke er tilstrekkelig regulert ved for ek sempel at sektorer er unntatt fra eller 
har reduserte avgifter. I neste omgang vil kommunen e få direkte insentiver til å 
redusere utslippene ytterligere om den statlige pol itikken skjerpes. 	
• 	Sikre tilstrekkelig beslutningsgrunnlag 
I de casene vi går gjennom får vi bekreftet at en d el utredningsarbeid i 
kommunesektoren kan styrkes for å bedre beslutnings grunnlaget. Mange kommuner er 
for små til å kunne sitte på kostbar kompetanse på alle aktuelle tema. I for eksempel 
avfallsbehandlingsprosjektene vi undersøker finner vi at en utilstrekkelig bredde i 
utvalget av konsepter som vurderes. Systematisk utr edning av flere alternativer ville gitt 
bedre beslutningsgrunnlag. Desto bedre informasjons grunnlag, desto bedre er 
forutsetningene for samarbeid og samordning på tver s av kommuner og sektorer. 	
• 	Utvikle metodikk for å beregne tiltakskostnader per tonn klimautslipp 
Dette gjelder også vurderingene av klimaeffektene o g kostnadene knyttet til disse. Ingen 
av de kostnadsberegningene vi har sett i de fire ca sene viser hvilken del av de totale 
kostnader som det er rimelig at utslippsreduksjonen e skal bære. Det mangler en 
metodikk som kommunene kan benytte for å beregne ti ltakskostnader som knyttes 
direkte til tiltakene og anslåtte utslippsreduksjon er (i Kvikkt-modellen)	
. Bedre anslag på 
tiltakskostnadene per tonn utslippsreduksjoner vil gjøre det mulig å vurdere 
kostnadseffektiviteten og sammenligne med alternati ve prosjekter. 	
• 	Tilpasse seg tilskuddsordninger 
Statlige støtteordninger til lokale tiltak kan være samfunnsøkonomisk lønnsomme 
dersom de bidrar til å redusere markedssvikt som hi ndrer utslippsreduksjoner, eller om 
de bidrar til å redusere utslipp som er for lavt pr iset (unntak fra/reduksjoner i 
klimaavgifter). Spesielt kan det være aktuelt ifht. jordbruk og prosessindustri, i den grad 
kommunene, der CO	
2-avgiftene er lave eller unntatt. 
CO	
2-opptak i skog og jordsmonn er et annet område der tilskudd er nødvendige for å 
oppnå utslippseffekter. Her er problemstillingen næ rmest motsatt av utslipp; tilvekst av 
skog tar opp CO	
2, og bidrar til å binde utslipp, mens for eksempel transport øker 
utslippene. Den riktige typen virkemiddel ville da være å gi en subsidie per tonn opptak 
av CO	
2 (mens uttak av skog skal ha en CO	2-avgift tilsvarende klimaeffekten). At opptak 
av skog ikke er regulert (subsidiert), er et argume nt for nye tiltak. Klimameldingen 
nevner skogplanting for å øke CO	
2-opptaket som ett av tiltakene som skal satses på 
framover, og at kommunene bør bidra gjennom arealpl anleggingen. Slike tiltak må 
finansieres statlig, siden kommunene naturlig nok i kke vil ha insentiver til å bevilge slike 
subsidier kun av hensyn til klimaeffekten. 
Overordnet koordinering nødvendig

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 9 
Sektorovergripende koordinering er nødvendig for at klimamålene oppnås til lavest 
mulig kostnader. Flere av casene vi gjennomgår peke r på behovet for nasjonal 
koordinering på tvers av kommuner. 
I Trondheimsregionen er en arealplan som minimerer transportomfanget vanskelig å 
gjennomføre, siden kommunene hver for seg har sterk e insentiver til å arbeide for et 
utbyggingsmønster som gir hver kommune størst mulig andel av den regionale veksten. 
Samordningen vil imidlertid generelt være enda svak ere om kommuner ikke 
samarbeider i det hele tatt. Dette er altså ikke en spesiell kommentar til dette prosjektet, 
men viser til at klimapolitikken bør føres på nasjo nalt nivå. Lokalpolitisk motstand mot å 
overføre kostnadene på forurenserne er en barriere mot veiprising i Bergen. 
Klimakostnadene er allerede innbakt i form av CO	
2-avgifter, men veiprising kan 
begrunnes i at kø- og andre forurensningskostnader er for lavt priset. Disse eksemplene 
peker på behovet for en klimapolitikk som forsterke r koordineringen mellom 
kommuner og insentivene til ytterligere utslippsred uksjoner.

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 	10	
1. Innledning 
Rapporten inngår i prosjektet ”Barrierer og hindrin ger for helhetlige 
sektoroverskridende samarbeid - nye tiltak på klima området” finansiert av 
kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon, KS. KS ønsker å få identifisert 
barrierer og hindringer for å gjennomføre klimatilt ak som omfatter flere sektorer og 
krever samarbeid mellom flere aktører, og forslag t il løsninger for samordnet 
planlegging og modeller for samarbeid om gjennomfør ing av slike klimatiltak. Denne 
rapporten utgjør én av tre underlagsrapporter til p rosjektets sluttrapport. 
En rekke typer markedssvikt og politiske barrierer kan være til hinder for klimatiltak på 
lokalt plan. Denne delrapporten vurderer barrierer som ligger til hinder for å 
gjennomføre hvert av casene, hvordan disse kan løse s og hvordan de forholder seg til 
dagens virkemiddel. Formålene med denne delrapporte n er dermed å vurdere 
1.	
 hvilke barrierer for sektorovergripende lokale klim atiltak som kan finnes i form 
av markedssvikt og politiske barrierer, 
2.
 i hvilken grad oppstår disse i praksis innenfor fir e nærmere spesifiserte case, 
3.
 kostnader for kommunene, sektoroverskridende virkni nger og 
samfunnsøkonomisk lønnsomhet knyttet til de fire ca sene, og 
4.
 hvordan kommunene kan løse de identifiserte barrier ene. 
Det metodiske grunnlaget er økonomisk teori rundt m arkedssvikt, empiri fra intervjuer 
utført av Vestlandsforskning og Vista Analyse knytt et til de fire casene, og anslag på 
utslippsreduksjoner fra casene. En systematisk gjen nomgang av kriteriene for klassisk 
markedssvikt danner grunnlag for vurderingene av ba rrierer. I et perfekt marked vil det 
ikke være behov for offentlige inngrep, heller ikke at kommunene gjør egne klimatiltak. 
Men i praksis vil en rekke typer svikt i markedet k unne være barrierer for at økonomien 
ordner opp på egen hånd. Det kan begrunne inngrep f ra det offentliges side. Slike 
barrierer kan altså være grunnlag for tverrsektorie lle lokale tiltak for 
utslippsreduksjoner. 
I kapittel 2 går vi gjennom ulike typer markedssvik t og diskuterer relevansen for lokale 
utslippsreduksjoner. I kapittel 3 diskuterer vi and re typer barrierer knyttet til 
kommunenes finansielle begrensninger og politiske b arrierer som kan gjøre det 
vanskelig å gjennomføre tverrsektorielle klimatilta k lokalt. Denne drøftingen, samt 
intervjuundersøkelsen og anslag over utslippsreduks joner danner grunnlaget for 
vurderingen av casene for lokale klimatiltak i kapi ttel 4. Her vurderer vi barrierer for 
gjennomføringer av tiltakene, klimavirkninger og ko stnader, med vekt på 
samfunnsøkonomiske kostnader. Under prosjektet ble det funnet hensiktsmessig å 
begrense antallet case til fire, derav to omhandlet tiltak overfor avfallssektoren. Det 
reduserer mulighetene for å trekke generelle slutni nger utover casene. Likevel viser 
casene eksempler på barrierer som kan gjelde på et mer generelt nivå. I tillegg danner 
de prinispielle diskusjonene i kapittel 2 og 3 grun nlag for generelle 
samfunnsøkonomiske vurderinger av barrierer. Konkl usjoner er sammenfattet i kapittel 
5 og i Sammendraget.

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 11 
2. Markedssvikt som barriere mot klimatiltak 
Ved fullkommen konkurranse vil det ikke være behov for offentlige inngrep, heller ikke 
at lokale myndigheter skal stimulere klimatiltak. I praksis vil imidlertid en rekke typer 
svikt i markedet hindre at samfunnsøkonomisk effekt ive løsninger oppstår. I 
sammenheng med lokale klimatiltak definerer vi barr ierer som markedssvikt som 
hindrer samfunnsøkonomisk effektive utslippsreduksj oner. Slike barrierer kan videre 
være grunnlag for tverrsektorielle lokale tiltak fo r utslippsreduksjoner 	
 
2.1 Negative eksterne virkninger - klimakostnader 	
Det er stor variasjon i regulering av utslippene me llom utslippskilder og -sektorer. Noen 
utslipp er pålagt avgifter som langt overstiger pri sene i det europeiske kvotemarkedet, 
mens andre er unntatt fra avgifter og kvoteplikt (s e for eksempel Finansdepartementet 
2011). De utslippene som møter lavere marginalkostn ader enn samfunnets verdsetting, 
bør reguleres ytterligere. Dette gjelder spesielt p rimærnæringene og deler av industrien. 
Der klimakostnadene ikke er internalisert kan lokal e tiltak potensielt være effektive som 
klimatiltak. 
2.2 Positive eksterne virkninger 
Investeringer i forskning og utvikling genererer ny kunnskap. Denne kunnskapen 
kommer generelt andre til gode. Det genereres positive eksternaliteter som 
markedsaktørene ikke tar hensyn til i sine beslutni nger om omfanget av FoU-aktivitet. 
Nivået på næringslivets FoU-innsats i et fritt mark ed vil derfor være for lavt sett fra et 
samfunnsøkonomisk synspunkt. Positive eksterne virk ninger som ikke er ivaretatt 
gjennom slike virkemidler, kan utgjøre en type barr iere som hindrer klimatiltak på 
lokalt nivå. Korreksjoner kan være i form av støtte til FoU, eller reguleringer som sørger 
for at de som utvikler nye løsninger realiserer nyt teverdien av aktiviteten og beskyttes 
fra kopiering. 
En annen type positive eksternaliteter kan oppstå e tter at teknologiene er utviklet, 
dersom selve implementeringen lærer markedet om hvo rdan teknologien best kan 
utnyttes. På den måten kan en teknologi bli mer pro duktiv etter hvert som den blir tatt i 
bruk. 
Generelt er forsknings- og utdanningspolitikken et anliggende for statlig politikk. Men 
om det er elementer som berører lokal politikk som ikke er ivaretatt i den overordnede 
FoU-politikken, kan det begrunne lokal støtte til F oU, som for eksempel gjennom KS’ 
FoU-bevilgninger. 
2.3 Mangelfull informasjon 
En betingelse for at markedet skal fungere, er at a ktørene har tilgang til full informasjon. 
I klimasammenheng kan det gjelde informasjon om løn nsomheten av ulike typer av 
tiltak/investeringer, eller om kostnader ved å hand le slik en gjør. Dersom forbrukerne 
ikke har tilgang til informasjon om hvor mye energi som kan spares med ulike 
investeringer eller kostnader, kan det hindre gjenn omføring av lønnsomme prosjekter. 
Det er ikke	
 markedssvikt dersom det er kjent at informasjonen f innes, og manglende

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 	12	
kunnskap skyldes at en vurderer kostnadene ved å orientere seg som for høye til at en 
innhenter informasjonen. Markedssvikt følger av at informasjonen ikke eksisterer eller 
at en ikke vet at den eksisterer. Informasjonskampa njer og andre former for spredning 
av informasjon på lokalt nivå kan være viktige virk emidler for å møte disse barrierene. 
Generelt vil informasjonskampanjer være det beste v irkemidlet mot mangelfull 
informasjon. Som lokalt klimatiltak må det vurderes om dette er et lokalt begrenset 
problem, for eksempel knyttet til muligheter for å spare energiutgifter ved konkrete 
byggeprosjekter. 
2.4 Asymmetrisk informasjon 
Asymmetrisk informasjon oppstår når noen har fordel av informasjon som andre ikke 
har. For eksempel sitter selger vanligvis med mer i nformasjon om varen enn kjøper. Når 
en aktør skal gjøre nyinvesteringer i for eksempel energisparetiltak, kan tilbyderne være 
selektive i informasjonsdelingen for å gjøre produk tene mer attraktive. 
Informasjonsforskjeller mellom utbygger og kjøper e ller leietaker kan hindre 
gjennomføring av samfunnsøkonomisk lønnsomme klimap rosjekter. 
Denne feilen med markedet kan adresseres gjennom ko ntrakter som sikrer at begge 
parter nyter godt av effektiviseringen eller gjenno m generelle virkemidler som 
reguleringen av markedsføring (eks opplysningsplikt om varefakta) og lov om 
offentlighet om miljøforhold et annet tiltak. 
2.5 Psykologiske barrierer 
I et perfekt marked antar en at aktørene gjør rasjo nelle valg, og at prosjekter som er 
privatøkonomisk lønnsomme gjennomføres, hensyn tatt til alle kostnader ved 
nødvendig låneopptak, sparte energiutgifter, esteti ske faktorer etc. 
I praksis framstår imidlertid mange tiltak som priv atøkonomisk lønnsomme uten at 
disse blir gjennomført. Det kan skyldes fremtidige konsekvenser av dagens handlinger 
som individet ønsker, men ikke selv evner å ta hens yn til. Det klassiske eksemplet er at 
en gjerne foretrekker ett eple i dag fremfor to i m orgen, men likevel foretrekker en to 
epler om 51 dager fremfor ett eple om 50 dager. 
Videre kan en være ute av stand til å forutse egne ønsker i fremtiden. For eksempel kan 
man senere angre på at investeringer i energisparin g ikke ble gjort på et tidligere 
tidspunkt, selv om en hele tiden hadde full informa sjon om spareeffektene. Da kan 
investeringer i for eksempel energieffektivisering bli for lave, eller ikke bli gjennomført 
selv om de er lønnsomme privatøkonomisk. 
Lokale informasjonskampanjer eller støtte til effek tivisering som gir effekter langt fram i 
tid kan redusere slike barrierer. 
2.6 Offentlige inngrep 
Dersom energiprisene er for lave i forhold til marg inalkostnadene som følge av 
offentlige inngrep, kan det gi for høy bruk av foss il energi og dermed utslipp av

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 13 
klimagasser. For lave energipriser vil også redusere lønnsomheten i energisparing, 
investeringer i FoU og teknologisk utvikling. 
I kommuner der konsesjonskraft eller kraft fra det lokale kraftselskapet selges til egne 
innbyggere til selvkost og ikke alternativkostnad g is forbrukerne svake insentiver til 
energieffektivisering. Grønne sertifikater og andre subsidier til energiproduksjon 
trekker i samme retning. 
2.7 Usikkerhet 
Usikkerhet om hva som er basis-alternativet (det so m ”ellers” vil bli gjort) og hvilke 
merkostnader som kan knyttes til reduserte utslipp av klimagasser, kan påvirke 
beslutningene og utgjøre en barriere. 
De politiske rammebetingelsene kan endre seg som fø lge av ny informasjon om 
klimavirkninger og effektiviteten i virkemiddelbruk en eller som følge av endrede 
internasjonale rammebetingelser. Dette er en usikke rhet som ikke kan korrigeres, og 
som aktørene må ta som gitt. 
I tillegg kan det oppstå en egen usikkerhet av at p olitikerne kan bli skiftet ut, eller av at 
politikerne signaliserer at de vil kunne skifte sta ndpunkt for eksempel av hensyn til 
politisk posisjonering. Dette kan innebære risikomo menter som hemmer gjennomføring 
av samfunnsøkonomiske tiltak. Slik usikkerhet må id entifiseres om den skal danne 
bakgrunn for lokale tiltak. Uklare politiske signal er er imidlertid en del av det 
demokratiske systemet, og det vil kunne være vanske lig for kommunene å korrigere 
dette. Usikkerhet og risiko er et aktuelt element, spesielt for biogassanlegget i Vestfold, 
se avsnitt 4.2.

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 	14	
3. Mulige barrierer på kommunalt nivå 
I det følgende drøftes barrierer i det kommunale be slutningssystemet. For å vurdere 
hvordan kommunene kan redusere barrierer mot reduse rte utslipp, vil vi først se på hva 
som er det relevante handlingsrommet i klimasammenh eng. 
3.1 Kommunesektoren mulighetsområder 
Kommunene har i følge Kommunal- og regionaldepartementet (20 12) ansvaret for 
sentrale velferdstjenester som barnehager, grunnsko ler, helse- og omsorgstjenester og 
sosiale tjenester. Videre har de ansvaret for bibli otek, ulike kulturtiltak, brannvern, 
havner og renovasjon. Av de ansvarsområdene som er mest relevante i 
klimasammenheng kommer kommunale veier, lokalt milj øvern, og ikke minst 
samfunnsutvikling gjennom planlegging og tilrettele gging for bruk av areal i 
kommunene, som tilrettelegging for næringstomter og boligbygging. De har også viktige 
forvaltningsoppgaver knyttet til blant annet landbr uk og behandling av byggesaker. 
Fylkeskommunene har ansvaret for den videregående opplæringen, off entlig 
tannhelsetjeneste og oppgaver innenfor folkehelse o g fagskoleområdet og kulturtiltak. 
Av de mest klimarelevante områdene kommer ansvaret for fylkesveier med tilhørende 
fergestrekninger og lokal kollektivtransport, visse regional- og distriktspolitiske 
virkemiddel, regional planlegging, miljøvern og for valtningsoppgaver innen landbruk og 
akvakultur. 
Det betyr i praksis at kommunene og fylkeskommunene har følgende muligheter til å 
redusere utslippene: 	
• 	Gjennom plan- og reguleringsarbeidet kan kommunene påvirke utslippene 
gjennom planlegging av boligers lokalisering. 	
• 	Gjennom offentlig innkjøpspolitikk kan kommunene ve lge tjenester og produkter 
med lavest mulige klimagassutslipp. Dette kan skje direkte (dvs innenfor 
kommunegrensene) ved for eksempel bruk av elbil i h jemmehjelp, men mye av 
reduksjonene vil skje indirekte og da knyttet til r eduksjon av utslipp bakover i 
verdikjeden for de varer og tjenester kommunen kjøp er. 	
• 	Gjennom lokalisering av kommunale bygg (kulturbygg, skoler, barnehager etc) 
kan kommunene påvirke innbyggernes samlede reiseavs tand knyttet til å gjøre 
seg nytte av disse tjenestene, og følgelig klimauts lipp fra transport. 	
• 	Plan- og reguleringsarbeidet påvirker lokalisering av – i noen grad også 
utforming og størrelse på – infrastruktur (bygninge r, veier og annen 
infrastruktur). Dette har betydning både for mobile og stasjonære utslipp. 	
• 	Fylkeskommunen har i tillegg ansvar for produksjon av kollektivtransport. 
Kommuner og fylkeskommuner kan frivillig ta på seg oppgaver som ikke er lagt til andre 
offentlige organ eller private. Det finnes også eks empler på oppgaver som ikke er 
lovpålagte, men der ulike tilskuddsordninger legger til rette for at kommunene påtar seg 
disse.

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 15 
3.2 Finansielle begrensninger 
Nivå og kvalitet på produksjonen av velferdstjenest er blir bl.a. bestemt av 
kommunesektorens lovpålagte oppgaver og minstestand arder. Etter at bundne 
kostnader i alle sektorer er dekket sitter kommunen/fylkesko mmunen igjen med frie 
disponible inntekter, som uttrykker kommunen/fylkeskommunens økonomiske h andle-
frihet. Bundne kostnader er kostnader forbundet med å produsere tjenestandard som 
oppfyller minstestandard og lovpålagte oppgaver (Pe dersen 2008, Langørgen m.fl. 
2010). 
Norske kommuner møter regler i forhold til budsjett balanse, størrelsen på inntekts-
skatten og andre institusjonelle betingelser pålagt av sentrale myndigheter. Disse 
begrensingene påvirker kommunenes handlefrihet. Set t i sammenheng med at den 
lokale beskatningsfriheten er begrenset, må gjeldsf inansiering godkjennes av 
Fylkesmannen, og kommunene er pålagt å følge statli ge føringer om balanse i budsjettet. 
Inntektene består altså av eksogene inntekter og br ukeravgifter, som går til å dekke 
renteutgifter, avdrag, eventuelt overskudd og til s lutt summen av ulike tjenester. Kort 
sagt illustrerer denne sammenhengen at kommuner og fylkeskommuner står ovenfor en 
budsjettbetingelse. Utgiftbruk i en sektor, for eks empel bevilgninger til tiltak som har til 
hensikt å redusere utslippene, vil gå på bekostning av bevilgninger til en annen tjeneste. 
Statlige kjøp av lokale utslippskutt (som ble fores lått under KLOKT), der staten gir 
kompensasjon for kommunale utslippskutt, vil utløse lokale klimatiltak ved at tiltak som 
er billigere å gjennomføre enn kjøpsprisen ville gi kommunene et økonomisk overskudd. 	
 
3.3 Barrierer i de politiske prosessene 	
Det finnes eksempler på at to politiske aktører som tjener på å samarbeide, velger å la 
være. En slik form for barriere diskuteres under IK AP-caset, se avsnitt 4.1. Andre 
eksempel kan være at investeringer i energieffektiv isering i kommunal bygningsmasse 
ikke blir realisert, selv om det er lønnsomt for ko mmunen og dens senere innbyggerne 
på sikt. 
Det kan være flere grunner slike barrierer, og gene relt er disse vanskelige å identifisere. 
Et moment er at beslutninger som tas i dag har ofte virkninger utover budsjettår, og 
også utover kommunestyreperioden på fire år. På gru nn av usikkerhet om fremtiden har 
en høyere velferd av å få tilgang til det samme god e i dag istedenfor i morgen. Politiske 
resultater og handlekraft i form av at prosjekter s om realiseres på kort sikt kan øke 
muligheten for gjenvalg, og langsiktige gevinster k an dermed gå på bekostning av tiltak 
med kortsiktige effekter. Det politiske systemet ha r dermed potensial til å skape 
barrierer om politikerne fremmer egne, private pref eranser for gjenvalg framfor å 
ivareta fellesskapet. 
Mangel på kompetanse og svakheter ved beslutningsun derlaget kan bidra til at 
samfunnsøkonomiske lønnsomme prosjekter med positiv e klimaeffekter ikke blir 
gjennomført. Veloverveide beslutninger er kjenneteg net av at det utarbeides 
beslutningsunderlag som illustrerer virkninger og k onsekvenser av å velge noe fremfor 
noe annet. Dette viser seg vanskelig å gjennomføre i norske kommuner. Utfordringene til 
grundige utredninger er større hos småkommuner, som naturlig nok har mindre bredde 
i kompetansegrunnlaget både hos politikere og admin istrativt ansatte. Dette fører ofte

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 	16	
til utilstrekkelig grunnlag for administrative og politiske beslutningsprosesser (se blant 
annet AGENDA 2006 og Econ Pöyry 2010). Denne barrie ren nevnes under avfallscasene, 
se avsnitt 4.2 og 4.3. 
Tette bånd mellom berørte parter i små kommuner kan også gjøre det vanskeligere å ta 
upopulære beslutninger, men samtidig kan detaljkunn skaper om konsekvenser være 
større. Administrativt ansatte i mindre kommuner ha r ofte flere roller og 
ansvarsoppgaver enn i større kommuner, noe som gir større bredde for den enkelte, 
men vanskeliggjør spesialisering og profesjonaliser ing. Politikere i mindre kommuner 
kan også i større grad være valgt inn på grunnlag a v enkeltsaker enn i større kommuner 
(Econ Pöyry 2010). Dette kan bidra til enkeltsakene går på bekostning av helhetlig 
tenkning. En slik barriere vil også være vanskelig å identifisere i praksis. 
Mange av disse barrierene er vanskelige å påvise i praksis. Virkemidler vil være større 
kommuner, mer spesialkompetanse og informasjonsform idling til politikere. Dette er 
generelle virkemidler som de fleste beslutningspros esser vil dra nytte av, men det kan 
virke lite relevant å gjøre noe med disse spesifikt som klimatiltak. 
3.4 Barrierer tilknyttet fordeling 
Realisering av utslippsreduserende prosjekter i kom munesektoren vil i flere 
sammenhenger kreve samhandling og samarbeid på tver s av geografiske fastsatte 
grenser, ansvarsoppgaver og mellom aktører; innad o g mellom kommuner og 
fylkeskommuner, og mellom kommuner/fylkeskommuner o g det sivile samfunn, 
næringsliv, statlige virksomheter og staten. 
Kommunale versus private budsjetter 
I utgangspunktet skal kommunale beslutninger ivaret a alle positive og negative effekter 
som berører innbyggerne. Kommunale beslutninger kan redusere kommunens utgifter, 
samtidig som utgiftene øker for innbyggerne og samf unnet for øvrig. For eksempel kan 
kommunen stå ovenfor et valg mellom å lokalisere et idrettsbygg i et sentralt område 
med relativt høye anleggskostnader, eller i et mind re sentralt område med større 
transportbehov for brukerne og relativt lavere anle ggskostnader enn første tilfelle. Selv 
om kommunen har insentiv til å lokalisere bygget de r bygge- og driftskostnadene er 
lavest, kan dette være det alternativet som gir høy est utslipp og økonomiske kostnad 
totalt sett, når en legger til brukernes ekstra rei sekostnader.	
 
Fordeling av gevinster og kostnader 
Vanskeligheter med å bli enige om fordelingen av ve lferdsgevinster kan også bidra til at 
man velger løsninger som samfunnet totalt sett tape r på, eller ikke gjennomfører tiltak 
som samfunnet ville tjent på. Det kan være til hind er for prosjekter som innebærer 
reduserte utslipp av klimagasser. Når nytten av et tiltak som to kommuner må bli enige 
om for å realisere totalt sett er større enn kostna den ved tiltaket, vil tiltaket være 
samfunnsøkonomisk lønnsomt. Men om nytten er skjevt fordelt, ved at én kommune 
tjener mye på tiltaket mens den andre taper, kan ma n risikere at kommunene ikke blir 
enige, og prosjektet ikke blir realisert. Slik omfo rdeling kan vise seg vanskelig å få til i 
praksis, jamfør diskusjonen rundt IKAP i avsnitt 4. 1, se også avsnitt 3.4.

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 17 
4. Case analyser 
I det videre drøfter vi prosjektets fire case ut fr a to hovedperspektiver: Identifisering av 
markedssvikt og barrierer som følge av markedssvikt , og drøfting av tiltakskostnader og 
økonomiske ringvirkninger. Drøftingen baserer seg i hovedsak på intervjuer og 
materiale samlet inn av Vestlandsforsking og Vista Analyse, og på beregninger av 
utslippskutt gjennomført av Civitas i den grad slik e har latt seg fremskaffe. 
 
4.1 Case 1: Interkommunal arealplan for Trondheimsregion en 
Hensikten med den interkommunale arealplanen for Trondheimsregionen (IKAP) er å 
samordne regionens planlegging av nærings- og bolig arealer. Formålet er først og fremst 
å gjøre regionen attraktiv gjennom å tilby næringsa realer og attraktive boligområder og 
sikre korte reiseavstander mellom bolig, service og kollektivtrafikk gjennom 
planleggingen av boligområder. Dette skal sikre god bo-kvalitet og lavere utslipp ved at 
reiseavstandene blir kortere. 
Et viktig hinder for å lage en helhetlig plan er at det ikke er avgjort hvor det sentrale 
logistikk-knutepunktet godsterminal/havn vil bli lo kalisert i fremtiden. Derfor har 
førsteutkastet til IKAP to formål: å komme frem til ett eller to større områder som kan 
være aktuelle som næringsarealer uavhengig av godst erminal og havn, og å gi 
strategiske råd til kommunene om plassering av boli gbygging. 
4.1.1 	Markedssvikt og barrierer 	
I en samordning av arealutviklingen ville det være naturlig å tenke seg at boligbyggingen 
konsentreres rundt noen kjernepunkt i regionen. Det ville gi bedre forutsetninger for 
kollektivtransportsystemet, noe som kan gi positive klimaeffekter. 
Imidlertid legger IKAP opp til lik vekst i alle de deltagende kommunene. Dette er en 
barriere som kan redusere potensialet for samordni ng av næringsutvikling, 
transportmønster og boligmønster, og som kan være a v stor betydning for utslipp av 
klimagasser. Dette skyldes trolig at partene i IKAP må ivareta lokalpolitiske ønsker om å 
sikre befolkningsutviklingen innenfor hver enkelt k ommune. Om det legges opp til at 
noen kommuner kan vokse mer enn andre, vil lav-veks tkommunene kunne frykte at de 
taper innbyggertall på lang sikt, i forhold til hva de ville gjort uten IKAP. Dette kan 
hindre at summen av enkeltinteresser gir et dårlige re resultat for regionen som hele, 
enn om kommunene opptrådte som en felles interessep art. 
Intervjuene i tilknytning til IKAP gir inntrykk av at Sør-Trøndelag fylkeskommune som 
potensiell samordner har vært lite involvert i plan arbeidet. Dette kan skyldes at arbeidet 
med IKAP i hovedsak er i tråd med intensjonene i en tidligere vedtatt 
fylkesdelplan/regionalplan fra 2003. Videre anviser IKAP utbyggings-akser som vil 
kunne bidra til reduserte klimautslipp fra transpor t, på tross av målet om lik vekst i 
kommunene. Fylkeskommunen har også begrenset muligh et til å bidra med kompetanse 
i rådgiving og samordning som gir større nytteeffek ter utover summen av den enkelte 
kommune. Dette kan synes å være i motstrid med fyl keskommunens ansvar og 
virkemidler etter Plan- og bygningsloven.

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 	18	
Kommunenes grunnleggende krav om å få sin del av regionens vekst vil både kunne 
redusere den samlede veksten i en region og represe ntere en barriere for 
hensiktsmessig utvikling av infrastruktur og utbygg ingsmønster. Samordningen vil 
imidlertid generelt være enda svakere om kommuner i kke samarbeider som i IKAP 
Dette er altså ikke en spesiell kommentar til IKAP, men viser til behovet for en sektor- og 
kommuneoverskridende klimapolitikk der insentivene utformes på nasjonalt nivå. 
Det synes som det først og fremst er fordelingen av goder og byrder og veksten mellom 
kommuner som er de største barrierene mot IKAP. Før st når IKAP er mer konkretisert i 
form av endrede reguleringsplaner vil det være muli g å vurdere eventuelle økonomiske 
barrierer i form av finansieringsbegrensninger. 
4.1.2 	Klimavirkninger, kostnader og ringvirkninger 	
I følge Civitas ventes klimavirkningene av IKAP før st og fremst å komme gjennom endret 
transportmønster som igjen følger av mer konsentrer t befolkning. I gjennomsnitt de 
første 25 årene vil utslippene reduseres med 100 to nn CO	
2. 
Utslipp fra transportsektoren er regulert blant ann et gjennom CO	
2-avgiften. Gitt at 
utslippene ikke øker i andre deler av kommunen, ell er utenfor kommunen som følge av 
IKAP, vil et slikt tiltak innebære en netto reduksj on i de globale utslippene. Hvorvidt 
dette skjer vil være helt avhengig av den endelige konsekvensen av IKAP. Eventuelle 
lekkasjer utenfor kommunen beregnes ikke av Kvikkt- modellen. 
Det er ikke mulig å beregne kostnadene per tonn uts lippsreduksjoner i dette prosjektet. 
Kostnadsberegninger ville kreve at utslippsreduksjo nene var spesifisert på de konkrete 
effektene av endringer i arealplaner og over aktøre r. Slike utslippsberegninger er ikke 
tilgjengelige i den foreliggende versjonen av Kvikk t, bl.a. på grunn av kunnskapsmangel 
om sammenhengen mellom utslipp fra godstransport og lokalisering av næringsarealer. 
Av samme grunn er det vanskelig å si noe om konsekv enser for næringsliv og 
husholdninger, utover at selve intensjonen i planen er å styrke næringslivet og gjøre 
bosetting i kommunene mer attraktivt. IKAP er også foreløpig en plan der det er uklart 
hva som kommer ut. 
Det vil også være vanskelig å trekke ut den delen a v IKAP som er rettet mot klima. Slik 
intensjonen i IKAP er formulert nå, er arealplanen begrunnet i andre nyttevirkninger 
enn klimaeffekter, bl.a. sentralisert befolkning in n mot et utvalg sentre i regionen og mer 
attraktive tilbud til innbyggere og næringsliv. Git t dette, vil kostnadene per tonn 
utslippsreduksjoner være lik null. Det vil si at d e positive klimaeffektene kommer blant 
annet av en tilpasning til klimakostnadene som er i nnbakt gjennom klimaavgiftene, og 
utslippsreduksjonene vil da være samfunnsøkonomisk lønnsomme. 
Når en ser på kommunenes kostnader tilknyttet utarb eidelsen av arealplaner er de rent 
administrative. Men konsekvensene av planene vil ku nne ha betydning både for 
kommuneøkonomien og innbyggerne i form av økte reis eutgifter, tomtekostnader etc. 
Disse kostnadene vil være avhengig av hvordan areal planene utformes i de enkelte 
tilfeller, vektlegging på tett versus spredt bosett ing og offentlig tjenestetilbud, type 
offentlig kommunikasjon og infrastruktur etc. 
IKAP vil kunne påvirke fordelingen av økonomisk akt ivitet mellom de involverte 
kommunene. I utgangspunktet heter det at IKAP skal gi samme vekst i alle kommunene.

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 19 
Likevel vil det være vanskelig å anslå de langsiktige virkningene. Fordeling av 
næringsarealer versus boligområder vil påvirke komm unale inntekter forskjellig over 
tid og på kort sikt. Samordnet plan for regionen ka n gi positive effekter på regionalt nivå. 
Det forutsetter imidlertid at de strukturelle førin gene en slik regional plan legger opp til 
ikke er styrt av fastlåste krav til fordeling av ve kst mellom kommunene, slik at regionale 
og nasjonale effekter samspiller med dynamikken i m arkedet. 
Et formål med planen er at regionen skal styrke kon kurransekraften relativt til andre 
byområder i Norge. I den grad andre kommuner taper sysselsetting og inntekter, vil 
gevinstene for kommune-Norge som hele være mindre e nn den isolerte gevinsten for 
Trondheimsregionen. Selv om det kan være aktuelt å ta hensyn til slike kontra-effekter, 
er likevel konkurranse mellom kommunene om best mul ige nærings- og boforhold 
positivt, da dette igjen vil skjerpe tilbudet i de andre kommunene.

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 	20	
 
4.2 Case 2: Biogassanlegg i Vestfold 
Høsten 2008 vedtok 12-Kommunersamarbeidet i Vestfol d (12K) å starte opp et prosjekt 
kalt ”Biogass i Vestfold”. I 2009 ble landbruket i fylket med; Vestfold Bondelag søkte på 
prosjektmidler i Statens landbruksforvaltning og et ablerte prosjektet ”Industriell 
biogassproduksjon i Vestfold – Klimagassreduksjon v ed å inkludere landbruket”. Dette 
prosjektet ble et delprosjekt under ”Biogass i Vest fold”. Ett av de fire hovedpunktene i 
landbruksprosjektet er å utrede størrelsen på utsli ppsreduksjonen av klimagasser ved 
at landbruket leverer råvarer til industriell bioga ssproduksjon. I første omgang er det 
gjort beregninger på flytende husdyrgjødsel fra sto rfe og svin. 
4.2.1 	Om håndtering av organisk avfall 	
Kommunene har ansvar for innsamling og behandling a v avfall fra husholdningene. 
Mens en tidligere kunne deponere mange avfallsfraks joner og generelt sto forholdsvis 
fritt til å velge behandlingsformer, har restriksjo ner i form av forbud, påbud og avgifter 
etter hvert innsnevret handlingsrommet. I dag er de t som hovedregel ikke anledning til 
å deponere organisk avfall. De gjenværende alternat ivene består i hovedsak av ulike 
former for aerob og anaerob nedbrytning i lukkede p rosessanlegg, samt forbrenning. I 
disse prosessene vil det dannes varme og/eller bren nbare gasser i ulike former og 
mengder, samt restprodukter av varierende kvalitet og verdi. Varme fra 
komposteringsprosesser avgis på lavt temperaturnivå , mens varmen fra 
forbrenningsanlegg kan leveres på høyere temperatur nivåer med høyere økonomisk 
verdi. Biogass fra anaerobe prosesser inneholder st ore mengder metan, og kan benyttes 
som brensel - og på den måten konkurrere med nære f ossile energibærere i stasjonære 
varmeanlegg, f eks fjernvarme. I renset form kan bi ogass erstatte bensin eller diesel i 
kjøretøyer. 
Kostnader og inntekter i avfallsbehandlingen vil i stor grad bestemmes av energiens og 
de øvrige produktenes positive eller negative verdi . For mange av de aktuelle 
prosessalternativene vil kostnadsbildet for øvrig v ære svært avhengig av de skala-
fordeler som kan oppnås i selve prosessanlegget. Sp esifikke behandlingskostnader er 
fallende med økende størrelse for de fleste aktuell e prosesser, også i det 
størrelsesområdet som typisk vurderes av interkommu nale selskaper i Norge. 
4.2.2 	Markedssvikt og barrierer 	
Økt risiko 
Behandling av organisk avfall kan gi opphav til båd e energi/gass, gjødselprodukter, 
fyllmasse og andre deponerbare restprodukter. For a lle produktene eksisterer det både 
kvalitets-, mengde- og prisrisiko. Likeledes foreli gger det risiko for uønskede kvalitets- 
og mengdevariasjoner for råvarene - de ulike avfall sfraksjonene. Hvis en legger til grunn 
at en aktør skal påta seg risiko på et område som v edkommende har liten mulighet til å 
påvirke, vil denne risikoen gjenspeiles i et høyere avkastningskrav (med mindre 
vedkommende aktør kompenseres for risiko på andre m åter). Når en aktør som har 
mulighet til å redusere risiko ikke benytter denne muligheten, vil risikoen i prosjektet 
øke, uavhengig av hvordan den er fordelt mellom akt ørene. Flere av disse elementene av 
risikooverføring er til stede i Vestfold-prosjektet , som vi skal se nærmere på nedenfor. 
Vi har i det videre tatt utgangspunkt i offisielle prosjekt- og anbudsdokumenter, samt

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 21 
intervjuer med politiske og administrative/faglige aktører. Vista og Vestlandsforsking 
har delt på gjennomføringen av intervjuene i Vestfo ld. 
Det har vært et politisk ønske å gjennomføre avfall sbehandlingen i Vestfold ved å 
utnytte biorest og andre sekundærprodukter lokalt/r egionalt. Dette har vært lagt til 
grunn for forhandlingene om et offentlig/privat sam arbeid (OPS), der private aktører 
ble invitert til å ta på seg et samlet ansvar for b ygging og drift av behandlingsanlegg. 
Det var også lagt til grunn at operatøren (den priv ate parten i OPS-samarbeidet) skulle 
ta en vesentlig del av risikoen vedrørende kostnade r for innsamling og transport av 
organisk materiale fra landbruk og renseanlegg, men gde og kvalitet på 
husholdningsavfall, kostnader/priser knyttet til av hending av biorest og kostnader og 
inntekter ved produksjon, foredling og salg av biog ass. 
Tomten som kommunene anviste for lokalisering av pr oduksjonsanleggene var ikke 
regulert til det aktuelle formålet. Videre forutsat te kommunene (i utgangspunktet) at 
det skulle etableres to selvstendige produksjonslin jer, selv om dette ville økt 
produksjonskostnadene. 
Potensialet for å benytte biorest som erstatning fo r kunstgjødsel har vært en av 
fordelene ved anlegg og driftsopplegg, slik det har vært utarbeidet i underlaget for OPS-
forhandlingene i Vestfold. Forventninger om både bi llig gjødsel og lavere utslipp har 
antagelig oppstått hos flere aktører. Når det kom t il anleggsutforming, forhandlinger og 
garantier osv, kan det likevel synes som usikkerhet om kvalitet på bioresten har bidratt 
til både risiko- og kostnadsøkninger. For det først e har verken bønder eller 
landbruksorganisasjoner villet gi garantier for kjø p eller bruk av biorest. Dernest ble det 
lagt til grunn at det skulle bygges to separate pro sesslinjer for å redusere kvalitetsrisiko 
på (deler av) bioresten. Anleggsstørrelsen var alle rede langt under de volum som 
oppfattes som kostnadsoptimale for én linje, og kra vet om to førte til ytterligere økte 
enhetskostnader. 
I OPS-forhandlingene ble det også lagt til grunn at det skulle opprettes et eget 
interkommunalt selskap som ville bli kontraktsmotpa rt for den private operatøren. Det 
ble forutsatt at alle kommunene enkeltvis skulle ta endelig stilling til denne opprettelsen 
på et senere tidspunkt. Dette kan ha bidratt til å skape usikkerhet om kommunenes 
gjennomføringsevne. 
Vår vurdering er at risiko ble forsøkt overført fra kommunen til private aktører, på 
områder der kommunene hadde best forutsetninger for å redusere risikonivået. Dette 
har økt de forventede kostnadene i prosjektet, noe som kan ha bidratt til å hindre 
gjennomføring. 
Manglende informasjon 
Lokalisering i Vestfold fylke synes å ha vært enest e alternativ for behandling av avfall fra 
Vestfold-kommunene og for produksjon av biogass. Nå r en legger til grunn de betydelige 
skalafordeler som er knyttet til flere av prosessel ementene, er det rimelig å utrede 
alternative lokaliseringer, og muligheter for størr e anlegg. Kommunenes oppfatning av 
egen utviklingsrolle vil kunne bidra til at valg av lokalisering i regionen, fylket og 
kommunene prioriteres høyt, kanskje også på bekostn ing av andre mål, f eks lavest

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 	22	
mulig behandlingskostnad. Det er uklart om beslutningen om lokalisering av anlegget 
innenfor fylkets grenser har vært et resultat av gr undige analyser, eller om det er en 
underforstått bestilling fra kommunene – f eks som et bidrag til næringsutvikling i 
fylket. Ledig kapasitet i andre bioreaktorer i Østl andsområdet finnes. En tydeliggjøring 
av hva det ville ha gitt av fordeler og ulemper om hele eller deler av avfallsbehandlingen 
foregikk utenfor Vestfold, kunne ha styrket beslutn ingsgrunnlaget. 
Utredninger av alternativer kunne potensielt ha kom met fram til andre alternativer som 
kunne vært mer lønnsomme å gjennomføre. 
Kostnadsovervelting 
Antagelser om en diesel-ekvivalent pris på biogass til bussdrift ser ut til å ha vært basert 
på en forventning om at fylkeskommunen ville være v illig til å kreve bruk av biogass i 
kollektivtransporten i fylket. Dersom kollektivsyst emet ikke skal påføres merkostnader, 
vil en diesel-ekvivalent pris forutsette at ingen a ndre (netto) merkostnader oppstår ved 
overgang til gassdrift. Dette er en lite realistisk forutsetning, ettersom det vil kreves 
ombygging av busser eller nyinnkjøp av (dyrere) bus ser etc. En kontrakt basert på 
diesel-ekvivalent pris vil altså i praksis påføre k ollektivsystemet merkostnader. Hvis 
hensikten med en slik avtale er å realisere biogass prosjektet, samtidig som den påfører 
kollektivsystemet en merkostnad, vil dette bety at at 
biogassproduksjon/avfallsbehandling delfinansieres av midler som er bevilget til 
kollektivtrafikken. Det vil kunne bidra til manglen de transparens i bruk av offentlige 
midler, og til konflikter med andre samfunnsmål. 
Det kan synes som at manglende forståelse for hvord an ekstrakostnader genereres har 
vært en barriere i dette prosjektet. Dette kan illu streres bl. a. av at kommunene har 
flyttet risikoelementer som kommunen selv har direk te innflytelse på -over på andre 
aktører, noe som vil øke de totale kostnadene i pro sjektet. Videre kan manglende 
utredninger av alternativer ha økt kostnadene. Ved at en kun har vurdert lokalisering 
innenfor fylkesgrensen, har en ikke fått belyst om andre lokaliseringer ville ha redusert 
kostnadene. Vi kan for øvrig ikke se spesielle grun ner for at markedssvikt av typer 
omtalt i kapittel 2 hindrer gjennomføringen. 
4.2.3 	Klimavirkninger, kostnader og ringvirkninger 	
Hvorvidt biogassanlegget er et godt eller dårlig kl imaprosjekt i Vestfold, synes å ha hatt 
liten betydning for de beslutninger som er tatt så langt. Det har ikke vært vist hvordan 
en ved å gjennomføre alternative tiltak kunne fått mer eller mindre kostnadseffektive 
utslippsreduksjoner. Dette er bekreftet av daglig l eder i VESAR (Vestfold Avfall og 
Ressurs AS) i telefonintervju, der det framkom at k vantifisering av kostnader for 
klimagassutslipp har hatt lav prioritet, sammenlign et med de sider ved prosjektet som 
er knyttet nærmere opp til kommunenes kjernevirksom het. Dette kan skyldes at andre 
forhold ved anlegg og drift har langt større betydn ing for prosjektets økonomi og for 
oppfyllelse av de krav kommunene står overfor. 
Utslipp fra avfallet 
Behandling av ulike organiske avfallsfraksjoner inn ebærer utslipp av klimagassene 
metan og karbondioksid. Mens CO	
2 fra plastavfall medfører klimautslipp, regnes CO	2 fra 
organisk materiale som en del av kretsløpet og inkl uderes derfor ikke i

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 23 
utslippsregnskapet. Men om avfallet brytes ned uten tilgang til oksygen, dannes metan 
(CH	
4) i stedet for CO	2, og metan har en drivhuseffekt som er betydelig st ørre enn CO	2 
(vanligvis antar en 21 ganger større), regnet per k arbonmengde. Det har ikke vært mulig 
å beregne utslippseffektene ved hjelp av Kvikkt-mod ellen. Østfoldforskning (Lyng m. fl. 
2011) har gjennomført seks scenarie-beregninger av utslippsreduksjonene. I alle 
scenariene med biogass oppgraderes biogassen til dr ivstoffkvalitet, og bioresten 
erstatter mineralgjødsel. En optimalisert versjon a v dagens løsning vil, etter 
Østfoldforsknings beregninger, gi årlige utslippsre duksjoner tilsvarende ca 200 – 300 
tonn CO	
2-ekvivalenter. Andre løsninger ble også beregnet, o g vil kunne gi vesentlig 
større utslippsreduksjoner. 
Utslipp fra transport 
Transport av avfall bidrar også til utslipp av klim agasser. Civitas har ikke kunnet anslå 
om og hvor stor mertransport tiltaket vil medføre i nnenfor Kvikkt-modellen. 
Transport av avfall gir muligheter til å levere res tprodukter og energi i et annet marked 
enn der en hentet avfallet. En kan også oppnå størr e substitusjonsgevinster ved å 
frikoble ressursgrunnlaget fra anvendelsen av produ ktene. Slik blir det mulig å levere 
der prisen er høyest og/eller der biogass gir de st ørste utslippsmessige 
substitusjonseffektene, ved f. eks. å erstatte foss ilt brensel. Et større marked for 
restprodukter gir grunnlag for å ta ut flere skalae ffekter, og kan dermed bidra til 
reduserte kostnader og høyere lønnsomhet i avfallsb ehandlingen. 
Biogass kan renses til en kvalitet som tilsvarer ti lnærmet ren metan, og komprimeres og 
benyttes som et dieselsubstitutt i bussdrift. Det k an føre til lavere bruk av diesel og 
dermed lavere utslipp av CO	
2. Slik foredling av gassen er imidlertid kostbar, o g kan 
binde store deler av kapitalen som investeres i pro sessanlegg. 	
4.2.4 	Samfunnsøkonomiske vurderinger 	
Avfall og utslipp fra avfallsbehandling er omfattet av en rekke statlige reguleringer. For 
det første er utslippene høyt priset gjennom deponiavgiften. Videre er utslippene 
regulert gjennom avfallsforskriften, som bl.a. gir pålegg om innsamling av avfall samt 
miljøkrav til deponering av avfall. Til slutt er ut slippene regulert gjennom forbudet mot 
deponering av nedbrytbart avfall. Dette siste påbud et skal hindre alle metanutslipp fra 
kommende avfallsmengder, enten ved oppsamling og br uk av metan eller direkte 
brenning av metan. En slik eliminering tilsvarer en prohibitivt høy avgift på utslipp av 
metan - det vil si at kostnadene ved akkurat disse utslippene verdsettes uendelig høyt. 
Som rent klimaprosjekt vil derfor ikke biogassprosj ektet være samfunnsøkonomisk 
lønnsomt. Imidlertid er det andre begrunnelser enn enn det å redusere 
klimagassutslipp som driver fram prosjektet. Hvorvi dt prosjektet lønner seg utfra 
hensyn til næringsutvikling, alternativ avfallsbeha ndling, sysselsetting etc har vi 
imidlertid ikke vurdert i denne studien. 
Forutsetninger om basis-alternativet (det som ”elle rs” vil bli gjort), andre aktuelle 
alternativer og merkostnader som kan knyttes til re duserte utslipp av klimagasser må 
tydeliggjøres. Ellers vil prosjektets bidrag til - og kostnader for -reduserte utslipp av 
klimagasser forbli uavklarte. Utydelige klimaeffek ter kan både forhindre 
gjennomføringen av gode klimaprosjekter og føre til realisering av prosjekter som ikke 
er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Enten tiltaket er b egrunnet i utslipp av klimagasser

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 	24	
eller næringspolitikk, er det viktig å identifisere hvilke målsettinger som søkes oppnådd, 
for å kunne vurdere hvilke kostnader som er knyttet til de ulike målene.

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 25 
 
4.3 Case 3: Biogassanlegg i Steigen 
Fremstillingen nedenfor bygger på tilsendte prosjek tdokumenter, samt på intervjuer 
med folkevalgte og faglig-administrativt personell. Dette prosjektet har ikke har kommet 
langt og det utgir seg ikke for å være et modent pr osjekt på noen måte, og våre 
kommentarer må ses i lys av dette. 
I Steigen kommune er det tidligere bygget en varmes entral som fyres med lokalt 
biobrensel. Dette ble muliggjort ved at en privat a ktør tok et samlet ansvar for hele 
energikjeden, fra skog til varme, og at Enova ga ti lskudd til ombygging av 
varmeanleggene i de aktuelle bygningene, slik at de kunne benytte vannbåren varme. 
Parallelt med at dette prosjektet ble påbegynt, beg ynte også arbeidet med prosjektet 
”Energihagen”, som skulle legge grunnlaget for etab lering av en rekke, innbyrdes 
sammenkoblede industrivirksomheter i Steigen. Hoved -ideen var å benytte tilgjengelige 
bioressurser i form av husdyrgjødsel, fiskeavskjær, alger og skogsvirke, og prosessere 
dette i en bioreaktor. Biogass fra denne skulle ben yttes til produksjon av elektrisk kraft, 
mens biorestene skulle sendes tilbake til bøndene s om gjødsel. I tillegg til dette så en for 
seg foredlingsvirksomhet basert på industriell alge produksjon, og etanolproduksjon 
basert på sukker og stivelse fra den delen av virks omheten. 
Figur 4.1 «Energihagen» 
 
Kilde: Sweco AS v/Håvard Schanche i notatet “Energihagen Steigen kommune”, 15.04.11. 
En egen styringsgruppe ble opprettet for prosjektet . Hovedinntrykket er at en ikke har 
tatt inn over seg hvor forskjelligartede de ulike e lementene i prosjektet er og at en 
realisering av det industrielle potensialet på enke lte av de foreslåtte 
virksomhetsområdene forutsetter betydelig forskning sinnsats. Kommunen og andre 
aktører har benyttet begrensede midler på prosjekte t så langt, og det er i liten grad 
forankret på politisk nivå i kommunestyret, selv om ordføreren har vært noe involvert. 
Utvikling av slike mangefasetterte prosjekter vil n ormalt forutsette et sterkt 
engasjement fra industrielle aktører med stor gjenn omføringsevne. Det har vært kontakt 
med noen slike virksomheter, bl a Statoil, uten at det har ført til betydelig eller 
forpliktende engasjement.

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 	26	
Likeledes har relevante fagmiljøer blitt involvert underveis, blant annet Bioforsk og 
Sweco, uten at dette har avstedkommet vesentlige pr osjektendringer eller forsert 
fremdrift. 
4.3.1 	Markedssvikt og barrierer 	
De forberedende prosessene knyttet til Energihagen har vært lavt prioritert hos 
kommunen og andre aktører, både hva gjelder arbeids innsats og økonomisk innsats. 
Bortsett fra at saken hadde en plass i den interkom munale klimaplanen for Nord-Salten, 
har den hatt liten eller ingen reell politisk behan dling i Steigens kommunestyre. Det 
trenger ikke nødvendigvis å være en svakhet, og noe av formålet med de aktiviteter som 
er igangsatt, er å legge grunnlaget for en fremtidi g politisk behandling. En større svakhet 
ved fremgangsmåten som har vært valgt, kan være at en har lagt til grunn at Steigen er 
det beste alternativet for aktuelle industriaktører , uten at dette er sannsynliggjort 
gjennom et utredningsarbeid som viser styrker og sv akheter ved en lokalisering i 
Steigen sammenlignet med andre aktuelle lokaliserin gsalternativer. 
En del viktige forutsetninger for mangfoldig, biore ssurs-basert industrivirksomhet kan 
være på plass i Steigen kommune. Men det er ikke åp enbart at nettopp Steigen er den 
beste lokalisering for virksomheter som har mulighe t for å delta i en satsing av 
tilstrekkelig omfang, og det ville det være naturli g å gjennomføre en analyse av hvilke 
komparative fortrinn kommunene har for noen utvalgt e virksomhetsområder. 
Dersom kommunen skal fremstå som attraktiv, bør de komparative fortrinnene 
avdekkes og analyseres. I Steigen er det lagt lite vekt på å gjøre dette systematisk, og en 
har i stedet antatt at det er tilstrekkelig å vise hva en har, uten sammenligninger med 
andre. Både for Steigens egen del og for potensiell e industriaktører, er dette et 
utilstrekkelig grunnlag for satsing, kanskje også u tilstrekkelig for å skaffe midler til flere 
undersøkelser/analyser. 
For å redusere risikoen vil en nødvendig prosjektfa se bestå i systematisk 
sammenligning av ulike lokaliteter i og utenfor Nor ge. Lave energipriser og svake 
avsetningsmuligheter for både gass, varme og elektr isitet i Norge kan spille en betydelig 
rolle og kan tenkes å kompensere for de fortrinn St eigen har i form av vann, 
bioressurser og næringsvirksomhet. 
Manglende utredningsgrunnlag synes altså å være en potensiell barriere som kan hindre 
gjennomføring av prosjektet. Men som i tilfellet me d Vestfold, er det ikke gitt at 
prosjektet er lønnsomt for kommunen om informasjons grunnlaget forbedres. Vi kan 
heller ikke her se at markedssvikt er til hinder fo r gjennomføring. 
4.3.2 	Klimavirkninger, kostnader og ringvirkninger 	
Tiltaket springer ut fra Klima- og energiplanen for Nord-Salten, og tiltak for å utnytte 
alternative energikilder blir trukket fram som et v iktig klimatiltak. Det har imidlertid 
ikke vært mulig å beregne utslippseffektene ved hje lp av Kvikt-modellen 
For å vurdere de samlede bidragene til utslipp av g lobale klimagasser, må tiltaket ses i 
sammenheng med energimarkedet og klimapolitikken el lers. Biogass kan benyttes både 
i transportsektoren og til oppvarming og kan dermed påvirke utslippene av klimagasser 
ved at biogass konkurrerer med bruk av naturgass og fossile oljer. Biogass konkurrerer 
også med elektrisitet, men her er virkningene langt mer usikre.

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 27 
Biogass i transportsektoren eller som alternativ til oljefyring til oppvarming: I den grad 
biogass reduserer bruk av fossile energi, legger da gens regelverk for rapportering av 
klimagassutslipp av utslippene går ned tilsvarende. Dette forholdet er imidlertid oppe til 
diskusjon, og er bl.a. behandlet i en egen rapport til KLIF. Potensialet for netto gevinst 
avhenger slik regelverket er i dag av de ekstra pro duksjonskostnadene per tonn i 
forhold til den manglende CO	
2-prisingen. Men som forklart tidligere er klimakost nadene 
ved fossile energikilder allerede regulert gjennom CO	
2-avgiften. Dermed vil ikke 
prosjektet være samfunnsøkonomisk lønnsomt utover å tilpasse seg disse kostnadene. 
Biogass som alternativ til elektrisitet : Biogassen kan benyttes som alternativ til 
elektrisitet på flere måter. Det er aktuelt å bruke biogass som oppvarming ved et 
oppdrettsanlegg i stedet for å bygge et småkraftanl egg. I dette tilfellet vil ikke 
klimagassene påvirkes, siden vannkraft ikke medføre r klimautslipp. Dersom ny energi 
mates inn i strømnettet, vil dette påvirke klimauts lippene bare i den grad utslippene 
reduseres ved fossilt fyrte kraftstasjoner i det eu ropeiske kraftmarkedet. Påvirkningen 
begrenses da til en omfordeling av utslipp mellom k raftsektoren og industrien innenfor 
EUs kvotesystem. 
Siden de utslippene som kan påvirkes gjennom biogas sanlegget allerede er regulert 
gjennom en rekke statlige virkemidler, må tiltakene hvile på egne begrunnelser utenfor 
klimaproblemstillingen. I dette tilfellet synes øns ket om å stimulere den lokale 
økonomiske utviklingen å være bakgrunnen for prosje ktet. Investeringene som er 
skissert i prosjektdokumentasjonen så langt vil vær e betydelige. De vil neppe 
gjennomføres med mindre det finnes andre og mer ver difulle 
produkter/kostnadsbærere enn biogass, varme og elek trisitet. Ideen om produksjon av 
bl. a alger kan se på denne bakgrunn. Verdier knytt et til for eksempel opprettholdelse av 
bosetting og næringsliv vil også kunne bidra til å øke nytteverdien ved tiltaket. 
Med mindre den kommersielle lønnsomheten er god nok til å bære investeringer og 
drift, forutsetter en evt gjennomføring subsidier u tenfra, f eks fra kommunene. Det ville 
innebære økonomiske kostnader for kommunene, som i siste instans bæres av 
husholdninger og næringsliv. 
Det kan imidlertid være andre verdier tilknyttet pr osjektet som gjør det interessant for 
kommunen å involvere seg, som f. eks at kommunale i nntekter øker på sikt. Et 
biogassanlegg i Steigen kunne hatt positive ringvir kninger for kommunen og 
nærliggende kommuner dersom det var lønnsomt. Gitt at kommunen ikke går i minus 
som følge av behov for å støtte anlegget økonomisk, vil nye arbeidsplasser kunne styrke 
kommunale budsjetter gjennom økt skatteinngang. Bor tsett fra evt økt transport i 
tilknytning til anlegget er det liten grunn til å t ro at utslippene i og utenfor kommunen 
vil øke. 
Det foreligger ikke detaljerte nytte- og kostnadsan slag eller anslag over 
utslippsvirkninger for prosjektet, og dette informa sjonsgrunnlaget bør utvikles videre.

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 	28	
4.4 Case 4: Veiprising i Bergen 
Dette prosjektet går ut på å utvide antallet bomsta sjoner i og rundt Bergen, samt å 
innføre rushtidsavgift. I dag har regionen i sentru m og utenfor bykjernen av Bergen 14 
bomstasjoner, og avgiften er lik hele døgnet. Det e r aktuelt å utvide disse til 17-18 
bomstasjoner, og at det legges inn høyere avgift i rushtiden. 
4.4.1 	Markedssvikt og barrierer 	
De politiske prosessene kan ses på som en barriere for gjennomføringen av prosjektet. 
Disse er detaljert beskrevet av Vestlandsforsknings dokumentasjonsrapport i dette 
prosjektet. Hovedtrekkene kan sammenfattes i ulike ideologiske syn og (derfor) lokale 
målkonflikter. På den ene siden står vektlegging av helse og tidsbruk, på den andre siden 
fordelingshensyn. Med fordelingshensyn mener vi her at transportkostnadene øker som 
følge av veiprising. Motstanderne av planen legger vekt på at dette slår urimelig ut for 
eksempelvis småbarnsfamilier og de med lave inntekt er. 
Prosjekter som er samfunnsøkonomisk lønnsomme vil p er definisjon øke det samlede 
samfunnsøkonomiske overskuddet. «Kaken» som fordele s blir større. Det betyr at det er 
muligheter for å kompensere de som kommer dårligere ut; det vil si sikre at alle kommer 
like godt eller bedre ut. 
Kompensasjon for den typen fordelingseffekter vi ha r beskrevet over er også svært 
vanskelig å gjennomføre i praksis, noe som kan fork lare grunnen til at politikere ikke 
tenker i slike baner. Dette tilfellet er et godt ek sempel på forskjell mellom teoretiske 
idealer og politisk praksis: det ville for eksempel bety at de som kjører mindre skal 
kompenseres av de som får bedre helse, noe som vill e være svært vanskelig å 
gjennomføre praktisk og kanskje også ideologisk. 
Heller ikke i dette tilfellet finner vi spesielle t yper markedssvikt som forklarer 
manglende gjennomføring av de foreslåtte planene. 
4.4.2 	Klimavirkninger, kostnader og ringvirkninger 	
Tiltaket kan føre til lavere utslipp som følge av h øyere kostnader ved transport (mindre 
transportmengde) og mindre utslipp per kilometer ve d mindre kø, samt jevnere og 
høyere fart. Civitas anslår en reduksjon i utslippe ne på 8700 tonn CO	
2 som følge av 
tiltaket. Samtidig kan nettoeffekten reduseres gjen nom økt busstransport og dermed 
høyere utslipp fra offentlig transport. 
Som rent klimatiltak er ikke prosjektet samfunnsøko nomisk lønnsomt. Grunnen er at 
utslipp fra transport er regulert gjennom CO	
2-avgiften, og transportsektoren har 
allerede tilpasset seg dette. CO	
2-avgiften for transportoljer er relativt høy, og de t er en 
rimelig forutsetning at klimakostnaden dermed er in nbakt i bensin- og dieselprisene. 
Dersom tiltaket iverksettes som rent klimatiltak, v il transportsektoren i Bergen bære 
høyere kostnader for å redusere utslippene av klima gasser enn ellers i landet. 
Imidlertid er det helt andre hensyn enn klima som e r rådende når det gjelder 
argumenter for og mot veiprising i Bergen. Det er h ensyn til kapasitetsproblemer i 
veinettet, altså kø-kostander, og hensyn til relati vt omfattende lokal forurensning i 
vinterhalvåret. Særlig luftforurensningen har skapt stort lokalt engasjement.

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 29 
Det er uklart om forurenser betaler fullt ut for kostnadene allerede gjennom 
drivstoffavgiftene, som også inneholder kostnader k nyttet til lokale forurensninger. I 
tillegg kommer kø-kostnader. Generelt antas at avgi ftene er for lave til å dekke 
kostnadene i sentrale strøk. Dette begrunner veipri sing fra et samfunnsøkonomisk 
perspektiv. Kostnadene vil flyttes fra dem som i da g står i kø og de som er utsatt for 
lokal luftforurensning, over til de som forårsaker skadene, i tråd med prinsippet om at 
forurenser betaler. 
Veiprising i Bergen vil føre til mer effektivt tran sportarbeid. Dette vil ha positive 
virkninger for næringsliv og velferdseffekter for h usholdninger. Det er liten grunn til å 
tro at tiltaket har negative effekter for omliggend e områder, med mindre prosjektet 
fører til omkjøring for å unngå bomstasjonene. Pros jektet vil være samfunnsøkonomisk 
lønnsomt dersom bompengesatsene settes mer i samsva r med de eksterne kostnadene 
knyttet til transporten.

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 	30	
4.5 Samlede kommentarer til casene om klimatiltak vs næ ringsutvikling 
For alle de fire nevnte casene, vil kostnadene måtte vurderes i lys av alternativverdien 
av å bruke midlene på andre kommunale oppgaver. I ø konomisk terminologi heter det at 
marginalnytten av siste krone brukt skal være lik f or alle anvendelser; dersom nytten av 
tusen kroner er større ved å bruke den på helse, en n på et rent klimatiltak, er det 
sannsynlig at kommunen vil prioritere helse, se ogs å avsnitt 3.2. 
Kostnader ved utslipp av klimagasser er eksterne vi rkninger, det vil si at aktørene ikke 
har insentiver til å ta hensyn til disse. I og med at klimaendringer er et globalt problem 
bestemt ut fra summen av verdens klimagassutslipp v il ikke enkeltaktører kunne 
oppleve en direkte effekt av å redusere sine klimag assutslipp. Dette gjelder også 
kommunene som aktører. Med andre ord kan en ikke ve nte å finne at lokale tiltak 
gjennomføres kun for å redusere utslippene av klima gasser. Dette bekreftes i de casene 
vi har gått gjennom. Imidlertid er det andre kommu nale begrunnelser for tiltak som 
både har positive klimaeffekter og positive effekte r for lokal og regional utvikling. 
I casene er det typisk hensyn til næringsutvikling, bedring av lokal luftkvalitet og 
reduksjon av bilkøer som ligger til grunn for prosj ektene. Økt næringsvirksomhet er en 
viktig begrunnelse både for prosjektene som omhandl er alternativ avfallsbehandling i 
Steigen og Vestfold, bompenger/reduserte køer i Ber gen og arealplanlegging i 
Trondheimsregionen. Disse prosjektene vil ha en rek ke positive effekter gjennom 
stimulansen av næringsutviklingen: 
• 	Økt næringsvirksomhet vil kunne tiltrekke seg arbei dskraft, som kan generere 
bosetting og kommunale inntekter, noe som i sin tur kan stimulere til økt 
attraktivitet og ny vekst. Dette vil være positivt for den enkelte kommune. Men 
samtidig kan flytting av arbeidskraft i et kommune- Norge med allerede relativt høy 
sysselsetting føre til redusert sysselsetting og ti lsvarende motsatte effekter i 
nabokommuner. Vurderingene kan da være forskjellige sett fra enkeltkommuner og 
fra et overordnet samfunnsøkonomisk perspektiv. 	
• 	Økt næringsvirksomhet og sysselsetting vil gi grunn lag for økte kommunale 
inntekter. Samtidig øker utgiftene om innbyggertall et går opp. Et mål på om 
kommuneøkonomien styrkes samlet sett er da om innte ktene per innbygger økes 
over tid. 
Bompengeprosjektet i Bergen ventes å redusere CO	
2-utslippene, og den samordnede 
regionale planleggingen i Trondheimsområdet kan ha samme effekt dersom 
transportomfanget reduseres. Tiltak innenfor transp ortsektoren som vil ha positive 
klimaeffekter, vil i tillegg ha en rekke andre posi tive effekter: 	
• 	Veiprising vil redusere kø-kostnadene og bidra til mer effektiv transport for 
næringslivet og innbyggerne. 	
• 	Tilrettelegging for myke trafikanter vil ha positiv e helsegevinster, og kunne gi økt 
trivsel og spart reisetid. 	
• 	Lokal luftkvalitet vil bedres når transportomfanget reduseres, på samme måten som 
CO	
2-utslippene. 	
• 	Veiprising kan også påvirke lokaliseringsvalg og ar ealbruk på sikt som følge av økte 
transportkostnader i kø-perioder.

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 31 
5. Hovedkonklusjoner 
I denne rapporten har vi 1) søkt å identifisere hvi lke barrierer for sektorovergripende 
lokale klimatiltak kan finnes i form av markedssvik t og politiske barrierer, og 2) vurdert 
i hvilken grad slike oppstår disse innenfor fire sp esifiserte case. Vi finner få barrierer i 
form manglende internalisering av utslippskostnader , manglende informasjon, 
usikkerhet og positive eksternaliteter (klassisk ma rkedssvikt). Vi finner imidlertid flere 
mulige barrierer i styringssystemene. Dette er førs t og fremst mangelfullt 
kunnskapsgrunnlag, fokusering av enkeltkommuners fo rtrinn framfor fellesskapets og 
barrierer i inntektssystemet. 
Videre har vi 3) vurdert casene i lys av kostnader for kommunene, sektoroverskridende 
virkninger og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Vi finn er at kommunenes kostnader er 
relativt upåvirket. Tiltak overfor avfallsbehandlin g skal dekkes over avfallsgebyrene og 
utgiftene vil ikke økes med mindre biogassanleggene subsidieres direkte. 
Bompengeprosjektet vil belaste brukerne av veinette t, og kostnadskonsekvensene 
tilknyttet IKAP er svært uklare siden det enda ikke har gitt klare konsekvenser for 
kommunale planer. Som rene klimatiltak vil ikke dis se prosjektene være 
samfunnsøkonomisk lønnsomme, siden utslipp både fra transport og avfallsbehandling 
allerede er pålagt klimaavgifter. Tiltakene kan imi dlertid innebære andre 
nyttevirkninger i form av næringsutvikling, mindre køkostnader og lavere utslipp av 
lokale forurensninger. 
Til slutt har vi 4) vurdert hvordan kommunene kan r edusere identifiserte barrierer mot 
utslippsreduksjoner. Kommunene har få direkte virke midler til rådighet overfor 
utslippene av klimagasser. De kan først og fremst p åvirke utslippene fra transport og fra 
annen fossil energibruk i tillegg til at de kan påv irke klimagassutslipp noe gjennom sin 
innkjøpspolitikk og tjenesteproduksjon. Kommunene k an bedre beslutningsgrunnlaget 
for store prosjekter, i tråd med kravene som stille s til andre offentlige investeringer. I de 
casene vi går gjennom får vi bekreftet at en del ut redningsarbeid i kommunesektoren 
kan være utilstrekkelig, både med hensyn til bredde i utvalget av konsepter og i 
vurderinger av tiltakskostnader per tonn utslipp av klimagasser. 
Videre er det viktig å påpeke at kommunene allerede påvirker utslippene betydelig 
gjennom de virkemidlene som finnes. Gjennom CO	
2-avgifter gis bl.a. insentiver til 
energieffektivisering i bygninger og i kollektivtra fikken, og bruk av biogass blir relativt 
mer lønnsomt ifht diesel og bensin. Ved at kommunen e gjennom sin arealplanlegging og 
tjenesteproduksjon tilpasser seg CO	
2-avgiftene, kan kommunene bidra til å redusere 
utslippene samtidig som kommunale og private energi kostnader blir lavest mulig. 
Tilsvarende gjør de samme avgiftene at det blir mer lønnsomt både for 
kommuneøkonomien og private sektor om planprosessen e økt fortetting. Dette er gode 
eksempler på sektorovergripende tiltak der insentiv ene til samordning er innbakt i de 
prisene kommuner og innbyggere står ovenfor.

Klimabarrierer på kommunalt nivå 
Vista Analyse AS 	32	
Kilder: 
AGENDA (2006): Kompetanseutfordringer i kommunene, R5472, AGENDA Utredning & 
Utvikling AS. URL: 
http://www.regjeringen.no/upload/kilde/krd/rap/2006 /0023/ddd/pdfv/290420-
rapport_kompetanseutfordringer_kommunene_agenda.pdf 
Econ Pöyry (2010): Hvorfor er kommuner i Vesterålen oppført i ROBEK?, R-2010-078, 
Econ Pöyry. URL: http://www.vestreg.no/dokumenter/2 010/10/R-2010-
078_JHO_%C3%85rsaker_til_a.pdf 
Finansdepartementet (2011): Skatter, avgifter og to ll 2012, Prop. 1 LS (2011–2012), 
URL: 
http://www.regjeringen.no/pages/35168711/PDFS/PRP20 1120120001LS0DDDPDFS.
pdf 
Johansen, A., C. Wold og S. Pedersen (2012): Storby hall i Trondheim – en nytte- 
kostnadsanalyse av tre lokaliseringsalternativer, R apport 23, Vista Analyse. 
Kommunal- og regionaldepartementet (2012): Stat og kommune – styring og samspel, 
St.meld 12 (2011-2012). 
Langørgen, A., Pedersen S. og R. Aaberge (2010): St abilitet i kommunenes økonomiske 
atferd 2001-2008, Rapporter 25, Statistisk sentralb yrå. 
Lyng, K.-A., I. S. Modahl, J. Morken, T. Briseid, B . I. Vold, O. J. Hanssen og I. Sørby (2011): 
Modeller for beregning av klimanytte og verdikjedeø konomi for biogass fra gjødsel og 
avfall, Østfoldforskning OR.25.11, 
http://ostfoldforskning.no/uploads/dokumenter/publi kasjoner/676.pdf	
 	
Miljøverndepartementet (2012): Norsk klimapolitikk, Meld. St. 21 (2011-2012) 	 	
Pedersen, S. (2008): Kommunenes økonomiske atferd 2 001-2007, SSB-notat 60/2008.

Parse pdf-doc by clicking the button below. Parsed pdf-documents will be searchable.

Metadata Found
Producer
GPL Ghostscript 8.15
CreationDate
2013-11-07T13:47:32+00:00
ModDate
2013-11-07T13:47:32+00:00
Author
Eier
Pages
36