Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken

Rapport 2018/41

Ingeborg Rasmussen

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	Samfunnsøkonomisk analyse Statistikk og empirisk analyse Evaluering Kultur og kreative næringer Lokal- og regionalanalyse
År	2018
Rapportnummer	41
Forfatter(e)	Ingeborg Rasmussen
Last ned	file_download (1.8 MB)
Les i nettleser	find_in_page

Rapport	 2018/41	 	
 	
 	
 	
Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
Ingeborg Rasmussen

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kultu	relle skolesekken	 	
 
Vista Analyse	 | 2018/41	 	2 	
 
Dokumentdetaljer	 	
Tittel	 	Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
Rapportnummer	 	2018/	41	 	
ISBN	 	978	-82	-8126	-394	-9 	
Forfattere	 	Ingeborg Rasmussen	 	
Prosjektleder	 	Ingeborg Rasmussen	 	
Kvalitetssikrer	 	Tor Homleid	 	
Oppdragsgiver	 	Den kulturelle skolesekken	 	
Dato for ferdigstilling	 	5.desember 2018	 	
Tilgjengelighet	 	Offentlig versjon oppdatert 7.februar	 	
Forsidebilde	 	Forsidebilde er hentet fra Kulturtankens hjemmeside	 	
Nøkkelord	 	Fordelingsnøkkel, 	økonomireglement, vurderingskriterier 	 	
 
 
 
Om Vista Analyse	 	
Vista Analyse AS er et samfunnsfaglig analyseselskap med hovedvekt på økonomisk forskning, 	utredning, 	
evaluering og rådgivning. Vi utfører oppdrag med høy faglig kvalitet, uavhengighet og integritet. Våre sentrale 
temaområder omfatter klima, energi, samferdsel, næringsutvikling, byutvikling og velferd.	 	
Våre medarbeidere har meget høy akademisk k	ompetanse og bred erfaring innenfor konsulentvirksomhet. 	
Ved behov benytter vi et velutviklet nettverk med selskaper og ressurspersoner nasjonalt og internasjonalt. 
Selskapet er i sin helhet eiet av medarbeiderne.

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
Vista Analyse	 | 2018/41	 	3 	
 
Foror	d	 	
Vista Analyse har på oppdrag fra D	en kulturelle skolesekken vurdert dagens fordelingsnøkkel 	for tilskudd fra 	
spillemidlene til fylkeskommuner og kommuner. Som en del av oppdraget er det utformet og vurdert 
alternative fordelingsnøkler. 	 	
Vi takker deltagerne på 	workshop for gode innspill og diskusjoner, og for innsiktsfulle innspill gitt underveis i 	
prosessen. 	 	
Kristian Fosser har vært 	oppdragsgivers kontaktperson. 	 	
I Vista Analyse har Orvika Rosnes bidratt i arbeidet	, med Ingeborg Rasmussen som prosjektleder og 	hove	d-	
forfatter av rapporten. Tor Homleid har vært prosjektets kvalitetssikrer. 	 	
Sluttutkast til rapport ble levert 5.desember 2018. Det er lagt til en figur (	Figur 	6.7 	Tilskudd per elev til 	
direktekommunene	; 2018	-fordeling og tildeling etter til	skudd per elev i modell A 	med hhv 70 og 80 pst. av 	
tilskuddet fordelt per elev	) i denne rapporten. Det er også gitt noe utdypende forklaring om anbefalingen om 	
endringer i tilskuddsberegningene til direktekommunene i sammendraget.	 	
 
7. februar	 201	9 	
Ingeborg Rasmussen	 	
Prosjektleder/partner	 	
Vista Analyse AS

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
Vista Analyse	 | 2018/41	 	4 	
 
Innhold	 	
Sammendrag og konklusjoner	 ................................	................................	................................	.....................	 7 	
1 	Innledning	 ................................	................................	................................	................................	..........	 11	 	
1.1	 	Organisering av rapporten	 	11	 	
2 	Den kulturelle skolesekken	 ................................	................................	................................	................	 12	 	
2.1	 	Formål og målgruppe	 	12	 	
2.2	 	Organisering og finansiering	 	13	 	
3 	Dagens fordelingsnøkkel	 ................................	................................	................................	...................	 14	 	
3.1	 	Kort o	m spillemidlene fra Norsk Tipping	 	14	 	
3.2	 	Dagens fordelingsnøkkel	 	15	 	
3.3	 	Nærmere om kriteriene areal og infrastruktur	 	17	 	
3.4	 	Direktekommunene	 	18	 	
3.5	 	Oppsummering	 	19	 	
4 	Erfaringer og innspill	 ................................	................................	................................	..........................	 21	 	
4.1	 	Mål og oppfølging av økonomireglementet	 	21	 	
4.2	 	Likhetsprinsippet 	– innspill til vurdering	 	22	 	
4.3	 	Regionreform og mest mulig nøytrale kriterier	 	22	 	
4.4	 	Direktekommunene	 	23	 	
4.5	 	Oppsummering; hensiktsmessig utgangspunkt	 	23	 	
5 	Vurderingskriterier	 ................................	................................	................................	............................	 24	 	
5.1	 	Formål og legitimitet	 	24	 	
5.2	 	Effektivitet og måloppnåelse	 	24	 	
5.3	 	Transpar	ent og forutsigbarhet	 	26	 	
5.4	 	Oppsummering 	– kriterier for å vurdere alternative fordelingsnøkler	 	26	 	
6 	Alternative fordelingsnøkler	 ................................	................................	................................	..............	 27	 	
6.1	 	Dagens kriterier og alternative utforminger	 	27	 	
6.2	 	Eksempel på to alternative fordelingsnøkler	 	32	 	
6.3	 	Direktekommunene bør behandles likt	 	36	 	
7 	Konklusjon og anbefalinger	 ................................	................................	................................	...............	 38	 	
7.1	 	Mål og regelverk legger rammer for utformingen	 	38	 	
7.2	 	Kriterier og vurdering av dagens 	fordelingsnøkkel	 	39	 	
7.3	 	Forslag til endringer i dagens fordelingsnøkkel	 	40	 	
7.4	 	To mulige varianter sammenliknet med dagens nøkkel	 	41	 	
Referanser	 ................................	................................	................................	................................	.................	 44	 	 
Figurer	 	
Figur 3.1	 	Fylkesfordeling DKS	-tilskudd 2018 (inkludert 	direktekommune)	 ................................	.. 16	 	
Figur 3.2	 	Tilskudd til DKS fordelt per elev per fylke (2018)	 ................................	..........................	 16	 	
Figur 3.3	 	Fordeling av DKS	-tilskudd (285 mill kroner) før og etter fylkesreformen	 ......................	 17	 	
Figur 3.4	 	Fylkesfordelte DKS	-tilskudd etter kriteriene infrastruktur og areal, 2018 (NOK).	 .........	 18	 	
Figur 3.5	 	Fordelingsnøkkel DKS; vekting av kriterier	 ................................	................................	....	 20

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
Vista Analyse	 | 2018/41	 	5 	
 
Figur 3.6	 	Kriterienes andeler per fylke	 ................................	................................	.........................	 20	 	
Figur 6.1	 	Fordeling av infrastrukturandelen og infrastrukturkriteriets andel av totalen	..............	 27	 	
Figur 6.2	 	Fordeling av infrastrukturandelen etter dagens nøkkel (blå) og et alternativ der elever i 
spredtbebygde områder veies 90 prosent tyngre enn elever i sentrale områder	 ........	 28	 	
Figur 6.3	 	Budsjettkonsekvenser for fylkene ved omlegging av infrastrukturkriteriet	 ..................	 30	 	
Figur 6.4	 	Alternative fordelingsnøkler. Tilskudd per elev per fylke (etter reform)	 .......................	 34	 	
Figur 6.5	 	Fylkesfordeling 	alternativ A1 basert på 2018	-rammen	 ................................	.................	 35	 	
Figur 6.6	 	To varianter av modell B, antall elever og areal	 ................................	............................	 35	 	
Figur 6.7	 	Tilskudd per elev til direktekommunene; 2018	-fordeling og tildeling etter tilskudd per 	
elev i modell A med hhv 70 og 80 pst. av tilskuddet fordelt per elev	 ...........................	 37	 	
Figur 7.1 	 	Dagens fordelingsnøkkel med underposter	 ................................	................................	.. 39	 	
Figur 7.2	 	Forslag til ny fordelingsnøkkel, variant A2 og A4	................................	...........................	 42	 	
Figur 7.3	 	Fylkesvise konsekvenser målt i 	tilskudd per elev, dagens nøkkel etter reform, A2 og A4	
................................	................................	................................	................................	.......	 42	 	
Figur 7.4	 	Fordeling av 2018	-tilskuddet etter fordelingsnøkkel A1	 ................................	...............	 43	 	 
Tabeller	 	
Tabell 3.1	 	Fordeling til DKS og samlet pott inkludert overgangsmidler til skolekonsertordningen
................................	................................	................................	................................	.......	 15	 	
Tabell 3.2	 	Dagens vekting og kriterier	................................	................................	............................	 15	 	
Tabell 3.3	 	Poeng og grunnlag for beregning av infrastrukturindikator	 ................................	..........	 18	 	
Tabell 3.4	 	Direktekommuner per fylke	 ................................	................................	..........................	 19	 	
Tabell 6.1 	 	Vurdering av dagens og alternativ utfo	rming av infrastrukturkriteriet	 .........................	 29	 	
Tabell 6.2 	 	Vurdering av dagens utforming av arealkriteriet	 ................................	..........................	 31	 	
Tabell 6.3 	 	Vurdering av dagens utforming av utviklingsandel	 ................................	.......................	 32	 	
Tabell 6.4	 	Fordelingsnøkkel A 1, A2, A3 og A4	 ................................	................................	...............	 33	 	
Tabell 7.1	 	Vurdering av kriteriene i dagens modell	 ................................	................................	.......	 40	 	 Fant in gen fig ur liste op pfør in ger .

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekke	n 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	7 	
 
 
Sammendrag	 og konklusjoner	 	
Ku	lturtanken	 er en etat for kunst og kultur til barn og unge i skolen. Kulturtanken fordeler i dag 	
tippemidle	r til 	Den kulturelle skolesekken (	DKS	) etter en fordelingsnøkkel 	som 	tar hensyn til geografi, 	
demografi og infrastruktur.	 Dagens fordelingsnøkkel fungere i hovedsak godt, men 	har et for	-	
bedringspotensial. Vi anbefaler at 	deler av fordelingsnøkkel revideres 	og gjøres mer	 forutsigbar, 	
transparent og uavhengig av regionreformen. 	Konsekvensene for tilskuddspottene er små, men vil gi 	
noen omfordelinger av tilskuddsmidlene sammenliknet med utfallet 	av dagens fordelingsnøkkel	. 	
Dagens fordelingsnøkkel	 	
Dagens fordelingsnøkkel er	 vist i Figur S1. Som det framgår av figuren fordeles mesteparten av 	
tilskuddet flatt per elev (70 prosent), men 	med 	en justeringspost på 30 prosent som 	kompenserer 	
for geografiske og befolkningsmessige variasjoner. 	 	
Figur S1: 	 	Dagens fordelingsnøkkel med 	underposter	 	
 	
 
Dagens fordelingsnøkkel er vurdert med grunnlag i følgende 	vurderingskriterier: 	 	
• 	Målforankring: er fordelingsnøkkelens kriterier forankret i tilskuddets mål?	 	
• 	Er hensynet til likhet slik det framkommer i 	St.meld.nr.8	 (2007	-2008)	 ivaretatt	? 	
• 	Er fordelingsnøkkelen transparent og etterprøvbar	? 	
• 	Gir fordelingsnøkkelen f	orutsigbarhet og langsiktighe	t? 	
• 	Er utfallet av fordelingsnøkkelen følsom for r	egionreformen	? 	
• 	Effektivitetskriteriene, inkludert risiko for målforskyvning 	– er dagens 	fordelingsnøkkel effektiv	 	
Vi konkluderer med at dagens	 hovedkriteri	um	 fungerer og tilfredsstiller kravene til en effektiv, 	
forutsigbar og transparent modell, som også er uavhengig av 	regionreformen. Det samme gjelder

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	8 	
 
 
for utformingen av arealkriteriet. Disse kriteriene anbefales videreført, men vektingen av kriteriene 
kan vurderes. 	 	
Tilskuddet som fordeles flatt per 	fylke foreslås fjernet. Dagens infrastrukturtilskudd foreslås revidert 	
til et tilskudd som fordeles 	etter bosettingsmønster, der elever som bor 	i spredtbebygde områder 	
tildeles et likt tillegg i tilskuddet per elev, uavhengig av fylke/region. 	 	
Dagens modell inkluderer fordeling av spillemidler til 12 kommuner. Disse kommunene omtales som 
direktekommuner og 	får, 	som navnet indikerer, tildelt spillemidler direkte fra Kulturtanken. 	
Fordelingen til direktekommunene bygger historiske tall som kan før	es tilbake til de respektive 	
fylkenes fordeling 	til direktekommuner i eget fylket. Direktekommunene er kjennetegnet ved at de 	
er blant de største, eller største kommune i fylket målt i folketall. Utfallet av dagens fordelingspraksis 
gir noen uforklarte var	iasjoner i tilskudd per elev på tvers av fylkene. Variasjonene kan ikke 	
begrunnes i sentralitet, befolkningsspredning eller andre hensyn som kan begrunne korrigeringer av 
tilskudd per elev. Vi har ikke funnet rasjonale for variasjonene mellom direktekommun	ene, og heller 	
ikke funnet målforankringen for fordelingen til	 mellom disse kommunene og de respektive øvrige 	
fylkenes øvrige kommuner. Fordelingen til direktekommunene har dermed ikke den samme klare 
målforankringen som ligger til grunn for dagens fordeli	ngsnøkkel, og det er heller ikke transparent 	
hvilke vurderinger som ligger til grunn for variasjonene mellom direktekommunene seg imellom, 
eller mellom direktekommunene og andre kommuner innad i fylkene. 	 	
Forslag til ny fordelingsnøkkel	 	
Vi foreslår at tils	kuddet som fordeles flatt per elev som et minimum beholdes på dagens nivå, men 	
med en mulig økning til 80 prosent av det totale tilskuddet. 	De resterende to postene i vårt forslag 	
kan vektes på ulike måter. Figur S2 viser et	t forslag med en 50/50 fordeling	 og ett med en 60/	40 	
fordeling. 	 	
Forslaget til ny fordelingsmodell 	er uavhengig av utfallet av regionreformen, den har en 	tydeligere	 	
målforankring og er dermed med transparent 	enn dagens modell. Fordelingen av tilskudd etter den 	
nye modellen vil være etter	prøvbare, og så lenge modellen ligger fast, vil tilskuddene også være så 	
forutsigbare som mulig gitt årlige tild	elinger fra spillemidlene. 	 	
Figu	r S2:	 	Forslag til ny fordelingsnøkkel, variant A	2 og A	4 	
 	
Konsekvensene av ulike fordelingsnøkler er beregnet og sammenliknet med 	dagens fordelingsnøkkel	. 	
En omlegging vil gi noen omfordelinger sammenliknet med 2018. Det bør derfor legges opp til 70 %	
60 %	
40 %	
30 %	
Flatt per elev	Areal	Spredt befolkning 80 %	
50 %	
50 %	
20 %	
Flatt per elev	Areal	Spredt befolkning

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle sk	olesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	9 	
 
 
overgangsordninger	 der de	t gis informasjon 	til tilskuddsmottakerne 	i god tid om konsekvensene av 	
en omlegging. 	 	
Vi foreslår følgende prosess for å fastsette den endelige vektingen av kriteriene: 	 	
i. 	Hovedkriteriets andel fastsettes (flatt etter antall elever). Vi foreslår at dette kriteriet 
vektes likt (70 prosent) eller noe	 høyere (inntil 80 prosent) enn i dagens nøkkel. 	 	
ii. Den interne vektingen mellom de to øvrige kriteriene fastsettes. Fylkes areal og 
befolkningsstruktur målt gjennom andelen av befolkningen som bor utenfor 
tettbebygde områder	, gir til sammen en indikator som	 kompenserer for variasjoner på 	
tvers av fylkene med kostnadskonsekvenser for tilbudet under DKS. 	 	
iii. Det vurderes om deler av den totale potten, f.eks det som tilsvarer dagens 
utviklingstilskudd (20 prosent av totalpotten) tas ut av fordelingsnøkkelen og 
dis	poneres som en satsnings/utviklingspost der Kulturtanken definerer 	
satsningsområder. 	 	
iv. Direktekommunene bør få samme tilskudd per elev som fylkene, uten ytterligere 
tilskudd fra de øvrige kategoriene. 	 Dette begrunnes med at disse kommunene 	
gjennomgående er blant de største i fylket målt i befolkning, og dermed ikke har 
samme grad av befolkn	ingsmessige og geografiske ulemper som de øvrige 	
tilskuddskategoriene har til hensikt å korrigere for.

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	11	 	
 
 	
1	 	Innledning	 	
Kulturtanken; 	Den kulturelle skolesekken Norge	 (DKS),	 er 	en etat 	for kunst og kultur til barn og unge 	
i skolen	. Etaten er underlagt 	Kulturde	partementet	, og	 har det nasjonale ansvaret for 	DKS. DKS er 	
kjernen i regjeringens politikk for kulturformidling til barn og unge.	 Kulturtanken ble etablert i 2016, 	
som et resultat av at Rikskonsertene og 	sekretariatet	 for Den kulturelle skolesekken ble slå	tt sammen.	 	
Målene for	 Kulturtanken i 2018	 er: 	
1. Effektiv og god forvaltning og styringsstruktur i Den kulturelle skolesekken 	 	
2. Høy kunstnerisk og formidlingsmessig kvalitet p	å tilbudet i Den kulturelle skolesekken innen 	
alle kunstretninger som samspiller med	 skolens læreplaner 	 	
3. Samarbeid med kultur	- og utdanningssektor om innhold og kvalitet i Den kulturelle skolesekken	 	
Målene skal bidra til departementets overordnede m	ål for bevilgninger til 	kulturfor	mål, og følges 	
opp gjennom 	styringsdialogen. Departementet har fastsatt hvilke styringsparametre som beskriver 	
hvordan Kulturtanken skal n	å sine m	ål. Departementet definerer også resultatmål for virksomheten. 	 	
Kulturtanken ivaretar 	som nevnt 	det nasjonale ansvaret for Den kulturelle	 skolesekken, og forvalter 	
spillermidler	 til DKS	-ordningen. Tilskudd til Den kulturelle skolesekken for 2018 bevilges av 	
overskuddet i Norsk Tipping AS til kulturform	ål, fordelt ved kongelig resolusjon etter avholdt 	
generalforsamling i Norsk Tipping. 	 	
Kult	urtanken fordeler i dag 	spillemidler	 etter en «arvet» fordelingsnøkkel, og så derfor et behov for 	
å vurdere, og eventuelt revidere, fordelingsnøkkelen som brukes i dag. 	Dagens	 fordelingsnøkkel tar 	
hensyn til geografi, demografi og infrastruktur	. Grovt sett	 går om lag 	en tredel av midlene som 	
fordeles til 	kommunene og 	lokale aktiviteter, en tredel forvaltes av fylkeskommunene til produksjon, 	
innkjøp av produksjoner og formidling av tilbudet. Den siste tredelen 	kan	 fylkeskommunen 	i 	
utgangspunktet forvalte 	fritt etter egne vurderinger	, men innfor de målområdene 	og føringene 	som 	
er gitt av formålet med tildelingen	. 	
Vista Analyse har på oppdrag fra Kulturtanken vurdert den eksisterende fordelingsnøkkelen, og 
utarbeidet alternative fordelingsnøkler som et innspil	l til Kulturtankens videre arbeidet på området. 	
Vi har tatt utgangspunkt i at en eventuell ny fordelingsnøkkel skal opprettholde 	likhetsprinsippene	 i 	
St.meld. nr. 8 	(2007	-2008)	. Fordelingsnøkkelen må også følge 	fastsatte krav for tildelinger fra 	
spillemidlene. 	 	
1.1	 	Organisering av rapporten	 	
I kapittel 2 gir vi en kort presentasjon av Den kulturelle skolesekken før vi i kapittel 	3 går gjennom 	
dagens fordelingsnøkkel. I kapittel 4 redegjør vi for innspill gitt på en workshop der 	erfaringer fra 	
dagens fordelingsnøkkel og vurderingskriterier for en eventuell ny fordelingsnøkkel ble 	diskutert. I 	
kapittel 5 	går vi gjennom kr	av til en f	ordelingsnøkkel avledet formålet med DKS	, regelverk og innspill 	
fra workshopen. Deretter bruker vi 	kravene, utformer og vurderer alternative 	fordelingsnøkler i 	
kapittel 6	, før vi konkluderer og gir våre anbefalinger i kapittel 7.

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	12	 	
 
 	
2	 	Den kulturelle skolesekke	n	 	
For å kunne vurdere og utforme en fordelingsnøkkel 	for tilskudd til et 	område	, er det nødvendig med 	
kunnskap om 	hvilke formål 	tilskuddet skal støtte opp under. Vi gir en kort presentasjon 	av 	Den 	
kulturelle skolesekken	. For en grundigere omtale 	av mål og 	politiske føringer vises det til 	St.meld.nr.8 	
(2007	-2008)	. 	
2.1	 	Formål og målgruppe	 	
Den kulturelle skolesekken (DKS) er en nasjonal satsing som skal bidra til at alle skoleelever i Norge 
får møte profesjonell kunst og kultur av alle slag. Gjennom ordningen skal elevene og skolene få 
muligheter til å oppleve, og gjøre seg kjent med, og utv	ikle 	forståelse	 for 	profesjonelt kunst	- og 	
kultuttrykk	 av alle slag	. Kulturtilbudene skal være av høy kvalitet og vise hele bredden i kulturuttrykk	 	
innenfor: 	 	
• 	Scenekunst	 	
• 	Visuell kunst	 	
• 	Musikk	 	
• 	Film	 	
• 	Litteratur	 	
• 	Kulturarv	 	
Målgruppen for ordninger er alle elever	 fra 1.	-10. trinn på grunnskolen og fra 1.	-3.trinn på 	
videregående skole. 	 	
2.1.1	 	Mål og prinsipper 	 	
Mål	ene 	for Den kulturelle 	skole	sekken 	er: 	
• 	Å medv	irke til at elev	er i 	skolen	 får e	t profesjonelt kunst	- og kulturtilb	ud 	
• 	Å legge til rette for at elev	er i sk	olen le	ttere skal få tilgang til, 	gjøre seg kjent 	med og utvikle 	
forståelse for	 kunst	- og kulturuttrykk av alle slag	 	
• 	Å medvirke	 til å utvikle 	helthetlig innlemming	 av 	kunstneriske	 og kulturelle uttrykk i realiseringa 	
av sk	olen sine læringsmål	 	
Den er nedfelt noen 	prinsipper for Den kulturelle skolesekken 	som ordningen kontinuerlig skal 	
vurderes på. Hovedtrekkene i prinsippene er; 	 	
– 	Den kulturelle sk	olesekken skal 	være	 en varig ordning 	for skoleelever	. 	
– 	Den kulturelle sk	olesekken skal 	inkludere alle	 elev	er i 	grunnsk	olen 	og videregående	 	
opplæring	, uavhengig av 	hvilken skole de	 går på	, og økonomisk, sosial, etnisk og religiøs 	og 	
bakgrunn	. 	
– 	Realisere mål i læreplanverket 	 	
– 	Hø	y kvalitet: Elev	ene skal møte profesjonelle kunst	- og kulturtilb	ud med hø	y kunstne	risk 	
kval	itet.

Vurder	ing av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	13	 	
 
 	
– 	Den kulturelle 	skole	sekken skal omfatte ulike kunst	- og kulturuttrykk med røt	ter i et 	
mangf	old av kultur	er og fr	a ulike tidsperiod	er. 	
Både musikk, scenekunst, visuell kunst, film, litteratur og kulturarv skal v	ære representert i 	
Den kulturelle 	skole	sekken. Det skal v	ære variasjon i formidlingsmåt	ene.	 	
– 	Elev	ene skal sikr	es et regelmessig tilb	ud på alle klassetrinn.	 	
– 	Arbeidet med Den kulturelle 	skole	sekken skal skje i et godt samarbeid mellom kultur	- og 	
opplæringssektoren på alle nivå. Det skal sikr	est god forankring og tid til planlegging i 	
skolen.	 	
– 	 Opplæringssektoren har ansvaret for å legge 	til rette 	for elev	ene, me	ns	 kultursektoren har 	
ansvaret for kulturinnh	oldet i Den kulturelle sk	olesekken og for å	 informere om innh	oldet i 	
god tid.	 	
– 	Den kulturelle 	skole	sekken må 	forankres	 lokalt, i den enkelte sk	olen, kommunen og fylket. 	 	
Se 	Stortingsmelding nr. 8 (2007	-2008): "Kulturell 	skole	sekk for framtida"	 for nærmere beskrivelse	 av 	
mål og prinsipper	. 	
2.2	 	Organiser	ing og finansiering	 	
Den kulturelle 	skole	sekken er 	et 	samarbeidsprosjekt mellom kultur	- og opplæringssektoren på 	
nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, og omfatt	er skoler i Norge	. Fylkeskommunen er 	ansvarli	g for 	den 	
regionale koordineringen	. Det er stor varia	sjon 	i hvordan 	skolesekken 	er organisert på regionalt og 	
lokalt nivå.	 	
Den kulturelle 	skole	sekken 	finansieres av spillemidler	, etter at 	overskuddet fra	 Norsk Tipping er 	
fordelt på vårparten	. Midlene fordeles av Kulturtanken til fylkeskommunene etter en 	
ford	elingsnøkkel (jf kap	ittel 	3). 	I tillegg er det noen kommuner som har tatt ansvaret for å 	
administrere skolesekken selv, og som tildeles tippemidler direkte. Disse kommunene omtaltes som 
direktekommuner. Spillemidlene sk	al gå til kunst og kultur. Administrasjonen dekkes av 	
fylkeskommunene, i tillegg er det flere fylkeskommuner og kommuner som legger til ekstramidler til 
produksjon av kunst og kultur. Den samlede innsatsen til den Den kulturelle skolesekken er derfor 
langt	 større enn potten med spillemidler.

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	14	 	
 
 	
3	 	Dagens 	fordelingsnøkkel	 	
I dette kapitlet gis det en kort presentasjon av dagens fordelingsnøkkel, der vi også viser hvordan de 
ulike kriteriene slår ut på fylkesnivå. Kapitlet starter med gjennomgang av hvilke føringe	r og regelverk 	
som gjelder for tilskuddsordningen	, før fordelingsnøkkelen gjennomgås. 	 	
Kapitlet er deskriptivt i den forstand at det ikke gjøres vurderinger av 	utformingen av dagens 	
fordelingsnøkkel	 	
3.1	 	Kort om spillemidlene 	fra Norsk Tipping	 	
Hovedfordelingen	 av spillemidler til kulturformål fastsettes av Kongen i statsråd, etter at 	
generalforsamlingen i Norsk Tipping AS er avholdt. Fordelingen omtales i Statsbudsjettet (Prop.1S). 
Fordelingen til kulturformål var i 2016 på 730,5 millioner kroner. Det samme bel	øpet ble tildelt i 2017 	
og 2018. 	 	
Tilskuddet til DKS var i 2016 	på 	210 millioner kroner, med en økning til 2013 milli	oner kroner i 2017	. 	
I følge 	Prop. 1 S	(2017	-2018)	 er 	tildelingen til 	DKS økt i 2018 	til 254 millioner kroner 	som følge av 	
omleggingen av skolekonsertordningen	. I forslaget for 2019 	(Prop. 1 S, 2018	-2019)	 er disse midlene 	
tatt ut av tilskuddet som går via Kulturtanken. 	 	
Tilskuddet til 	DKS	 forvaltes 	av	 Kulturtan	ken	. Kulturtanken er et statlig organ og er således underlagt 	
statens økonomireglement	 (Finansdepartementet, 2015)	. Spillemidlene til DKS 	fordeles videre til 	
fylkeskommuner og kommuner i DKS	-ordningen etter en fordelingsnøkkel 	som tar hensyn til elevtall 	
i grunnskole og videregående skole, geografiske avstander og infrastruktur.	 Kommuner som tildeles 	
midler direkte omtales som direktekommuner. Disse kommunene må styre sitt eget DKS tilbud, og 
det kreves at de har på plass et «ko	mpetent mottaksapparat, slik at målene nås og midlene forvaltes 	
på en ressurseffektiv måte» (tildelingsbrevene). 	 	
Spillemidlene var i utgangspunktet rettet mot produksjon og gjennomføring, og kunne ikke brukes 
til administrasjon. Denne restriksjonen er det	 nå lempet på ved at det er åpnet for at deler av 	
tildelingen kan benyttes til administrasjon. Formålet med tildelingen er kunst og kultur for barn og 
ung	e. Kulturtanken har ansvaret for å følge opp at spillemidlene brukes slik at formålet oppnås. 	 	
3.1.1	 	Forankr	ing i økonomireglementet 	 	
Vi legger til grunn at fordelingsmodellen skal forankres i Økonomireg	lementets	 bestemmelser	 	
(Finansdepartementet, 2015)	. Punkt 6.2.1.1. i dette reglementet angir følgende hovedelementer 	
som skal inngå 	i en tilskuddsordning:	 	
1. mål og målgruppe for ordningen	 	
2. kriterier for måloppnåelse	 	
3. tildelingskriterier, herunder beregningsregler	 	
4. regler om oppfølging og kontroll

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	15	 	
 
 
Økonomiregelverket pålegger departementet 	å nedfelle disse punktene, i tillegg kan det også 	
nedfelles et femte punkt 	– evaluering 	- i regelverket for ordningen. 	I vår vurdering av mulige 	
fordelingsnøkler har vi i f	ørste rekke 	forholdt oss til 	punkt 2 og 3	. Hvorvidt punkt 4 berøres handler i 	
hovedsak om endringene som gjøres i tildelingsnøkkelen får konsekvenser for hvordan oppfølgingen 
og kontrollen med ordningen bør være. 	 	
3.2	 	Dagens fordelingsnøkkel	 	
Total pott til fordeling til DKS for perioden 2016	-2018 er 	vist i følgende tabell: 	 	
Tabell 	3.1 	Fordeling til DKS 	og samlet pott 	inkludert overgangsmidler til 	
skolekonsertordningen	 	 	2018	 	2017	 	2016	 	
Total pott til fordeling	 	285 000 000	 	268 500 000	 	264 626 131	 	
Hvorav fordelt til DKS	 	254	 115 483	 	213	 000 000	 	210	 156 000	 	
Kilde: Regneark fra Kulturtanken 	 	
I dagens fordelingsnøkkel inngår følgende variable: elevtall i grunnskole og videregående skole, 
infrastruktur, areal og utviklingsbehov. Variablene har ulik vekting. 	Vekting og kriteriene som brukes 	
i dagens fordelingsnøkkel er vist i 	Tabell 	3.2. 	
Tabell 	3.2 	Dagens vekting og kriterier 	 	
Nøkkel/kriterium 	 	Vekting i underpost	 	Andel av totalpotten	 	Enkeltpostens andel 
av 	totalen	 	
Flatt per elev 	 	70 %	 	70 %	 	70 %	 	
Infrastruktur	 	
Areal	 	
Utvikling	 (likt per fylke)	 	
40 % (av 30%)	 	
20 % (av 30%)	 	
40 % (av 30%)	 	
30 %	 	12 %	 	
6 %	 	
12 %	 	
Kilde: Regneark fra Kulturtanken 	 	
Vi ser at kriteriet som fordeles likt per elev er de	n desidert 	største potten	, og at andelen som deles 	
likt per fylke (utvikling) og andelen som fordeles etter geografiske kriterier (areal og infrastruktur) 
teller likt. Et fylke som kommer høyt på kriteriene areal og infrastruktur og som har relativt sett få	 	
elever, vil få et høyt tillegg per elev dersom vi regner tilskuddet 	fra disse kriteriene 	per elev	. I og med 	
at alle fylkene får samme kronebeløp 	fra utviklingskriteriet, vil de små fylkene målt i 	
befolkningsstørrelse	, få et større tillegg per elev enn de 	store fylkene. 	Selv om 70 	prosent	 av 	
totalpotten fordeles flatt per elev, kan de øvrige kriteriene som til sammen er vektet med 30 	prosent	, 	
gi store utslag i samlet tilskudd per elev (jf. 	Figur 	3.2). 	
Figur 	3.1 viser hvordan tilskuddet til DKS fordelte seg i 2018, og hvor stor andel av fylkes tildel	ing 	
hvert enkelt 	kriterium	 representerer.

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	16	 	
 
 
Figur 	3.1 	Fylkesfordeling 	DKS	-tilskudd 2018 (inkludert direktekommune)	 	
 	
Kilde: Regneark fra Kulturtanken 	 	
Direktekommunene er inkludert i oversikten over. 	Vi ser av	 figuren over at Finnmark kommer dårlig 	
ut på kriteriet som fordeles per elev, og at de øvrige kriteriene representerer en stor andel av 
tildelingene. Dette i motsetning til Oslo og Akershus 	som 	kommer godt ut på kriteriet som fordeles 	
per elev. 	 	
I Figur 	3.2 har vi fordelt 	2018	-tilskuddet 	per elev per fylke. Finnmark skiller seg ut. 	Dette følger av at 	
de har få elever å fordele utviklingstilskuddet på, og at de også kompenseres gjennom areal	- og 	
infrastrukturdelen (jf. 	Figur 	3.4) 	
Figur 	3.2 	Tilskudd til DKS fordelt per elev per fylke (2018)	 	
 	
Kilde: Regneark fra Kulturtanken

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	17	 	
 
 	
3.2.1	 	Dagens fordelingsnøkkel etter fylkesreformen	 	
I Figur 	3.3 viser vi fordelingen mellom fylkene etter fylkesreformen der dagens fordelingsnøkkel er 	
brukt (blå søyler) og sammenliknet med summen av det fylkene som inngår i hvert av de fylkene ville 
fått før reformen. Forskjellen før og etter reformen skyldes at fyl	ker som slåes sammen får et lavere 	
utviklingstilskudd som følge av det gis et likt tilskudd per fylke, og de får et lavere tilskudd på 
infrastrukturkomponenten som følge av 	at 	det også 	fordeles per fylke, men i ulike kategorier. 	 	
Figur 	3.3 	Fordeling av DKS	-tilskudd (285 mill kroner) før og etter fylkesreformen	 	
 	
Fylker som ikke slåes sammen får en økning i tilskudd som følge av at det blir færre fylker og dermed 
en større andel til hvert fylke på kriteriene som	 er knyttet til fylke. Tilskuddsandelen som fordeles 	
per elev blir denne samme før og etter reformen. Direktekommunene er inkludert i figuren. 	 	
3.3	 	Nærmere om kriteriene areal og infrastruktur	 	
Under kriteriet infrastruktur	 gis hvert fylke e	n indikator som går	 fra til 20. Indikatorene summerer 	
seg til 200. I vektingen av denne indikatoren som utgjør 12 	prosent	 av den samlede potten, får hvert 	
fylke en andel basert på infrastrukturindikatoren delt på summen av alle infrastrukturindikatorene. 
Nordland og Finnma	rk har 20	 poeng	, og får da 20/200, dvs 10 prosent hver at den andelen som 	
fordeles under dette kriteriet. Hele 11 fylker får 10 poeng på denne indikatoren og får da 10/200 
deler av potten, dvs 5 	prosent	 hver. Tre av fylkene får 15 poeng, mens to får null p	oeng 	og ett fylke 	
får fem poeng.

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	18	 	
 
 
Poengene beregnes utfra hvor mye av fylkes samlede areal som er i bruk	. Dataene hentes fra SSB. 	
Tabell 	3.3 viser arealbruk og poeng for fylkene i 2018	-tilskuddet. 	 	
Tabell 	3.3 	Poeng og grunnlag for beregning av infrastrukturindikator	 	
Poeng	 	Arealbruk	 	Fylker i 2018	-fordelingen	 	
20	 	<1%	 	Nordland, Finnmark	 	
15	 	1% 	- 3%	 	Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal, Troms	 	
10	 	3% 	- 5%	 	Østfold	, Hedmark, Oppland, Buskerud, Vestfold, Telemark, Aust	-	
Agder, Vest	-Agder, Rogaland, Sør	-Trøndelag, Nord	-Trøndelag	 	
5 	5% 	- 15%	 	Hordaland	 	
0 	>15%	 	Akershus, Oslo	 	
Kriteriet areal	 bygger også på data fra SSB. For å beregne fylkenes respektive andeler av denne 	
indikatoren beregnes den relative arealandelen hvert fylke representerer av fylkenes samlede areal. 	 	
Figur 	3.4 viser hvordan kriteriene areal og infrastruktur slår ut i kronebeløp i 2018	-fordelingen. 	 	
Figur 	3.4 	Fylkesford	elte DKS	-tilskudd etter kriteriene infrastruktur og areal, 2018 (NOK). 	 	
 	
3.4	 	Direktekommunene	 	
Direktekommuneordningen får tildelt tilskuddsmidler under DKS	-ordningen direkte uten at midlene 	
går via fylkeskommunen. Kommunene får 	med dette 	ansvaret for hele tilbudet i Den kulturelle 	
skolesekken i kommunes 	egne 	grunnskoler. Videregående skoler er fylk	eskommunale. 	
Direktekommunene har gjennom søknad og tilsagn fra departementet selv valgt 	å ta hele ansvaret 	
for 	å administrere	 skolesekk	-satsing og tilhørende aktiviteter	 i egen kommune	. Per i dag er det 	
registret 12 direktekommuner, jf	. Tabell 	3.4.

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	19	 	
 
 
Tabell 	3.4 	Direktekommuner per fylke	 	
Akershus	 	Rogaland	 	Hordaland	 	Sør	-	
Trøndelag	 	
Nordland	 	Troms	 	Finnmark 	 	
Asker	 	Karmøy	 	Bergen	 	Trondheim	 	Bodø	 	Tromsø	 	Alta	 	
Bærum	 	Stavanger	 	 	 	 	 	 	
Eidsvoll	 	 	 	 	 	 	 	
Lørenskog	 	 	 	 	 	 	 	
Ås 	 	 	 	 	 	 	
Tilskuddene til direktekommunene trekkes fra de respektive fylkenes tilskudd. 	 	
Vilkåret for å bli direktekommune er at kommunen er i stand til å sikre at 	de kan forvalte ordningen	. 	
Det må dokumenteres gjennom en plan 	som viser 	at kommen fyller kravene	, herunder at vil følge 	
prinsippene som er nedfelt i Stortingsmeldingen 	(St.meld.nr.8, 2007	-2008)	, jf avsnitt 	2.1.1	. 	
Kulturtanken har fra 2017 	vurdert planene og hvorvidt kommunene tilfredsstiller kravene som er 	
satt til direktekommunene. Dette ble tidligere gjort at fylkeskommunene. Ordnin	gen med 	
direktekommuner går tilbake til 2001 da Bergen og Tromsø ble opprettet som de første 
direktekommunene. De ferskeste direktekommunene er fra 2016; Asker, Bærum og Ås. 	 	
Tildelingen 	til direktekommunene 	ser i 	noen	 grad ut til å være historisk betinget	, men korrelerer 	også 	
med 	kommunenes	 elevandel	 i fylket. 	Direktekommunene er blant de største	, eller den største	, 	
kommunen i sine respektive fylker. 	 	
3.5	 	Oppsummering 	 	
Antall elever	 er det det tyngste kriteriet i dagens fordeling og representerer 70 prosent av 	
tildelingene. I denne delen teller samtlige elever likt, uavhengig av egenskaper ved kommunen. 	 	
Utvikling 	er i praksis et fylkestilskudd som i dag gis flatt med et likt beløp per fylke. I dagens 	
fordelingsnøkkel fordeles 12 prosent av de samlede midlene med et likt kronebeløp per fylke. 
Hvordan dette tilskuddet skal fordeles ved fylkessammenslåinger kan være e	t tema for diskusjon. 	 	
Infrastruktur	 teller i dag 	12	 prosent fordelingsnøkkelen. Infrastruktur beregnes etter en indikator der 	
fylkene gruppers i fem kategorier	 (jf. 	Tabell 	3.3) 	
Areal	 fordeles som en 	lineær	 funksjon av fylkenes 	andel av samlet areal for samtlige fylker	. 	
Figur 	3.5 illustrerer hvordan dagens fordelingsnøkkel er satt sammen på aggregert nivå.

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	20	 	
 
 
Figur 	3.5 	Fordelingsnøkkel DKS; vekting av kriterier 	 	
 	
Kriteriene er utformet slik at det skal fange opp variasjoner mellom fylk	ene langs dimensjonene 	
befolkning, areal og 	hvor stor andel av fylkes areal som er bebygd. Grunnlaget for samtlige kriterier 	
hentes fra SSB og er således å betrakte som tekniske som tilskuddsmottaker ikke kan påvirke. I tillegg 
gis det et likt kronebeløp p	er fylke. Denne delen av potten kompenserer således for eventuelle 	
smådriftsulemper fylker med en lav befolkning eventuelt har, og moderer dermed hovedkriteriet der 
alle elever teller likt. 	 	
Kriterienes prosentvise andel i hvert enkelt fylke er vist i 	Figur 	3.6. Vi ser at kriteriene slår ut forskjellig 	
på tvers av fylkene. En endring i fordelingsnøkkelen må derfor forventes og å få konsekvenser for 
fordelingen av potten	 på tvers av fylkene. 	 	
Figur 	3.6 	Kriterienes andeler per fylke

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til D	en kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	21	 	
 
 	
4	 	Erfaringer 	og innspill 	 	
For å kunne vurdere og gi innspill	 til utformingen av en ny fordelingsnøkkel, har vi hentet inn 	
erfaringer og synspunkter på dagens fordelingsnøkkel. Dette er gjort gjennom en 	workshop med 	
prosjektets referansegruppe	 der sentrale problemstillinger ble diskutert. 	 	
I dette kapitlet oppsummer	er vi innspillene og vurderingene som anses som mest relevante for det 	
videre arbeidet med en fordelingsnøkkel for DKS. 	 	
4.1	 	Mål og oppfølging av økonomireglementet	 	
Workshopen startet med en kort gjennomgang av kravene til tilskuddsordninger som følger av 
økon	omireglementet (jf avsnitt 	3.1.1	). 	
Mål og målgruppe for DKS ble diskutert. Målet med tilskuddet og DKS viste seg å være godt forankret 
hos tilskuddsmottakerne. Fyl	kenes målsettinger på området samsvarer også med målene for DKS 	
selv om prioriteringene på tvers av fylkene trolig kan variere noe fra år til år. Det ble også pekt på at 
mål og målgrupper er godt beskrevet i ulike Stortingsmeldinger og 	–proposisjoner, og a	t det derfor 	
var klart hvilke mål tilskuddet skal bygge opp under. 	 	
Mest mulig, og best mulig kunst til elevene, økt kvalitet på kunsten som formidles, og det å sikre alle 
barn og unge tilgang til et bredt spekter kulturopplevelser av høy kvalitet, ble tru	kket fram som de 	
sentrale målene med tilskuddsordningen. Høy kvalitet og mest mulig for pengene 	synes å være 	
utgangspunktet for tilskuddsmottakernes arbeid. 	 	
Resultatene fra diskusjonen viser at det er en felles forståelse av hva som ønskes oppnådd med 
tilskuddet og bekreftet også at tilskuddsmottakerne har sammenfallende mål som tilskuddsgiver. Det 
er dermed liten risiko for målkonflikter mellom forvaltningsnivåene. Derimot ble det vist til at 
tilskuddsrammen er liten i forhold til ambisjonsnivået, og at d	et derfor må være rom for å 	variere 	
vektingen av ulike kunstformer over tid, og at denne vektingen også da vil kunne variere på tvers av 
landet dersom man ser på enkeltår. 	 	
4.1.1	 	Lite transparent, men i utgangspunktet rettferdige kriterier	 	
Dagens ordning oppfattes som lite transparent. Fordelingskriteriene og beregninger ble oppfattet 
som lite tilgjengelig. Grunnprinsippene i fordelingsnøkkelen ble vurdert som hensiktsmessig sett fra 
et overordet nivå, men flere opplevde det som problematisk	 at de ikke selv kunne beregne hvor stor 	
andel av tilskuddet de var berettiget. For fylker med mange direktekommuner kan det være spesielt 
utfordrende å beregne hvor mye som tilfaller fylkeskommunen. 	Det at endelig tildeling foreligger 	
sent og at tilskudde	t må brukes i budsjettåret det er gitt (med litt fleksibilitet), bidrar til å komplisere 	
planleggingen. En større forutsigbarhet og en mer transparent fordelingsmodell ble fremmet som et 
ønske fra flere. 	 	
På spørsmål om dagens ordning var rettferdig, hvord	an et krav om rettferdighet kan 	
operasjonaliseres, var det konsensus om at utgangspunktet måtte være den enkelte elev, og deres

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	22	 	
 
 
tilgang til et kvalitativt godt tilbud. Det var en stor grad av enighet om at likhetsprinsippet i 	St.meld. 	
nr. 8 	(2007	-2008)	 måtte danne grunnlaget en operasjonalisering av rettferdig. 	 	
4.2	 	Likhetsprinsippet	 – innspill til vurdering	 	
St.meld. nr. 8 	(2007	-2008)	 kan forståes som at alle barn og unge skal ha et likever	dig kulturtilbud 	
med like muligheter til å oppleve kunst og kultur av høy kvalitet. Tilbudet skal også være likeverdig 
med det tilbudet voksne får. 	 	
 Born og unge bør ha tilgang til eit kunst	- og kulturtilbod som er likeverdig med det dei 	vaksne 	
får. Møte med kunst og kultur gjennom heile oppveksten kan medverke til at born og unge f	år 	
opplevingar og kunnskap som kan danne grunnlag for deira eigne kr	 	
St.meld. nr. 8 (2007	-2008) 	 	
Det presiseres også i Stortingsmeldingen at det Den kulturelle skolesekken i videregående opplæring 
skal sike et likeverdig tilbud for alle ele	ver og tilbudet skal kjennetegnes av kvalitet og profesjonalitet. 	
Ordningen skal også speile en satsning på kulturelt mangfold. 	 	
Det var konsensus i referansegruppen om at likhetsprinsippet må forståes med utgangspunkt i 
målgruppen barn og unge, og at det 	er en ambisjon at alle barn og unge har samme muligheter til å 	
oppleve profesjonell kunst innen alle kunstarter. Samtidig erkjennes det at det ikke er mulig å gi alle 
barn og unge, uavhengig av bosted, det samme tilbudet. 	 	
For at barn og unge over hele lan	det skal få tilgang til et likeverdig tilbud som kjennetegnes av 	
kjennetegnes av kvalitet og profesjonalitet, var det også enighet om at en fordelingsnøkkel må ta 
hensyn til reiseavstander og transportinfrastruktur innenfor et rimelig nivå. Gode produksjon	er og 	
utnyttelse av stordriftsfordeler ble også fremmet som et mulig tiltak som kunne bidra til at flere 
kunne få tilgang til varierte kunstformer med høy kvalitet. Areal	- og infrastruktur er ivaretatt i dagens 	
fordelingsnøkkel. Hvorvidt dette hensynet var	 på et riktig nivå, og om utformingen av kriteriene var 	
hensiktsmessig, ble ikke drøftet. 	 	
Det ble pekt på at likhetsprinsippet også måtte ivareta integreringshensynet og at dagens 
fordelingsnøkkel ikke tar hensyn til den demografiske utviklingen, og at de	t var en svakhet at 	
områder med stor innvandrerbefolkning ikke ble hensyntatt i tilskuddsfordelingen. 	Hvorvidt det var 	
hensiktsmessig at dette hensynet ble ivaretatt i en fordelingsnøkkel var det litt ulike synspunkter på. 	 	
4.3	 	Region	sreform og mest mulig nøyt	rale kriterier	 	
Betydningen av den pågående 	regionr	eformen ble diskutert. Reformen vil pågå over noe tid og det 	
endelige utfallet er ikke kjent. Det ble vist til at reformen har ulike konsekvenser mht regionstørrelse 
og endring fra dagens situasjon. Utvikli	ngstilskuddet fordeles i dag med et likt beløp per 	
fylkeskommune. Dette vil bety at fylker som slåes sammen vil få mindre enn de har i dag med mindre 
dagens fylkesfordeling opprettholdes. 	 	
Det ble stilt spørsmål om hvordan tilskuddet som i dag fordeles lik	t per fylke, og infrastrukturdelen 	
skulle håndteres etterhvert som fylker ble slått sammen. Behovet for overgangsordninger der

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	23	 	
 
 
fylkene tar med seg dagens andel inn i en ny sammenslutning, ble av flere vurdert som 
hensiktsmessig, samtidig som det også ble u	nderstreket at det ikke kunne være en varig løsning. 	 	
Det var konsensus om at	 en eventuell ny fordelingsnøkkel i utgangspunktet bør være uavhengig av 	
regionr	eformen. Dette vil bidra til større forutsigbarhet for fylkeskommuner og kommuner som 	
berøres av de	nne reformen	, og også gi en mer robust og bærekraftig modell	. 	
4.3.1	 	Styring av satsningsområder eller frihet til å prioritere lokalt? 	 	
Flere tok til orde for at fordelingsnøkkelen burde gi rom for satsningsområder der dagens 
utviklingsdel kunne øremerkes utviklingsprosjekter. På den andre siden ble det vist til at 	øremerking 	
av midler eller en satsningspott måtte fordeles etter søknad, el	ler en eller annen form for skjønn og 	
prioriteringer fra Kulturtanken. Dette vil kunne øke administrasjonskostnadene og redusere 
ordningens transparens, men samtidig gi et potensial for å kunne utvikle nye produkter og løsninger 
som flere vil kunne ha nytt	e over tid. Flere viste til faren for 	uønskede tilpasninger for å karre til seg 	
en større andel av potten dersom kriteriene i fordelingsnøkkelen ikke er objektive. 	 	
Hvorvidt hver tilskuddsmottaker burde ha frihet til å prioritere innenfor rammen som følger	 av 	
formålet med tilskuddet, eller om Kulturtanken skulle kunne legge føringer og stimulere enkelt 
målområder gjennom en egen satsningspott ble diskutert.	 	
4.4	 	Direktekommunene	 	
Tildelingenskriteriene til direktekommunene ble så vidt diskutert. Disse kriteriene 	ble vurdert som 	
særdeles lite transparente. Det ble også stilt spørsmål ved om direktekommunene burde 	få tilskudd 	
etter den samme fordelingsnøkkelen 	framfor å få tilskudd basert på kommunens andel av fylkes 	
skoleelever	. Direktekommunene er store	 målt i bef	olkning	, og har som regel også mer effektiv 	
transportinfrastruktur enn fylket for øvrig	 og en 	høyere andel med bebygd areal enn fylket forøvrig	. 	
To ellers like kommuner som ligger i hvert sitt fylke vil dermed få ulike tilskudd. 	Er dette rettferdig? 	
Enkelt	e reiste spørsmål mht hvorvidt det er hensiktsmessig med direktekommuner, men dette ble 	
definert å ligge utenfor mandatet og ble dermed ikke diskutert. 	 	
4.5	 	Oppsummering; hensiktsmessig utgangspunkt	 	
Basert på innspillene fra referansegruppen konkluderer vi med	 at 	hensynene 	kriteriene i dagens 	
fordelingsnøkkel	 skal ivareta	 i all hovedsak oppfattes som rettferdige. Antall elever bør 	fortsatt 	være 	
et tungt kriterium, og det 	var bred enighet om at 	bør tas hensyn til reiseavstander 	internt i fylket. 	
Vektingen og utf	ormingen av de enkelte kriteriene var ikke til diskusjon. 	 	
Dagens utviklingstilskudd som fordeles likt per fylkeskommune benyttes på samme måte som det 
resterende tilskuddet. Det ble stilt spørsmål ved hensiktsmessigheten og målforankringen til denne 
delen	 av tilskuddet. Flere åpnet for at det kunne vurderes en reell utviklingsdel i tilskuddet som da 	
ikke ble fordelt etter en nøkkel basert på faste kriterier	, men som kunne variere fra år til år. 	 	
Mest mulig forutsigbarhet er viktig for tilskuddsmottakerne. 	Forutsigbarhet i tildelingene er viktig for 	
både effektivitet og kvalitet i tilbudsutviklingen, og er også viktig for gjennomføringen.

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	24	 	
 
 	
5	 	Vurderingskriterier 	 	
I dette kapitlet drøfter vi 	mulige krav til en	 fordelingsnøkkel. 	På et overordnet nivå må en 	
fordel	ingsnøkkel som skal fordele DKS	-tilskudd følge kravene gjengitt i avsnitt 	3.1	. 	
Tilskuddsordningen bør utformes og fordeles sånn at de	n i størst mulig grad stimulerer til at målene 	
for Den kulturelle skolesekken nås. 	 	
Utfordringen er at Den 	kulturelle skolesekken favner mange målområder	, og også skal dekke hele 	
landet. 	 	
I utformingen av en fordelingsnøkkel må det gjøres normative avveiing	er, i tillegg til faglige 	
vurderinger. 	Vi presenterer våre forslag til vurderingskriterier for en fordelingsnøkkel for DKS. 	
Veiingen av hensynene som ønskes ivaretatt er politiske valg som	 prinsipielt sett gjøres av 	
tilskuddsgiver. 	 	
5.1	 	Formål og 	legitimitet 	 	
Den kulturelle skolesekkens legitimitet hviler på at alle barn inkluderes, uavhengig av 	bakgrunn og 	
bosted. 	 	 
Den kulturelle skolesekkens legitimitet i skolen og det politiske samfunnsoppdraget hviler helt og 
holdent på at alle barn inkludere	s; at den gir alle barn som bor i Norge, uavhengig av nasjonalitet, 	
geografi, økonomi og sosial bakgrunn, felles referanserammer og felles opplevelser. Kunst og kultur 
kan være utrykk som overskrider normer, språk og sosial tilhørighet, og kan dermed leses	 som et 	
demokratiseringsprosjekt som rekker langt utover det nasjonale 	- ut i verden.	 	
Kunst er opplevelse, deltagelse og refleksjon som kan bidra til fellesskap, utfordre det etablerte og gi 
rom for utvikling og vekst i hver og en av oss. Kunst og kultur k	an bidra til å utvikle en global forståelse 	
for noe som er større enn en selv.	 (Kulturtanken.no)	 	
 
Hensynet til l	ikhet 	slik det framgår av	 St.meld.nr.8	 (2007	-2008)	 bør etter våre vurderinger ivaretas 	
gjennom	 fordelingsnøkkelen. 	Dette tilsier at en «hodestøtte» per barn fortsatt bør være en del av 	
fordelingsnøkkelen. I tillegg er det rimelig at det kompenseres for avstander/reisekostnader og 
eventuelle smådriftsulempe	r som følger av tilbudene som gis 	i befolkningssvake områder 	må 	
forventes å ha færre deltagere som følge av lavere elevtall. 	 	
5.2	 	Effektivitet og måloppnåelse 	 	
Kostnadseffektivitet	 er et begrep som brukes for å vurdere kostnadene ved et virkemiddel. 	
Kostnadene	 ved å forvalte en tilskuddsordning, kontrollere at pengene brukes riktig, mottakers 	
kostnader til eventuelle søknader og rapportering, må vurderes i forhold til tilskuddets størrelse og 
hvilke effekter som oppnås. En tilskuddsordning er kostnadseffektiv n	år målet ved 	
tilskuddsordningen oppnås til så lave kostnader som mulig.

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	25	 	
 
 
Styringseffektivitet 	er et begrep som brukes for å vurdere om målet ved en tilskuddsordning nåes 	
med en rimelig grad av sikkerhet. 	I tilfeller der det er sammenfall mellom tilskuddsgiver og 	
tilskuddsmottakers mål, er det vanligvis lav risiko for målforskyvninger og dermed også	 høy 	
sannsynlighet for at tilskuddet brukes i tråd med de overordnede målene. Med sammensatte og til 
dels bred	e målområder der det er nødvendig å prioritere innenfor målområdet, kan lokale 	
prioriteringer føre til at det blir større variasjoner 	i prioriteri	ngene enn det som er ønskelig sett fra 	
tilskuddsgiveres side. Styringseffektivitet er derfor relevant å vurdere selv om det ikke er 
målkonflikter mellom tilskuddsgiver og tilskuddsmottaker. 	 	
Tilskuddsordninger kan 	i noen tilfeller	 utløse utilsiktede aktivi	teter hos målgruppen. Eksempler på 	
utilsiktede aktiviteter kan være ulike former for tilpasninger for å karre til seg en større andel av 
tilskuddet enn man i utgangspunktet er berettiget til. I tilskuddsordninger der tilskuddene kun 
fordeles etter objektiv	e, ikke påvirkbare kriterier, er risikoen for såkalte tilkarringskostnader vanligvis 	
ikke til stede.	 	
Lav risiko for målforskyvninger 	 	
Med målforskyvninger menes at tilskuddsmottaker bruker deler av tilskuddet på andre målområder 
enn de(t) som er satt for 	tilskuddet, eller gjør andre prioriteringer innenfor en ordning enn det som 	
følger av tilskuddets formål. 	Basert på vurderinger og innspill fra referansegruppen, er risikoen for 	
vesentlige målforskyvninger begrenset. Referansegruppen viste at de var godt k	jent med 	
målformuleringen i Stortings	proposisjonen og føringene i tildelingsbrevene. Det synes heller ikke å 	
være vesentlige målkonflikter mellom de målene som er satt av Stortinget og tilskuddsmottaker. 
Derimot ble det pekt på at ambisjonsnivået for tils	kuddene er høyt, og at det kan være utfordrende 	
å tilby høykvalitets kunst innen alle kunstarter i løpet av et	t år. Det er derfor nødvendig å prioritere, 	
og å se aktivitetene i et lengre tidsperspektiv enn ett budsjettår av gangen. Ved 	å la Kulturtanken 	
disponere en satsningspott vil det potensielt kunne utløses stordriftsfordeler, samtidig som det også 
kan bidra til bedre læring på tvers av fylkene. På den andre siden vil risikoen for tilkarringskostnader 
og skjevfordeling mellom fylkene øke dersom deler a	v potten gjøres søknadsbasert	. 	
Tilkarringskostnader kan også oppstå dersom 	Kulturtanken velger tiltak	/satsninger	 i ett eller flere 	
områder 	som 	gis utviklingstilskudd med formål om å 	utvikle tilbud som hele landet potensielt kan ha 	
nytte av	. Det kan da opps	tå konkurranse om å utvikle støtteberettigede utviklingsprosjekter, og med 	
dette også aktiviteter for å vinne fram med eget prosjekt. 	Gevinsten ved å styre deler av potten mot 	
prioriterte satsningsområder og utviklingsprosjekter må da vurderes i forhold ti	l risikoen og 	
kostnadene ved dette. 	 	
Avveiing 	mellom kostnads	- og styringseffektivitet	 	
Det må gjøres en avveiing mellom hensynet til kostnads	- og styringseffektivitet. 	Størrelsen på potten 	
som er til fordeling, kombinert med ambisiøse mål, tilsier at hensynet til kostnadseffektivitet bør 
vektlegges tyngre enn hensynet til styringseffektivitet i tilfeller der det ikke er vesentlige 
målkonflikter mellom tilskuddsgiver og t	ilskuddsmottaker. For å ivareta hensynet til innovasjon og 	
utvikling, kan det likevel være hensiktsmessig at en del av potten brukes til å stimulere satsninger 
der sentralleddet, eller tilskuddsgiver legger føringer der styringseffektivitet prioriteres fra	mfor 	
kortsiktig kostnadseffektivitet.

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	26	 	
 
 	
5.3	 	Transparent og forutsigbarhet	 	
Tilbudsutviklingen krever planlegging 	og flere av tilbudene og aktivitetene går over flere år. Årlig 	
budsjetteringer der tilsagn også kan komme sent bidrar til økt gjennomføringsrisiko, n	oe som isolert 	
sett øker kostnadene ved tilbudsutviklingen. En transparent fordelingsnøkkel som gir forutsigbarhet 
og som ligger mest mulig fast over tid, vil kunne bidra til å økt effektivitet og samtidig tilrettelegge 
for best mulig kvalitet per brukte k	rone. 	 	
5.3.1	 	Uavhengig av 	regionr	eformen	 	
Regionr	eformen vil	 endre det regionale nivået og sammensetningen av fylkene slik vi kjenner de i 	
dag. 	Regionr	eformen fases også inn i forskjellig tid på tvers av landet. For at en eventuell ny 	
fordelingsnøkkel skal være r	obust for endringer i dagens fylker, bør den etter vår vurdering utformes 	
slik at utfallet blir uavhengig av utfallet av 	regionr	eformen. Dersom fordelingsnøkkelen ikke gjøres 	
uavhengig av 	regionr	eformen, 	bør det vurderes overgangsordninger for fylker som s	lår seg sammen. 	 	
5.4	 	Oppsummering 	– kriterier for å vurdere alternative 	
fordelingsnøkler	 	
I vurderingen av alternative fordelingsnøkler anbefaler vi 	at alternativene vurderes i hht til følgende 	
vurderingskriterier: 	 	
• 	Målforankring: fordelingsnøkkelens kriterier 	er forankret i tilskuddets mål	 	
• 	Hensynet til likhet slik det framkommer i 	St.meld.nr.8	 (2007	-2008)	 er hensyntatt	 	
• 	Fordelingsnøkkelen er transparent og etterprøvbar 	 	
• 	Forutsigbarhet og langsiktighet, modellen skal kunne 	ligge fast over tid	 	
• 	Regionr	eformen bør i minst mulig grad påvirke utfallet 	 	
• 	Effektivitetskriteriene, inkludert risiko for målforskyvning vurderes	 	
 
Hvordan de ulike kriteriene veies 	er et normativt spørsmål. I neste kapittel viser vi noen alternative 	
fordel	ingsnøkler der vi 	sammenlikner alternativene langs kriteriene.

Vurdering av n	y fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	27	 	
 
 	
6	 	Alternative fordelingsnøkler	 	
I dette kapitlet bruker vi kriteriene presentert foran 	til å utforme og teste alternative fordelings	-	
nøkler	. Resultatene sammenliknes med 2018	-fordelingen etter dagens 	fordelingsnøkkel og med 	
fylkesstrukturen som gjaldt før regionreformen var startet. 	 	
6.1	 	Dagens 	kriterier og alternative utforminger 	 	
Hovedkriteriet i dagens fordelingsnøkkel er en hodestøtte per bar	n der hvert skolebarn teller likt	. 	
Dette kriteriet dekker 70 prosent av tilskuddet. 	Målgruppen for tilskuddet er alle skolebarn. 	Et 	
kriteria som er rettet mot antall barn er dermed godt forankret i tilskuddets mål og målgruppe. 
Hvorvidt 70 prosent er en he	nsiktsmessig andel kan diskuteres. Med utgangspunkt i tilskuddets mål 	
og målgruppe, er det etter våre vurderinger rimelig at dette kriteriet dekker mer enn halvparten av 
den samlede potten. 	 	
Beregningsgrunnlaget for denne delen av tilskuddet er transparent	 og tilfredsstiller også de øvrige 	
kravene til en fordelingsnøkkel slik de er presentert tidligere i rapporten. 	 	
Vi ser ikke grunn til å vurdere alternative utforminger av denne delen av tilskuddet. 	 	
6.1.1	 	Infrastrukturandelen i dagens 	fordelingsnøkkel	 	
Kriteriet infrastruktur	 hensyntar hvor stor andel av fylkes areal som er bebygd, og kan dermed 	
fungere som indikator for hvor tettbefolket fylket er. Med dagens utforming deles fylkene inn i fem 
tilskuddskategorier for dette	 kriteriet. Tilskuddet per fy	lke	 varierer fra null til 2,5 millioner kroner, 	
hvorav de fleste får 1,25 millioner kroner	 (se 	Figur 	6.1). 	
Figur 	6.1 	Forde	ling av infrastrukturandelen og infrastrukturkriteriets andel av totalen	 	
 	
Kriteriet kompenserer 	til en viss grad 	fylker med 	en 	spredt befolkning	. Det	 antas at smådriftsulemper 	
som følger av små enheter på etterspørsel	ssiden 	kan være den bakenforliggende begrunnelsen for 	
dette kriteriet. 	 	
Hvorvidt beregningen av infrastrukturandel ivaretar hensynet til smådriftsulemper ved en spredt 
befolkning kan diskuteres. Hvis vi sammenlikner fordelingen basert på infrastrukturkriteriene m	ed 	
SSBs statistikk som viser sentraliseringen i hvert enkelt fylke og rangerer fylkene etter andel av 
befolkningen som bor 	i tettbebygde og spredtbebygde strøk, så gir det en annen rangering enn en 	
beregning av indekser som viser hvor stor andel av fylket 	som er bebygd. Dersom formålet med 12 %

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	28	 	
 
 
infrastrukturandelen er å kompensere for smådriftsulemper knyttet til en spredt befolkning, er 
indeksene som brukes i dag likte treffsikre. 	Dagens indeks der det gis fylkesvise tilskudd basert på en 	
indeks vil også være f	ølsom for endringer som følger med 	regionr	eformen. 	 	
6.1.1.1	 	En alternativ utforming av dagens infrastrukturkriterier	 	
En alternativ tilnærming og beregning for å 	ta hensyn til 	områder med spredt befolkning vil være å 	
veie elever i spredtbebygde områder tyngre. En e	nkel tilnærming for å gjøre dette vil være å bruke 	
SSB 	sin	 befolkningsstatistikk for å finne 	ut 	hvor stor andel av befolkningen som bor i spredtbebygde 	
områder 	og forutsette at dette også gjelder for andelen elever i fylket. Dersom denne delen av 	
potten fr	emdeles skal representere 	12 prosent av den totale potten, vil dette innebære at elever i 	
spredtbebygde områder får et påslag som tilsvarer en vekt på 1,9	2 mens elever i sentrale områder 	
teller 1.	 Denne utformingen vil ta hensyn til smådriftsulemper 	som fø	lger med en	 spredt 	
befolkning	sstruktur	 samtidig som den vil være uberørt av 	regionr	eformen. 	Figur	 6.2 viser dagens 	
tildeling (blått) og resultatet av en tildeling der den samlede potten som fordeles under dette 
kriteriet holdes konstant, men der fordelingen skjer som følge av en høyere vektin	g av elever med 	
hjemstedsadresse i spredtbygde områder	 (oransje)	. Dersom andelen til denne delpotten økes, så 	
økes også vektingen av elever i spredtbebygde områder. Andelen elever i spredtbebygde områder 
er en beregningsteknisk forutsetning der vi har anta	tt at befolkningen 	gir en	 representativ fordeling 	
av elevene 	mellom tettbebygde og spredtbebygde strøk. 	Dette gir en unøyaktighet mht elevenes 	
bosettingsmønster, men som indikator for å korrigere for befolkningsstruktur har denne 
unøyaktigheten ingen vesen	tlig betydning. 	 	
Figur 	6.2 	Fordeling av infrastruktur	andelen etter dagens nøkkel (blå) og et alternativ der 	
elever i spredtbebygde områder veies 90 prosent tyngre enn elever i sentrale 
områder	 	
 	
Figuren over h	ar ikke synliggjort hvilke fylker som tjener/taper på en omlegging av dette kriteriet. 	
Konsekvensene av en omlegging bør i utgangspunktet ikke vurderes utfra hvilke tilskuddsmottakere 
som får en større eller mindre andel av potten som er til fordeling	, men	 utfra hva som ønskes 	
oppnådd med tilskuddet, og hvilke hensyn som ønskes ivaretatt gjennom fordelingsnøkkelen. 	 	
6.1.1.2	 	Vurdering av dagens og alternativ fordeling av infrastrukturpott 	 	
I Tabell 	6.1 har vi vurdert 	dagens modell og en alternativ utforming av infrastrukturpotten i dagens 	
fordelingsnøkkel. Alternativet kommer bedre ut i vurderingen enn dagens nøkkel. Dette er følge av

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	29	 	
 
 
at al	ternativet er utformet for å imøtekomme svakheter ved dagens kriterier for denne delen av 	
fordelingsnøkkelen. 	 	
Tabell 	6.1 	Vurdering av dagens og alternativ utforming av infrastrukturkriteriet	 	
Vurderingskriterier	 	Dagens 
modell	 	
Alternativ 
utforming	 	
Vurdering	 	
Målforankring	 og 	
hensynet til likhet 
uavhengig av bosted	 	
uklar	 	Likhet og like 
muligheter for 
tettbygd og 
spredtbygd 
bosteder	 	
Begrunnelsen for utformingen av dagens 
indeks og hvilke hensyn so	m ivaretas ved å 	
beregne hvor stor arealandel som er bebygd 
er ikke kjent. 	Hvis begrunnelsen er 	
skalaulemper som følge av spredt bosetting 
er utformingen av kriteriet lite treffsikkert. 	 	
Transparent og 
etterprøvbar	 	 	 	
Ved først å fastsette hvor stor andel av den 
totale potten som skal gå til denne 
underposten, 	og deretter bruker data fra SSB 	
til å beregne hvor stor andel av elevene som 
bor sentralt/usentralt	, vil påslaget per 	
distriktele	v framkomme. 	 	
Forutsigbar og langsiktig	 	
 	 	
Med en fortsatt sentraliseringen vil 
befolknings	andelen som bor sentralt øke	. 	
Antallet elever som bor i distriktene må 
forventes å gå ned. Gitt at den totale potten 
ligger fast og andelen som fordeles etter 
dette kriteriet li	gger fast, vil kronepåslaget 	
per distriktselev 	øke.	 Kostnadene per 	
distriktselev kan også 	øke med økt 	
sentraliseringen, men det kan likevel være 
hensiktsmessig å vurdere hvor stor andel av 
totalpotten som skal fordeles for å ivareta 
hensynet til befolkning	sstrukturen 	periodisk, 	
f.eks hvert femte år. 	 	
Følsom for utfall 
regionr	eformen	 	 	 	
Kriteriet er knyttet til befolkningen/brukeren 
og dermed uavhengig av utfallet på 
regionreformen	. 	
Effektivitet og 
treffsikker	het	 	 	 	
Begge alternativene vil ha en 	kostnads	-	
effektiv tildelingsprosess, men dagens får 
trekk på treffsikkerhet som følge av at det 
ikke framgår hvilke hensyn som skal ivaretas. 	 	
Dersom formålet med utformingen er å 
kompensere for smådriftsulemper og 
kompensere for 	høyere kostnader ved å gi 	
tilbud	 til 	barn i spredtbygde områder, treffer 	
alternativet bedre enn dagens modell

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	30	 	
 
 
Vi har argumentert for at budsjettkonsekvensene for fylkene (gammal fylkesstruktur) ikke er relevant 
for å vurdere en ny modell. Av hensyn til forutsigbarhet for å gi tilskuddsmottakerne muligheter til å 
omstille seg og eventuelt tilpasse seg en ny nøkkel,	 er det likevel relevant å beregne 	
budsjettkonsekvensene for de ulike tilskuddsmottakerne. 	 	
Figur 	6.3 viser budsjettkonsekvensene for fylkene 	slik de var før regio	nreformen startet. Finnmark vil 	
få 2,5 millioner kroner mindre, mens Akershus som i dag ikke får tilskudd fra denne delen, vil få 1,5 
millioner kroner mer. Disse fylkene danner ytterpunktene. Finnmark har i følge SSB 22 prosent av 
befolkningen i spredtbygde	 områder, resten bor i tettbygde områder. Med en liten befolkning gir en 	
nær dobling av 	tilskuddet til 	elever i spredte områder 	lav uttelling for Finnmark, mens Akershus med 	
9 prosent av befolkningen i spredte områder får et større tillegg som følge av en 	større befolkning	 	
og at de i dag ikke kompenseres gjennom dagens infrastrukturpott	. Hedmark og Oppland med hhv 	
42 og 41 prosent av befolkningen i spredtbygde områder kommer bedre ut enn i dagens fordeling. 
Begge disse fylkene er i dag i den største kategor	ien med 10 poeng i indeksberegningen	 (jf 	Tabell 	
3.3). Hordaland som i dagens nøkkel har det laveste tillegget over null på 	dagens 	infrastruktur	indeks	 	
kommer godt	 ut 	sammenliknet med dagens fordelingsnøkkel som følge av 	at en relativt lav andel av 	
befolkningen bor sentralt	. 	
Figur 	6.3 	Budsjettkonsekvenser for fylkene ved omlegging av infrastrukturkriteriet	 	
 	
I beregningene over har vi beholdt tilskuddsandelen på 12 prosent 	av den totale potten. 	Det bør 	
vurderes hvor stor andel av totalpotten som skal korrigere for en spredt befolkningsstruktur. 
Kriteriet, og hvor stor andel av totalpotten som skal gå til dette	 kriteriet må vurderes i sammenheng 	
med arealtilskuddet 	som delvis er rettet mot det samme hensynet. 	 	
6.1.2	 	Areal	andelen	 i dagens fordelingsnøkkel 	 	
Kriteriet 	areal 	tar hensyn til 	fylkes samlede areal med en lineær fordeling av tilskuddet etter hvor 	
størrelsen på	 fylket. Kriteriet kompenserer for reiseavstander, dess større areal som skal dekkes, jo 	
større reiseavstander og 	-kostnader. Det kan argumenteres for at arealet i fylket kan ha for svak 	
sammenheng med reisekostnader og smådriftsulemper. Deler av svakhete	ne vil kompenseres 	
gjennom den alternative beregningsmodellen for infrastrukturpotten der fylker med spredt

Vurdering av ny fordelingsnøkk	el til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	31	 	
 
 
befolkning også må antas å ha høyere reisekostnader. Fordelen med å bruke areal som indikator er 
at kriteriet vil være uavhengig av 	regionr	eformen. 	Fylker som slår seg sammen vil få med seg 	
arealene og dermed tilskuddet som beregnes under dette kriteriet. 	 	
Vi ser ikke noen grunn til å endre på hvordan dette kriteriet beregnes. 	Dette kriteriet teller 6 prosent 	
av den totale potten i dag. Dersom det er 	ønskelig å vektlegge areal og reiseavstander mer, kan det 	
vurderes å øke arealandelen på bekostning av de andre delkriteriter. 	 	
Tabell 	6.2 	Vurdering av dagens utforming av arealkriteriet	 	
Vurderingskriterier	 	Dagens modell	 	
 Målforankring	 og hensynet 	
til likhet uavhengig av bosted	 	
Likhet og like muligheter 	uavhengig av geografisk 	
størrelse	 	
Transparent og etterprøvbar	 	
 	
Forutsigbar og langsiktig	 	
 	
Følsom for utfall 
regionr	eformen	 	 	
Effektivitet og 	treffsikker	het	 	
 	
 	
6.1.3	 	Utviklingsandel i dagens tilskudd 	 	
Utviklingsandelen 	representerer 12 prosent av dagens pott og fordeles med et likt kronebeløp per 	
fylke. Små fylker kompensere	s dermed for 	eventuell	e 	smådriftsulemper 	i administrasjon og 	
tilbudsutvikling	 ved at de gis samme tilskudd som store fylker	 (målt i befolkning). Ved sammenslåing 	
av fylker vil et sammenslått fylke tape tilskudd, noe som til en viss 	grad 	er rimelig dersom et 	
sammenslått fylke oppnår tilsvarende stordriftsfordeler. 	Med utgangspunkt i	 et mål om å gi mest 	
mulig kunst og kultur per brukte offentlige krone, kan det diskuteres hvorvidt det er kostnads	- og 	
styringseffektivt å kompensere tilskuddsmottaker for smådriftsulemper	 på tilbudssiden	. Hvis større 	
enheter er mer kostnadseffektive bør det stimuleres til samarbeid framfor å stimulere små 
administrative enheter til å opprettholde smådriftsulemper. Dersom det ikke er noen 
smådriftsulemper, er det vanskelig å se begrunnelsen for denne delen a	v tilskuddet.

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	32	 	
 
 
Tabell 	6.3 	Vurdering av dagens utforming av utviklingsandel	 	
Vurderingskriterier	 	Dagens modell	 	
Målforankring	 og hensynet til likhet 	
uavhengig av bosted	 	 	
Kompenserer for 	administrative	 	
smådriftsulemper	 	
Transparent og etterprøvbar	 	
 	
Forutsigbar og langsiktig	 	
 	
Følsom for utfall 	regionr	eformen	 	
 	
Effektivitet og treffsikker	het	 	
 	
 
Denne delen av tilskuddet har etter våre vurderinger en svak målforankring. Det kan også diskuteres 
om tilskuddet bidrar til like muligheter for målgruppen. Fylkeskommunen skal i utgangspunktet 
dekke de administrative kostnadene ved tiltak under Den kultur	elle skolesekken, mens tilskuddet 	
skal sikre et kunstnerisk og kulturelt tilbud til målgruppen. 	Dersom det er stordriftsfordeler i 	
tilbudsutvikling, bør det stimuleres og tilrettelegges for samarbeid	 på tvers av fylker/regioner	. 	
6.1.3.1	 	To alternativer til utvikl	ingsandelen i dagens fordelingsnøkkel	 	
Alternativer	 til dagens utviklingsandel kan utvikles i to retninger: 	 	
i. 	Avvikling og omfordeling til de 	øvrige kriteriepostene	 	
ii. Potten trekkes ut av fordelingsnøkkelen og brukes som en innsatsstyrt satsningspott 
som Kultu	rtanken prioriterer, men der midlene fortsatt fordeles ut til regionene/fylkene	 	
I det første alternativet kan dagens utviklingspott enten fordeles med et likt beløp per elev, etter 
areal eller etter det som i dag omtales som infrastruktur, men som reelt se	tt må betraktes som en 	
kompensasjon av smådriftsulemper som følger av befolkningsspredning i fylket. Samtlige alternativer 
vil kunne utformes i tråd med kriteriene 	presentert i kapittel 	5. Veiingen av de ulike kriteriene er et 	
normativt valg, men med utgangspunkt i ordningens mål bør ele	vtallet fremdeles telle tungt. Vår 	
anbefaling er at dette kriteriet opprettholder minst 70 prosent av 	tilskuddspotten slik det gjøres i 	
dag	, og at hele eller deler av dagens utviklingstilskudd 	fordeles flatt per elev i tillegg til 	det som 	
allerede fordeles flatt per elev. 	 	
6.2	 	Eksempel på to alternative fordelingsnøkler 	 	
Vi presenterer to alternative hovedmodeller for en ny fordelingsnøkkel. Begge alternativene vil være 
forutsigbare og uavhengige av konsekvenser av den pågående 	regionr	eformen. I begge alternativene 	
fjerner vi dagens infrastrukturindikator og erstatter denn	e med en indikator der elever i spredtbygde

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	33	 	
 
 
områder gis en større vekt enn elever i sentrale områder. 	Ved å kompensere for en spredt befolkning	, 	
tas det hensyn til 	skalaulemper 	ved	 tilbud til små grupper i distriktene	. Vi tester også en variant der 	
dagens 	infrastrukturandel i sin helhet legges inn i andelen som fordeles etter areal. 	 	
Vi fjerner også dagens utviklingstilskudd som gis likt per fylke. I den ene modellen fordeles dagens 
utviklingsandel likt på de øvrige delpottene, mens vi i den andre modellen 	tar denne delen av 	
tilskuddet ut av fordelingsnøkkelen og oppretter en satsningspott som kan tildeles utviklingsprosjekt 
der tildelingene styres av Kulturtanken etter andre vurderinger	/kriterier	. 	
6.2.1	 	Alternativ 	I: Fordelingsnøkkel for hele tilskuddet	 	
I altern	ativ 	I inngår følgende kriterier: 	 	
• 	Antall elever der det gis et flatt tilskudd per elev	 	
• 	Areal der tilskuddets fordeles lineært etter fylkes	/regionens	 arealandel 	 	
• 	Kompensasjon for spredt befolkning der elever med bosted i spredtbebygde områder gis et likt 
tillegg uavhengig av hvilket fylke/region de tilhører	 	
Vi har utarbeidet modellen med fire ulike vektinger av kriteriene. I to av variantene har vi beholdt 
andelen 	som fordeles likt per elev på 70 prosent, mens vi i de to andre variantene har økt denne 	
andelen til 80 prosent av totalpotten. Vi har 	to variant	er der areal og kompensasjonen for spredt 	
bosetting 	vektes likt, og to varianter der den relative vektingen er 	den samme som i dagens 	
fordelingsnøkkel, dvs at areal gis mindre vekt enn indikatoren som kompenserer for spredt bosetting. 
Variantene er vist i 	Tabell 	6.4. 	
Tabell 	6.4 	Fordelingsnøkkel A 1	, A2	, A3 og A4	 	
Nøkkel/kriterium 	 	Vekting i 
underpost	 	
A1	 	
Vekting i 
underpost	 	
A2	 	
Vekting i 
underpost	 	
A3	 	
Vekting i 
underpost	 	
A4	 	
Flatt per elev 	 	70 %	 	80 %	 	80%	 	70%	 	
Spredt (flatt 	tillegg per elev i 	
spredtbygde områder)	 	
15 % 	10 % 	12%	 	18%	 	
Areal	 	15 % 	10 %	 	8%	 	12%	 	
 
Areal og ti	lsk	uddet som fordeles flatt per elev beregnes på samme måte som i dagens fordelings	-	
nøkkel, men vektingen av kriteriene varierer mellom de 	alternative variantene av fordelingsnøkkel	 A. 	
Dagens infrastrukturandel er erstattet med et kriteri	um for spredt bosettingsmønster og 	beregnes 	
slik det er beskrevet i avsnitt 	6.1.1.1	. 	
Dersom 	andelen som i dagens modell går til underposten som betegnes utvikling fremdeles skal ligge 	
i fordelingsnøkkelen	, kan det argumenteres for at denne bør fordeles på dagens to hovedkategorier 	
og fordeles likt på potten som fordeles	 flatt per elev, og den delen som kompenserer for geografiske 	
og befolkningsmessige variasjoner mellom fylkene. Det vil si at vi vurderer A2 og A3 som noe mer 
målrettet enn A1 og A4. Både A2 og A3 kompenserer i stor grad for geografiske og

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	34	 	
 
 
befolkningsmessi	ge variasjoner. 	Selv om 	80 prosent av tilskuddet fordeles likt per elev	 vil de to øvrige 	
kriteriene ivareta geografiske og befolkningsmessige variasjoner 	på en god måte. 	 	
Vi har også 	gjort beregning	er der 	tilskudd	sposten for spredt befolkning er tatt ut og lagt inn i 	
arealtilskuddet. 	Alternative	ne	 er kalt B1 	og B2 	og fordeler 	hhv 	80 	og 70 	prosent av tilskuddet flatt 	
per elev, og det resterende etter 	arealkriteriet. 	Sammenliknet med A	-alternativene vil fylker med 	
spredt befolkning, men som ikke 	nødvendigvis er så store målt i areal, tape på denne varianten. 	
Arealstore fylker vil komme godt 	ut 	av denne 	modellen selv om mesteparten av befolkningen bor 	
samlet og sentralt i regionen/fylke. 	Skalaulempene 	som følger ved en	 spredt befolkning 	der det 	
kreves mange visninger/arrangementer 	med få brukere/publikummere per tiltak	 for å nå alle 	
skolebarn	, er i	 liten grad tatt hensyn til i 	B-alternativene	. Formålet med Den kulturelle skolesekken 	
er å 	medvirke til at alle elever i sk	olen får 	et profesjonelt kunst	- og kulturtilbud 	krever etter våre 	
vurderinger at 	det gis en kompensasjon for skalaulemper 	som følge av en lav grad av sentralisering. 	
A-variantene er derfor etter våre vurderinger bedre, og mer treffsikker enn B	-modellen der	 det kun 	
er antall elever og areal som teller. 	 	
Konsekvensene målt som tilskudd per elev av de ulike variantene vist i 	Tabell 	6.4 presenteres i 	Figur 	
6.4 	
Figur 	6.4 	Alternative fordelingsnøkler	. Tilskudd per 	elev per 	fylke	 (etter ref	orm)

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	35	 	
 
 
I Figur 	6.5 viser vi konsekvensene for fylkesfordeling	en	 (fylkesstrukturen 	etter 	regionreformen) 	der 	
tilskuddene er fordelt mellom fylkene 	etter fordelingsnøkkel A	1. Med fordelingsnøkkelen som er vist 	
i Figur 	6.5, vil fylker som slås sammen tildeles summen av 	det 	de får før sammenslåing. Dette i 	
motsetning til dagens nøkkel der 	både infrastrukturdelen og utviklingsdelen vil berøres av en 	
sammenslåing. 	 	
Figur 	6.5 	Fylkesfordeling alternativ A	1 basert på 2018	-rammen	 	
 	
6.2.1.1	 	To varianter av modell I B; antall elever og areal 	 	
I følgende figur viser vi to varianter av en modell B, der B1 vekter karteriene etter antall elever 	og 	
areal 80	-20, og modell B2 vekter 70	-30. 	 	
Figur 	6.6 	To varianter av modell B, antall elever og areal

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	36	 	
 
 	
6.2.2	 	Alternativ 	II: Utviklingsandelen trekkes ut av fordelingsnøkkelen	 	
I alternativ 	II trekkes	 dagens utviklingspott ut av fordelingsnøkkelen. Dette innebærer at fylkene får 	
20 pr	osent mindre i tilskudd som fordeles gjennom fordelingsnøkkelen. Kulturtanken kan i dette 	
alternativet disponere den resterende potten til spesielle satsninger som kan variere over tid. 
Satsningspotten kan gjøres søknadsbasert der fylkeskommunene kan konku	rrere om 	
utviklingsmidler til spesielle satsninger eller utviklingsprosjekter. Det er også mulig å fordele 
satsningspotten etter kriterier som ikke krever søknader. Eksempelvis kan fylker med spesielle 
utfordringer, en stor andel fremmedkulturelle elever, 	eller som har felles utviklingsprosjekter som 	
inkluderer flere regioner/	fylker gis støtte 	til utviklingsprosjekter 	rettet mot disse målgruppene	. 	
Potten kan også brukes til å stimulere utviklingen innenfor enkelte kunstarter eller prosjektkategorier 
som tre	nger 	et løft	, eller andre tiltak som kan bidra til at 	målene i	 St.meld.nr.8	 (2007	-2008)	 realiseres. 	 	
Formålet med å trekke ut en satsningspost må være langsiktig utvikling 	der det kan sannsynliggjøres 	
at en sentralt styrt satsning 	med kanalisering av ressurser til faglige satsningsområder eller til 	
prioriterte målgrupper vil 	gi bedre måloppnåelse på sikt 	enn ved å la utviklingen og prioriteringene 	
skje lokalt eller regionalt. 	 	
Dersom det skal trekkes ut, for eksempel 20 prosent av 	dagens fordeling, som Kulturtanken kan 	
disponere til satsningsområder, bør dette varsles i god tid slik at 	tilskuddsmottakerne 	får tid til å 	
tilpasse seg en lavere rammebevilgning. 	 	
6.3	 	Direktekommunene	 bør beh	andles likt	 	
Det er i dag svært lite transparent hvordan tilskuddet til direktekommunene beregnes i dagens 
fordelingsnøkkel. Tilskuddene til direktekommunene 	er en delmengde av t	ilskuddet som gis til 	
fylkene	. Hvordan fordelingene derfra til direktekommunene 	foregår 	er lite transparent. 	 	
Resultatet blir at direktekommunene tildeles tilskudd som spenner fra 	205 kroner per elev til 64	6 	
kroner per elev. 	Samtlige kommuner ligger dermed	 med et høyere tilskudd enn det som gis flatt per 	
elev i fordelingsnøkkelen 	dersom dagens fordelingsnøkkel videreføres	, men de fleste ligger under 	
gjennomsnittstilskuddet som gis per elev dersom hele tilskuddet regnes om til per elev.

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	37	 	
 
 
Figur 	6.7 	Tilskudd per elev til direktekommunene	; 2018	-fordeling og tildeling etter til	skudd 	
per elev i modell A 	med hhv 70 og 80 pst. av tilskuddet fordelt per elev	 	
 	
På et 	prinsipielt	 grunnlag er det vanskelig å s	e begrunnelsen for at Alta kommunene 	skal ha 	nesten 	
tre ganger så mye i tilskudd per elev som Eids	voll kommune i Akershus. Reisekostnader for å få 	
pro	fesjonelle kunst	- og kulturformidlere 	av høy kvalitet, kan begrunne noen forskjeller	, men det kan 	
likevel 	stilles spørsmål ved om en by 	som Alta 	nødvendigvis har større ulemper enn en kommune 	
som Eidsvoll. 	 	
Direktekommunene velger selv om de vil være direktekommune. Det stilles også krav om at 
direktekommunene har et apparat 	og planer som på en troverdig måte 	dokumenterer at de kan fylle 	
prinsippene for ordningen (jf avsnitt 	2.1.1	), samt bidra til at målene ved ordningen realiseres. 	I likhet 	
med at det forventes at fylkeskommunene bruker administrative ressurser på ordningen i tillegg til 
det som finansieres over DKS	-tilskuddet, må det også forventes at direktekommunene kan 	
nytt	iggjøre seg DKS	-midlene innenfor sine eksisterende administrative ressurser. 	
Direktekommunene er også store	 (målt i befolkning)	, og gjerne den største	, kommunen i sine 	
respektive fylker. Dette gjør det vanskelig å begrunne at kommunene skal ha arealtillegg el	ler tillegg 	
for 	at deler av befolkningen bor usentralt og spredt på små steder med store reiseavstander. 	Det er 	
også vanskelig å se noen begrunnelse for å kompensere direktekommunene for 
administrasjonskostnader som ikke speiles av tilsvarende 	besparelser 	på det regionale nivået. 	 	
Vi anbefaler at direktekommunene gis 	et tilskudd flatt per elev, og at tilskuddet som gis per elev er 	
det samme som 	i hovedfordelingen. 	De øvrige tilskudd	skategoriene som skal 	korrigere for 	lange 	
reiseavstander og 	spredt bosetting	, framstår som mindre relevante 	for direktekommunene. 	Vi 	
anbefaler at direktekommunene	s tilskudd beregnes på grunnlag av 	antall elever	 med samme tilskudd 	
per elev som gis 	flatt til fylkeskommunene. Dette vil være transparent og etterprøvbart	, og også gi 	
en 	forutsigbar	 fordeling mellom direktekommunene 	og fylkeskommunene som har 	direkte	-	
kommuner.

Vurdering av ny fordelingsnøkk	el til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	38	 	
 
 	
7	 	Konklusjon og anbefalinger	 	
I dette kapitlet oppsummeres resultatene fra de foregående kapitlene. Vi anbefaler at dagens 
fordelingsnøkkel revideres	 slik at fordel	ingen 	av 	tilskudd gjøres uavhengig av utfallet av 	
regionreformen	, og samtidig 	gis en tydeligere og mer transparent målforankring. 	 	
7.1	 	Mål og regelverk legger rammer for utformingen	 	
Målene for Den kulturelle 	skole	sekken er:	 	
• 	Å medvirke til at elever i skolen få	r et profesjonelt kunst	- og kulturtilbud	 	
• 	Å legge til rette for at elever i skolen lettere skal få tilgang til, gjøre seg kjent med og utvikle 
forståelse for kunst	- og kulturuttrykk av alle slag	 	
• 	Å medvirke til å utvikle helthetlig innlemming av 	kunstneriske og kulturelle uttrykk i 	
realisering	en	 av skolen	s læringsmål	 	
Den ku	lturelle skolesekken behandles i 	St.meld. nr. 8 	(2007	-2008)	. Ifølge	 denne meldingen 	er det	 et 	
mål at 	alle barn og unge skal ha et likeverdig 	kulturtilbud med like muligheter til å oppleve kunst og 	
kultur av høy kvalitet. Tilbudet skal også være likeverdig med det tilbudet voksne får. 	 	
En fordelingsnøkkel som skal fordele tilskudd 	til Den kulturelle skolesekken må med dette 	
utgangspunkt utformes slik at den 	bidrar til 	at 	alle barn og unge	, uavhengig av bosted og bakgrunn	, 	
nåes med et tilbud. 	Dette krever at fordelingsnøkkelen tar hensyn til geografi	, bosettingsmønster	 og 	
eventuelle 	strukturelle variasjoner mellom tilskuddsmottakerne 	som har betydning for 	tilbudet 	og 	
mulighetene til å treffe hele målgruppen	. 	
Dagens fordelingsnøkkel fordeler 70 prosent av tilskuddet flatt per	 elev 	og 	30 prosent etter 	kriterier	 	
som 	kompenserer for vari	asjoner 	mellom fylkene på tvers av landet. 	Disse 30 prosentene fordeles 	
med 	20 prosent etter fylkenes areal, 40 prosent 	som fordeles med et likt beløp per fylke og 	40 	
prosent som fordeles etter en	 infrastrukturindikator som deler fylkene inn i fem tilskudd	skategorier. 	
Dagens fordelingsnøkkel er vist i 	Figur 	7.1.

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	39	 	
 
 
Figur 	7.1 	Dagens fordelingsnøkkel med 	underposter	 	
 	
7.2	 	Kriterier og vurdering av dagens fordelingsnøkkel	 	
For å vurdere 	dagens fordelingsnøkkel og å kunne sammenlikne alternative utforminger av 	
fordelingsnøkkelen har vi utarbeidet noen vurderingskriterier. Vurderingskriteriene er forankret 	i 	
formå	let med tilskuddet	, økonomi	reglementet 	(Finansdepartementet, 2015)	 og regelverket for 	
spillemidler	. I tillegg er det hentet inn erfaringer og vurderinger fra en referansegr	uppe 	bestående 	
av et utvalg tilskuddsmottakere	. Referansegruppen	 bekreftet at tilskuddsmottakerne er godt kjent 	
med formålet med tilskuddet, og viste også at det er liten risiko for målforskyvninger fra 
tilskuddsgiver til tilskuddsmottaker. 	For tilskuddsmottakerne er det viktig med størst mulig 	
forutsig	barhet i	 tilskuddet	. Dersom dagens fordelingsnøkkel skal endres	, bør det derfor vurderes om 	
det er mulig å gjøre fordelingen uavhengig av den pågående 	regionreformen. 	Det ble også 	pekt på 	
at dagens nøkkel og fordeling ikke ble oppfattet som tilstrekkelig t	ransparent og etterprøvbar av alle	. 	
Tabell 	7.1 oppsummerer vurderingene av dagens fordelingsnøkkel.

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	40	 	
 
 
Tabell 	7.1 	Vurder	ing av kriteriene i dagens modell	 	
Vurderingskriterier	 	Flatt per	 	
 elev	 	Utvikling	 	Areal	 	Infrastruktur	 	
Målforankring	 og 	
hensynet til likhet 
uavhengig av bosted	 	
 	 	
Kompenserer for 
administrative 
smådriftsulemper, 	
men det kan 	
diskuteres om dette 
hensynet er forankret 
i ordningens mål. 	 	
 	 	
Målforankring er ikke 	
begrunnet, men 
tilskuddet kan 
begrunnes i 	
skalaulemper ved 	
spredt 	
befolkningsstruktur	 	
Transparent og 
etterp	røvbar	 	 	 	 	 	
Forutsigbar og 
langsiktig	 	 	 	 	 	
Følsom for utfall 
regionreformen	 	 	 	 	 	
Effektivitet og 
treffsikkerhet	 	 	 	 	 	
 	
7.3	 	Forslag til endringer i dagens 	fordelingsnøkkel	 	
Vi anbefaler at dagens utviklingstilskudd fjernes 	og at 	infrastrukturdelen endres til e	n underpost som 	
kompenserer for 	elever i	 spredtbebygde områder. 	 	
Utviklingsdelen fordeles med et likt beløp per fylke, og kan betraktes som en grunnstøtte	. 	
Underposten kompenserer for eventuelle smådriftsulemper i små fylker (målt i befolknings	-	
størrelse)	. Med den ansvars	- og rollefordelingen som er forutsatt for arbeidet med Den kulturelle 	
skolesekken, er det vanskelig å se begrunnelsen for en grunnstøtte so	m fordeles likt mellom fylkene. 	
Tilskuddet vil også påvirkes av regionreformen ved at sammenslåtte fylker etter modellen vil få 
mindre, mens fylker som ikke slåes sammen får mer som følge av at det blir færre enheter å fordele 
denne delen av tilskuddet på.	 Når formålet med 	posten er uklar, og utfallet er følsom for innfasing 	
og utfall av regionreformen, 	bør 	underposten fjernes. 	 	
En kompensasjon for spredt bosetting begrunnes i 	målet om at alle barn og unge skal ha like 	
muligheter til å oppleve kunst og kultur med høy kvalitet. 	Dette tilsier at 	det 	må leveres tilbud i 	
områder 	der 	vil være få deltagere/tilhørere. Dette vil øke reisekostnadene og 	gi skalaulemper i form 	
av flere 	for	estillinger/konserter	/utstillinger for å nå hele målgruppen enn 	det antall som kreves for 	å 	
nå målgruppen 	i sentrale strøk. 	For å sikre likhet på tvers av regioner og fylker, og f	or å gjøre 	
tilskuddet uavhengig av 	innfasing og utfall av 	regionreformen, foreslås det at det gis et likt tillegg per 	
elev som bor	 utenfor tettsteder	, gitt SSBs def	inisjon. 	Tilskuddet beregnes da først som andel av	 den 	
totale potten som skal gå til dette formålet, deretter beregnes tillegget per elev i distrikten	e utfra

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	41	 	
 
 
hvor stor andel av befolkningen som bor sentralt/spredt. 	Med en fortsatt sentralisering vil 	antallet	 	
elever 	som bor utenfor tettsteder gå ned. 	Det anbefales derfor at det gjøres en vurdering hvert femte 	
år av 	hvor stor andel av totalpotten som skal	 kompensere for befolkningsstruktur. 	Dagens 	
infrastrukturpost er etter det vi oppfatter rettet mot det samme formålet, men 	en kategorisering i 	
tilskuddsgrupper etter 	hvor stor andel av fylket som er be	bygd	, er en mindre treffsikker 	
beregningsmåte for å kom	pensere for en spredt befolkningsstruktur. 	Tilskuddsposten slik den er 	
utformet i dag er også følsom for utfallet av regionreformen. 	Selv om et sammenslått fylke ender i 	
samme tilskuddsgruppe etter en sammenslåing som de sammenslåtte fylkene var før samme	nslåing, 	
vil 	det sammenslåtte fylke få et lavere tilskudd gitt at dagens nøkkel følges. 	Fylker som ikke endres, 	
vil da få et noe større tilskudd fra denne underposten som følge av at 	posten deles på færre enheter 	
etter hvert som andre fylker slåes sammen. 	 	
Fordeling som gjøres	 flatt per elev	 og arealdelen 	ser vi ingen grunn til å endre. 	Formålet med 	
tilskuddet forsvarer også at tilskuddet som fordeles flatt per elev teller 	mest	. Hvorvidt 70 prosent 	
vekt er riktig er et normativt valg der hensynet til kostnadseffektivitet 	i tilbudsutviklingen må veies 	
mot 	målet om at 	tilbudene som utvikles	 skal komme alle barn og unge uavhengig av bosted	 til gode	. 	
Med en avvikling av 	utviklingsdelen kan det vurderes å øke andelen som fordeles flatt per elev til 80 	
prosent	. 	
7.3.1	 	Alternative fordelingsnøkler	 og prosess til endelig fastsettelse 	 	
Vi har vurdert fle	re utforminger av en ny fordelingsnøkkel	 og anbefaler at en av A	-variantene 	
presentert i kapittel 	6.2	 velges, eventuelt at det utarbeides en 	variant av disse med e	n annen vekting. 	 	
Vi foreslår følgende prosess for å 	fastsette den endelige vektingen av kriteriene: 	 	
i. 	Hovedkriteriets andel fastsettes	 (flatt etter antall elever)	. Vi foreslår at dette kriteriet 	
vektes likt (70 prosent) eller 	noe høyere (	inntil 	80 prosent) enn i dagens nøkkel. 	 	
ii. Den interne vektingen mellom de to øvrige kriteriene fastsettes. 	Fylkes areal og 	
befolkningsstruktur målt gjennom andelen av befolkningen 	som bor utenfor 	
tettbebygde 	områder	 gir til sammen en indikator som 	kompenserer for variasjoner på 	
tvers av fylkene 	med kostnadskonsekvenser for tilbudet under DKS. 	 	
iii. Det vurderes om deler av den totale potten, f.eks 	det som tilsvarer dagens 	
utviklingstilsku	dd (20 prosent av totalpotten) tas ut av fordelingsnøkkelen 	og 	
disponeres som en satsnings/utviklingspost der Kulturtanken definerer 
satsningsområder	. 	
7.4	 	To mulige varianter sammenliknet med dagens nøkkel	 	
I Figur 	7.2 vises variant A4 og A2. A4 fordeler 80 prosent av potten gjennom et flatt tilskudd per 	
elev, mens A2 opprettholder dagens andel på 70 prosent. A4 fordeler den resterende potten likt 
mellom de to andre kriter	iene, mens modell A2 fordeler disse med en 60/40 fordeling. Den siste 	
varianten er mest i tråd med dagens fordelingsnøkkel.

Vurdering av n	y fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	42	 	
 
 
Figur 	7.2 	Forslag til ny fordelingsnøkkel	, variant A	2 og A	4 	
 	
Konsekvensene for tilskuddsmottaker	, forutsatt en fordeling basert på fylkesstrukturen før 	
regionreformen startet	, er vist i 	Figur 	7.2 der 	2018	-tilskuddet er fordelt 	etter 	variant A2	, A4 	og 	
dagens fordeling	. Se også 	Figur 	6.4 der flere varianter inngår. 	 	
Direktekommunene bør følge samme fordelingsnøkkel, men 	bør kun få tilskudd etter hovedkriteriet 	
som deles flatt per elev. 	Se kapittel 	6.3	. 	
Figur 	7.3 	Fylkesvise konsekvenser målt i tilskudd p	er elev, 	dagens nøkkel etter reform, 	A2 og 	
A4	 	
 70 %	
60 %	
40 %	
30 %	
Flatt per elev	Areal	Spredt befolkning 80 %	
50 %	
50 %	
20 %	
Flatt per elev	Areal	Spredt befolkning

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	43	 	
 
 
Dagens fordeling mellom fylkene vil endres dersom fordelingsnøkkelen 	skal følges for den nye 	
fylkesstrukturen. Fylker som slåes sammen vil få mindre enn summen av det de får i dag, mens fylker 
som ikke endres vil få et større tilskudd 	som følge av at tilsk	uddene som i dag tildeles fylkesvis vil 	
deles på færre enheter. 	 	
I Figur 	7.4 vises det hvordan kriteriene slår ut og fordeles 	for fylkene dersom fordelingsnøkkel A2 	
velges. Denne varianten gir størst endringer 	sammenliknet med dagens fordeling 	av de A	-variantene 	
som er testet. 	 	
Figur 	7.4 	Fordeling av 2018	-tilskuddet etter fordelingsnøkkel A	1 	
 	
7.4.1	 	Satsnings	pott 	 	
Hvorvidt deler av tilskuddet bør trekkes ut av den ord	inære fordelingspotten og gjøres om til en 	
satsningspott, er et politisk valg. 	Tilskuddets størrelse tilsier at det er en risiko for at 	
transaksjonskostnadene risikerer å bli høye i forhold til gevinste	n med en satsningspott. På den andre 	
siden kan en styrt satsningspott utløse langsiktige gevinster og styrke læringen på tvers av fylkene. 
Dersom deler av tilskuddet i dagens fordelingsnøkkel skal gjøres om til en satsningspott, bør dette 
varsles i god tid	 slik at 	tilskuddsmottakerne får muligheter til å tilpasse aktivitetene til et lavere 	
basistilskudd.

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	44	 	
 
 
Referanser	 	
Finansdepartementet. (2015). 	Reglement for økonomistyring i staten. Bestemmelser om 	
økonomistyring i staten. Fastsatt 12. 	desember 2003 med endringer, senest 5. november 2015.	 	
Oxford. (2017). 	«Nærhet, autonomi og demokratisering» 	- Evaluering av direktekommuneordningen 	
i Den kulturelle skolesekken.	 	
Prop. 1 S. (2017	-2018). 	FOR BUDSJETTÅRET 2018 .	 	
Prop. 1 S. (2018	-2019). 	FOR	 BUDSJETTÅRET 2019.	 	
St.meld.nr.8. (2007	-2008). 	Kulturell 	skole	sekk for framtida.

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	45

Vurdering av ny fordelingsnøkkel til Den kulturelle skolesekken	 	
 
 	
Vista Analyse	 | 2018/41	 	46	 	
 
 
 	
 
 
 	
Vista Analyse AS	 	
Meltzersgate 4	 	
0257 Oslo	 	
 
post@vista	-analyse.no	 	
www.	vista	-analyse.no