Bedre eierstyring av Avinor

Rapport 2010/8

Tor Homleid, Ingeborg Rasmussen og Steinar Strøm

Bedre eierstyring av Avinor

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	n/a
År	2010
Rapportnummer	8
Forfatter(e)	Tor Homleid Ingeborg Rasmussen Steinar Strøm
Last ned	file_download (822.9 kB)
Les i nettleser	find_in_page

BEDRE EIERSTYRING AV AVINOR	 	
 
25. mai 2010	 	
 
Tor Homleid, Ingeborg Rasmussen, Steinar Strøm	 	
Forfatter 	 	
Vista Analyse AS	 	
Vista Analyse rapport nr. 2010/08

1 	
Forord	 	
NHO Luftfart ønsker 
rammebetingelser som 
sikrer en kostnadseffektiv 
og rasjonell infrastruktur	 	
For å sikre utviklingen av norsk luftfart ønsker 	NHO Luftfart	 	
gode og rasjonelle lufthavner og at kostnadene ved å fly må 
holdes så lave som mulig.	 Viktige element for å få til dette er 	
å sørge for en kostnadseffektiv og rasjonell infrastruktur for 
luftfarten og en riktig finansiering av bedriftsøkonomisk 
ulønnsomme lufthavner.	 	
 	NHO Luftfart er bekymret for at investeringsbehovet, 
sammen med en sva	kere trafikkutvikling, vil medføre en 	
økning i avgiftsnivået ved norske lufthavner. NHO Luftfart 
ønsker derfor å se på muligheter for en bedre eierstyring av 
Avinor. 	 	
 	Vista Analyse AS 	har vært 	engasjert av NHO Luftfart for å 	
vurdere ulike muligheter fo	r en bedre eierstyring av Avinor	 	
AS	. I arbeidet fokuseres på tiltak som kan bidra til å sikre 	
kostnadseffektiv drift av lufthavnene (riktige incentiver) uten 
at de grunn	leggende prinsipper for eierskap til og finansiering 	
av luft	havnene i Norge endres.	 	
 	I tillegg til lufthavnene driver Avinor AS flysikringstjeneste 
som deles inn i underveistjeneste og innflyvningstjeneste. 
Dette arbeidet avgrenses til Avinors lufthavndrift. Det 
innebærer at vi berører trafikkontrollen ved den enkelte 
lufthavn (innflyvn	ingstjenesten), men ikke ser nærmere på 	
muligheter for bedre styring av underveistjenesten i dette 
arbeidet.	 	
 	Fra Vista Analyse har Ingeborg Rasmussen, Steinar Strøm og 
Tor Homleid deltatt i arbeidet, med sistnevnte som 
prosjektleder. Prosjektansvarli	ge i NHO Luftfart har vært 	
Torbjørn Lothe og Ove Myrold.	 	
 
Sandefjord, 20	. april 2010	 	
Tor Homleid

2 	
 
Innhold	 	
 
Sammendrag	 ................................	................................	................................	................................	. 3 	
Innledning	 ................................	................................	................................	................................	.....	 7 	
1. 	Avinor, organisering, styring og utfordringer	 ................................	................................	.......	 9 	
1.1.	 	Bakgrunn og formål	 ................................	................................	................................	.....	 9 	
1.2.	 	Avinors inntekter og kostnader	 ................................	................................	.................	 10	 	
Driftkostnader og lønnsomhet	 ................................	................................	............................	 15	 	
1.3.	 	Investeringsbehov og fremtidige utfor	dringer	 ................................	..........................	 17	 	
2. 	Internasjonal utvikling av lufthavndrift	 ................................	................................	...............	 18	 	
2.1.	 	Fra statlig regulering offentlig styrt marked	 ................................	..............................	 18	 	
2.2.	 	Drift av lufthavner i Sverige	 ................................	................................	.......................	 20	 	
3. 	Et samfunnsøkonomisk perspektiv på dagens organisering av Avinor	 ...............................	 22	 	
3.1.	 	Finansiering av lufthavner 	- hovedprinsipper	 ................................	............................	 22	 	
3.2.	 	Samfunnsøkonomisk lønnsomhet og optimale avgifter	 ................................	............	 23	 	
3.3.	 	Samfunnsøkonomiske tap ved dagens eierstyring	 ................................	....................	 25	 	
4. 	Incentiver til oppfyllelse av sektormål	 ................................	................................	................	 28	 	
4.1.	 	Avinor 	– et virkemiddel	 ................................	................................	.............................	 28	 	
4.2.	 	Organisering av Avinor og driften av lufthavnene	 ................................	.....................	 29	 	
4.3.	 	Inntektsrammer	 ................................	................................	................................	.........	 30	 	
4.4.	 	Benchmarking	 ................................	................................	................................	............	 32	 	
4.5.	 	Konkurranse	 ................................	................................	................................	...............	 33	 	
5. 	Skisse til en ny styringsmodell	 ................................	................................	............................	 35

3 	
 
Sammendrag	 	
Økte investeringsbehov og 
svakere trafikkutvikling gir 
dårligere lønnsomhet	 	
Løn	nsomheten i Avinor utfordres 	av økende drifts	underskudd 	
og økende behov for investeringer ved de regionale luft	-	
havnene og av 	større svingninger 	i trafik	ken ved de fleste luft	-	
havner. 	 	
Trafikkutviklingen vil ikke lenger kunne dekke over et 
stigende kostnadsnivå i lufthavndriften. 	 	
I dette arbeidet gjennomgås muligheter for en bedre eier	-	
styring av Avinor, hvor målsettingene er at styringen:	 	
�x 	i sterke	re grad skal stimulere til kostnads	-	
effektivitet (drift og investeringer)	 	
�x 	kal bli mer langsiktig og mer robust	 i forhold til 	
kortsiktige endringer i markedet.	 	
�x 	skal gi Avinor AS sterkere incentiver til oppfyllelse 
av sektormål,	 	
Stordriftsfordeler ved 
lufth	avnene	, både på 	
kostnads	- og inntektssiden	 	
Avgiftsinntektene utgjør gjennomsnittlig 85,	- kroner pr. 	
passasjer gjennom Avinors lufthavner	, med små variasjoner 	
mellom ulike lufthavner	. 	
Kommersielle inntekter utgjør 	gjennomsnittlig 75,	- kroner pr. 	
passasje	r i tillegg, men inntektene fra parkering, tax	-free, 	
utleie etc. er langt høyere ved de største lufthavnene, mens 
de minste lufthavnene har beskjedne kommersielle inntekter.	 	
Høye faste kostnader gjør at k	ostnadene pr	. passasjer 	er 	
lavere desto flere som br	uker lufthavnen. 	 	
En ekstra reise bidrar dermed til at resultatet ved lufthavnene 
forbedres med 70,	- – 110,	- kroner.	 	
Kryssubsidiering	, statlig 	
eierskap og høy andel 
kommersielle inntekter	 	
Sammenliknet med andre land, er driften av lufthavner i 
Norge i da	g preget av et sterkt statlig eierskap og et omfang 	
av kryssubsidiering vi ikke finner i noen andre land i Europa. 	 	
Sammenliknet med andre land henter også norske lufthavner 
en stor andel av inntektene fra kommersielle sideaktiviteter 
som parkering, tax	-free og utleie av fasiliteter til flyselskaper 	
og serviceaktiviteter ved lufthavnene.	 	
Samfunsøkonomisk optimal 
lufthavndrift	 	
Hvis vi ønsker å drive lufthavnene samfunnsøkonomisk 
optimalt, bør lufthavnavgiftene fastsettes med utgangspunkt 
i marginale kostn	ader ved å tilby tjenestene, korrigert for 	
ulempen ved å finansiere underskudd ved lufthavnene 
gjennom skatter og/eller brukerfinansiering.	 	
Lufthavnavgiftene i Norge er langt høyere enn marginale 
kostnader. Samtidig utnytter Avinor muligheten til å hente 	ut 	
monopolgevinster av de kommersielle aktivitetene ved 
lufthavnene. Begge forhold reduserer den samfunns	økonom	-	
iske lønnsomheten ved Avinors lufthavner.	 	
Incentivene virker ikke	 	Avinor styres i dag etter resultatmål, hvor staten setter krav 
til egenkapi	talandel, krav om avkastning på investert kapital

4 	
og krav om utbytte fra Avinor. Styring	en	 av Avinor fungerer 	
lite effektivt fordi:	 	
�x 	selskapets monopolmakt gjør at avgiftsøkninger 
på trafikktjenestene og prisøkninger på 
kommersielle tjenester ofte vil vær	e mer 	
behagelig enn kostnadsreduserende tiltak.	 	
�x 	kryssubsidieringen av driftsunderskudd og 
ulønnsomme investeringer tilsidesetter 
styringsmålene (pålegg om å gjennomføre 
investeringer uten avkastning) og gir et dyrere og 
dårligere rutetilbud.	 	
Kryssubsidier	ing koster 1 	– 	
4 milliarder kroner pr. år	 	
Kryssubsidiering kunne tidligere til en viss grad forsvares fordi 
flypassasjerer i liten grad reagerte på prisendringer, fordi det 
mange steder var monopoldannelser også blant flyselskaper 
og fordi det var begrens	et tilgang på offentlig kapital til 	
dekning av underskudd ved lufthavnene.	 	
I dag er disse forhold endret totalt: Det er konkurranse 
mellom flyselskapene og endringer i billettpriser og rutetilbud 
gir store utslag på trafikkvolumene. I en slik situasjon gi	r 	
kryssubsidiering store tap for trafikanter og flyselskap. 	 	
Avhengig av graden av overveltning av avgifter fra flyselskap 
til trafikanter, har vi beregnet at dagens nivå på krys	-	
subsidiering 	– ca 1.000 millioner kroner pr. år 	- gir et 	årlig 	
samfunnsøkono	misk tap på 1.000 	– 4.000 millioner kroner	. 	
For høye avgifter gir dyrere 
og dårligere rutetilbud	 	
Konsekvensen av for høye avgifter er et dyrere og dårligere 
rutetilbud.	 	
For flyruter med mange avganger pr. døgn, som f.eks Oslo 	– 	
Bergen/Trondheim/Stavanger	, behøver ikke ulempen knyttet 	
til litt færre avganger være veldig stor. For flyruter med 
færre avganger pr. døgn, som f.eks Oslo 	– 	
Kristiansund/Kirkenes og Bergen 	– Kristiansand, er ulempene 	
ved færre avganger langt større.	 	
 	 	
Ny styringsmodell med tre 
hovedelementer	 	
For å øke fokus på bedrifts	- og samfunnsøkonomisk drift av 	
Avinors lufthavner, skisseres en ny modell for styring av 
Avinor med tre hovedelementer:	 	
1. Inntektsrammer for lufthavnenes avgiftsinntekter 
fastsettes for lengre tidsperioder. Inntek	tsrammene 	
bestemmes av generell kostnadsutvikling i sam	-	
funnet, krav til økt effektivitet ved lufthavnene og av 
utvikling i flytrafikken.	 	
2. Enkeltlufthavner / grupper av lufthavner defineres 
som selvstendige resultatenheter, hvor eier (staten) 
fast	setter in	dividuelle styringsmål (mål for avkast	-	
ning, egenkapitalandel og utbytte). 	 	
3. Utformingen av kryssubsidieringen mellom luft	havn	-	
ene endres	 slik at	: 	
a. en del overføres via eier ved at det stilles 
strenge lønnsomhetskrav og tas ut høyt

5 	
utbytte fra de største lu	fthavnene, disse 	
midlene anvendes deretter til offentlig kjøp 
av tjenester (lufthavndrift) fra de minste 
lufthavnene.	 	
b. en del overføres direkte mellom lufthavner, 
men knyttet utvikling av trafikk mellom 
lufthavnene og utformet slik at begge 
lufthavner har i	ncitament til å øke trafikken.	 	
 	
Tre kategorier lufthavner	 	Styringsmodellen forutsetter at lufthavnene deles i tre 
kategorier:	 	
A) Lufthavner som, med dagens 	- eller et noe lavere 	
- 	avgiftsnivå, gir avkastning ut over 	
normalavkastning.	 	
B) Lufthavner hvor bruk av	 incentiver kan gi 	
bedriftsøkonomisk lønnsom drift.	 	
C) Lufthavner hvor det er vanskelig å oppnå pos	itivt 	
driftsresultat.	 	
Styringselementene brukes 
ulikt	 	
De tre styringselementene brukes ulikt ved lufthavner i de tre 
kategoriene. 	For lufthavner i kategori A	 og B legges det vekt 	
på å etablere mekanismer som gir incitamenter til å arbeide 
for lønnsom drift ved den enkelte lufthavn og hvor hver 
lufthavn gis stor frihet innenfor de rammer som defineres av 
eieren.	 	
For lufthavner i kategori C forutsettes det et fo	rsterket fokus 	
på kostnadene ved lufthavndriften, f.eks gjennom anbuds	-	
utsetting av lufthavndriften.	 	
Konsekvenser for staten	 	Styringsmodellen forutsetter 	- i større grad enn dagens modell 	
– at staten (som eier av lufthavnene) stiller individuelle og 	
diffe	rensierte krav til avkastning og utbytte fra den enkelte 	
lufthavn.	 	
Omfanget av kryssubsidiering bør reduseres uavhengig av 
hvi	lken styringsmodell som velges. Det bør ikke være noe mål 	
at statens lufthavndrift skal være selvfinansierende. Driften 
ved uløn	nsomme lufthavner som staten ønsker å opprett	-	
holde, bør sikres uavhengig av overskuddet ved de største 
lufthavnene.	 	
En styringsmodell som stimulerer ef	fektiv lufthavndrift bidrar 	
uansett	 til å redusere omfanget av kryssubsidiering mellom 	
lufthavnene.	 	
Kon	sekvenser for brukerne 	
av lufthavnene	 	
Styringsmodellen vil på sikt gi lavere lufthavnavgifter som 
igjen vil gi lavere billettpriser og flere avganger og dermed 
bedre lønnsomhet for flyselskapene og et bedre rutetilbud for 
trafikantene.

7 	
In	nledning	 	
Avinor skal legge til rette 
for sikker og effektiv luftfart	 	
Avinor AS står i dag for driften av statlig eide lufthavner i 
Norge. Ifølge eierskapsmeldingen	1 inngår Avinor i en gruppe 	
selskaper der eierskapet hovedsakelig har andre mål enn 
bedrifts	økonomisk verdimaksimering. Dette er nedfelt i 	
selskapets f	ormålsparagraf hvor det står at:	 	
”Avinor skal eie, drive og utvikle luftfartsanlegg ved å legge til 
rette for sikker og effektiv luftfart, yte tjenester innen samme 
område og annen virksomhet som 	bygger opp under 	
foretakets hoved	virksomhet, herunder kommersiell utvikling 	
av virksomheten og luft	havn	områdene. Virksomheten kan 	
drives av selskapet selv, av heleide datterselskaper, eller 
gjennom andre selskaper det har eierandeler i eller 
samarbeider 	med.	 	
Selskapet skal utføre samfunnspålagte oppgaver i henhold til 
lovgivning, konsesjon mv., herunder planlegging og utredning 
innenfor luftfartssektoren og beredskapsoppgaver.”	 	
Økte investeringsbehov og 
svakere trafikkutvikling gir 
dårligere lønnsomhet	 	
Innenfor Avinor er det 	en 	omfattende kryssubsidiering fra 	
lønn	somme til ulønnsomme lufthavner. 	I tillegg til dekning av 	
driftsunderskudd ved regionale og mellomstore lufthavner, 
skal drifts	over	skuddet ved de største lufthavnene benyttes til 	
å finansiere	 investeringer ved samtlige lufthavner og til å gi 	
avkastning på investert kapital. 	 	
Lønnsomheten i Avinor utfordres nå av økende drifts	-	
underskudd og økende behov for investeringer ved de 
regionale lufthavnene og av redusert vekst i trafikken ved de 
fles	te lufthavner. 	 	
Lettelser i 
rammebetingelsene	 	
Med s	viktende trafikk som følge av finanskrisen og utsikt til 	
lavere trafikkvekst enn tidligere forventet har Avinor advart 
mot at selskapet ikke vil være i stand til å møte sine 
forpliktelser.	 	
Samferdselsde	partementet har delvis imøtekommet Avinors 	
ønsker om bedre ramme	bet	ingelser. For regnskapsåret 2008 	
har staten avstått fra utbytte fra Avinor, det er gitt utsettelse 
på avdrag på statlige lån til OSL, samt bidrag til gjennomføring 
av ulønnsomme invester	inger i 2009. I tillegg er utbytte	-	
modellen justert slik at f.o.m 2010 skal maksimalt 50 % av 
overskuddet utdeles som utbytte.	 	
Forslag til endringer i 
styringen av Avinor	 	
Målet med dette arbeidet er å identifisere muligheter for en 
bedre styring av Avino	r, mer preget av langsiktighet 	 	
I kapittel 2 gjennomgås dagens organisering og styring av 
Avinor, samt de utfordringer selskapet står overfor i årene 
framover. I kapittel 3 gjennomgås kort utviklingen i inter	-	
nasjo	nal lufthavndrift. I kapittel 4 vurde	res organisering og 	
 	 	 	
1 St.meld. nr. 13 2006	-2007, Eierskapsmeldingen

8 	
styring av Avinor i et samfunnsøkonomisk perspektiv. I kapit	-	
tel 5 ser vi på ulike muligheter for en styring av Avinor som gir 
sterkere incentiver til oppfyllelse av sektormål 	– og avslutter 	
dette kapitlet med en skisse til endringer 	i styringsprinsipper 	
som kan gi en bedre styring av norske lufthavner.

9 	
1.	 	Avinor, organisering, styring og utfordringer	 	
1.1.	 	Bakgrunn og formål	 	
Formål og 
samfunnsoppdrag	 	
Avinor AS ble etablert i 2003 ved at den tidligere forvaltnings	-	
bedriften Luftfartsverk	et ble omdannet til statlig aksjeselskap. 	 	
Forvaltningen av eierskapet i selskapet er lagt til Samferdsels	-	
departementet, og samferdselsministeren er generalforsamling 
i selskapet. 	 Formålet med selskapet er å oppfylle sektor	-	
politiske mål. Bedriftsøkonom	iske mål knyttet til overskudd i 	
selskapet er underordnet de sektorpolitiske målene. 	 	
Avinors samfunnsoppdrag er å eie, drive og utvikle et lands	-	
omfattende nett av lufthavner for sivil sektor og en samlet 
flysikrings	tjeneste for sivil og militær sektor. 	Det er videre et 	
mål at Avi	nor skal være selvfinansierende og at dagens 	
lufthavns	truktur skal opprettholdes. Gitt målet om selv	-	
finansier	ing og opprettholdelse av dagens lufthavnstruktur 	
følger det at overskuddsflyplasser må betale	 for de bedrifts	-	
økonom	isk ulønnsomme flyplassene	. Det	te omtales som sam	-	
finansiering i	 Prop. 1 S (2009	-2010) 	der 	det 	også fremmes 	som 	
et selvstendig mål at samfinansieringen i selskapet skal fort	-	
sette. 	 	
Styringen av Avinor	 	Stortinget orienteres om virksomheten i Avinor gjenno	m 	
Stortingsmeldinger	2. Departementet stiller krav til avkastning 	
og utbytte på selskapets kapital, og bruker eierrollen til å 
definere hvilke samfunnspålagte oppgaver selskapet skal 
utføre. 	 	
Samferdselsdepartementet er også takstmyndighet. Luftfarts	-	
av	giftene fastsettes årlig gjennom statlig forskrift. 	 	
Avkastningsmål	 	Etter etableringen av Avinor som aksjeselskap, har 
Samferdsels	departementet fastsatt mål for avkastning på 	
egenkapitalen varierende rundt 10 %. Selskapet har ikke nådd 
avkastningsmålet	 i noe enkelt år. Fra 2010 er utbyttepolitikken 	
lagt om. Dette innebærer at forventet utbytte fastsettes for en 
lengre periode (3	-5 år) og skal utgjøre en prosentsats av 	
årsresultatet etter skatt. 	 	
Samferdselsdepartementet har også varslet at de vil utred	e 	
nærmere om det er riktig at det skal kreves samme avkastning 
fra de regionale lufthavnene som fra resten av lufthavnene i 
selskapet.	 	
Utbyttepolitikk	 	Gjennom utbytte henter eieren (staten) ut avkastning på 
kapitalen som er investert i Avinor. Utbyttepol	itikken skal gi 	
incentiv til effektiv drift, være fleksibel slik at den kan tilpasses 
dersom situasjonen til selskapet endres vesentlig 	– og medvirke 	
til at kapitalstrukturen er tilpasset målene, strategien og risiko	-	
profilen i selskapet. 	 	
 	 	 	2 Sist framlagte meldi	ng: St. meld. Nr. 48, Om verksemda i Avinor 2008	-2009. Meldingene har hittil vært utarbeidet 	
annethvert år, men Samferdselsdepartementet vil heretter utarbeide meldingene hvert 4. år.

10	 	
For Avinor har 	Samferdselsdepartementet en forventning om 	
50 % utbytte de neste 3 	– 5 årene, men det skal tas hensyn til 	
de spesielle utfordringene Avinor står overfor. 	I lys av 	
investerings	- og finansieringsutfordringene selskapet står 	
overfor, 	er det foreslått å ikke t	a ut utbytte i	 2010	. Det ble 	
heller ikke tatt ut utbytte i 2009. 	 	
Finansiering av 
investeringer 	– egenkapital	 	
Avinors investeringer finansieres gjennom overskudd på driften 
og ved låneopptak. Mulighetene for låneopptak er begrenset 
gjennom selskapets ved	tekter (§11); Avinor kan ikke låne mer 	
enn at egenkapitalen	3 utgjør minst 40 % av totalkapitalen. Ved 	
utgangen av 2008 hadde Avinor en totalkapital på 20,2 
milliarder kroner og en egenkapitalandel på 46 %. 	 	
I St.prp. nr. 91 (2008	–2009) 	ble det	 bevilge	t 1	50 millioner	 	
kroner	 til et ekstraordinært investeringstilskudd til Avinor AS i 	
2009. 	For 2010 er det gitt en engangs bevilgning på 50 millioner	 	
kroner. Bevilgningene er begrunnet i nødvendige sikker	hets	-	
investeringer og oppgraderinger av sikkerhetssonene 	på flere 	
av det regionale flyplassene. 	 	
De fleste drives med 
underskudd	 	
Avinor AS hadde i 2007	 driftsinntekter på 6,87 mrd. kroner, 	
driftskostnader på 4,53 mrd. kroner og overskudd før renter, 
skatter og avskrivinger på 2,34 mrd. kroner. 	 	
Bare 	4 av 46 lu	fthavner oppnådde i 2007 et positivt drifts	-	
resultat 	etter	 avskrivninger	4 – og resultatet ved Oslo Lufthavn 	
(OSL) alene utgjorde mer enn 95 % av driftsresultat før av	skriv	-	
ninger for Avinorkonsernet. 	 	
1.2.	 	Avinors inntekter og kostnader	 	
 
Trafikkinntekter og 
kommersielle inntekter	 	
Lufthavner har to hovedinntektskilder:	 	
�x 	Inntekter fra trafikk 	 	
�x 	Kommersielle aktiviteter på og ved lufthavnene	 	
Avinorst t	rafikkinntekter detaljstyres av Samferdsels	departe	-	
mentet, mens selskapet har stor fr	ihet til å fastsette 	
prisnivå	et for de kommersielle aktivitetene ved lufthavnene.	 	
Trafikkinntektene 	– fire 	
ulike avgifter	 	
Med hjemmel i Luftfartsloven fastsetter Samferdselsdeparte	-	
mentet takstene for Avinor. Takstregulativet blir fastsatt i 
form av en forskrift, vanligvis en gang i	 året.	 	
Luftfartsa	vgiftene er knyttet til 	 	
�x 	antall passasjerer (passasjer	avgift og 	
sikkerhetsavgift), 	 	
�x 	vekt på flyene (startavgift) og 	 	
�x 	distans	e (underveisavgift). 	 	
 	Passasjeravgift og startavgift finansierer drift og vedlikehold 	
 	 	 	3 Egenkapitalandel defineres som Sum egenkapital som andel av egenkapit	al og langsiktig gjeld.	 	4 4 lufthavner (Oslo Lufthavn, Gardermoen, Bergen/Flesland, Stavanger/Sola og Trondheim/Værnes) oppnådde 
positivt driftsresultat etter avskrivninger. Ytterligere 3 (Ålesund/Vigra, Bodø og Kristiansand/Kjevik) oppnådde 
positivt dri	ftsresultat før avskrivninger i 2007.

11	 	
ved lufthavnene, sikkerhe	tsavgiftene er øremerket tiltak mot	 	
terror, mens underveisavgiftene dekker flysikringstjenesten.	 	
Regler for 
avgiftsfastsettelse	 	
I henhold til internasjonale avtaler skal sikkerhetsavgifter og 
underveisavgifter være kostnadsbaserte, mens passasjer	- og 	
star	tavgifter kan fastsettes uavhengig av kostnadene. 	
Gene	rell konkurranselovgivning inn	enfor EØS	-området krever 	
likevel at det ikke skal diskrimineres mellom ulike markeder, 
f.eks mellom utenriks	- og innenrikstrafikk.	 	
Startavgift 	– 68 kroner pr. 	
passasjer	 	
Startavgift innkreves for start av flyginger og varierer 
avhengig av høyeste tillatte startvekt. Satsene (2009/2010) er 
96 kroner pr. tonn inntil 100 tonn + 48 kroner pr. tonn over 
100 tonn. 	 	
I 2009 gav startavgiftene Avinor inntekter på 1.750 mill. 
kroner	 – tilsvarende 34 % av samlede avgiftsinntekter. 	 	
De mest brukte flytypene i norske innenriksruter har 
maksimal startvekt i området 58 	– 80 tonn og 120 	– 190 	
passasjer	plasser. Dette gir startavgifter på 5.500 til 7.500 	
kroner pr. avgang 	– tilsvarende 40 	– 50 kroner pr. sete	5. Med 	
et passasjerbelegg som i 2009 tilsvarer dette 68 kroner pr. 
passasjer.	 	
Det gis 30 % rabatt på startavgiftene ved en rekke mindre 
lufthavner på Vestlandet samt i midt	- og Nord	-Norge	6. 	
Passasjer avgift 	– 39 / 59 	
kroner pr. passa	sjer	 	
Passasjeravgift beregnes for avreisende passasjerer og 
transferpassasjerer, ikke for transittpassasjerer	7. Det skilles 	
mellom utenlands	- og innenlandspassasjerer. 	 	
I hht EØS	-avtalen er det ikke tillatt å differensiere 	
avgiftsnivået mellom innenriks	- og utenrikstrafikk uten at 	
dette begrunnes i ulikt kostnadsnivå. 	EFTAs overvakingsorgan 	
ESA har ment at Norge ikke kan ha lavere avgifter for 
innenlands flytrafikk enn for utenlands trafikk. I hørings	-	
forslaget om Avinors takstregulativ ble det derfor fore	slått en 	
harmonisering av passasjeravgiften, noe som ville ha betydd 
høyere avgifter for reiser innenlands og lavere avgifter for 
reiser utenlands.	 Etter høringsrunden har	 Samferd	sels	-	
departementet 	delvis utsatt	 denne harmoni	seringen, og satt	 i 	
gang et u	tredningsarbeid for å se om kostnads	grunnlaget for 	
passasjeravgiften er slik at forskjel	lene kan opprettholdes.	 	
I påvente av en gjennomgang av grunnlaget for avgiftene, er 
innenlands passasjeravgift økt fra 36 til 39 kroner pr. 
passasjer fra 2009 til 201	0, mens utenriks er beholdt uendret 	
på 59 kroner pr. passasjer. 	 	
Sikkerhetsavgift 	– 60 kroner 	
pr. passasjer	 	
Sikkerhetsavgift beregnes for avreisende passasjerer, ikke for 
transfer	- eller transittpassasjerer. Sikkerhetsavgiften ble 	
 	 	 	5 For flyginger til kontinentalsokkelen er det egne satser.	 	6 For statens landingsplasser i Oppland, Sogn og Fjordane, Møre	- og Romsdal, Sør	-Trøndelag, Nord	-Trøndelag med 	
unntak av Trondheim Lufthavn, Værnes, Nordland 	med unntak av Bodø Lufthavn, Troms og Finnmark betales 70 % 	
av gjeldende takster.	 	7 Transferpassasjerer: Reisende med flybytte som ikke har gjennomgående billett (passasjer og bagasje sjekkes inn 
på nytt). Transittpassasjerer: Reisende med flybytte som h	ar gjennomgående billett 	– og ikke behøver ny 	
innsjekking.

12	 	
innført fra juni 2004, 	med 42 kroner pr. avreisende passasjer. 	
Samtidig ble passasjeravgiften redusert med 21 kroner pr. 
passasjer. Sikkerhetsavgiften har senere økt, og er for 2009 
og 2010 fastsatt til 60 kroner pr. reise. Totalt gir sikkerhets	-	
avgiften inntekter på nær 1.00	0 mill. kroner pr. år (24 % av 	
Avinors avgiftsinntekter).	 	
Underveisavgift	 	Underveisavgiften skal dekke kostnadene ved flysikrings	-	
tjenesten mellom lufthavnene. Avgiften innkreves direkte fra 
flyselskapene av Eurocontrol. Avinor har inntekter fra 
underve	isavgiften på ca. 860 mill. kroner pr. år. 	 	
Inntektene fra underveisavgiften går ikke til lufthavnene, men 
til Avinors Flysikringsdivisjon. Flysikringsdivisjonen utfører 
også tjenester for lufthavnene, blant annet tårn	- og 	
innflyvnings	kontroll. For dis	se tjenestene betalte Avinors 	
lufthavn	selskaper totalt 648 mill. kroner til Flysikrings	-	
divisjonen i 2008.	 	
170 	avgifts	kroner pr. 	
passasjer til lufthavnene	 	
Samlet mottar Avinors Lufthavner ca. 170 kroner pr. passasjer 
i avgifts	inntekter. Alle avgifter b	eregnes på grunnlag av 	
avreisende passasjerer og avgående fly. Når vi fordeler 
inntektene både på ankommende og avreisende passasjerer, 
får vi dermed en gjennomsnittsinntekt på ca. 85 kroner pr. 
passasjer for lufthavnene. Det vil være variasjoner rundt 
dette nivået knyttet bl.a til andel utenrikstrafikk, rabatter på 
startavgifter, passasjerbelegg og andel transitt, transfer og 
offshorepassasjerer. 	 	
Avgifter ved Sandefjord 
Lufthavn, 	 	
Mens Samferdselsdepartementet fastsetter takstregulativ for 
Rygge på sa	mme måte som for Avinors lufthavner, er 	
Sandefjord Lufthavn fristilt fra dette. Selv om det er grunn til å 
anta at de satser flyselskapene effektivt betaler er lavere enn 
det som oppgis i takstregulativene, kan regulativet ved 
Sandefjord Lufthavn brukes s	om grunnlag for sammenlikning 	
med Avinors Lufthavner.	 	
Utformingen av avgiftssystemet ved Sandefjord Lufthavn 
tilsvarer 	– i store trekk 	– det vi finner ved Avinors lufthavner. 	 	
�x 	Startavgift / TNC	-avgift er to avgifter ved Sandefjord 	
Lufthavn. Samlet beregn	es de to avgiftene å utgjøre 	
47,50 pr. innenlandspassasjer og 62,50 pr. utenlands	-	
passasjer. Nivået ligger dermed ca. 10,	- kroner lavere 	
enn Avinors 68,	- kroner pr. passasjerer.	 	
�x 	Passasjeravgift ved Sandefjord Lufthavn er noe høyere 
innenlands (44,	- pr. p	ass. vs. 39,	- pr. pass. ved Avinors 	
lufthavner), og noe lavere (45,	- vs. 59,	-) for passasjerer i 	
utenlandstrafikk. 	 	
�x 	Sikkerhetsavgiften ved Sandefjord lufthavn (27,	- kroner 	
pr. passasjer) er under halvparten av nivået ved Avinors 
lufthavner (60,	- kroner pr.	 passasjer).

13	 	
nesten 25 % under Avinor 	 	Samlede avgifter	8 pr. avreisende passasjer ved Sandefjord 	
Luft	havn er ca. 130,	- kroner 	– tilsvarende 65,	- kroner pr. 	
passasjer gjennom lufthavnen. Dette er 20,	- kroner 	- eller 	
nesten 25 % lavere enn avgiftsnivået v	ed Avinors lufthavner. 	 	
Driftinntekter inkluderer 
kommersielle inntekter	 	
De samlede driftinntektene (avgifter og kommersielle 
inntekter) varierer mellom flyplassene. 	 	
I figur 2.1 vises de samlede driftsinntektene pr. passasjer ved 
Avinors lufthavner i 200	7. I figuren er også driftsinntektene 	
pr. passasjer for Sandefjord Lufthavn inkludert. 	 Sandefjord 	
Luft	havn er en 	selvstendig lufthavn som drives utenfor 	
Avinor.	 	
 	
0,00
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
120,00
140,00
160,00
180,00
200,00	
1	10	100	1 000	10 000	100 000	
1.000 	passasjerer pr	. år 	(logaritmisk skala	)	
Kroner pr. passasjer	
Driftsinntekter, Avinors Lufthavner
Driftsinntekter, Sandefjord Lufthavn	
 	
Figur 2.1:	 	Driftsinntekter ved Avinors lufthavner	 og Sandefjord Lufthavn	, kroner pr. 	
pas	sasjer	9, 2007.	 	
Flere passasjerer gir høyere 
inntekter pr. passasjer	 	
Av figuren går det fram at det er store variasjoner i inntektsnivå 
mellom lufthavner med omtrent like mange passasjerer, men 
at inntektsnivået øker med økende passasjertall.	 	
Inntektsnivået	 er høyest ved Oslo Lufthavn Gardermoen 	– 	
lavest ved de regionale lufthavnene. 	 	
Ifølge regnskapene er driftsinntektene pr. passasjer noe høyere 
ved 	Sandefjord lufthavn 	sammenliknet med 	Avinor	s lufthavner 	
av tilsvarende størrelse.	 	
Stordriftsfordeler på 
inntektssiden	 	
De viktigste årsakene til at det er stordriftsfordeler på inntekts	-	
siden er at høyere passasjertall gir grunnlag for mer effektiv 	
 	 	 	8 Ikke inkludert underveisavgifter som betales direkte fra flyselskap til Eurocontrol.	 	9 Alle passasjerer er inkludert (innland, utland, transit og offshore). Antall passasjerer vises med logaritm	isk skala 	
siden det er en konsentrasjon av lufthavner med relativt få passajerer og et lite antall lufthavner med mange 
passasjerer. 	Kilde: 	St.meld. nr. 48 2008	-2009	 ”Om verksemda i Avinor” 	og Årsmelding fra Sandefjord Lufthavn.

14	 	
drift av alle typer tjenester som tilbys på og i tilknytning til 
lufthavnen. Høyere passasjertall legger også til	 rette for at et 	
større område kan komme under kontroll av luft	havnselskapet, 	
med de fordeler dette gir når det gjelder muligheter for å ta ut 
monopolgevinster også for de kommersielle tjenestene.	 	
Andre faktorer som påvirker mulighetene for kommersielle 
inntekter vil være forhold som f.eks andel utenlandspassasjerer 
(tax	-free), fordeling av passasjerer mellom bosatte og 	
besøkende, kvalitet på kollektiv tilbringertjeneste og avstand til 
befolknings	knutepunkt.	 	
Det er særlig de 
kommersielle inntektene 
som v	arierer	 	
Gitt dagens avgiftsstruktur vil	 det ikke være store forskjeller i 	
trafikkinntekter pr. passasjer mellom de ulike lufthavnene. 	 	
Når det er store inntektsforskjeller mellom lufthavnene 
reflekterer dette derfor at det er store forskjeller i de kom	-	
me	rsielle inntektene. 	 Ifølge Avinors årsberetning for 2008 var 	
de kommersielle inntektene pr. passasjer:	 	
�x 	102 kroner ved Oslo Lufthavn Gardermoen	 	
�x 	48 kroner ved store lufthavner	 	
�x 	41 kroner ved mellomstore lufthavner	 	
�x 	17 kroner ved regionale lufthavner	 	
Høye	 kommersielle 	
inntekter ved Sandefjord 
Lufthavn	 	
Basert på vårt anslag på avgiftsinntekter på 65 kroner pr. reise, 
kan vi anslå at de kommersielle inntektene ved lufthavnen 
utgjør ca. 90,	- kroner pr. reise ved Sandefjord Lufthavn, dvs at 	
bare Gardermoen har	 høyere kommersielle inntekter pr. 	
passasjer. 	Reisemønsteret (høy andel utenlandsreiser, høy 	
andel utreisende) og geografiske karakteristika ved lufthavnens 
influensområde (som gjør kollektivt tilbringertilbud lite 
konkurransedyktig) bidrar til at luftha	vnen har høye inntekter 	
fra tax	-free og parkering.	 	
Økende andel av inntektene 
fra sideaktiviteter	 	
En økende andel av inntektene ved lufthavne	ne	 kommer fra 	
kommersielle sideaktiviteter. Ved europeiske lufthavner økte 
inntektsandelen fra 41 % i 1983/84 opp	 til 50 % i 1998/99	10. 	
Bortfall av tax	-free salg innenfor EU 1999 førte til et markert 	
brudd på denne trenden; inntektsandelen fra kommersielle 
aktiviteter var i 2006/2007 sunket til 48 % av totale inntekter. 	 	
I Norge er tax	-free	-salget ved utenlandsreise	r beholdt, og fra 	
2006 er det også tillatt å selge ved ankomst. For norske 
lufthavner har dette bidratt til at økningen i inntektsandel fra 
kommersielle aktiviteter har fortsatt.	 	
Utviklingen i Avinors kommersielle inntekter for perioden 1994 
– 2007 er vis	t i figur 2.2. 	 	
 	
 	 	 	10 Kilde: 	Anne Graham, 	”Mana	ging airports. An international perspective”	(Elsevier, 2008)

15	 	
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000	
1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	
Kommersielle inntekter (mill. kroner pr. år)	
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %	
Andel av totale inntekter	
Millioner kroner
Andel av alle inntekter	
 	
Figur 2.2: Avinors kommersielle inntekter, perioden 1994 	– 200	9. Mill. kroner pr. år og som 	
andel av Avinors samlede inntekter	. Kilder: St.meld. nr. 48 2008	-2009 ”Om 	
verksemda i Avinor” og 	Avinors årsrapport 2009.	 	
Variasjoner me	llom 	
lufthavner	 	
Vi ser av figuren at inntektene er mangedoblet i løpet av denne 
perioden 	– og nå utgjør 45 % samlet for alle Avinors lufthavner. 	
Inntektene økte kraftig etter åpningen av Oslo Lufthavn 
Gardermoen, og etter at det i 2006 ble tillatt å selge 	tax	-free 	
varer ved ankomst. I 2008 økte Avinors kommersielle inntekter 
til 3.264 mill. kroner	, et nivå som også holdt seg i 2009	. 	
På tross av at norske flyplasser har beholdt muligheten for tax	-	
free salg ser vi at avgi	fter utgjør en større andel av 	de sam	lede 	
inntektene enn det som er tilfelle for gjennomsnittet av 
europeiske flyplasser.	 	
 	Utnyttelse av monopolliknende situasjoner til å sette høye 
priser på kommersielle tjenester som utføres ved lufthavnene 
bidrar til å holde trafikkavgiftene lave, men kan	 også bidra til et 	
høyt kostnadsnivå for lufthavnens brukere. 	 	
Driftkostnader og lønnsomhet 	 	
Stordriftsfordeler på 
kostnadssiden	 	
Drift av lufthavner er preget av høye faste kostnader og lave 
marginalkostnader	 (kostnader ved å produsere en ekstra 	
enhet, f	.eks håndtere en ekstra passasjer eller et ekstra fly)	. 	
Dette gir betydelige stordriftsfordele	r, noe som reflekteres i 	
figur 2.3	.

16	 	-1200,00
-1000,00
-800,00
-600,00
-400,00
-200,00	
0,00	
1	10	100	1 000	10 000	100 000	
1.000 passasjerer pr. år (logaritmisk skala)	
Kroner pr. passasjer	
Driftskostnader, Avinors lufthavner
Driftskostnader, Sandefjord Lufthavn	
 	
Figur 2.3:	 	Driftskostnader (kroner pr. passasjer	11) ved Avinors lufthavner	 og Sandefjord 	
Lufthavn	, 2007.	 	
 	Driftskostnadene 	ved 	Oslo Lufthavn var i 2007 68,	- kroner pr. 	
passasjer; på samme nivå var også Stavanger og Trondheim. 
Lavest var kostnadene ved Bergen Lufthavn, Flesland, med 59 
kroner pr. passasjer.	 	
Øvrige store og mellomstore lufthavner har driftskostnader 
varierende 	fra 93,	- (Bodø) til 200,	- (Kirkenes) kroner pr. 	
passasjer. 	 	
Ifølge regnskapene er det ikke store forskjeller mellom Sande	-	
fjord Lufthavn og Avinors lufthavner på kostnadssiden	, likevel 	
kan det være reelle forskjeller pga ulike regnskapsprinsipper, 
ulik ko	nkurransesituasjon og større omfang av kommersielle 	
sideaktiviteter ved Sandefjord Lufthavn	. 	
Kostnader på nesten 400 
kroner pr. passasjer ved 
regionale lufthavner	 	
Regionale lufthavner har klart høyest kostnader pr. passasjer, 
med et gjennomsnitt på 394,	- kroner pr. passasjer. Av figur 2.3 	
går det fram at flere av de minste lufthavnene har 
driftskostnader opp mot og over 1.000,	- kroner pr. passasjer. 	
Lavest av de regionale lufthavnene ligger Florø, med 163,	- 	
kroner pr. passasjer.	 	
Bare 7 lufthavner med 
positivt driftsresultat	 	
En konsekvens av stordriftsfordelene både på kostnads	- og 	
inntektssiden er at det oppnås vesentlig bedre driftsresultater 
ved store lufthavner enn ved små lufthavner. Bare 7 av Avinors 
46 lufthavner hadde positivt driftsresultat 	før avskrivninger 	i 	
2007. Driftsresultat målt i kroner per passasjer er vist i følgende 	
 	 	 	11 Alle passasjerer er inkludert (innland, utland, transit og offshore). Antall passasjerer vises med logaritmisk skala 
siden det er en konsentrasjon av lufthavner med relativt få passasjerer og 	et lite antall lufthavner med mange 	
passasjerer. 	Kilde: St.meld. nr. 48 2008	-2009	 ”Om verksemda i Avinor” og 	Årsmelding fra Sandefjord Lufthavn	.

17	 	
figur: 	 	
-800
-700
-600
-500
-400
-300
-200
-100	
0	
100
200	
1	10	100	1 000	10 000	100 000	
1.000 	passasjerer pr	. år 	(logaritmisk skala	)	
Driftsresultat, kroner pr. passasjer	
Driftsresultat (EBITDA), Avinors lufthavner
Driftsresultat (EBITDA), Sandefjord Lufthavn	
 	
Figur 2.4:	 	Driftsresultat (kroner pr. p	assasjer) ved Avinors lufthavner	 og Sandefjord Lufthavn	, 	
2007. EBITDA: Inntjening før renter, skatt og avskrivinger.	 Kilde: St.meld. nr. 48 	
2008	-2009 ”Om verksemda i Avinor”	 	
 
Kryssubsidiering 	– mer enn 	
1.000 millioner kr pr. år	 	
Mesteparten av driftsunderskuddet ved mindre lufthavnene 
dekkes gjennom overføringer fra de større lufthavnene. Når 
avskrivninger inkluderes, bl	e (i 2007) et underskudd på mer 	
enn 1.000 millioner 	– i tillegg til departementets krav om 	
avkastning på investert kapital 	– dekket gjennom krys	-	
subsidiering fra de største lufthavnene.	 	
Flere passasjerer gir bedre 
lønnsomhet; 70,	- til 110,	- 	
kroner pr. pas	sasjer	 	
Med dagens takst	- 	og kostnadsstruktur ved Avinors 	
lufthavner gir flere passasjerer bedre lønnsomhet ved alle 
lufthavner. Enkle beregninger på grunnlag av 2007	-	
regnskapene tilsier at hver ekstra passasjer bidrar til en 
forbedring av lufthavnenes dri	ftsresultat med 70,	- til 110,	- 	
kroner. 	 	
Ved de mindre lufthavnene er gevinsten først og fremst 
knyttet til mer rasjonell betjening av passasjerene (flere 
passasjerer pr. ansatt), for de større lufthavnene utgjør de 
kommersielle inntektene en økende andel 	av bidraget til 	
bedret lønnsomhet.	 	
 	Sammenhengen mellom økt passasjertall og bedret lønn	-	
somhet gjelder uavhengig av lufthavnens størrelse.	 	
1.3.	 	Investeringsbehov og fremtidige utfordringer 	 	
Omfattende 
investeringsplan 	 	
I Avinor langsiktige investeringsplan f	or perioden 2010 	– 2019 	
foreslås investeringer på totalt 22,1 milliarder kroner. Av

18	 	
dette er noe under halvparten basisinvesteringer og 
investeringer i sikkerhet og lysanlegg, dvs investeringer som 
bidrar til å sikre oppfyllelse av gjeldende forskrifter o	g at 	
standarden på lufthavnene opprettholdes.	 	
Noe over halvparten er nye strategiske investeringer, som 
skal bidra til å realisere strategiske mål for Avinor. 
Hovedtyngden av investeringene i denne kategorien er 
investeringer som vil gi økt kapasitet o	g/eller økt effektivitet, 	
og dermed muliggjør økt inntjening og lønnsomhet.	 	
Utfordringer	 	Avinors viktigste utfordringer i dag er:	 	
�x 	Et ambisiøst investeringsprogram	 	
�x 	En underliggende kostnadsvekst som i mindre grad enn 
tidligere kamufleres av trafikkvekst	 	
Be	gge disse problemene forsterkes av at vi har en lufthavn	-	
struktur hvor mange av de foreslåtte invester	ingene ikke gir 	
avkastning og en styring av lufthavnene som i liten grad 
stimulerer til kostnadseffektivitet.	 	
På oppdrag fra NHO Luftfart gjennomførte Ha	rtmark i 2008 	
en analyse	12 av kostnadsutviklingen i Avinor. I analysen pekes 	
det på at kostnadsveksten har vært langt større enn det som 
ble l	agt til grunn ved etableringen,	 og at dette i liten grad er 	
kommentert eller fulgt opp 	– verken av Avinor selv elle	r av 	
Samferdselsdepartmentet. 	 	
Samferdselsdepartementet: 
grunn til uro over 
kostnadsutviklingen	 	
Samferdselsdepartementet har tidligere pekt på at 
kostnadsutviklingen i Avinor gir grunn til uro, og at Avinor har 
”eit sjølvstendig ansvar for å gjennomføre 	tiltaka på ein mest 	
mogleg effektiv måte	”. 	
I St.meld. nr. 48 (2008	-2009) pekes det på at Avinor må 	
balansere hensynet til å gjøre bedriftsøkonomiske lønn	-	
somme investeringer som bidrar til å sikre en bærek	raftig 	
utvikling på lang sikt, 	mot bedriftsøkonomis	ke ulønnsomme 	
investeringer i sikkerhet som er viktige for å holde ved like 
dagens transportstandard. 	 	
For å sikre gjennomføringen av pålagte investeringer ble det 
bevilget tiltaksmidler til Avinor i 2009, og ekstraordinære 
bevilgninger over statsbudsjette	t i 2010. I tillegg er det 	
beregnet at den endrede utbyttepolitikken vil redusere 
utbytte med om lag 250 millioner kroner i femårsperioden 
2010	-2014. 	 	
2.	 	Internasjonal	 utvikling av lufthavndrift	 	
 
2.1.	 	Fra statlig regulering offentlig styrt marked	 	
 	I dette kapitle	t gir vi en kort oversikt over utviklingen av 	
lufthavndrift internasjonalt, med en noe grundigere 	
 	 	 	12 NHO Luftfart: Kostnadsutvikling Avinor AS. 15.12.08.

19	 	
gjennomgang av organisering og drift av lufthavner i Sverige. 
Sverige har i likhet med Norge flyplasser som går med 
finansielt underskudd, men som ønskes oppr	ettholdt av 	
regionale hensyn. 	 	
I korte trekk	 – europeisk 	
lufthavnhistorie på 11 
sekunder	 	
Utgangspunktet for og framveksten av lufthavner har vært 
noenlunde den samme i de fleste vestlige land:	 	
1. I begynnelsen var det et sterkt statlig engasjement i 
utbyggin	g av lufthavner, drift av flyselskap og 	
trafikksikringstjenester. 	 	
2. Offentlig finansiert utbygging og drift er gradvis 
erstattet av bruker	finansiering etter hvert som 	
trafikken, inntektene og finansierings	evnen har økt.	 	
3. På 70	- og 80	- tallet startet en om	fattende utvikling i 	
retning av kommersiell tenking rundt lufthavnene, og 
av kommersielle tjenester i tilknytning til lufthavnene 	 	
4. Siden slutten av 80 	– tallet har lufthavnsektoren vært 	
preget av ”New Public Management”; hvor (fler) 
målstyring og bedriftsø	konomiske prinsipper introdu	-	
seres i offentlig sektor. I enkelte land er luft	havnene 	
privatisert, andre steder er lufthavn	forvaltningen 	
omdannet til offentlig eide selskap	13. Felles for 	
offentlig og privat eide lufthavner er økt omfang av 
konkurranseuts	etting av aktiviteter innen	for luft	-	
havnene, benchmarking og internprising for å 
stimulere til økt kostnadseffektivitet. 	 	
5. Økende etterspørsel gir muligheter for store 
overskudd i monopolmarkeder. Dette har vært 
utnyttet, særlig ved enkelte større, priv	at eide 	
lufthavner. Internasjonalt ser det nå ut til å være en 
trend der det legges større vekt på å bevare offentlig 
eierskap og å utvikle nye former for regulering av 
lufthavnene som sikrer kostnads	effektivitet og 	
rimelige priser for brukerne av luftha	vnene.	 	
Differensiering av tilbudet, 
både i luften og på bakken	 	
Frigivelse av lufthavner som primært var etablert for militære 
formål og bedre kommunikasjoner (veier, jernbane) har 
bidratt til økende konkurranse 	– også mellom lufthavner. 	 	
Økende konkurran	se mellom flyselskaper har ført til en 	
differensiering av rutetilbudet 	– med tilsvarende behov for 	
differensiering av lufthavntilbudet.	 	
Differensiering av tilbudet mellom ulike lufthavner (høy 
kvalitet/lav kvalitet) som konkurrerer om det samme 
trafikkgrun	nlaget og innenfor samme lufthavn (f.eks Køben	-	
havn) for å møte etterspørselen fra ulike flyselskap / 
trafikantgrupper.	 	
 	 	
 	 	 	13 Canada, hvor mer enn 100 lufthavner overført fra sta	tlig eierskap til lokale myndigheter / non	-profit	-selskaper 	
siden begynnelsen av 90	-tallet, er et godt eksempel på regionalisering av lufthavndriften. Hensikten med 	
regionaliseringer var å stimulere til økt effektivitet og å knytte den enkelte lufthavn næ	rmere opp mot dens lokale 	
næringsliv og marked.

20	 	
2.2.	 	Drift av lufthavner i Sverige	14 	
Samme utgangspunkt som i 
Norge, men ulik utvikling	 	
Det svenske Luftfartsverket (LFV) har hittil vært 	organisert 	
som en del av statsforvaltning (tilsvarende tidligere organi	-	
sering av Luftfartsverket i Norge). LFV betegnes som 
affärsverk. Det innebærer at bedriften er en selvstendig 
økonomisk enhet, men hvor verdiene i selskapet tilhører 
staten og hvor r	egjeringen har instruksjonsrett overfor 	
enheten. LFV driver flysikrings	tjeneste i Sverige og driver 16 	
større lufthavner.	 	
Sverige har også stort antall private/regionale/kommunale 
luft	havner; det statlige engasjementet i eierskap og drift av 	
lufthavner 	er dermed mindre enn i Norge.	 	
Ulik styring	 	Styringen av LFV kan oppfattes som mindre detaljert enn 
norske myndigheters styring av. I tillegg til mål for avkastning 
på egenkapital og soliditet, forutsettes at trafikkavgiftene	15 i 	
gjennomsnitt ikke får øke 	mer enn konsum	prisindeksen, målt 	
fra 2001 og at 1/3 av resultat etter skatt skal utbetales som 
utbytte til eieren 	 	
Avgiftene varierer mellom 
lufthavnene	 	
Den største forskjellen i forhold til styringen av Avinor, er at 
LFV fritt kan fastsette de enkelte 	avgiftene innenfor rammene 	
som er gitt for det samlede avgiftsnivå. 	 	
Avgiftsnivået LFV fastsetter, varierer mellom ulike lufthavner. 
Startavgiftene er lavere ved store lufthavner enn ved små 
lufthavner, noe som antas å reflektere stordriftsfordeler.	 	
Passa	sjeravgiftene er gjennomgående noe høyere ved de 	
største lufthavnene, og ved de fleste lufthavner er det langt 
høyere avgifter for utenrikstrafikk enn for innen	rikstrafikk. Et 	
unntak fra dette er Malmø Lufthavn, hvor avgiftene ved 
utenriks reiser bare er	 marginalt høyere enn avgiftene ved 	
innenriks reiser. 	 	
Avgiftsvariasjonene kan reflektere konkurranseflater mot 
andre lufthavner og andre transportmidler. Malmø Lufthavn 
er konkurranseutsatt ved utenriksreiser på grunn av 
beliggenheten nær den langt stør	re København Lufthavn, 	
Kastrup, mens svenske innenriksruter konkurrerer mot tog i 
langt større grad enn hva som er tilfelle i Norge.	 	
Miljøavgifter	 	Ved svenske lufthavner innkreves utslippsavgift (NO	x) som 	
varierer etter flytype og støyavgift som varierer 	etter fly	-	
plassens beliggenhet, flyets beregnede støynivå og tidspunkt 
for start / landing. 	 	
Sikkerhetsavgift	 	I tillegg til avgiftene som betales til LFV, innkreves svenske 
luftfarts	myndigheter en avgift på SEK 45,50 (2008) til kost	-	
nader ved sikkerhets	kontroll av passasjerene. 	 	
Større variasjoner, men 
lavere nivå på samlede 	
Sammenliknet med avgiftene ved Avinors lufthavner, er det 
større variasjon i avgiftsnivået ved LFVs lufthavner. Gjennom	-	
 	 	 	14 Omtalen av Luftfartsverket og drift av lufthavner i Sverige er bl.a basert på ”Annual Report 2008” fra The LFV 
Group, ”	 	15 Ex. Underveisavgifter, sikkerhetsavgifter og støyavgifter.

21	 	
avgifter	 	gående vurderes nivået på avgiftene som betales ti	l luft	-	
havnene å være noe lavere ved svenske enn ved norske luft	-	
havner.	 	
Forskjellene er større når det gjelder underveisavgiftene som 
innkreves av Eurocontrol. Her ligger avgiftene i Sverige noe 
under	 europeisk gjennomsnitt, mens avgiftene i Norge	 ligger	 	
30 % over 	europeisk gjennomsnitt	16. 	 	
Lavere andel kommersielle 
inntekter	 	
Kommersielle inntekter utgjorde 40 % av LFVs samlede inn	-	
tekter i 2008. Andelen ligger lavere enn ved Avinors luft	-	
havner, til tross for at LVF drifter færre og større luft	havn	er.	 	
Luftfartsverket omdannes 
til flere aksjeselskap	 	
Svenske myndigheter er i ferd med å gjennomføre en 
oppdeling av Luftfartsverket i flere aksjeselskaper. 
Oppdelingen betyr et fullstendig skille mellom underveis	-	
tjenesten og flyplassdriften; hensikten e	r at ulike typer 	
virksom	heter på denne måten skal kunne fokusere på sin 	
kjernevirksomhet.	 	
Raskere beslutningsprosess og en tydeligere ansvars	- og rolle	-	
fordeling mellom eiere, styre og ledelse er blant svenske 
myndigheters motiver for å omdanne Luftfartsv	erket til AS.	 	
10 lufthavner sikrer 
nasjonalt basistilbud	 	
Forut for ”bolagiseringen” av Luftfartsverket er det også 
gjennomført en ny vurdering av lufthavnstrukturen i Sverige. 
Svenske lufthavner er	17 inndelt i tre kategorier:	 	
1. Lufthavner som inngår i et na	sjonalt basistilbud av 	
lufthavner (nasjonalt strategiske lufthavner). Disse 10 
lufthavnene	18 ansees nødvendige for å opprettholde 	
en god interregional og inter	nasjonal tilgjengelighet. 	
Disse lufthavnene skal ikke kunne legges ned uten 
godkjennelse av reg	jeringen. Staten forutsettes å 	
dekke 100 % av evt. underskudd ved disse luft	-	
havnene.	 	
2. Regionalt strategiske lufthavner. For disse 27 luft	-	
havnene legges det opp til regionalt/kommunalt eller 
privat eierskap, men opp til 75 % av underskudd ved 
disse lufth	avnene skal dekkes av staten	19. Det settes 	
et tak på samlet statsstøtte til lufthavnene i denne 
kategorien.	 	
3. 4 lufthavner ansees ikke som regionalt strategiske. 
Staten skal ikke gi bidrag til dekning av underskudd 
ved disse lufthavnene.	 	
Mindre omfang av 
kryssubsidiering	 	
Sammenliknet med Norge er omfanget av kryssubsidiering 
mellom svenske lufthavner langt mindre 	– 	og når 	
”bolagiseringen” er gjennomført vil omfanget reduseres 
ytterligere. I 2008 hadde 7 av de 10 nasjonalt strategiske 	
 	 	 	16 2008 	– tall fra Euroco	ntrol gjengitt i LFVs pårsmelding.	 	17 ”Framtidens resor och transporter 	– infrastruktur för hållbar tillväxt” (prop. 2008/09:35)	 	18 Göteborg/Landvetter, Kiruna, Luleå, Malmö, Ronneby, Stockholm/Arlanda, Stockholm/Bromma, Umeå, Visby og 
Åre/Östersund.	 	19 For r	egionalt strategiske lufthavner som ligger i områder hvor man med bil eller annen kollektivtransport kan nå 	
Arlanda på mindre enn 2,5 timer, halveres nivået på statligstøtte.

22	 	
lufthavnene positivt d	riftsresultat (inkl avskrivninger). 	 	
Luftfartsverket vil ikke lenger være forpliktet til å finansiere 
underskudd ved de øvrige 6 lufthavnene selskapet i dag har 
ansvar for. Sammen med 21 andre lufthavner, som vurderes å 
være regionalt strategiske, vil di	sse lufthavnene kunne motta 	
inntil 75 % av underskudd som støtte fra staten. Løsningen 
forutsetter derfor at lufthavnselskapene får dekket resterende 
underskudd fra andre interessenter.	 	
3.	 	Et 	samfunnsøkonomisk	 perspektiv på dagens 	
organisering av Avinor	 	
3.1.	 	Fin	ansiering av lufthavner 	- hovedprinsipper	 	
Naturlige monopoler	 	Flyplassvirksomhet krever betydelige investeringer. I tillegg er 
driften av lufthavner karakterisert ved fallende gjennomsnitts	-	
kostnader. Lufthavner er derfor naturlige monopoler, noe som 
for	utsetter et sterkt offentlig engasjement for å sikre et godt og 	
effektivt luft	fartstilbud.	 	
Økonomiske kriterier tilsier 
marginalkostnadsprising, 	 	
Ut fra samfunnsøkonomiske kriterier bør fellesgoder prises 
med 	utgangspunkt i	 de marginale kostnadene ved	 å framstille 	
disse. 	 	
Dette er bakgrunnen for at offentlig infrastruktur som vei og 
bane som oftest stilles vederlagsfritt 	– eller sterkt subsidiert 	– 	
til d	isposisjon for brukerne. Kostnadene kan finansieres gjen	-	
nom generelle skatter, ved ulike former for	 bruker	finansiering 	
eller i en kombinasjon mellom skatte	- og brukerfinansiering. 	 	
..men økende andel 
finansieres av brukerne	 	
Skattefinansiering medfører imidlertid ulemper som gir 
samfunnsøkonomiske tap. S	katter kan påvirke individer og 	
bedrifter slik at	 mindre blir produsert i samfunnet. 	Dette 	gir et 	
produksjonstap	 som gir den samfunnsøkonomiske kostnaden 	
ved skattefinansiering. 	 	
Brukerfinansiering av infrastrukturen forutsetter at 
finansierings	evnen som ligger i de naturlige monopolene ut	-	
nyttes. 	For norske lufthavner er brukerbetaling langt viktigere 	
enn offentlige finansieringskilder for utvikling av lufthavnene.	 	
En fordel med bruker	finansiering er at det bidrar til å skape 	
kunderelasjoner mellom reisende og lufthavnen 	– og kan 	
stimulere til ef	fektiv drift.	 	
Supplerende finansiering: 
Kommersielle inntekter	 	
Rundt lufthavner (og andre terminaler) utvikles markeder for 
ulike typer tilleggstjenester. Gjennom kontroll med disse 
markedene henter mange lufthavner betydelige bidrag fra slike 
sideaktivi	teter. 	 	
Kryssubsidiering fra 
lønnsomme til ulønnsomme 
lufthavner	 	
Infrastrukturen (investering og drift) i 	lufthavn	sektoren i Norge	 	
er 	i all hovedsak 	brukerfinansiert	. Det er sterke innslag av 	
kryssubsidiering mellom bedriftsøkonomisk lønnsomme og 
bedrift	søkonomisk ulønnsomme lufthavner. 	Dette omtales 	
som 	samfinansiering 	og betyr i praksis at reisende fra 	
lønnsomme flyplasser er med på å finansiere ulønnsomme

23	 	
flyplasser. 	 	
To typer kryssubsid	iering	 	Gitt dagens organisering av Avinor, kan vi skille mellom	 to ulike 	
grader av kryssubsidiering mellom lufthavnene:	 	
a) Kryssubsidiering som kan motiveres av at det bidrar til 
å styrke Avinors samlede lønnsomhet.	 	
b) Overføringer til dekning av driftsunderskudd og til 
inves	ter	inger som ikke tilfredsstiller normale krav 	til 	
avkastning ved bedriftsøkonomisk ulønnsomme luft	-	
havner.	 	
 	I likhet med brukerfinan	siering av egen 	lufthavn, kan krys	sub	-	
sid	iering som bidrar til å styrke Avinors samlede lønnsomhet gi 	
incentiver til effektiv drift. 	 	
Styringsmålene 
undergraves	 	
Krys	subsidiering for å dekke underskudd og finansiere 	
ulønnsomme investeringer har ingen slike positive elementer. 
Tvert imot, kryssubsidiering av denne type bidrar til å 
undergrave Avinors evne til å nå styringsmålene.	 	
3.2.	 	Samfunnsøkonomisk lønnsomhet og optima	le avgifter	 	
Maksimering av 
samfunnsøkonomisk 
overskudd	 	
Nivået på avgiftene (og prisene på de kommersielle 
tjenestene) ved lufthavnene er med på å bestemme om 	– og i 	
hvilken grad 	– en lufthavn er samfunnsøkonomisk lønnsom. 	 	
Det samfunnsøkonomiske overskudd	et er summen av:	 	
1) 	De reisendes konsumentoverskudd (differanse mellom 
betalingsvilje og billettpris) ved å reise fra lufthavnen.	 	
2) 	Lufthavnens overskudd, dvs inntekter fra avgifter og 
kommersielle inntekter fratrukket kostnader, både 
faste og variable. 	 	
3) 	Skatte	finansieringskostnader av evt. offentlig kjøp av 	
tjenester ved lufthavnen.	 	
4) 	Flyselskapenes overskudd ved å operere fra luft	-	
havnen.	 	
Den samfunnsøkonomisk optimale løsningen finner vi når 
lufthavntjenestene prises slik at det samfunns	økonomiske 	
overskuddet 	er maksimert. 	 	
Optimale avgifter	20 	For å finne optimale lufthavnavgifter, må vi ta utgangspunkt i 
lufthavnens marginale kostnader ved å tilby lufthavntjenester. 
I tillegg til marginalkostnaden skal avgiften inneholde et tillegg 
som reflekterer hvordan øk	te avgifter påvirker summen av de 	
fire elementene. En krone i økte avgifter fører til:	 	
1. 	En reduksjon i de reisendes konsumentoverskudd, 
størrelsen på reduksjonen avhenger av	 	
1.1.	 i hvilken grad flyselskapene velter avgiftsøkningen 
over på kundene i form av økt	e billettpriser eller 	
endringer i rutetilbudet og av	 	
1.2.	 konsumentens alternativer (annen reisemåte/ikke 
reise).	 	
 	 	 	20 Vi forenkler 	resonnementet ved å forutsette at det kun er en avgift ved lufthav	nene.

24	 	
2. 	Økte inntekter for lufthavnen, størrelsen på økningen 
avhenger av 	 	
2.1.	 flyselskapenes og trafikantenes tilpasning til økte 
avgifter og av 	 	
2.2.	 reduksjon i	 kommersielle inntekter som følge av 	
flyselskap og trafikanters tilpasning	 	
3. 	For lufthavner som drives med underskudd bidrar økte 
avgifter til redusert behov for offentlig kjøp og dermed 
reduserte skattefinansieringskostnader.	 	
4. 	Til sist fører økte avgifter ti	l en reduksjon i flyselskapenes 	
overskudd ved å drive virksomhet fra lufthavnen. 
Størrelsen på reduksjonen avhenger av selskapets 
muligheter til å tilpasse kostnadsnivået/tilbudet og/eller til 
å velte kostnadene over på trafikantene.	 	
Forenkling	 	Årsakssam	menhengene beskrevet over kan forenkles 	
vesentlig. Ut over marginalkostnaden er det tre faktorer som 
har betydning for optimalt avgiftsnivå:	 	
�x 	Skattefinansieringskostnaden: høy skattefinansierings	-	
kostnad tilsier høye avgifter.	 	
�x 	Trafikantenes tilpasning (pri	selastisitet): høy 	
priselastisitet tilsier lave avgifter	 	
�x 	Flyselskapenes tilpasning (tilbudselastisitet): høy 
tilbudselastisitet tilsier lave avgifter	 	
Optimale avgifter	 - varierer 	
mellom lufthavner og gir 
signaler om nedlegging eller 
videre drift	 	
Disse opt	imale avgiftene kan selvsagt være slik at flyselskaper 	
ikke vil bruke flyplassen. Flyplassene er da ikke samfunns	-	
økonomisk lønnsomme, og bør legges ned med mindre de er 
begrunnet i andre gevinster for regionen det er betalings	-	
villighet for, eller eksiste	ns av eventuelle positive eksterne 	
effekter som ikke er internalisert. 	 	
Med optimale flyplassavgifter, som jo er brukerbetaling (i 
tillegg kan det også være direkte offentlig støtte til de 
flyplasser som blir valgt av selskaper men hvor bruker	-	
betalingen 	er for lav til å dekke alle faste kostnader) vil 	
avgiften i forhold til i dag bli lavere på de største flyplassene 
og høyere rundt om på distrikts	flyplassene.	 	
Tre kategorier	 	En beregning av optimale avgifter ved lufthavnene, vil dele 
dagens lufthavner i	nn i tre kategorier:	 	
1. 	Lufthavner som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme	 	
2. 	Lufthavner som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, men 
ikke bedriftsøkonomisk lønnsomme 	– og dermed avhengig 	
av overføringer	. 	
3. 	Lufthavner som er bedrifts	- og samfunnsøkonomisk 	
lønnsomme.	 	
I dag styres lufthavner i de tre kategoriene etter tilnærmet 
samme prinsipper. En viktig del av en bedre eierstyring av 
Avinor kan være å utvikle styringsprinsipper som i større grad 
differensieres mellom lufthavner i ulike kategorier.

25	 	
3.3.	 	Samfunnsø	konomiske t	ap ved dagen	s eiersty	ring 	 	
 	 	
To hovedproblemer	 ved 	
dagens eierstyring	 	
De samfunnsøkonomiske tapene ved dagens modell for 
eierstyring av Avinor 	er 	hovedsakelig knyttet til to forhold: 	 	
1. Styring etter resultatmål sikrer ikke kostnads	effek	tivi	-	
tet	 i en bedr	ift som har 	monop	olmakt i ett eller flere 	
marked. 	 	
2. Betydelig samfunnsøkonomisk tap (dyrere og dårligere 
rutetilbud) knyttet til kryssubsidiering (samfinansier	-	
ing) av driftsunderskudd og ulønnsomme invester	-	
inger. 	 	
Incentiver som ikke virker	 	Samferdsels	departementets styring av Avinor er basert på 	
prinsip	per (avkastningsmål, krav til egenkapitalandel og 	
utbytte) som er vel egnet for bedrifter hvor ledelse og styre 
delegeres rett til å ta beslut	ninger innenfor de begrensninger 	
styringsprinsippene fastse	tter	 – og hvor bedriften opererer i 	
markeder med fungerende konkurranse mellom ulike aktører	. 	
Muligheten	 til utnyttelse av monopolmakt og det sterke 	
innslaget av kryssubsidiering 	reduserer eller opphever 	virk	-	
ningen av 	disse styringsprinsippene	 for Avino	r. 	
Hemmer effektivitet og 
kreativitet, fremmer 
sentralstyring	 	
Det kan være mulig å få en konsernledelse til å styre etter 
summen av disse incentivene, men utfordringene vil øke 
nedover i organisasjonen etter hvert som sammenhengen 
mellom egne beslutnin	ger og bedriftens mål blir mindre. 	 	
Samfunnsøkonomisk tap 
bed brukerfinansiering skal 
ikke være større enn ved 
skattefinansiering	 	
Som vist i foregående avsnitt, bestemmes optimale avgifter av 	 	
1. nivået på skattefinansieringskostnadene (statlig 
dekning av u	nderskudd ved lufthavnene) og 	 	
2. flyselskap og trafikanters tilpasning til endret 
avgiftsnivå (brukerfinansiering av luft	havnene). 	 	
Hvis vi kjenner nivået på skattefinansierings	kostnadene, kan vi 	
dermed også beregne samfunnsøkonomisk tap ved en 
fordeling 	mellom brukerfinansiering og statlig finansiering som 	
avviker fra det optimale.	 	
Samfunnsøkonomisk tap 
ved kryssubsidiering	 	
I figur 4.1 vises samfunnets kostnader ved (økt) 
kryssubsidiering under ulike forutsetninger om:	 	
1. priselastisitet (trafikantenes t	ilpasning til endringene) 	 	
2. hvor stor del av avgiftsøkningene som overveltes 
trafikantene gjennom flyselskapenes tilpasning	 	
3. avgiftenes andel av samlet billettpris.	 	
 	Finansieringskostnaden har i figuren en faktor når 
innkrevingen ikke medfører nyttetap (s	um for selskap og 	
trafikanter) ut over avgiftsøkningen. 	 	
20 % finansierings	kostnader 	
ved skattefinansiering	 	
Ved finansiering av investeringer gjennom offentlige over	-	
føringer, benyttes en skattefinansieringsfaktor på 0,2 (inn	teg	-	
net i figuren), tilsvar	ende 20 %. 	Dersom staten f.eks skal 	
støtte lufthavnene med 100 mill. kroner, skal dette bare 
gjennomføres dersom samlet nytte (for lufthavnselskap,

26	 	
flyselskaper og trafikanter) er minst 120 mill. kroner.	 	
Legges 	samme kriterier 	til grunn ved brukerfinansie	ring / 	
kryssubsidiering, skal 	denne finansieringsformen bare 	
benyttes når ulempen for selskapene og trafikantene er 	lik 	
eller mindre enn ulempen ved skatte	finansiering. 	Ved en 	
overføring på 100 mill. kroner fra flyselskaper og trafikanter til 
lufthavnsel	skap, skal ekstra ulempe 	- ut over denne 	
overføringen 	- ikke utgjøre mer enn 20 mill. kroner pr. år (20 	
% av finansieringsbeløpet).	 	
 Av figur	 4.1 	 går det fram at finansieringskostnaden ved 	
kryssubsidiering bare er på dette nivå 	(20 %) 	når 	
priselastisitet	en er nær 0. 	 	
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0	
-1,2	-1,1	-1	-0,9	-0,8	-0,7	-0,6	-0,5	-0,4	-0,3	-0,2	-0,1	0	
Priselastisitet	
Finansieringskostnader (faktor)	
Avgifter: 15 % av billettpris, 100 %
overveltning til trafikanter
Avgifter: 15 % av billettpris, 50 %
overveltning til trafikanter
Avgifter: 15 % av billettpris, 150 %
overveltning til trafikanter
Avgifter: 30 % av billettpris 100 %
overveltning til trafikanter
Skattefinansieringskostnad, offentlige
overføringer	
 	
Figur 4.1:	 	Samfunnets kostnader ved kryssubsidiering av underskudd ved lufthavner	. 	
Vesentlig dyrere enn 
finansiering av underskudd 
gjennom offentlige 
overføringer	 	
Vi ser av figuren at kostnadene for selskaper og trafikanter 
øker dramatis	k med økende (tallverdi) på priselastisiteten. 	 	
Transportøkonomisk Institutt	21 har 	– på grunnlag av 	en 	
litteraturanalyse 	– lagt til grunn en priselastisitet ved 	
innenlandsreiser med fly på 	– 0,6, mens priselastisit	eten ved 	
utenlandsreiser varierer fra 	– 0,7	 ved forretningsreiser til 	– 1,4 	
ved private reiser. 	 	
Grad av overvelting 
påvirker finansierings	-	
kostnadene ved 
kryssubsidiering 	 	
Samfunnskostnadene ved kryssubsidiering varierer også 	– 	
avhengig av hvordan flyselskapene tilpasser seg en avgifts	-	
økning. 	Ulempen er mindre desto mindre andel av avgifts	-	
økningen som veltes over på trafikantene. I dagens konkur	-	
ranse	situasjon må selskapene i stor grad kompensere for 	
avgiftsøkninger med økte billettpriser og/eller redusert rute	-	
tilbud. 	 	
 	 	 	21 TØI rapport 1018/2009

27	 	
Selskapenes tilpasn	ing av rutetilbudet bidrar til å øke eller 	
redusere graden av overvelting, avhengig av om trafikantenes 
nyttetap er større eller mindre enn selskapenes kostnads	-	
besparelse ved tilpasningen.	 	
Av figur 4.1 går det fram at ulempen ved kryssubsidiering øker 
med	 graden av overvelting fra flyselskaper til trafikanter.	 	
Samfunnsøkonomisk tap 
ved kryssubsidiering	 	
Med en prisfølsomhet 	på 	-0,7 (TØIs an	slag ved 	
innenlandsreiser) 	vil nyttetapet trafikanter og flyselskaper 	
påføres være 1 til 4 ganger større enn beløpet s	om hentes inn 	
i avgifter	 for å finansiere underskuddslufthavner	. 	
En kryssubsidiering på 1.000 millioner kroner pr. år, gir 
dermed et årlig samfunns	økonomisk tap på 1.000 	– 4.000 	
millioner. Dette tapet kunne vært redusert til 200 mill. kroner 
pr. år ved	 skattefinansiering av underskuddslufthavnene.	 	
Foreldet finansierings	-	
løsning	 gir dyrere og 	
dårligere	 rutetilbud	 	
Når 	luftfarts	avgiftene er 	vesentlig 	høyere enn 	
marginalkostnadene 	ved å yte lufthavntjenester 	(slik 	som vi 	
har det i Norge), er dette tilpasse	t en situasjon 	 	
�x 	hvor alternative finansieringsløsninger mangler og 	 	
�x 	hvor trafikanter og flyselskaper i liten grad 
påvirkes av endringer i avgiftsnivå.	 	
Dette er ikke situasjonen 	i dag. 	Det er rikelig tilgang på kapital 	
og k	onkurranse	n mellom flyselskap gjø	r at endringer i avgifter 	
raskt kompenseres gjennom endringer i rutetilbud og/eller 
endrede billettpriser. 	 	
Konsekvensen av for høye avgifter blir dermed et 	dyrere og 	
dårligere rutetilbud.	 	
For 	flyrute	r med mange avganger pr. døgn, som f.eks Oslo 	– 	
Bergen/	Trondheim/Stavanger, 	behøver ikke ulempen knyttet 	
til litt færre avganger være veldig stor. For flyruter med færre 
avganger pr. døgn, som f.eks Oslo 	– Kristiansund/Kirkenes og 	
Bergen 	– Kristiansand, er ulempene ved færre avganger langt 	
større.	 	
Ingen fors	kjell mellom 	
avgifter og kommersielle 
inntekter	 	
Det har ingen betydning for resonnementet 	over 	om krys	sub	-	
sidier	ingen finansieres gjennom (for) høye avgifter eller (for) 	
høye priser på kommersiell	e aktiviteter ved lufthavnene.

28	 	
4.	 	Incentiver til oppfyll	else av sektormål	 	
4.1.	 	Avinor 	– et virkemiddel 	 	
Luftfart en del av 
transportpolitikken	 	
”Hovedmålene for regjeringens transportpolitikk er at Norge 
skal ha et transportsystem som gjør det lett å komme fram i 
og mellom regionene. Transportsystemet skal ha høy 
sik	kerhet, ta hensyn til miljøet og være tilgjengelig for alle 	
brukere. De overordnede målene for transportpolitikken 
gjelder også for luftfarten	” (Samferdselsdepartementet).	 	
I transportpolitikken vurderes både kortbanenettet og 
stamrutenettet som en viktig d	el av infrastrukturen I landet. 	 	
Samferdselsdepartementets virkemidler overfor luftfarten 
omfatter rettslig regulering, etatsstyring av Luftfartstilsynet og 
Statens havarikommisjon for transport, 	eierstyring av Avinor 	
AS	, samt kjøp av flytransport	- og luft	havntjenester. 	 	
Hva kan gjøres ?	 	Vi vil i dette kapitlet se på ulike tiltak for sterkere kostnads	- og 	
markedsfokus i driften av lufthavner og flysikringstjenesten 
innenfor	: 	
�x 	Offentlige reguleringer / økonomiske incentiver	 	
�x 	Økt innslaget av konkurranse	 	
Som 	utgangspunkt for gjennomgang og drøfting av de enkelte 	
tiltakene, vil vi vurdere lufthavnavgiftene og finansiering av 
lufthavnene i et samfunnsøkonomisk perspektiv i hht 
gjennomgangen i kapittel 	4.2.	 	
Kapitlet starter med en kort presentasjon av prinsipper 	og krav 	
for en reguleringsmodell som har til hensikt å stimulere til 
effektivitet og en samfunnsøkonomisk effektiv måloppnåelse 
gitt eksisterende rammebetingelser. Deretter går vi gjennom 
mulige organisatoriske endringer, styring gjennom inntekts	-	
rammer, 	benchmarking og konkurranse som virkemidler for en 	
mer effektiv drift av Avinor og en mer kostnads	effektiv 	
oppfyllelse av fastsatte sektormål. 	 	
Prinsipper for 
reguleringsmodell	 	
En styringsmodell for statlig eide lufthavner bør:	 	
�x 	Gi incitament	 til løpende 	effektivisering	 	
�x 	Skape gjennomsiktighet og stabile priser til gavn for 
brukerne	 	
�x 	Begrense	 urimelig inntjening som følge av monopol	-	
situasjonen	 (avgifter og kommersielle inntekter)	 	
�x 	Være enkel å administrere	 	
�x 	Være robust i forhold til kortsiktige markedsendring	er 	
�x 	Stimulere til gjennomføring av langsiktig lønnsomme 
investeringer	 	
I tillegg må styringsmodellen selvsagt være tilpasset nasjonale 
og internasjonale lover og direktiver.	 	
Direktiv om flyplassavgifter	 	EU vedtok 11. mars 2009 et nytt direktiv om lufthavnav	gifter. 	
Formålet med direktivet er å fastsette felles prinsipper for

29	 	
avgiftslegging på lufthavner i EU	-området. Direktivet 	
definerer en rekke premisser som må legges til grunn når 
lufthavnavgifter fastsettes:	 	
�x 	Avgiftssystemer skal ikke diskriminere mellom	 selskaper 	
eller mellom passasjerer.	 	
�x 	Det skal være dialog med flyselskapene når 
avgiftssystemer og satser fastsettes eller justeres.	 	
�x 	Lufthavnselskapet plikter å informere om grunnlaget for 
beregning av avgiftene, flyselskapene bør til gjengjeld gi 
informas	jon om planer for bruk av lufthavnene.	 	
Passasjeravgiften ved en terminal skal kunne differensieres ut 
fra kvaliteten på tjenestene som tilbys ved terminalen 	– 	
forutsatt at dette kan gjennomføres på en ikke	-	
diskriminerende måte.	 	
Deling av startavgiften fra	 	
2011, egen TNC	-avgift	 	
TNC	-avgiften er forutsatt å dekke utgiftene til levering av fly	-	
sikrings	tjenester ved lufthavnene, bl.a tårnkontrolltjeneste og 	
innflygingskontrolltjenester. Avgiftsnivået skal baseres på de 
faktiske kostnadene ved å yte tjenesten 	og vil føre til redusert 	
avgiftsnivå for store fly og økt avgiftsnivå for mindre flytyper. 
Det vil ikke være anledning til å gi rabatter ved utvalgte 
luftha	vner slik Avinor gjør i dag.	 	
4.2.	 	Organisering av Avinor og driften av lufthavnene	 	
Samferdselsdeparteme	ntet 	
vs Avinor	 	
Organisatoriske endringer vil kunne påvirke hvordan de 
enkelte lufthavner styres og utvikles. Noen typer endringer 
kan gjennomføres av Avinor, andre endringer forutsetter at 
Samferdselsdepartementet endrer styringen av Avinor.	 	
Flysikringst	jenesten 	– 	
muligheter for konkurranse 
om tårntjenesten	 	
Flysikringstjenesten er i dag en egen divisjon i Avinor og 
utfører underveistjenester og tårn	tjenester. Underveis	-	
tjenestene faktureres flyselskapene direkte, mens tårn	-	
tjenestene betales av lufthavn	ene. Avinor selger i dag også 	
tårntjenester til de private lufthavnene ved Torp og Rygge.	 	
Som alternativ til organisering av tårntjenestene som en egen 
divisjon innenfor Avinor, kan det 	– dersom den enkelte 	
lufthavn får en friere stilling 	– tenkes løsning	er hvor 	
lufthavnene kan stilles fritt til å drive tårntjenesten i egen regi, 
kjøpe tjenester av Avinors flysikringsdivisjon eller at det 
etableres andre selskaper som tilbyr slike tjenester.	 	
Dette er dermed et område hvor det er mulig å legge til rette 
for	 konkurranse mellom flere aktører.	 	
Incentiver kan gi lavere 
kostnader og/eller høyere 
kvalitet	 	
Innenfor lufthavndriften for øvrig vil sterkere incentiver til 
bedre lønnsomhet kunne bidra til en bedre utnyttelse av 
ressursene og dermed lavere kostnader. E	t eksempel på dette 	
kan være at ansatte i brann/havariberedskapen (som alle 
lufthavner er pålagt å ha) også utfører andre oppgaver	22. 	
Fokus på lønnsomhet innebærer også at kvaliteten på 
tjenestene søkes tilpasset kundenes krav (f.eks fokus på 	
 	 	 	22 F.eks ulike typer drift	- og vedlikeholdsoppgaver som lar seg kombinere med kravene til beredskap.

30	 	
punktlighet og	 minimere køer ved sikkerhetskontroll) og at 	
bemanningen løpende tilpasses behovene.	 	
Involvere flyselskapene ved 
investeringsbeslutninger	 	
Et identifisert problem er at investeringskostnadene for 
mange prosjekter er for høye (enten det skyldes standard ell	er 	
styring). Brukermedvirkning (flyselskapene) kan være bra, 
men 	vil ha større effekt dersom ledelsen ved	 den enkelte 	
lufthavn 	også 	får større ansvar 	for lønnsomheten ved 	
lufthavnen.	 	
Regionale utviklingsaktører 	 	Kostnadsnivå og inntekter ved lufthavnene 	kan også påvirkes 	
gjennom organisering av eierskapet i lufthavnene. Aktører 
som arbeider med regional utvikling (f.eks fylkeskommuner, 
større bedrifter), kan ha både sterke interesser for og 
kunnskap om forhold som kan styrke trafikk	grunnlaget ved 	
luftha	vner innenfor en region.	 	
Ulike former for samarbeid med slike aktører kan bidra til å 
styrke inntektsgrunnlaget og redusere kostnadene pr. 
passasjer ved lufthavnene. 	 	
Styredeltagelse eller 
medeierskap	 	
Regionale utviklingsaktører kan involveres i styring o	g utvikling 	
av lufthavnene gjennom ulike former for prosjektsamarbeid, 
gjennom styredeltagelse og/eller gjennom medeierskap. 	 	
Prosjektsamarbeid foregår i noen grad i dag, f.eks gjennom 
samarbeid om / regional støtte til etablering av nye ruter. 	 	
Ved i stø	rre grad å behandle lufthavnene som selvstendige 	
økonomiske enheter og trekke regionale krefter inn i styre 	– 	
evt. også som medeiere 	– vil samarbeidet gjøres mer 	
forpliktende. 	 	
4.3.	 	Inntektsrammer	 	
Styring gjennom 
inntektsrammer	 	
Regulering av lufthavner gjenn	om ulike former for 	
inntektsrammer er vanlig i lufthavner 	– og har fått økende 	
utbredelse etter hvert som lufthavner har blitt privatisert eller 
omdannet til statsaksjeselskaper eller forvaltningsbedrifter.	 	
Behovet for inntektsrammer følger av at lufthavne	ne 	– og de 	
kommersielle aktivitetene tilknyttet lufthavnen 	– har karakter 	
av å være naturlige monopoler. 	 	
Inntektsrammer kan f.eks kobles til hver solgte enhet, til 
tilbudt kapasitet 	– eller til totale inntekter.	 	
Gir kostnadseffektivitet, 
men ikke alltid 	ønsket 	
investeringsnivå	 	
For eiere av lufthavner vil økte avgifter og høyere priser på 
kommersielle tjenester ofte være en enklere måte å øke 
lønnsomheten 	på 	enn å arbeide systematisk for effektiv drift. 	
Styring gjennom inntektsrammer bidrar dermed til å hi	ndre 	
(uønsket) høye lufthavnavgifter og til å sørge for at luft	havn	-	
eier har fokus på kostnadene ved lufthavndriften.	 	
Et problem med inntektsrammer kan være at eiere med kort 
tidshorisont (høyt avkastningskrav), reduserer kvaliteten på 
tjenestene/varene s	om leveres 	– og /eller reduserer omfanget 	
av investeringer i forhold til ønsket nivå.	 	
Kan kombineres med tak på 
utbytte	 	
Dersom inntektsrammene kombineres med tak på utbytte fra 
lufthavnselskapet, reduseres problemene med kvalitet og

31	 	
investeringer. (Deler 	av) kapitalen ”låses inne” i lufthavn	-	
selskapet 	– og sørger for at avkastningskravet for investeringer 	
i lufthavnen får en lengre tidshorisont. 	 	
Oppfølging av kvalitet	 	Med statlig (eller regionalt) eierskap i lufthavnene vil kort 
tidshorisont / lavt inve	steringsnivå ikke være noe stort 	
problem. 	 	
Senkning av kvaliteten på tjenestene for å nå andre 
målsettinger vil kunne være et problem også med offentlig 
eierskap. Regulering gjennom inntektsrammer kombineres 
derfor ofte med oppfølging av kvaliteten på tje	nestene som 	
leveres.	 	
Inntektsrammer brukes i 
kraftsektoren	 	
Fram til 1997 ble det benyttet en reguleringsmodell hvor 
nettselskapenes inntekter ble regulert med pristak på over	-	
føring av elektrisk kraft. 	 	
I 1997 ble denne modellen erstattet av inntektsram	mer, fordi 	
pristaks	modellen ikke ga nødvendige incentiver til kostnads	-	
effektivitet. Erfaringer med denne modellen er at	23: 	
�x 	prisutviklingen har vært gunstig (konstant eller fallende 
priser)	 	
�x 	investeringsnivået trolig er for lavt	 	
�x 	regulering av nettselskapen	e er krevende, på grunn av 	
avveining mellom effektivitet, kvalitet og investerings	-	
nivå, på grunn av stort informasjonsbehov og fordi 
reguleringsregimet hele tiden må tilpasses.	 	
Kan omfatte alle inntekter 
ved lufthavnen 	– eller bare 	
trafikkdelen	 	
Det skill	es mellom to typer inntektsregulering for lufthavnene:	 	
�x 	Begrepet ”single till” (en kasse) brukes når alle inntekter 
ved lufthavnen omfattes av grunnlaget for regulering av 
lufthavnavgiftene.	 	
�x 	Begrepet ”dual till” (eller to kasser) brukes når 
trafikkavgifter 	omfattes av reguleringen, men ikke de 	
kommersielle delene av lufthavnen.	 	
En fordel med ”single till” er at overskudd fra kommersielle 
aktiviteter brukes til å holde avgiftene nede, en slik løsning 
kan også være enklere å administrere og kontrollere enn en 
løsning hvor trafikkdelen av lufthavnen skal skilles fra den 
kommersielle delen. En ulempe med ”single till” er at økte 
overskudd som genereres av økt trafikk brukes til ytterligere 
senkning av avgiftene i stedet for investeringer i trafikkdel og 
kommers	iell del av lufthavnen for å sikre at den økte trafikken 	
avvikles på en tilfredsstillende måte.	 	
Nødvendig med 
langsiktighet og 
reguleringsmekanismer	 	
Styring av lufthavnene me	d inntektsrammer forutsetter lang	-	
siktighet	; avgiftsfastsettelse for perioder på 	4 – 10 år.	 I tillegg 	
er det nødvendig å innarbeide mekanismer som sørger for 	at 	
rammene korrigeres for endringer i faktorer som den enkelte 
lufthavn ikke har kontroll over.	 	
Dersom inntektsrammen baseres på et maksimalt nivå på 	
 	 	 	23 Kilde: Foredrag, årskonferanse 2004, vikrsomhetsgruppen i KS Bedrift ved Geir Lunde (ECON)

32	 	
avgiftsinntektene pr. passas	jer, kan elementer som inngår ved 	
justering av inntektsrammen være:	 	
�x 	generell pris	- og kostnadsutvikling, f.eks uttrykt ved 	
konsumprisindeks eller lønnskostnadsindeks.	 	
�x 	krav til gradvis økt effektivitet, kan gjøres større ved 
stor trafikkvekst og mindre ved 	liten trafikkvekst	 	
�x 	mekanismer som skjerper kravene til økt effektivitet 
dersom avkastningen på investeringene i (trafikkdelen 
av) lufthavnen ligger over normal kapitalavkastning.	 	
I tillegg bør det inkluderes retningslinjer / rutiner for tilpasning 
til endr	inger i rammebetingelser som ikke kan forutsees ved 	
inngåelse av avtale.	 	
Inntektsrammer for Avinor?	 	Behovet for å regulere avgiftene med utgangspunkt i kapital	-	
avkastning er mest aktuelt for privateide lufthavner, hvor det 
er ønskelig å begrense eiernes u	ttak av utbytte. 	 	
Ved Avinors lufthavner vil det derfor være mest aktuelt med 
mekanisme for avgiftsfastsettelse av typen:	 	
KPI 	– X 	
hvor 	KPI er konsumprisindeksen og faktoren 	X bestemmes av 	
effektivitetskrav og trafikkutvikling.	 	
 	Ved å etablere en direk	te sammenheng mellom trafikk	-	
utvikling og endring i avgiftsnivå, slik at økt trafikk bidrar til 
redusert avgiftsnivå 	(økt tallverdi av X	-faktoren) 	og redusert 	
trafikk bidrar til økt avgiftsnivå	 (redusert tallverdi av X	-	
faktoren)	, etableres en mekanisme som	 demper sving	ningene 	
i økonomisk resultat for lufthavnene.	 	
Forutsetter endringer i 
styringen av Avinor	 	
Bruken av inntektsrammer i styringen av Avinor forutsetter at 
praksis med avgiftsfastsettelse gjennom årlige forskrifter	 	
endres.	 	
4.4.	 	Benchmarking	 	
Lange tr	adisjoner,	 	Sammenlikning av organisering og ressursinnsats (kostnader) 
er et nyttig redskap for myndigheter og eiere 	– for å innhente 	
informasjon om virksomheter som opererer i beskyttede 
markeder (naturlige monopoler). Benchmarking har derfor 
lange tradi	sjoner innenfor drift av lufthavner 	– og bidrar til at 	
ny kunnskap og ny teknologi spres raskt.	 	
..men lite kraftfullt	 	En svakhet med benchmarking er at det alltid vil være 
forskjeller i driftsbetingelser mellom lufthavner, noe som gjør 
det vanskelig å få 	nøyaktige sammenlikninger i kostnadsnivå 	
mellom ulike lufthavner.	 	
 	For Avinor er det kanskje mest interessant å sammenlikne 
med de uavhengige lufthavnene som driver med norske 
rammebetingelser. Trafikkvolumene ved Rygge og Torp er 
såpass lite at lufthavn	ene må drives rasjonelt for å oppnå 	
positive økonomiske resultater.

33	 	
4.5.	 	Konkurranse 	 	
Økt	 konkurranse	 	I teorien skal konkurranse bidra til lavere kostnader og bedre 
tilbud for de reisende. 	 	
Konkurranse mellom 
lufthavner eid av Avinor	 	
Avinor eier de flest	e lufthavnene i Norge. I de fleste deler av 	
landet har derfor passasjerer og flyselskaper ingen andre 
alternativer enn bruk av Avinor. 	 	
Geografiske avstander mellom lufthavnene begrenser også 
omfanget av konkurranse. 	 	
Begrenset konkurranse mot 
andre tra	nsportmidler	 	
Utenlandstrafikken med fly er i liten grad utsatt for 
konkurranse fra andre transportmidler. På enkelte kortere 
relasjoner, som f.eks Oslo 	– Kristiansand og Kristiansand 	– 	
Stavanger, er det betydelig konkurranse mellom tog, bil, buss 
og fly, 	men hovedregelen også innenlands er at reisetids	-	
forskjellen mellom fly og alternative transportmidler er så stor 
at avgiftsnivået ved lufthavnene er (tilnærmet) uten betydning 
for valg av transportmiddel.	 	
Konkurranse mellom 
lufthavner på Østlandet;	 	
Garde	rmoen har lavest 	
kostnader, men Torp og 
Rygge har lavere avgiftsnivå	 	
På Østlandet møter Avinor konkurranse fra lufthavner eid av 
andre aktører. Sandefjord Lufthavn, Torp og Moss Lufthavn, 
Rygge er begge etab	lert innenfor Oslo Lufthavn, Gardermoens 	
influe	ns	om	råde og konkurrerer dermed om det samme 	
passasjergrunnlaget. 	 	
Oslo Lufthavn Gardermoen har lavere kostnader og høyere 
inntekter pr. passasjer enn Sandefjord Lufthavn, Torp (jfr. kap. 
2). Vi har ikke tilgang til tilsvarende tall for Moss Lufthavn, 
Rygge, men antar at driftskostnader pr. passasjer er minst på 
høyde med kostnadene ved Sandefjord Lufthavn.	 	
Mens Avinors avgiftsnivå 	– slik det er bestemt av Sam	ferd	sels	-	
departementet 	- gir en resultatforbedring på 70 	-110 kroner 	
pr. ekstra passasjer, kan	 eierne ved Rygge og Torp velge å 	
holde et lavere avgiftsnivå for å tiltrekke seg rutetilbud og 
passasjerer.	 	
Liten betydning for 
kostnadsnivået, men 
betydning for 
trafikkvolumer og 
lønnsomhet	 	
Konkurransen fra Torp og Rygge har liten betydning for 
kostnads	nivået ved Gardermoen, men påvirker trafikkvolumer 	
og 	dermed 	samlet lønnsomhet.	 	
Lufthavnene på Østlandet er å betrakte som et oligopol, hvor 
Gardermoen er den dominerende aktøren (lederen). Det 
innebærer at avgiftsnivået ved Gardermoen har stor 
betydning	 for handlingsrommet 	– inkludert avgiftsnivået 	- ved 	
Torp og Rygge. 	 	
Høyere avgifter ved Gardermoen gjør det mulig å øke 
avgiftene ved Torp og Rygge, mens lavere avgifter ved 
Gardermoen kan bidra til å presse ned avgiftene ved de andre 
lufthavnene.	 	
 	Avgi	ftsnivået ved Gardermoen er i dag satt høyt fordi 	
lufthavnen skal bidra med kryssubsidiering av andre 
lufthavner. 	 	
Reguleringer og avstander 
begrenser konkurransen	 	
Trafikk	veksten ved Rygge og Torp begrenses av reguleringer 	
(Rygge), avstand fra Oslo (sær	lig Torp). For begge lufthavner

34	 	
gjelder også at investeringsbehov ved utvidelser begrenser 
mulighetene til å holde vesentlig lavere avgifter enn Garder	-	
moen over tid. 	 	
Konkurransetilsynet 
påpeker at nåværende 
finansiering av Avinor 
hemmer konkurransen	 	
Konkurransetilsynet har ved flere anledninger pekt på 
vanskelighetene med å ivareta hensynet til virksom 
konkurranse mellom lufthavnene under den nåværende 
finansieringsordningen for Avinors lufthavner, jf. 	bl.a 	
Konkurransetilsynets høringsuttalelse av 2. a	ugust 2007.	 	
Gjennom regulering av avgiftene på lufthavnene utenfor 
Avinors nettverk vil 	i svekke	 muligheten for p	riskonkurranse	, 	
noe som vil være en helt sentral konkurranseparameter for 
lufthavner som i hovedsak antas å ville rette seg mot lavpris	-	
selskap	ene.	 	
Etter Konkurransetilsynet	 oppfatning bør det vurderes om det 	
skal foretas endringer i den gjeldende 	finansierings	-	
forordningen av Avinors 	lufthavner for å	 legge forholdene til 	
rette for 	virksom konkurranse	 	mellom Oslo lufthavn, 	
Gardermoen, Sandefjord 	lufthavn, Torp og Moss lufthavn, 	
Rygge.	 	
Konkurransetilsynet	 peker på 	at det ved fastsettingen av 	
avgifter for lufthavnene 	bør 	foretas en avveining mellom 	
hensynet til kryssubsidiering i Avinors nettverk 	og de positive 	
samfunnsøkonomiske virkninger konkurra	nse med de øvrige 	
lufthavnene	 vil kunne gi.

35	 	
 
 	 	
5.	 	Skisse til en ny styringsmodell 	 	
 
Elementer i modellen	: 	
- kostnadseffektivitet	 	
- langsiktighet	 	
- mindre kryssubsidiering	 	
 	
For å styrke samfunnsøkonomisk lønnsomhet av flytilbudet i 
Norge, er det i tillegg avgjøre	nde at de negative konse	kvens	-	
ene av kryssubsidieringen reduseres. 	 Vi vil derfor foreslå e	n 	
endret styringsmodell for Avinor 	med	 følgende 	hoved	-	
elementer	: 	
1. Sterkere incentiver til effektivitet gjennom etablering 
av inntektsrammer hvor utvikling i avgiftsn	ivå 	
bestemmes av trafikkutvikling og krav om økt 
effektivitet. 	(KPI 	- X). 	
2. Sterkere fokus på lufthavnen	e som resultatenheter, 	
lønn	somhetskrav til Avinor erstattes av lønnsomhets	-	
krav til den enkelte lufthavn (eller gruppe av luft	-	
havner som er naturlig å l	ikebehandle).	 	
3. Utformingen av kryssubsidieringen endres, slik at 	 	
a. overføringene i større grad går via eieren 
(Sam	ferdsels	departementet) og utbetales til 	
lufthavnene etter offentlig kjøpsavtaler, 	 	
b. overføringene mellom lufthavnene endres slik 
at de i sterke	re grad stimulerer til økonomisk 	
effektivitet ved lufthavnene som mottar 
overføringene.	 	
Inndeling av lufthavnene i 
tre kategorier	 	
For å møte 	utfordringene og stimulere til en samfunns	-	
økonomisk effektiv drift av lufthavnene	 deles lufthavene 	
innenfor Avino	r i tre kategorier:	 	
�x 	Kategori A: Bedriftsøkonomisk lønnsomme lufthavner.	 	
�x 	Kategori B: Øvrige lufthavner med (mulighet for) positivt 
driftsresultat før avskrivninger.	 	
�x 	Kategori C: Lufthavner uten mulighet for positivt 
driftsresultat.	 	
De fleste av lufthavnene i	 kategori A og B vil være samfunns	-	
økonomisk lønnsomme, mens noen av lufthavnene i kategori C 
ikke vil være samfunnsøkonomisk lønnsomme ut fra kriteriene 
i avsnitt	 3.2	. 	
KPI 	– X forutsetter 	
langsiktige avtaler	 	
Bruk a	v inntekt	srammer vil bare være effektivt dersom 	
rammene får virke over lengre tidsperioder, f.	 eks 4	-5 år. 	
Dette forutsetter at nåværende praksis, med årlige 
avgiftsforskrifter fra Samferdselsdepartementet, endres.	 	
Modellen vil kunne fungere med likt avgiftsnivå v	ed alle 	
Avinors lufthavner, men åpning for variasjoner i avgiftsnivå 
som reflekterer kostnadsforskjeller mellom lufthavner vil bidra 
til å styrke effektiviseringsincitamentene som ligger i inntekts	-	
rammene.

36	 	
 	Det må avklares om det skal legges inntektsramm	er bare på 	
avgiftsinntektene, eller også på de kommersielle inntektene 
ved lufthavnene. Etter vår oppfatning reduseres behovet for 
inntektsrammer for kommersielle inntekter dersom 
pengestrømmene fra overskuddslufthavner til underskudds	-	
lufthavner 	endres.	 	
Lufthavnene som 
resultatenheter	 	
Større kostnads	- og inntektsansvar ved den enkelte lufthavn 	
vil motivere til 	mer 	effektiv drift og utvikling av tjeneste	-	
tilbudet rettet mot reisende og flyselskaper. 	 	
En mulighet er å organisere flere av lufthavnene som e	gne 	
aksjeselskaper, slik Oslo Lufthavn er det i dag	, alternativt kan 	
resultatansvaret tydeliggjøres innenfor eksisterende selskaps	-	
struktur.	 	
En organisering av lufthavnene i resultatenheter åpner 	også 	
for å inngå samarbeid med lokale utviklingspartnere; lo	kale 	
myndigheter og/eller større bedrifter som ønsker å bidra til 
utvikling av den lokale lufthavnen. Slikt samarbeid kan 
realiseres i form av styredeltakelse, økonomisk forpliktende 
prosjektsamarbeid og/eller som lokalt medeierskap.	 	
Endre pengestrømmen 
mellom lufthavnene	 	
I tillegg til at kryssub	sidiering er en særdeles lite 	økonomisk 	
måte å finansiere underskudd og ulønnsomme investeringer 
ved lufthavnene	 på	, bidrar ordningen til å svekke incentivene 	
til effektiv drift ved lufthavnene.	 	 Alle økonomiske 	over	-	
føringer mellom lufthavnene bør derfor endres slik at de 	 	
�x 	enten 	får form av betaling for tjenester	 (mellom 	
selskaper i ulike kate	gorier	) 	
�x 	 eller 	går via eier i form av utbytte fra de mest 	
lønnsomme lufthavnene til dekning av utgifter 
knyttet til avtale	r om offentlig kjøp av tjenester 	
ved de minst lønnsomme lufthavnene.	 	
Betaling for trafikk med 
sikte på å øke antall 
lønnsomme lufthavner	 	
Ved	 å knytte overføringene mellom lufthavner til konkrete 	
tjenester 	kan	 lufthavner med svak lønnsomhet 	bringes 	over i 	
en situasjon hvor lufthavnen 	kan drives som en selvstendig 	
økonomisk enhet. 	 	
Mest aktuelt vil det være å knytte slik betaling til trafikk 
mellom to lufthavner, hvor den økonomisk sterkeste luft	-	
havnen betaler en godtgjørelse pr. passasjer til den økonomis	k 	
svakeste lufthavnen for trafikk mellom de to lufthavnene.	 	
Som vist i kapittel 2 gir én ekstra passasjer en gevinst på 70 	-	
110 kroner for Avinor. Ved å skjevdele denne gevinsten 
mellom lufthavnene, kan den svakeste lufthavnen få et ekstra 
bidrag på 35,	- til 55,	- kroner pr. passasjer samtidig som den 	
største lufthavnen fortsatt ikke taper på ekstra trafikk.	 	
Nivået på betalingen kan varieres, avhengig av lønnsomheten 
ved den svakeste lufthavnen, og nivået bør også revurderes 
med jevne mellomrom med målsetti	ng om reduksjon og på 	
lang sikt avvikling av betalingen.	 	
Kategori A	 	Lufthavner i 	kategori A	: 	
�x 	Styres etter avkastningsmål, krav til egenkapitalandel og

37	 	
utbytteforventninger, hvor kravene til avkastning og 
utbytte settes på nivå med eller høyere enn ”normal	e” 	
krav. 	 	
�x 	Maksimalt avgiftsnivå ved lufthavnene styres la	ngsiktig 	
og på aggregert nivå (KPI	-X).	 	
�x 	For trafikk mellom lufthavner i kategori A og lufthavner i 
kategori B betaler lufthavner i kategori A et vederlag pr. 
passasje	r til lufthavner i kategori B.	 	
�x 	Inv	esteringsbeslutninger fattes lokalt så lenge krav til 	
egenkapitaldekning oppfylles.	 	
Lufthavner i kategori A	 	Oslo (	Gardermoen	), Bergen (	Flesland	), Stavanger (	Sola	) og 	
Trondheim (	Værnes	) er lufthavner som hører hjemme i denne 	
kategorien.	 	
Kategori B	 	Lufthav	ner i 	kategori B	 er lufthavner hvor lønnsomheten i dag 	
er for svak til at normale avkastningsmål kan nås, men hvor 
det gjennom 	bruk	 av incentiver likevel 	er mulig å etablere en 	
situasjon hvor lufthavnen kan driftes etter bedriftsøkonomiske 
prinsipper:	 	
�x 	Sty	res etter avkastningsmål, krav til egenkapitalandel og 	
utbytteforventninger, men slik at kravene til avkastning 
og utbytte settes lavere enn ”normale” krav.	 	
�x 	For trafikk mellom lufthavner i kategori A og kategori B 
mottar lufthavner i kategori B et vederlag	 pr. passasjer 	
fra lufthavner i kategori A.	 	
�x 	Maksimalt avgiftsnivå ved lufthavnene styres langsiktig 
og på aggregert nivå	 (KPI	-X). Adgang til å fastsette 	
avgiftene individuelt for den enkelte lufthavn.	 	
�x 	Investeringsbeslutninger fattes lokalt.	 	
Lufthavner i 	kategori B	, 	
antall avhenger av lokal 
medvirkning	 	
Bodø, Tromsø, Kristiansand og Ålesund er lufthavner som 	– ut 	
fra dagens lufthavnøkonomi 	– hører hjemme i denne 	
kategorien. 	Avhengig av nivå på betaling for trafikk til/fra Oslo 	
Lufthavn og muligheter for å 	effektivisere driften, kan det 	
være mulig å etablere tilsvarende løsninger også ved 
lufthavner som 	f.eks 	Haugesund og	 Evenes (Harstad). 	 	
I denne kategorien gis stor frihet til lokal styring av den 
enkelte lufthavn. Dette styrker muligheten for samarbeid m	ed 	
lokale myndigheter / større lokale bedrifter. 	 	
Gjennom lokal medfinansiering (tilsvarende den løsning som 
nå etableres for mange lufthavner i Sverige) kan listen over 
lufthavner i denne kategorien gjøres lenger.	 	
Regional medvirkning er særlig viktig ve	d lufthavner hvor det 	
er muligheter for å etablere bedre rutetilbud gjennom 
endringer i 	lufthavnstruktur og rutetilbud.	 	
Kategori C	 	For lufthavner som ikke har muligheter for å oppnå positivt 
drifts	resultat, har avkastningsmål og egenkapitalkrav begren	-	
set verdi. 	 	
Styringen av lufthavnene 	i kategori C 	må derfor ta utgangs	-	
punkt i at et definert nivå på tjenestene ved luft	havnen skal

38	 	
realiseres kostnadseffektivt.	 Dette innebærer at:	 	
�x 	Maksimalt avgiftsnivå ved lufthavnene styres langsiktig 
og på aggregert 	nivå	 (KPI	-X). 	
�x 	Det legges vekt på kostnadsstyring, f.	 eks gjennom 	
anbudsutsetting av lufthavndriften.	 	
�x 	Investeringsbeslutninger fattes sentralt.	 	
Lufthavner i kategori C	 	De 	fleste 	regionale lufthavner, samt flertallet av de mellom 	
store lufthavnene vil 	nat	urlig 	plasseres i denne kategorien. 	
Enkelte lufthavner kan alene 	– eller gjennom samarbeid med 	
andre lufthavner 	– på sikt inkluderes i kategori B.	 	
 	 	
 	
Figur 5.1:	 	Pengestrømmer mellom selskaper i ulike kategorier og mellom 	luft	havn	selskapene 	
og eier	/styringsfunksjon	. 	
Betalingsstrømmer 	 	I figur 5.1 	vises betalingsstrømmer mellom lufthavnselskapene 	
og eierfunksjonen (morselskapet Avinor) som følger av den 
foreslåtte styringsmodellen.	 	
I figuren skilles ikke mellom eier	- (Avinor) og	 kjøper/	styrings	-	
funk	sjon	en (Samferdselsdepartementet) til lufthavnene	. 	
Offentlig kjøp erstatter 
kryssubsidiering 	 	
Det vil være vanskelig å få ned nivået på kryssubsidiering 
mellom lufthavnene uten at staten tar et større direkte 
økonomisk ansvar fo	r de svakeste lufthavnene. På kort sikt er 	
det derfor nødvendig at eier (netto) tilfører ressurser til drift 
av lufthavnene.	 	
På lengre sikt bestemmes nivået på tilførsel av offentlige 
midler av utviklingen i lønnsomhet ved de større lufthavnene 
og av hvi	lken kvalitet på tjenestene som defineres ved de 	
mindre lufthavnene.	 	
Skisse som må bearbeides 
og vurderes	 	
Styringsmodellen som presenteres i dette kapitlet er en skisse, 
hvor hovedprinsipper er valgt, men hvor det er nødvendig å 
gjøre grundigere vurdering	er av flere forhold før skissen 	
implementeres.	 
EIER	 	
A	 	B	 	C	 	
Kjøp av tjenester	 	
/lufthavndrift	 	Utbytte (h	øy)	 	Utbytte (lav til 	
normal)	 	
Betaling 	
for 
trafikk

39	 	
Konsekvenser for 
lufthavnselskap	 	
For Avinor (lufthavnselskapene) vil styringsmodellen gi sterk	-	
ere incentiver til kostnadseffektiv drift og til å legge for	hold	-	
ene til rette for økt trafikk. Mer effektiv dr	ift og lavere avgifter 	
vil i neste omgang gi grunnlag for flere reisende.	 	
Konsekvenser for staten	 	Styringen av Avinor vil bli mer langsiktig ved innføring av 
inntektsrammer (KPI	-X). Samtidig innebærer skissen at staten 	
bærer en større andel av den kortsi	ktige økonomiske risikoen 	
knyttet til lufthavndriften i Norge.	 	
Styringsmodellen forutsetter 	- i større grad enn dagens modell 	
– at staten (som eier av lufthavnene) stiller individuelle og 	
differensierte krav til avkastning og utbytte fra den enkelte 
luftha	vn.	 	
Nivået på statens ressursbruk knyttet til lufthavndrift i Norge 
kan diskuteres uavhengig av styringsmodell.	 	Det bør ikke 	
være noe mål at statens lufthavndrift skal være selvfinansi	-	
erende. 	Med en mer effektiv lufthavndrift ligger forholdene til 	
rette	 for å redusere omfanget av kryssubsidiering mellom 	
lufthavnene.	 	
Driften ved ulønnsomme lufthavner som staten ønsker å 
opprett	holde, bør sikres uavhengig av overskuddet ved de 	
største lufthavnene.	 	
Konsekvenser for brukerne 
av lufthavnene	 	
Styringsmodellen	 vil på sikt gi lavere lufthavnavgifter som 	
igjen vil gi lavere billettpriser og flere avganger og dermed 
bedre lønnsomhet for flyselskapene og et bedre rutetilbud for 
trafikantene.

Parse pdf-doc by clicking the button below. Parsed pdf-documents will be searchable.

Metadata Found
Author
Tor Homleid
Producer
Mac OS X 10.10.5 Quartz PDFContext
CreationDate
2016-10-11T08:28:17+00:00
ModDate
2016-10-11T08:28:17+00:00
Pages
40