Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Rapport 2020/9

Ingeborg Rasmussen, Mari Brekke Holden og Inger Lande Bjerkmann

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	Lokal- og regionalanalyse Evaluering Velferd Lokal- og regional utvikling Samfunnsøkonomisk analyse
År	2020
Rapportnummer	9
Forfatter(e)	Ingeborg Rasmussen Mari Brekke Holden Inger Lande Bjerkmann
Last ned	file_download (6.6 MB)
Les i nettleser	find_in_page

Rapport 2020/09	 	|	 	For Barne	-	 	og familiedepartementet

Samfunnsøkonomiske 	konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver
på barnevernområdet til fylkeskommunene

Et 	risikabelt tilbakeskritt
Ingeborg Rasmussen, Mari Brekke Holden og Inger Lande Bjerkmann

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufeta	ts oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	2

Dokumentdetaljer
Tittel	 	Samfunnsøkonomiske konsekvenser av 	å overføre Bufetats oppgaver på
barnevernområdet til fylkeskommunene
Rapportnummer	 	2020/09
ISBN	 	978	-	82	-	8126	-	464	-	9
Forfattere	 	Ingeborg	 	Rasmussen,	 	Mari Brekke Holden og 	Inger Lande Bjerkman	n
Prosjektleder	 	Ingeborg Rasmussen
Kvalitetssikrer	 	Steinar Strøm
Oppdragsgiver	 	Barne	-	 	og familiedepartementet
Dato for ferdigstilling	 	0	6	.0	4	.2020
Tilgjengelighet	 	Offentlig
Nøkkelord	 	Barnevern, samfunnsøkonomi, utredningsinstruksen,	 	oppgaveoverføring, re-
gionreform	, barnevernreform

Om Vista Analyse
Vista Analyse AS er et samfunnsfaglig analyseselskap med hovedvekt på økonomisk utredning, evaluering	, 	råd-
givning	 	og forskning	. Vi utfører oppdrag med høy faglig kvalitet, 	uavhengighet og integritet. Våre sentrale te-
maområder er klima, energi, samferdsel, næringsutvikling, byutvikling og velferd.	 	Vista Analyse er vinner av
Evalueringsprisen 2018.
Våre medarbeidere har meget høy akademisk kompetanse og bred erfaring innenfor 	konsulentvirksomhet.
Ved behov benytter vi et velutviklet nettverk med selskaper og ressurspersoner nasjonalt og internasjonalt.
Selskapet er i sin helhet eiet av medarbeiderne.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til 	fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	3

Foror	d
Vista Analyse har på oppdrag fra Barne	-	 	og 	familiedepartementet	, utrede	t de samfunnsøkonomiske kon-
sekvensene 	av å overføre 	Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene.
Ingeborg Rasmussen 	og Mari Brekke Holden 	har 	hatt hovedansvaret 	for 	utredningen og 	utarbeidelse av 	slutt-
rapport med viktig støtte og bidrag fra	 Inger Lande Bjerkmann	. 	Sidsel Sverdrup har bidratt med barnevernfaglig
kompetanse og hatt en sentral rolle i vurderinger av «barnets beste». Haakon Vennemo har deltatt i diskusjo-
ner rundt de samfunnsøkonomiske problemstillingene i utredningen. Andreas 	Sku	lstad har gitt viktig	e	 bidrag i
arbeidet med å ferdigstille rapporten.
Steinar Strøm har vært utredningens kvalitetssikrer.
Utredningsarbeidet startet opp i 	juni 20	19	. Underveis i prosjektet er det levert et foreløpig utkast til sluttrap-
port. Det har vær	t flere møter med oppdragsgiver, og resultatene med de viktigste anbefalingene ble presen-
tert 	i desember 2019	.
Vi takker de ansatte i Barnevernavdelingen i Barne	-	 	og familiedepartementet	 	for	 	gode	 	innspill 	underveis i ar-
beidet	. En spesiell takk til 	Else Margrete Rafoss 	som 	har fulgt oss underveis og 	vært 	vår kontaktperson	. I vårt
arbeid har vi møtt en fantastisk velvilje 	fra Bufdir og Bufetat	 	som har satt av tid til møter, intervjuer, svart på
eposter, ettersendt dokumentasjon 	og stilt opp på nytt ved behov. 	Dette har vært avgjørende for å kunne
kartlegge oppgavene som vurderes flyttet, og for å forstå innholdet i de mange ulike funksjonene og kompe-
tanseområdene som det statlige barnevernet består av. 	En takk også 	til	 	alle andre	 	som har stilt tid til disposi-
sjon for intervjuer	; representanter fra kommunale barneverntjenester, fylkesmenn, fylkeskommuner	 	og inte-
resseorganisasjoner. 	Den kunnskapen og de synspunktene vi slik har fått del i, har 	gitt viktig informasjon og
bidratt til 	forståelse	. Tusen takk, dette har vært utrolig spennende!
Oslo 	6	.	april	 	2020
Vista Analyse
Ingeborg Rasmussen
Prosjektleder

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	4

Innhold
Sammendrag og konklusjoner	 ................................	................................	................................	....................	 7
1	 	Innledning	 ................................	................................	................................	................................	.........	 15
1.1	 	Oppdragets formål og mandat	 	16
1.2	 	Metode og datatilgang	 	17
1.3	 	Problembeskrivelse	 	21
1.4	 	Overordnet om oppgaveoverføring fra stat til fylkeskommune	 	23
1.5	 	Rapportens oppbygging	 	24
2	 	Barnevernet i dag	 ................................	................................	................................	.............................	 25
2.1	 	Barnevernloven fastlegger oppgave	-	 	og finansieringsansvar	 	25
2.2	 	Tidligere endringer i ansvars	-	 	og oppgavedeling	 	26
2.3	 	Pågående reformarbeid og ny barnevernlov	 	30
2.4	 	Organisering, omfang og oppgavefordeling i dagens barnevern	 	32
3	 	Bufetats organisering og oppgaver på barnevernområde	t	 ................................	..............................	 34
3.1	 	Styring, kontroll og tilsyn i dagens Bufetat	 	35
3.2	 	Bufetats organisering og ansatte	 	36
3.3	 	Tjenestetilbudet og behovet for barnevernstiltak fra 2.linjetjensten	 	40
4	 	Alternativer	 ................................	................................	................................	................................	.......	 60
4.1	 	Nullalternativet: Barnevernreformen fullføres	 	60
4.2	 	Tiltaksalternativet: Fylkeskommunene overtar ansvaret	 	64
5	 	Tilpassinger og konsekvenser	 ................................	................................	................................	...........	 89
5.	1	 	Institusjonstilbudet 	–	 	bruken av private, kapasitetsutnyttelse mm.	 	89
5.2	 	Fosterhjemsområdet	 	97
5.3	 	Spesialiserte hjelpetiltak	 	102
5.4	 	Tilb	udet til små og 	spedbarn	 	104
5.5	 	Vil forutsetningene for å yte tidlig innsats overfor barn og familier styrkes eller svekkes?	 	106
5.6	 	Konsekvenser for samhandling mellom forvaltningsnivåene og andre tjenester	 	107
5.7	 	Konsekvenser for styring, kontroll (faglig og økonomisk) og tilsyn med oppgavene som
overføres	 	108
6	 	Vurdering av s	amfunnsøkonomisk lønnsomhet	 ................................	................................	.............	 110
6.1	 	Målbeskrivelse og påvirkning på fastsatte mål	 	110
6.2	 	Prissatte og ikke prissatte virkninger	 	114
6.3	 	Økonomiske og administrative konsekvenser	 	119
6.4	 	Forutsetninger for forsvarlig oppgaveoverføring	 	121
Referanser	 ................................	................................	................................	................................	..............	 124
Vedlegg	 ................................	................................	................................	................................	...................	 127
A	 	Statistikk institusjon	 	127
B	 	Organi	sasjonskart Bufetat	 	130
C	 	Nåverdiberegninger	 	135
D	 	Pluss	-	minusmetoden	 	137

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	5

Figurer
Figur 1.1 	 	Utvikling i 	måloppnåelse etter oppgaveoverføringen	 ................................	....................	 23
Figur 3.1	 	Antall barn påbegynt institusjonsopphold per måned i Trøndelag fylke (2015	-	2018)	 	.	 48
Figur 3.2	 	Sammensetning av institusjonstilbudet	 	................................	................................	.........	 50
Figur 3.3	 	Antall barn i institusjon per 30.12.18	 ................................	................................	.............	 52
Figur 3.4	 	Antall institusjonsplasseringer pr måned i Trøndelag etter kontraktstype (2015	-	18)	 ..	 54
Figur 	3.5	 	Kapasitetsutnyttelse per turnusavdeling i 2018, snitt per målgruppe og fylke	 .............	 55
Figur 3.6	 	Pris per institusjonsplass i 2018, sni	tt per målgruppe og fylke	 ................................	......	 55
Figur 4.1	 	Sammenstilling av økonomien i dagens system, null	-	 	og tiltaksalternativet	 .................	 64
Figur 5.1	 	Sammensetning av institusjonstilbudet	 	................................	................................	.........	 91
Figur 5.2	 	Styringslinja i dag og ved en eventuell overføring til fylkeskommunale regioner	 .......	 108
Figur 6.	1	 	Årlige merkostnader ved overføring av Bufetats oppgaver til fylkeskommunene	 ......	 117

Tabeller
Tabell 3.1	 	O	versikt årsverk i hver region, inndelt etter formål (2018)	 ................................	...........	 38
Tabell 3.2	 	Bufetats spisskompetansemiljø innen barnevern	 ................................	..........................	 40
Tabell 3.3	 	Tiltak påbegynt ila 2018, inndelt etter tjenestetype og målgruppe	 ..............................	 41
Tabell 3.4	 	Antall oppstarted	e institusjonsopphold 2018, inndelt etter fylke og type	 ....................	 47
Tabell 3.5	 	Gjennomsnittlig antall oppholdsdager i institusjon, samt 	median, 10	-	 	og 90	-	persentil,
inndelt etter målgruppe. Basert på institusjonsopphold avslutt ila 2018.	 ....................	 47
Tabell 3.6	 	Gjennomsnittlig, 	høyeste og laveste antall barn i institusjon per måned per fylke (basert
på første dag hver måned i perioden 2017	-	2018)	 ................................	.........................	 49
Tabell 3.7	 	Utgifter i 2018 fordelt på formål, samt antall oppholdsdager og utgifter per dag	 .......	 51
Tabell 3.8	 	Oversikt over godkjente institusjoner og plasser per januar 2020	 ................................	 52
Tabell 3.9	 	Kostnad pr barn pr år (mill. kroner), gitt kostnad pr plass og kapasitetsutnyttelse	 ......	 56
Tabell 3.10	 	Andel institusjons	plasseringer utenfor barnets fylke ila 2018, etter kontraktstype	 .....	 57
Tabell 3.11	 	Andel barn fra andre fylker plassert i statlig insti	tusjon ila 2018	 ................................	...	 59
Tabell 4.1	 	Det statlige barnevernets oppgaver i nullalternativet	 ................................	...................	 60
Tabell 4.2	 	Ressursfordeling mellom fylkene (rammeoverføring + kommunale egenandeler)	 	......	 70
Tabell 4.3	 	Å	rsverk tilknyttet regionkontorene, BSA og Bufdir per 2018	 	................................	........	 72
Tabell 4.4	 	Dagens og ny fordeling av årsverk fra regionkontor samt BV	-	år	sverk i BSA og Bufdir	 ..	 73
Tabell 4.5	 	Inntak: årsverk fordelt på fylke etter dagens inndeling og gitt ny ressursfordeling	 ......	 75
Tabell 4.6	 	Fosterhjemstjenesten: årsverk etter dagens inndeling og gitt ny ressursfordeling	 ......	 76
Tabell 4.7	 	Fosterhjem: årsverk etter dagens inndeling og gitt ny ressursfordeling	 .......................	 77
Tabell 4.8	 	Barnevernsinstitusjoner: dagen fordeling av årsverk og ny ressursfordeling	 ...............	 78
Tabe	ll 4.9	 	Senter for foreldre og barn: dagen fordeling av årsverk og ny ressursfordeling	 ..........	 79
Tabell 4.10	 	Hjelpetiltak: dagen fordeling av	 	årsverk og ny ressursfordeling	 ................................	....	 80
Tabell 4.11	 	Gjenstående årsverk etter virksomhetsoverdragelse til fylkeskommunene	 .................	 81
Tabell 4.12	 	Årsverk som overdras over fylkesgrenser og rekrutteringsbehov	 ................................	.	 83
Tabell 4	.13	 	Årsverk etter virksomhetsoverdragelse sett opp mot ressursfordeling	 ........................	 85
Tabell 4.14	 	Sentrale trekk ved overgangsordningen	 ................................	................................	.........	 85
Tabell 4.15	 	Oversikt over anslåtte kostnader ifm. oppgaveoverføring til fylkeskommunene	 .........	 87
Tabell 5.1	 	Modellberegninger: kostnadsforskjell drevet av geografi	-	 	og målgruppeinndeling	 .....	 95
Tabell 5.2	 	Modellberegninger: andel enkeltkjøp og ubenyttede plasser	 ................................	.......	 96
Tabe	ll 5.3	 	Konsekvenser på fosterhjemområdet ved overføring til fylkeskommunene	 ..............	 102
Tabell 5.4	 	Konsekvenser for spesialiserte hjelpetilt	ak ved overføring til fylkeskommunene	 ......	 104
Tabell 5.5	 	Konsekvenser for tilbudet til små og 	-	spedbarn ved overføring til fylkeskommune	ne
 ................................	................................	................................	................................	.......	 106

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	6

Tabell 6.1	 	Mål og tiltakets påvirkning på målområdene	 ................................	...............................	 111
Tabell 6.2	 	Virkninger av oppgaveoverføringen	 ................................	................................	.............	 114
 Fant ingen figurlisteoppføringer.

Samfunnsøkon	omiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	7

Sammendrag	 	og konklusjoner
Vista Analyse har på oppdrag fra Barne	-	 	og familiedepartementet vurdert de samfunnsøkonomiske
konsekvensene av å overføre 	Bufetats oppgaver på barnever	nområdet til fylkeskommunene. 	Vi finner
at en slik overføring	 	vil medføre betydelig omstillingskostnader og 	innebærer	, i liket med andre 	om-
fattende omorganiseringer,	 	risiko	 	for 	svekket kvalitet 	i en overgangsperiode	.	 	Hvilke nytteeffekter og
kostnader som kan utløses på lang sikt	,	 avhenger av 	hvordan 	hver og en 	fylkeskommunene løser opp-
gavene.	 	Oppgavene som vurderes flyttet,	 	ble flyttet fra fylkeskommunene til staten i 2004, blant an-
net som følge av et ønske om å sikre 	likeverdige tjenester 	ov	er hele landet	 	og bidra til en sterkere
faglig utvikling av spesialistbarnevernet	. 	Vi 	har	 ikke klart å identifisere noen vesentlige nyttevirkninger
av å flytte barnevernets andrelinjetjeneste tilbake til fylkeskommunene. 	Argumentene for en statlig
andrelin	jetjeneste for barnevernet står seg i stor grad fremdeles	, også etter regionreformen.
Hensynet til barnets beste er grunnleggende for barnevernets arbeid	. 	En omfattende 	omorganisering
av andrelinjetjenesten	 medfører en betydelig risiko for tap av kvalitet	, kompetanse og kapasitet 	i 	om-
stillingsperioden	. 	Dette risikerer å ramme hensynet til barnets beste, der 	risikoen ansees 	å være 	størst
for gruppen med 	de mest komplekse behovene. 	Sammen med omstillingskostna	dene og 	en forvent-
ning	 	om 	større 	geografisk 	variasjon i tjenestetilbudet	, 	konkluderer 	vi 	med at den potensielle nytten
ved en oppgaveoverføring	,	 ikke forsvarer kostnadene som følger med risikoen 	for kvalitetsforringelse
i tilbudet til de aller mest sårbare	 barna	. 	Dette betyr at 	omorganiseringen vi har vurdert	,	 ikke 	er 	sam-
funnsøkonomisk lønnsom	.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet 	til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	8

Hva er konsekvensene av å overføre oppga	ver på barnevernområdet fra Bu-
fetat til fylkeskommunene?
Konsekvensene 	av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet 	er	 	sammenliknet med situa-
sjonen etter 	2022	 	når 	barnevernreformen 	trer	 	i kraft	. Det innebærer at vi vurderer konsekvensene
av å gå fra ansvars	-	 	og oppgavefordelingen som følger av 	Prop. 73 L (2016	-	2017) 	Endringer i barne-
vernloven (barnevernsreform	)	,	 til en organisering der Bufetats oppgaver og ansvar på barnevernom-
rådet overføres ti	l 10 fylkeskommuner. 	Oslo kommune har en egen organiseringsmodell som skiller
seg fra landet for øvrig	, og 	inngår ikke i utredningen	.	 Blant problemstillingene som belyses er 	hvorvidt
forutsetningene for å yte t	idlig innsats overfor barn og familier vil bli	 	styrket eller svekket.	 	Videre
vurderes konsekvenser	 	for fosterhjems	-	 	og institusjonstilbudet, de spesialiserte hjelpetiltakene og
tilbudet til sped	-	 	og småbarn.
R	egionreform	 	som bakteppe for forslaget om 	oppgaveoverføring
Formålet med regionreformen er 	å	 	legge til rette for 	en 	positiv samfunnsutvikling i	 	alle deler av lan-
det basert p	å	 	regionale fortrinn, forutsetninger og prioriteringer. Det er et uttrykt ønske å styrke
fylkeskommunene som samfunnsutviklere slik at de f	å	r flere virkemidler til 	å	 	utvikle fylket i ønsket
retning. En samling av flere virkem	idler hos fylkeskommunene skal bidra til en mer effektiv forvalt-
ning og et mer oversiktlig tilbud for innbyggere og næringsliv. Det legges også vekt på at en flytting
av oppgaver til et forvaltningsniv	å	 	nærmere innbyggerne er i 	tråd	 	med nærhetsprinsippet. 	En over-
føring av 	Bufetats oppgaver på barnevernområdet er blant tiltakene som 	foreslås	 av et ekspertutvalg
som har vurdert nye oppgaver 	til regionene 	(Hagenutvalget, 2018)	. 	Forslaget begrunnes med at 	tje-
nesteytingen vil skje nærmere kommunene og innbyggerne, at oppgaveløsningen i større grad kan
tilpasses regionale og lokale behov og at samhandlingen mellom barnevern og andre instanser styr-
kes. 	Bedre	 	forutsetninge	r	 	for å kunne yte tidlig innsats overfo	r barn og familier, en styrking og tyde-
liggjøring av de spesialiserte hjelpetiltakene som tilbys av Bufetat, og en styrking av kommunenes
tiltak, er noe av det som ønskes oppnådd gjennom 	en overflytting av Bufetats oppgaver til de nye
regionene	. Det er ogs	å et uttalt mål å styrke samhandlingen mellom kommunene og andrelinjetje-
nesten.
Fra 1.januar 2020 	er antall fylkeskommuner redusert 	fra 19 	til	 	11 (inkludert Oslo). 	Fylkeskommu-
nene	,	 	med unntak av	 	Rogaland	 	fylkeskommune	 	og Møre 	og Romsdal	 	fylkeskommune	,	 	har dermed
et 	større befolkningsgrunnlag 	nå enn 	de hadde 	i 2004 da oppgavene ble flyttet til staten.
Små og spesialiserte tjenester med stor variasjon i etterspørsel
Bufetat ble etablert som følge av 	forvaltningsreformen i barnevernet i 2004	, da andrelinjebarnever-
net ble flyttet fra fylkeskommunalt til statlig nivå	.	 Et kjennetegn med andrelinjetjenesten i barnever-
net er små	,	 	og svært spesialiserte tjenester. Behovet 	for 	de ulike 	tjenestene	 	varierer ogs	å mye over
tid, 	noe 	som stiller krav til andrelinjebarnevernets kapasitet, både med tanke på saksbehandling og
tiltaksplasser. Tid fra 	et barns behov	 	for tiltak 	er avdekket til tiltaket er på plass, er en svært viktig
faktor for barnets velferd på kort og 	lang sikt. Det vil også i mange tilfeller ha konsekvenser for hvilke
tiltak som er nødvendig for å 	kunne 	hjelpe barnet på 	kort	 sikt, og for sannsynligheten for 	å	 lykkes 	på

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	9

lang sikt	. Kapasitet i andrelinjetjenesten til å møte behovet	,	 	er derfor avgjørende 	for å ivareta hen-
synet til barnets beste	.	 	I	 	tillegg vil kapasiteten og mulighetene til å møte et behov med 	riktige tiltak
til rett tid	 	ha konsekvenser for de langsiktige kostnadene over offentlige budsjetter.
Figur S1 viser månedlig innstrøm av nye akutt	-	plasseringer i hhv. beredskapshjem og institusjon for
Trøndelag 	fylke	 	over en treårsperiode. Som det framgår av figuren varierer behovet fra måned til
måned, her fra 3 til 13 barn som plasseres i akuttinstitusjon og 2 til 15 barn som skal plasseres i
bered	skapshjem	 	i l	øpet av en måned	.
Figur S1	 	Månedlig innstrøm akutt, Trøndelag (2015	-	18)

Figur S1 over gjelder for to av de spesialiserte tilbudene for Trøndelag. Vi finner tilsvarende bilde for
samtlige andrelinjetjenester, men nivået varierer naturlig nok med fylkeskommunenes befolknings-
størrelse. 	Volume	t	 	for hver enkelt tjeneste er lite, me	d stor variasjon 	i 	etterspørselen. Flere av tje-
nestene er svært spesialiserte og kostnadskrevende, og rettet mot små målgrupper.
Et godt barnevern krever at det dimensjoneres slik at barn slipper å vente unødvendig lenge på riktig
tiltak, noe som innebære	r at det i store perioder må være ledig kapasitet i det offentlige tilbudet.
Alternativt må andrelinjebarnevernet satse på at de private aktørene responderer raskt nok når be-
hovet inntreffer, og betale ekstra for den	ne	 	fleksibiliteten. Dersom hensynet til 	forsyningssikkerhet
tilsier at man ikke kan belage seg på enkeltkjøp til å ta store topper, og 10 fylkeskommuner skal sikre
seg tilstrekkelig kapasitet til å kunne dekke toppene, må summen av ledig kapasitet økes sammen-
lignet med dagens løsning med fem reg	ioner og muligheter til en nasjonal koordinering på tvers av
regionene.	 	Eventuelt kan	 	fylkene kjøpe plasser av hverandre når den ene har en topp og den andre
ledig kapasitet. Det	te	 vil 	imidlertid 	bryte med	 nærhetsprinsippet som 	er en sentral del av begrunn	el-
sen for 	en eventuell overføring av Bufetats ansvar til fylkeskommunene	.	 	Et annet poeng er at flere
av tjenestene som tilbys er avhengig av mengdetrening som igjen krever store nedslagsfelt for å sikre
kvalitet over tid. 	Også dette vil kreve samarbeid på 	tvers 	av fylkeskommunene, eventuelt bruk av
markedet der spesialiserte 	tilbydere leverer tjenester i flere fylkeskommuner og på denne måte	n
opparbeider seg mengdetrening.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	10

En oppgaveoverføring løser ikke barnevernets utfordringer
Det har vært 	utfordringer i samarbeidet mellom 	andrelinjebarnevernet	 	og kommune	ne, både da
andrelinjetjenesten 	var en fylkeskommunal og statlig oppgave. 	Finansieringssystemet	, uklare an-
svarsforhold mellom Bufetat og kommunene, og manglende markedsregulering i kombinasj	on med
svak innkjøpskompetanse i Bufetat, 	har bidratt	 	til samarbeidsutfordringer 	mellom	 	kommunene	 	og
Bufetat	. 	Bufetat har også i 	enkelte tilfeller bli	tt oppfattet som overkjørende. I	 	forbindelse med	 	den
kommende barnevernsreformen er det vedtatt endringer 	i barnevernloven og ansvarsdelingen mel-
lom Bufetat og kommunene er tydeliggjort. Det er vedtatt at 	kommunene skal få et større faglig og
økonomisk ansvar for barnevernet, og det er satt i verk kompetansetiltak i kommunene. 	Barnevern-
reformen adresserer derm	ed noen av de identifiserte utfordringene. 	Reformen 	trer i kraft	 	fra 2022.
En overføring av Bufetats oppgaver på barnevernområdet 	adresser	er ikke	 	utfordringe	ne	 	i barnever-
net. Samhandlingsutfordringer mellom fylkeskommune og kommune var en av begrunnelsene for å
overføre andrelinjetjenesten fra fylkeskommune til stat. Fylkeskommune er blitt større, men det er
vanskelig å se hvorfor dette skal gi mindre samhandlin	gsutfordringer mellom forvaltningsnivåene. En
tydeliggjøring av ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene der finansieringsansvaret i større
grad følger oppgaveansvaret, mer forutsigbarhet	,	 	og en tydeligere praksis i andrelinjetjenesten	,	 	er
virkemidler	 	som 	skal	 	bedre samhandlingen mellom forvaltningsnivåene. Dette er tiltak som gjøres i
den pågående barnevernreformen, uavhengig av en ev	entuell 	oppgaveoverføring til fylkeskommu-
nene. 	De små og mest spesialiserte tjenestene, herunder tilbudet til sped	-	 	og 	småbarn	, vil 	bli svært
små med en oppdeling 	på 10 fylkeskommuner. Hagenutvalget forutsetter at fylkeskommunene sam-
arbeider om disse tjenestene. 	Hvilke mekani	smer	 	og insentiver som skal sikre 	dette samarbeidet	,	 	er
uklart, og det må uansett forventes at det 	vil ta tid for fylkeskommunene å etablere	,	 	og bygge opp
fungerende samarbeid på nye 	områder. 	Vi finner ikke	 grunnlag for å anta at fylkeskommunene på et
generelt grunnlag vil løse barnevernets utfordringer bedre enn en statlig etat.
Tidlig innsats er førs	telinjens ansvar
Kommunene 	skal 	få	 	et større ansvar på barnevernområdet, og det gjennomføres en rekke 	kompe-
tanse	tiltak for å ruste kommunene til å kunne ta dette ansvaret. Hvorvidt fylkeskommunene vil styrke
eller svekke kommunenes forutsetninger for å yte	 	tidlig innsats, vil mest sannsynlig variere på tvers
av de 10 fylkeskommunene. Det vil avhenge av fylkeskommunenes ressursinnsats og prioriteringer,
og hvorvidt de lykkes med å bruke de virkemidlene som tilføres gjennom regionreformen til å styrke
kommune	nes arbeid med tidlig innsats innenfor barnevern. Fylkeskommunene må forventes å finne
ulike lokale løsninger, men det er ikke grunnlag for å anta at kommunenes arbeid med tidlig innsats
i vesentlig grad vil berøres av om andrelinjetjenesten er fylkeskommu	nal eller statlig.
Mangel på fosterhjem løses ikke 	ved	 	å flytte 	oppgaver til 	et annet forvaltningsnivå
Utfordringene på fosterhjemområdet må løses gjennom andre virkemidler enn en oppgaveoverfø-
ring fra stat til fylkeskommune. Bufetats fosterhjemtjeneste e	r i dag lokalisert i de «gamle» fylkes-
kommunene. De er lokalt til stede, samtidig som de har muligheter til å samarbeide innenfor og
mellom dagens Bufetat	-	regioner. Selv om fylkeskommunene etter 	oppgaveoverføringen 	vil kunne
løse 	en del av de daglige oppga	vene på fosterhjemsområdet	 	like godt som Bufetat, vil det være en
betydelig risiko for variasjoner på tvers av fylkeskommunene, og kanskje særlig med tanke på vente-
tid og matching for de aller mest sårbare barna som det har vist seg krevende å finne gode l	øsninger

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overfør	e Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	11

for	. 	Videre mister 	andrelinjebarnevernet stordriftsfordele	r, eksempelvis	 	knyttet til 	opplæringspro-
gram	met	 	for fosterforeldre (PRIDE)	,	 	og	 	sam	arbeid om 	rekruttering	 	av fosterhjem på tvers av fylkes-
grenser	.	 En viktig begrunnelse for å overføre andrelinjebarnevernet fra fylkeskommune til stat i 2004
var et mål om likeverdig tjenester. En flytting tilbake til fylkeskommunene gir en risiko for at varia-
sjonene man i dag ser i det kommunale barnevernet, også vil o	ppstå mellom fylkeskommunene. Også
dette vil i stor grad handle om ressursinnsats og tilgang på kompetanse.
O	mstillingskostnader	 	og 	risiko 	for svekket kvalitet på kort og lang sikt
En overføring av oppgavene fra Bufetat til 	fylkes	kommune	ne	 	vil først og fr	emst innebære omstil-
lingskostnader og risiko for dårligere kvalitet i perioden der det er endring i personell, arbeidsoppga-
ver og rutiner	,	 	og 	det må brukes ressurser 	på	 	omorganisering, rekruttering og opplæring. 	Bufetat er
i dag en svært spesialisert andre	linjetjeneste innenfor barnevern som omfatter de aller mest sårbare
og hjelpetrengende barna. Dette må hensyntas i en omstillingsperiode gjennom tiltak som reduserer
uønskede brudd for barn som er i tiltak under andrelinjetjenesten	,	 	eller som har behov for	 	denne
type tjenester i omstillingsperioden. 	For at saksbehandlingskapasiteten ikke skal bli for lav	 	når	 	mye
av 	ressursene bindes opp i 	omorganiseringen	, 	vil det være behov for	 	ekstra 	årsverksressurser.
Totalt anslår vi at 	oppgaveoverføringen vil koste 400 mill. kroner ekstra over statsbudsjettet i løpet
av en treårsperiode, hhv. 200 mill. kroner i omstillingskostnader, som	 	inkluderer utgifter	 	som følge
av utskifting av personell	 	og	 	endring av lokaler	, 	og 200 mill. kroner kn	yttet til 	en 	overgangsordning
for	 	å sikre 	at kapasiteten i tilbudene	 	ikke blir for lav i omstillingsfasen og årene etterpå	,	 	og at barn i
tiltak ikke må flytte som følge av oppgaveoverføringen. 	På sikt 	er det usikkert 	om 	fylkeskommunene
vil 	kunne 	sørge for 	tjenestene til samme kostnad 	og kvalitet 	som s	taten	, og hvilke nye grep de 	even-
tuelt	 	vil gjøre	.	 	Barnevernsfagmiljøene 	i de nye fylkene 	blir mindre,	 	og 	kvalitetsutvikling	 	vil 	være mer
personavhengig	 	i hvert fylke	.	 	De fleste f	ylkeskommunene vil antakelig 	i større grad 	enn Bufetat	,	 	be-
lage seg på 	avtaler med private aktører til 	å drifte institusjoner	 	og andre tiltak	. Prisen 	og kvaliteten
vil d	a avhenge av fylkeskommunen som innkjøpere av 	disse spesialiserte barnevernstjenestene.	 	Bu-
fetat har i dag en kombinasjon av egen drift og kjøp i markedet på institusjon	s	området	, og ulike
avtaler med fosterhjem og private leverandører på fosterhjemområdet.
Fylkeskommunene kan tenkes å finne andre måter å løse etterspørselen på, enten med andr	e tilbud
eller andre kontraktsformer som eksempelvis offentlig	-	privat samarbeid, 	andre former for samar-
beid med ideelle aktører osv. Dette vil i tilfelle ta tid å utvikle. 	På lengre sikt kan det 	potensielt 	være
noen nytteeffekter ved en oppgaveoverføring. 	Regionreformen har gitt fylkeskommunen utvidede
oppgaver og flere virkemidler, herunder ansvar for kompetanse og integrering, næringsutvikling og
samferdsel. Fylkeskommunene har også ansvar for videregående skoler og folkehelsearbeid	. 	Det
framstår likevel 	som	 uklart hvilke nyttevirkninger som ønskes utløst gjennom en flytting av andrelin-
jebarnevernet til fylkeskommunen	, og hvilke virkemidler fylkeskommunen disponerer som kan ut-
løse nyttevirkninger utover det som 	ønskes	 	oppnådd 	gjennom barnevernreformen	. Vi 	har ikke klart
å identifisere noen vesentlige nyttevirkninger av å flytte barnevernets andrelinjetjeneste tilbake til
fylkeskommunene.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/0	9	 	12

Sikring av kvalitet og 	kapasitet	 	kan kreve økte kostnader
For å sikre kvaliteten og tilstrekkelig kapasitet i tjenesteti	lbudet, finner vi det sannsynlig at den sam-
lede kapasiteten på institusjonsområdet, spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem må øke. 	For at
hvert fylke skal kunne tilby smale, og svært spesialiserte hjelpetjenester, samt opprettholde tilbudet
til små	-	 	og	 	spedbarn	, må også den samlede kapasiteten i 	disse 	tilbudene økes.
Figuren under	 	viser de årlige kostnadene ved overføringen	 	med tre alternative tilpasninger. I beste
fall vil fylkeskommunene finne effektiviseringsgevinster som gjør at de etter en omstill	ingsperiode
vil kunne levere samme kvalitet til samme kostnad som Bufetat. I verste fall vil 	kapasiteten måtte
økes	,	 samtidig som markedet responderer med høyere priser, blant annet som følge av konkurranse
mellom fylkeskommunene	, tap av kjøpermakt	 	og mang	lende nasjonal koordinering.
Figur 	S2: 	 	Kostnadskonsekvenser i tre ulike scenarier

Figuren viser et stilisert bilde der alle de 10 fylkeskommunene 	tilpasser seg likt innenfor hvert alter-
nativ. 	En mer rimelig forutsetning	 	er at fylkeskommunene vil tilpasser seg forskjellig mht.	 	h	vordan
de løser kapasitets	-	 og kvalitetsutfordringene for de minste og mest spesialisert tjenestene	, og hvor-
dan 	de vil løse institusjonstilbudet. 	Kostnadene vil da kunne svinge mellom 	ytterpunktene	 	i figuren
med større årlig variasjoner enn det som framgår av figuren.	 	Det er rimelig å forvente positive læ-
ringseffekter underveis, noe som trekker i retning av at kostnadene over til tid vil nærmere seg den
oransje linj	en	, dvs at tjenestene leveres til 	samme kostnad som i nullalternativet.
Hvorvidt det er mulig å bygge opp fagmiljøer innenfor samtlige områder som kreves av en spesialisert
barneverntjeneste som andrelinjen er, er også usikkert. Risikoen for kvalitetsforringelse og mangel
på enkelte kateg	orier spesialkompetanse i deler av landet, anses som stor. Det må forventes at mar-
kedet responderer på en knapphet, og vil kunne tilby de tjenestene som fylkeskommunene ikke ser
seg tjent med, eller makter å bygge opp selv. De private leverandørene vil 	nep	pe lokalisere tjenes-
tene overalt, selv om de potensielt kan 	tilby tiltak til 	alle fylkeskommunen	e.
Nytten forsvarer ikke kostnadene
Vi konkluderer med at nytten ikke forsvarer kostnadene	,	 	og at tiltaket ikke bør gjennomføres. 	De
viktigste momentene som er vurdert i den samfunnsøkonomiske analysen er oppsummert i følgende
tabell:
01002003004005006001234567891011121314151617181920Mill.kronerÅr fra oppstart, 20 år analyseperideMerkostnad ved institusjon, ber edskapshjem, spes.fosterhjem, tap av kjø permakt og ø kt beho v for kapasitetMerkostnad ved 2 p rosent kapasitetsøkning, alt annet liktEffektivivsering tilsvar ende behov for kapasitetsøkning for å sikre kvalitet på lang sikt

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	13

Momenter
Mulige argumenter for og imot å overføre til FK
Konklusjon
For	 	Imot
Tidlig innsats	 	Bedre 	samarbeid med
kommunen, synergier i
FK, bl.a. vgo
Kommunalt ansvar, andrelinjen	 har
lite påvirkning	 på tidlig innsats.
Uendret. Synergier uklare og
ikke tungtveiende.
Riktigere
tiltak
Mindre toppstyrt, mer
enkeltkjøp
Mindre fagmiljøer, mer 	individ-
avhengig som inn	e	bærer risiko mtp.
kompetanse, tapte stordriftsforde-
ler mtp. oversikt over forsknings-
front og markedet for tiltak	, tap av
markedsmakt
FK dårligere forutsetninger. Sta-
ten kan 	i 	praksis	 tilpasse seg
med mer enkeltkjøp 	dersom
ønskelig.
Raskere
tilbud om
tiltak
Lokalkunnskap	 	Mindre kapasitet blant saksbehand-
lere og mindre grunnkapasitet å
spille på
FK 	har 	dårligere forutsetninger.
Bufetat er allerede desentrali-
sert og har lokalkunnskap.
Billigere
tjenester
Mer bruk av private	 	Behov 	for større grunnkapasitet
og/eller mer enkeltkjøp	 . 	 Dersom
det er ønskelig 	med mer bruk av
private 	og 	ideelle	 leverandører, kan
staten ved Bufetat 	vri tilbudet i den
retningen.
FK 	har 	dårligere forutsetninger
for å gjøre gode kjøp i marke-
det	, og mister stordriftsfordeler
og markesmakt	.
Bedre
oppfølging i til-
tak
Nærhet
Synergier vgo
Mindre kapasitet og erfaringsbasert
kompetanse (uten egen institu-
sjonsdrift)	. Tap av synergier med
andre 	tjenester i Bufetat og 	andre-
linjetjenester som ligger på statlig
nivå.
FK 	har 	dårligere forutsetninger.
Synergier 	på fylkeskommunalt
nivå er 	uklare og ikke tungtvei-
ende.	 Tap av synergier i Bufetat
og 	på statlig nivå framstår s	om
minst like store.
Likeverdig tje-
nester
Likeverdig	e tjenester er
ikke synonymt 	like tje-
nester	. Bedre tilpassing
til behov 	kan gi likever-
dig behandling
Tilbudet vil variere på tvers av fyl-
keskommunene, mindre fleksibilitet
og kapasitet i	 hver fylkeskommune
til å tilpasse 	spesialiserte tjenenes-
ter til smale målgrupper
Mangel på likeverdig tjenester
begrunnet flytting fra fk til stat,
M	anglende virk	emidler til å
sikre ønsket kvalitet og kapasi-
tet i samtlige fylkeskommuner	,
og fylkeskommunen	es selvstyre
sikrer ikke likeverdige tjenester.
Likeverdige tjenester over hele landet var en sentral begrunnelse for å flytte andrelinjebarnevernet
fra fylkeskommune til stat	,	 	noe også 	Hagenutvalget legger vekt på at	 	f	ortsatt 	bør være et	 	viktig mål
for b	arnevern	tjenesten	. 	Hvis dette målet oppfattes som viktigere enn de politiske målene som ligger
til grunn for regionreformen og tilhørende oppgaveoverføring, bør ikke tjenesten legges tilbake til
fylkeskommunene	. Selv 	om enkelte fylkeskommuner er store 	nok til at de kan klare å levere en smal
og svært spesialisert tjeneste, vil neppe samtlige fylkeskommuner ha forutsetninger for å kunne yte
et kostnadseffektivt og kvalitativt godt spesialisert tilbud. Det er særlig små tjenester som tilbudet til
små	-	 og 	spedbarn og de spesialiserte hjelpetiltakene som krever mengdetrening	,	 det er knyttet risiko
til. Deler av de spesialiserte hjelpetiltakene har til hensikt å hindre plassering i institusjon eller spesi-
aliserte fosterhjem. En nedbygging av denne type tiltak	 	risikerer dermed å øke etterspørsel etter
institusjon. På sikt 	er det en risiko for at	 dette 	vil	 gi et dårligere og dyrere 	barnevern i	 deler av landet.
Det er også en risiko for at 	institusjonstilbudet vil blir mindre målgruppedifferensiert, og at akutt	ka-
pasiteten reduseres. Dette gir 	igjen 	en økt risiko for at enkelte barn må vente lengre på et tilpasset
tilbud	, og at hva som anses som riktig tiltak til riktig tid	, i større grad enn i dag, vil avhenge av geografi
framfor barnets behov.
Nærhetsprinsippet 	sier at beslutninger skal tas på 	et så lavt nivå som mulig. 	Når det gjelder vurde-
ringer av barnets beste si	tter kommunene, sammen med barnet og familiene som berøres	, 	med 	det
meste av beslutningsansvaret. 	Ved omsorgsovertagelser som ikke er frivillige, er 	det fylkesnemnden

Samf	unnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	14

som 	beslutter. 	Andrelinjetjenesten er en spesialisert fag	enhet som først og fremst skal levere 	tjenes-
ter som møter de behovene førstelinjen avdekker 	for barn og unge i målgruppen	. I tillegg 	har andre-
linjetjenesten ansvaret for den faglige	 	utviklingen på feltet, og 	skal	 	støtte førstelinjetjenesten med
spesialkompetanse de ikke dekker selv. 	Det store spørsmålet er om fylkeskommunene har noen
komparative fortrinn til å kunne utvikle bedre tjenester enn 	staten 	v	ed Bufetat kan. 	Dette avhenger
a	v budsjettmessige prioriteringer, 	og hvilke administrative og organisatoriske 	løsninger som er mulig
innenfor den enkelte fylkeskommune	. 	V	i har ikke klart å avdekke vesentlige komparative fortrinn	 hos
fylkeskommunene som sikrer at samtlige fylkeskommuner vil kunne levere tjenester innenfor alle 	de
områdene i 	den spesialiserte andre	linjen i barnevernet skal dekke. 	Når det gjelder 	kunnskapsutvik-
ling 	og implementering av forskningsbasert kunnskap og p	ra	ksis	, 	har staten 	stordriftsfordeler 	og en
styringsrett over statlige etater 	som	 	sikrer 	at samme kunnskap og tjenesteutvikling blir tilgjengelig
for hele landet,
Vi konkluderer med at nytten 	ved en oppgaveoverføring fra Bufetat til fylkeskommunene 	ikke f	or-
svarer kostnaden. Utover de beregnede omstillingskostnadene 	og risikoen for økte kostnader for å
sikre en tilfredsstillende kapasitet og kvalitet, vil vi peke på følgende momenter:
•	 	Risikoen for redusert kvalitet i 	omstillingsperioden. Det spesialiserte barnevernet ivaretar de
aller mest sårbare barn og unge. Denne gruppen har ofte sammensatte og krevende behov, og
er sårbare for endringer. Ventetid fra et behov er avdekket til tiltaket er etablert	,	 	kan også i
mange 	tilfeller være kritisk	 	for barnet	. Denne risikoen er i seg selv tilstrekkelig til at det bør vi-
ses varsomhet, og også kreves en betydelig langsiktig nytte	,	 	f	ør andrelinjetjenesten stykkes opp
og flyttes til fylkeskommunene.
•	 	Likeverdige tjenester 	var en de	l av 	begrunne	lsen 	da 	det spesialiserte barnevernet (andrelinjen)
ble flyttet fra fylkeskommune til stat	. Fylkeskommune er blitt større, men virkemidlene for å
sikre likeverdige tjenester er fremdeles begrenset. 	Hagenutvalget 	(2018)	 	legger i sitt forslag til
oppgaveoverføring	 	vekt på at 	likeverdige tjenester 	fortsatt bør være et viktig mål for barne-
verntjenesten.	 	Hvordan dette kan sikres	 	med en overføring av oppgavene til 10 selvstendige
fylkeskommuner er uklart.
•	 	Manglende samarbeid om de minste	 	og mest spesialiserte tjenestene inngikk også som begrun-
nelse for å flytte tjenestene fra fylkeskommune til stat. Det er grunn til å stille spør	smål ved 	om
det 	vil	 	bli	 	samarbeid i tjenesteproduksjonen på tvers av fylkeskommunene	, slik Hagenutvalget
forutsatte i sin anbefaling	.
•	 	Erfaringene viser at barnevernet	,	 	som følge av at det oppstår særskilte behov i løpet av året,
tildeles tilleggsbevilgnin	ger. D	isse svingningene i behov	 	kan være utfordrerne for fylkeskommu-
nene	 	å håndtere	. 	I motsetning til fylkeskommunene kan 	Bufetat også omdisponere ressurser
mellom regionene. Med en tjenestene som dekker 5000 brukere totalt	,	 	og store svingninger i
etterspø	rselen etter ulike tjenester	, kan dette være vesentlig for å sikre en effektiv samlet res-
sursbruk	 	der ressursene 	rettes mot de områdene med størst behov	.
•	 	En overføring må forventes å føre til tap av kompetanse og oppsplitting av fagmiljøer. Kost-
nadsberegn	ingene har tatt hensyn til turnover og opplæring. Kostnadene ved et svekket fag-
miljø i en omstillingsperiode er ikke verdsatt.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevern	området til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	15

1	 	Innledning
Barne	-	 og familiedepartementet (B	F	D) er i ferd med 	å	 gjennomføre en omfattende reform av barne-
vernet. 	Som en del av reformen tydeliggjøres a	nsvarsforholdene mellom stat og kommune	. 	Kommu-
nene gis 	et større ansvar for barnevernet, både faglig og økonomisk.	 Det er også satt i verk flere tiltak
for å styrke 	kompetansen i kommunene. 	Barnevernreformen	 	bygger 	videre 	på	 	at det fortsatt skal
være en tydelig og spesialisert 	statlig andrelinjetjeneste.
I et høringsnotat av 4. april 2019 om forslag til ny barnevernsl	ov beskrives hovedtrekkene i den på-
gående 	reformen	, endringer som er vedtatt, arbeid som er igangsatt og bakgrunnen for forslaget til
ny barnevernlov. Forslaget er en oppfølging av NOU 2016:16 	Ny barnevernslov 	–	 	Sikring av barnets
rett til omsorg og beskyt	telse	. Stortinget har gjennom behandling av Prop. 73 L (2016	-	2017) 	End-
ringer i barnevernloven	 	(	barnevernsreformen	) vedtatt at kommunene skal få et større faglig og 	øko-
nomisk	 	ansvar for barnevernet. Vedtaket innebærer at kommunene skal gis fullt økonomisk a	nsvar
for ordinære fosterhjem, at kommunenes ansvar for oppfølging av fosterhjem presiseres og utvides
til 	å	 	omfatte generell veiledning, og at det er barnevernstjenesten i omsorgskommunen som skal
velge et fosterhjem som er egnet til 	å	 ivareta det enkel	te barns behov og som skal godkjenne foster-
hjemmet	.	 K	ommunenes plikt til 	å	 søke etter fosterhjem i barnets familie og nære nettverk lovfestes.
I tillegg til overføring av ansvar fra stat til kommune inneholder reformen også en rekke tiltak for 	å
heve kom	petansen og kvaliteten i det kommunale barnevernet. 	Barnevernreformen består også av
en tydeliggjøring av 	det 	spesialiserte	 	tilbudet i andrelinjetjenesten 	der det blant annet lovfestes at
staten ved Bufetat 	kan tilby spesialiserte fosterhje	m	, men 	at de ikk	e har plikt 	til å tilby denne type
fosterhjem. 	Bufetat 	kan 	også tilby	 	utredninger av omsorgssituasjonen til sped	-	 	og småbarn	, og det
tydeliggjøres gjennom	 	lovfesting av Bufetat 	kan tilby spesialiserte 	hjelpetiltak	. 	Nye retningslinjer og
vedtatte lovendringer som ikke allerede er satt i verk, vil gje	lde fra 2022. 	Andre 	endringsforslag som
omtales i et høringsnotat av 4. april 2019	,	 	er under behandling.
Parallelt med arbeidet med barnevernreformen foregår det også en 	regionreform. I den forbindelse
nedsatte Kommunal	-	 	og moderniseringsdepartementet sommeren 2017 et ekspertutvalg etter an	-
modning fra Stortinget. Utvalget	s	 	mandat 	var 	å vurdere overføring av ytterligere ansvar, oppgaver
og myndighet som støtter opp under f	ylkeskommunenes samfunnsutviklerrolle. Utvalget foreslår en
rekke tiltak, herunder å overføre Barne	-	, ungdoms	-	 	og familieetatens (Bufeta	t	s) ansvar og oppgaver
på barnevernsområdet til 	de 	nye fylkeskommunale 	regionene	. Dette omfatter Bufetats bistandsplikt
overfor kommunene ved plasseringer av barn i fosterhjem og institusjon, og øvrige oppgaver på in-
stitusjons	-	 	og fosterhjemsområde	t	, samt ansvaret for sentre for foreldre og barn og spesialiserte
hjelpetiltak. Ekspertutvalgets forslag følges opp i Meld. St. 	6 (2018	-	2019	) Oppgaver til nye regioner	,
hvor det fremgår at en eventuell overføring av barnevernsoppgaver fra Bufetat til de nye fylkeskom-
munene skal utredes nærmere.
B	F	D har ansvaret for den videre oppfølgingen og skal vurdere om Bufetats oppgaver på barnevern-
området bør overføres til nye regioner. 	Denne utredningen inngår som en del av BFDs utredningsar-
beid og omhandler en samfunnsøkonomisk analyse av en eventuell overf	øring av Bufetats ansvar og
oppgaver på barnevernsområdet til nye regioner.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	16

1.1	 	Oppdragets f	ormål og mandat
Formålet med oppdraget er å vurdere om en overføring av 	Barne	-	, ungdoms	-	 	og familieetatens (Bu-
fet	at	s) 	ansvar og oppgaver på barnevernområdet til fylkes	kommunene vil være en samfunnsøkono-
misk lønnsom reform. 	Oppgavene som vurderes overflyttet er	 	Bufetats bistandsplikt overfor kom-
munene ved plasseringer av barn i fosterhjem og institusjon, og øvrige oppgaver på institusjons	-	 	og
fosterhjemsområde, samt ansv	aret for sentre for foreldre og barn og spesialiserte hjelpetiltak. 	Opp-
dragsbeskrivelsen presiserer at k	onsekvenser for barn og familier som mottar tjenester fra Bufetat
må komme tydelig frem av analysene.	 	Utredningen skal også inkludere økonomiske	-	 	og adm	inistra-
tive konsekvenser.
1.1.1	 	Problemstillinger 	og forutsetninger
I 	oppdragsbeskrivelsen	 	presiseres det at 	det ønskes en særlig vurdering av:
1.	 	Hvorvidt forutsetningene for å yte tidlig innsats overfor barn og familier vil bli styrket eller svek-
ket.
2.	 	Konsekvens	er for fosterhjems	-	 	og institusjonstilbudet, de spesialiserte hjelpetiltakene og tilbu-
det til sped	-	 	og småbarn. Dette bør omfatte mulige gevinster og utfordringer mht. tilgangen på
kompetanse, barn og unges medvirkning, dimensjonering, kvalitetsutvikling o	g kapasitetsutnyt-
telse, bruk av private aktører, kostnadseffektivitet, lokale tilpasninger og geografisk spredning
av tilbudet.
3.	 	Konsekvenser for samhandlingen mellom forvaltningsnivåene i barnevernet og mellom barne-
vernet og andre tjenester.
4.	 	Konsekvenser for Bufetats drift av familievernet og omsorgssentrene.
5.	 	Konsekvenser for styring, kontroll (faglig og økonomisk) og tilsyn med oppgavene som overfø-
res.
6.	 	Økonomiske og administrative konsekvenser, herunder personalmessige konsekvenser, omstil-
lin	gskostnader og eventuelle langsiktige eller permanente utgiftsendringer.
7.	 	Eventuelle forutsetninger for forsvarlig oppgaveoverføring, herunder kostnader ved tiltak som
er nødvendige for å redusere effekten av eventuelle negative konsekvenser avdekket under
punkt 2, 3, 4 og 5.
Punktene besvares 	med utgangspunkt i analysene som 	gjennomføres. 	De fem første punktene be-
handles grundig i kapittel 	5	.	 	Økonomiske og administrative konsekvenser 	gjennomgås i detalj i be-
skrivelsen av tiltaksalternativet i kapittel 	4	.2	, og oppsummeres 	i kapittel 	6.3	, etterf	ulgt av en vurde-
ring av forutsetninger for 	å redusere	 	effekten av negative konsekvenser i kapittel 	6.4	.
Mandatet presiserer	 at 	konsekvensene skal sammenliknes med 	nullalternativet, som er Bufetats an-
svar og oppgaver etter de lovendringer som følger av Prop. 73 L (2016	-	2017) 	Endringer i barnevern-
loven (barnevernsreform)	.	 	Dette betyr at vi bå	de må basere nullalternativet og tiltaksalternative	t
(oppgaveoverføringen) på noen forutsetninger om tilpasninger 	i hhv	.	 	Bufetat og 	f	ylkeskommunene.
Nullalternativet	 	og tiltaksa	lternativet presenteres i kapittel 	4	, mens den samfunnsøkonomiske ana-
lysen 	gjøres i kapittel 	6	.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	17

1.2	 	Metode og datatilgang
Samfunnsøkonomiske a	nalyser 	er en systematisk metode for å kartlegge, synliggjøre og systemati-
sere virkningene av et tiltak før beslutninger fattes. Denne utredningen er lagt opp i tråd med	 	prin-
sippe	ne	 	for samfunnsøkonomiske analyser, jf. DFØs veileder (2018) og Finansdeparte	mentets rund-
skriv R	-	109/14	, tilpasset rammene for dette prosjektet og problemstillingene som skal besvares.
Figuren til venstre er hentet fra 	DFØs veileder 	i sam-
funnsøkonomiske analyser 	(DFØ, 2018)	, og viser
gangen i en samfu	nnsøkonomisk analyse. Som det
framgår av figuren	,	 	skal en samfunnsøkonomisk ana-
lyse starte med en problembeskrivelse og formule-
ring av mål. 	Vi	 	gir en overordnet	 	problem	-	 	og mål	be-
skrivelse	 	i 	avsnitt 	1.3	 	med en mer utdypende 	beskri-
velse av	 	utfordringene 	som ligger 	til	 	grunn for den
pågående barnevernreformen 	i kapittel 	2	, 	der vi også
går gjennom barnevernet i dag og erfaringer fra tidli-
gere reformer	.
I tråd med veilederen har vi også utarbeidet et null-
alternativ. I h	enhold til	 	mandatet for denne utred-
ningen skal nullalternativet utformes med den orga-
nise	ringen og oppgavefordelingen som gjelder 	etter
barnevernreformen er gjennomført, noe som i prak-
sis betyr fra 2022. Nullalternativet er utarbeidet med
utgangspunkt i en grundig kartlegging av Bufetats
virksomhet i dag, der vi både vurderer etterspørselen
et	ter tjenestene, tilbudet og innholdet i tjenestene
og selve produksjonen til det statlige barnevernet
(kapittel 	3	). 	Nullalternativet	 	beskrives i 	avsnitt 	4.1	.
Tiltake	t	 	som skal vurderes 	følger	 	av forslaget i 	Meld. St. 6 	(2018	-	2019)	, der det framgår hvilke opp-
gaver som vurderes overf	ørt fra stat til fylkeskommune. I utformingen av tiltak	s	alternativet	 	har vi
gjort noen forutsetninger om hvordan 	oppgave	overføringen kan gjennomføres, der vi har prioritert
ut ifra 	hvilke hensyn som er førende for 	oppgaveoverføringer fra stat til 	fylkeskom	muner	 og kommu-
ner	 	(	jf. avsnitt 	1.4	)	. 	Tiltaksalternativet (	oppgaveoverføringen til fylkeskommunene	) beskrives i kapit-
tel 	4.2	.	 mens	 nullalternativet oppsummeres	 i avsnitt 	4.1	. 	Identifiserte virkninger 	og konsekvenser for
tjenesteområdene 	gjennomgås i	 	ka	pittel 	5	, 	der	 	vi 	drøfter tilpassinger og effekter 	av overflyttingen
gjennom å svare på mandat	et	s fem første punkter.	 	Kapitlet gir grunnlag	et for de 	samfunnsøkono-
miske vurderingene	 	som presenteres	 	i 	kapittel 	6	,	 	der vi også 	vurderer usikkerhet	 	og fordelingsvirk-
ninger. 	Kapitlet avslutter med	 	en saml	et vurdering med anbefalinger der vi også 	drøfter forutset-
ninger 	for 	en forsvarlig oppgaveoverføring.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å	 	overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	18

1.2.1	 	Datagrunnlag
Registerdata og statistikk
Datagrunnlaget for utredningen består i all hovedsak av 	grunnlagsdokumentasjon fra Bufdir og Bu-
fetat. Disse sitt	er med 	mest kunnskap om oppgavene som vurderes flyttet. 	Vi har fått uttrekk fra
regnskapstall	,	 	registerdata over ansatte (SAP)	 	og	 	barn i tiltak 	(	fag	-	 	og rapporteringssystemet	 	BIRK	)
og oversikt over godkjente institusjoner. 	For de fleste 	dataene 	vi har mottatt	 er 	2018	 siste tilgengelig
år	.	 	Vi har også fått uttrekk av noe statistikk, men har i all hovedsak basert de kvantitative analysene
på rådata fra de nevnte 	registrene. 	I tillegg h	ar vi hentet noe statistikk fra SSB og fra 	Bufdir sin åpne
statistikk for barnevernet.
Litteraturgjennomgang
Litteraturgjennomgangen består av: t	idligere utredninger, rapporter, offentlige styringsdokumenter	,
årsrapporter fra Bufdir, 	lovforslag, høringsn	otater	-	 	og svar i forbindelse med den pågående barne-
vernreformen og regionreformen, 	forarbeider til forvaltningsreformen fra 2004, evalueringer av re-
formen og 	utredninger i forbindelse med 	den pågående barnevernreformen. 	Der vi har støtte	t	 	oss
på 	litteratur, oppgir vi referanser i rapporten. Se referanselisten til slutt i rapporten for en oversikt
over litteraturen som er brukt i utredningsarbeidet.
Høringsnotat og høringssvar
Høringsnotatet og høringssvarene på ekspertutvalget som vurderte nye 	oppgaver til fylkeskommune
(Hagenutvalget, 2018)	 	er gjennomgått	,	 	og er en sentral kilde for å identifisere og vurdere mulige
effekter av en oppgaveoverføring. 	Høringssvarene er også brukt som grunnlag for å 	velge ut kom-
muner 	f	or intervjuer.
Møter 	og informasjonsinnhentingen 	fra	 	Bufdir/	Bufetat
Vi har hatt to 	arbeid	smøter med 	Bufdir, ett om data og ett av mer generell art 	om oppgaver, organi-
sering mv. I tillegg har vi hatt 	S	kype	-	kontakt og flere telefonsamtaler og epostutvek	s	lin	ger med av-
klaringsspørsmål om data	, definisjoner mv. 	Noen av intervjuene hadde 	utelukkende 	kartlegging av
økonomisk aktivitet	, organisering og lokalisering av aktiviteter 	som form	å	l. Andre intervjuer hadde
som hovedform	å	l 	å	 	drøfte virkninger	 	av 	den pågåen	de barnevernreformen, region	reformen og en
eventuell overflytting av Bufetats oppgaver til 	fylkeskommune	ne	.
I tillegg har vi hatt intervjuer med flere 	funksjoner/enheter i Bufetat Region Øst, Sør og Nord. 	Vi har
hatt samtaler 	på	 	flere nivåer (direktør, avdelingsleder, 	fagressurser mv.)	,	 	enhet for inntak fra flere
avdelinger/regioner, fosterhjemstjenesten 	fra flere avdelinger	/regioner og EIS	 	(	E	nhet for in	ntaks-
støtte)	. 	I tillegg til informasjon gitt i intervjuer, har flere av enhetene ettersendt dokumentasjon	. 	Til
sammen har mellom 20 og 30 personer fra Bufdir/Bufetat 	bidratt med 	uttrekk av data	/statistikk,
dokumentasjon og avklareringer og/eller faglige 	vu	rderinger	 	og erfaringer.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	19

Intervjuer 	og møter 	med berørte aktører
Formålet med intervjuene var 	å	 	drøfte 	mulige 	virkninger	 	av den pågående barnevernreformen, re-
gionreformen og en eventuell overflytting av Bufetats oppgaver til fylkeskommune.
Vi har intervjuet et utvalg kommuner, fylkeskommuner	 	og	 	fylkesmenn. Kommunene er valgt ut 	på
grunnlag av høringssvar	 	gitt 	i	 	forbindelse	 	med hø	ring av rapport fra 	Hagenutvalget 	(2018)	. Vi var i
utgangspunktet interessert i kommuner som hadde avgitt et positivt syn på overflytting av Bufetats
oppgaver til fylkeskommunene. 	Flere av kommunene som ble kontak	tet oppga at de ikke hadde noe	n
utdypende vurderinger eller tilleggs	momenter utover høringssvaret. Disse kommunene 	regnes	 	der-
med ikke som informanter. 	I tillegg til kommuner med et positivt høringssvar, ønsket vi 	vurderinger
fra 	et tilfeldig utvalg kommune	r 	som tilhører 	en av 	Bufetat	-	regionene vi 	intervjuet. Dette for å få
synspunkter fra 	«	den andre siden av bordet	»	 	på temaer 	som 	kom opp i samtalene med Bufetat. 	I
tillegg ønsket vi intervju med en tilfeldig valgt kommune som verken hadde avgitt høringssvar 	eller
som sogner under noen av 	Bufetat	-	regionene	 som ble intervjuet. 	Vi endte til slutt med fem intervjuer,
hvorav 	to	 	har avgitt et positivt høringssvar	, to 	tilhører 	samme region som en av Bufetat	-	regionene i
dybdestudien, og en 	har verken avgitt høringssv	ar eller 	ligger i en av de to reg	ionene som har avgitt
høringssvar. 	Intervjuene ga 	nyttig informasjon og kunnskap, 	og bekreftet 	tidligere undersøkelser om
hva som oppfattes som viktig på barnevernområdet fra kommunenes side	, og de bekreftet også
synspunkter 	og vurderinger av fordeler og ulemper med en overføring 	som 	framkommer i	 	hørings-
runden	. 	For denne utredning	ens fo	rmål 	vurderte vi 	intervjuene med 	disse fem 	kommunene	,	 	som
stilte til intervju	,	 	som 	et 	tilstrekkelig 	suppleme	nt til høringssvarene.
Fylkeskommunene er gjennomgående positive til en oppgaveoverføring i høringen. 	Regionreformen	,
med nye fylkeskommuner	,	 trådte i kraft fra 1.1. 2020. Vi har vært i kontakt med to fylkeskommuner,
og fått bekreftet 	de samme synspunkten	e som framkommer i høringen, og også fått nyttige vurde-
ringer 	og utdypninger 	på viktige pr	oblemstillinger. 	Vi har også hatt et møte med representanter fra
KS som har utdypet vurderingene som er avgitt i deres høringssvar. 	I tillegg har vi vært i kontakt me	d
flere fylkesmannsembeter, hvorav to har stilt til intervju	. Vi har også fått 	skriftlige	 	innspill fra en fyl-
kesmann	. 	Av andre aktører har vi	 	fått innspill gjennom intervju og/eller skriftlig	, fra fosterhjemfor-
eningen og 	Landsforeningen for barnevernsbarn.	 	Innspillene fra de to sistnevnte er i tråd med of-
fentlige utta	lelser fra disse aktøren	e.
1.2.2	 	Sentrale forutsetninger 	og	 	metodisk tilnær	m	ing for å 	definere alternativene
I 	utformingen av 	alternativene	 	har vi gjort noen forutsetninger og 	beregningsteknisk	e	 	forenklinger	.
Dette for å kunne sammenlikne 	nullalternativet og tiltaksalternativet på en mest mulig konsistent
måte	. 	Det er svakheter og upresisheter ved flere av forutsetningene. Vi går kort gjennom	 de vi anser
som mest vesentlig	:
•	 	Forutsetning om virksomhetsoverdragelse 	som en del	 	av 	oppgaveoverføringen	. 	Dette er en for-
enkling for å få et utgangspunkt for 	å kunne 	anslå 	omstillingskostnadene ved en overflytting.
Formelt sett innebærer en virksomhetso	verdragelse en 	overføring 	av en selvstendig enhet som
beholder sin identitet etter 	overføringen. 	Det følger en rekke krav med denne type overfø-
ringer 	(se blant annet 	Vista Analyse 	(2019)	 	side 	16	-	 	17 og 	23	-	25)	. 	Et vesentlig poeng er at 	ar-
beidstaker har en valgrett 	dersom overdragelsen fører til ikke uvesentlige endringer i arbeidsta-
kers 	situasjon. 	Virksomhetsoverdragelse krever også drøftinger med ansatte	. 	Fordelen med
virksomhetsoverdragelse er at 	arbeidsforhold	et til de ansatte overføres til 	fylkes	kommunen,

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	20

slik at de ansatte blir direkte underlagt styringslinjene i 	fylkes	kommunen	. 	Arbeidstakerne 	be-
holder 	i hovedsak sine 	rettigheter, men 	fylkeskommunene kan 	endre på enkelte ordninger.
Hvorvidt alle 	juridiske og arbeidsrettslige vilkår for virksomhetsoverdragelse er oppfylt	, 	ligger
utenfor mandatet for denne utredningen å vurdere. 	Beregningsteknisk mener vi at 	innholdet i
en virksomhetsoverdragelse, der det også tas høyde for avskalling	, gir et 	rimeli	g utgangspunkt
for å 	anslå 	de personalmessige kostnadene ved overføringen. 	For arbeidstakere 	som ikke øns-
ker å 	overføres til fylkeskommunen	 	og som 	dermed 	blir overflødige i Bufetat/Bufdir	,	 	vil proses-
sen 	for å avslutte arbeidsforholdet 	avhenge av om det vel	ges virksomhetsoverdragelse eller
andre overføringsmodeller. Kostnadene og tidsperspektivet antar vi uansett vil være omtrent
det samme. 	Usikkerhet knyttet til avskalling og behovet for nyrekruttering som følge av overfø-
ring, er uansett betydelig større en	n feilene som gjøres ved å sjablongmessig forutsette virk-
somhetsoverdragelse.
•	 	Vi har 	forutsatt at 	fylkeskommunene	s	 	mer	kostnader ved overføringen finansieres 	gjennom inn-
tektssystemet 	med 	samme ramme som i dag	.	 	Vi har brukt en enkel modell for å fordele disse
midlene mellom fylkeskommunene. Det er særlig to utfordringer med modellen vi har brukt:
–	 	F	ordelingsnøkkelen bommer antakelig systematisk på den måten at 	V	iken 	og andre store
fylkeskommuner	 	får for mye ress	urser og fylker med få innbyggere får for lite.	 	Denne feilen
er ikke vesentlig for konklusjonene, men ved en eventuell overføring av ansvar	 	og oppgaver
til fylkeskommunene må det utarbeides en mer detaljert fordelingsnøkkel.
–	 	Det	 	legges til grunn at ressur	sene under hver formålskategori (kun saksbehandlingsenh	e-
ten	) skal fordeles mellom fylkene ut ifra fordelingsnøkkelen. 	Fylkene vil neppe tilpasse seg
likt 	med tanke på	 	fordeling mellom tiltakene.	 	Noe av poenget med overføringen er at det er
geografiske fors	kjeller og at fylkene derfor skal ha frihet til å tilpasse seg og eksempelvis
velge andre løsninger og fordelinger mellom fosterhjem og andre tiltak.
•	 	Vi har forutsatt at kommunenes egenandeler blir de samme i nullalternativet og tiltaksalternati-
vet, og at	 	kommunenes egenandeler fortsatt fastsettes av Barne	-	 	og familiedepartementet.
Denne forutsetningen 	kan diskuteres. 	Det er geografiske 	kostnadsforskjeller på en del t	ype tje-
nester. En lik egenandel på tvers 	av fylkeskommunene vil kunne gi fordelingseffekte	r mellom
fylkeskommunene. 	Dette må vi anta 	kan kompenseres gjennom 	inntektssystemet	, og hensyn-
tas ved endelig utforming av en fordelingsnøkkel	.
I vår	 	metodiske 	tilnærming har 	vi rettet oppmerksomheten mot fylkeskommunens forutsetninger
for å kunne realise	re målene som er satt for barnevernet og barnevernreformen, der blant annet
personell, kompetanse, geografiske og demografiske forhold, markedsregulering og samarbeidsre-
lasjoner med øvrige tjenester, kommuner og andre fylkeskommuner vurderes.	 	Fylkeskommune	ns
forutsetninger sammenliknes med 	Bufet	ats forutsetninger	, med utgangspunkt i	 	ressursene og orga-
niseringen som Bufetat har valgt for å løse sine oppgaver	,	 og realisere de målene som er satt for det
statlige barnevernet. Ressurser og deler av organiseringen overføres til fylkeskommunene 	gjennom
virksomhetsoverdragelse, som innebærer 	mindre fleksibilitet for fylkeskommunen til å innrette seg
på helt nye måter	 	fra start	. 	Forventede effekter kommer da som resultat av forutsetningene vi byg-
ger på. Vurderingene 	av effekter 	bygger på funn fra litteraturgjennomgangen, teori og kvalitative
data fra intervjuene.
Det er noen 	utfordringer med det	te	 	metodiske utgangspun	ktet	. 	En annen tilnærming kunne vært å
ta utgangspunkt i mål for barnevernet, forventet etterspørsel etter andrelinjetjenestene og 	vurdert

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	21

hvordan fylkeskommunene best kan løse oppdraget	,	 	gitt fylkeskommunens øvrige rammebetingel-
ser og eventuelle komparati	ve fortrinn	 	og samdrift med andre tjenester	. 	Dette kunne gitt et annet
tjenestetilbud, 	kompetanseprofil og 	synergier i 	bruken av de virkemidlene fylkeskommunene dispo-
nerer. 	Ved et eventuelt vedtak om overføring, 	må det forventes at fylkeskommunene vil 	tiln	ærme
seg oppgavene 	med dette utgangspunktet	,	 	og søke å optimalisere 	måten de løser 	oppgavene gitt
fylkeskommunenes samlede 	økonomiske	 og strukturelle rammebetinge	lser. 	Dette vil muligens kreve
tilpasninger i 	barnevernloven utover å 	overføre det som i dag er definert som Bufetats oppgaver til
fylkeskommunene.
På tross av at vår tilnærming har noen klare	 begrensninger, 	mener vi at det i en beslutningssammen-
heng er relevant å fokusere 	på fylkeskommunenes 	forutsetninge	r for å løse oppdr	aget	 der de	 overtar
den 	statlige modellen	, med 	en synliggjøring av risiko og gevinst	potensial 	ved overføringen. 	Andrel	in-
jenesten i barnevernet er en svært spesialisert tjeneste	 	for en liten 	målgruppe. Tjenesten er regel-
styrt gjennom barnevernloven og forsk	rifter, og 	baseres på et stort innslag av faglige vurderinger,
forsknings	-	 	og praksisbasert 	kunnskap. 	Fylkeskommunenes muligheter til 	lokale tilpasninger vil der-
med kunne være begrenset me	d mindre det 	løses litt opp på dagens regelstyring. 	Motposten vil i
tilfelle være en risiko for større forskjeller på tvers av fylkeskommunene	.
Usikkerhet og feilkilder i datagrunnlag	 	og analyser
Vi har basert analysene av dagens situasjon og framskrivninger av nullal	ternativet på regnskapstall
og registerdata over ansatte (SAP), 	sakregister over 	barn i tiltak 	(	fag	-	 og rapporteringssystemet	 	BIRK	)
og oversikt over godkjente institusjoner	 og statistikk over	 kostnader og 	kapasitetsutnyttelse 	i 	de stat-
lige institusjonene	.	 	Vi observerer 	at det er noen avvik i 	våre beregninger og det som framkommer i
årsrapportene fra Bufdir	,	 	selv om vi i utgangspunktet har basert oss på de samme kildene. 	Avvikene
er ikke vesentlige for analysene	,	 	og vi har valgt å 	bruke 	resultatene som følge	r av vår gjennomgang,
oppsummering	er	 	og analyser av rå	data. 	Avvikene kommenteres ikke teksten, med unntak av d	er vi
har brukt andre kilder	, eller 	der 	avvikene 	fra Bufdirs årsrapporter eller andre kilder, 	vurderes som
vesentlige	.
I kostnadsdata er 	ansatte plassert på «geografisk kostnadssted». 	Dette er ikke fullt ut sammenfal-
lende med hvor vedkommende er	 	fysisk lokalisert. 	Ved en eventuell overføring vil det være behov
for en mer detaljert kartlegging av 	arbeidsstedssted	s	adresse en	n 	det som kan leses av datasettet. 	Vi
vurderer ikke denne feilkilden som vesentlig for	 	denne utredningen.
Datasettene 	v	iser	 	i hovedsak	 	2018	-	tall, og vil uansett ha en feilkilde 	i framskrivningen til 20	22. Bud-
sjett og kostnadstall er delvis hente	t	 fra 	da	tasettet fra Bufdir, årsrapporter og budsjettproposisjoner.
Her vil det være en rekke avrundinger 	som vil kunne gi avvik. 	Vi 	har heller ikke justert kroneverdien
ekspli	sitt, men 	implis	itt lagt til grunn at de samfunnsøkonomiske beregningene er i 2020	-	kroner.
1.3	 	Problembeskrivelse
Den pågående barnevernreformen har sin bakgrunn i en problembeskrivelse av utfordringer på bar-
nevernområdet, og består av en rekke tiltak og virkemidler som h	ar til hensikt å bøte på eller løse de
mest alvorlige 	utfordringene	. Hensynet til barnets beste er et førende prinsipp og innleder også Prop.
73 L (2016 	–	 	2017) der det heter: 	Hensynet til barnets beste er grunnleggende for barnevernets ar-
beid. Barnevernet	 	skal ivareta barnas beste når foreldre og andre omsorgspersoner av ulike grunner

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på b	arnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	22

ikke klarer 	å	 	gi tilstrekkelig omsorg. Det betyr ikke at det alltid er barnevernet som skal st	å	 	for tilta-
kene som iverksettes. Sett fra barnas og familienes side er riktig 	tiltak viktigere enn hvem i kommunen
som gir tiltaket. Proposisjonen setter barnevernets arbeid inn i et bredere perspektiv, og understreker
at samarbeid på tvers mellom profesjoner og tjenester er avgjørende for 	å	 komme tidlig inn med hjelp
som virker. D	et foreslås et større kommunalt ansvar, som har som mål 	å	 	gi bedre sammenheng mel-
lom ulike tjenester og et bedre tilpasset tjenestetilbud til barn i barnevernet.
Formålet med	 	regionreformen 	er	 	å	 	legge til rette for 	en 	positiv samfunnsutvikling i alle de	ler av
landet, basert p	å	 regionale fortrinn, forutsetninger og prioriteringer. 	Det er 	særlig tre 	politkkområder
hvor det vurdert som hensiktsmessig at fylkeskommunene har en regional politikk; 	arealbruk,
virkemidler for næring	sutvikling og kompetanse	,	 	og 	virkemidler 	og tjenesteoppgaver som er viktige
for folks helse, trivsel og levekå	r. 	Fylkeskommunene har allerede en rolle innenfor samferdsel, og
de	t pågår en reform der deler av St	atens vegvesens oppgaver 	overføres	 	til fylkeskommunen	e. 	Det
er 	et 	uttrykt ønske å	 styrke fylkeskommunene som samfunnsutviklere	,	 slik at de f	å	r flere virkemidler
til 	å	 	utvikle fylket i ønsket retning.	 	En samling av	 	flere virkemidler hos fylkeskommunene 	skal bidra
til 	en mer effektiv forvaltning og et mer oversiktlig til	bud for innbyggere og næringsliv. 	Det legges
også vekt på at en flytting av	 	oppgave	r	 	til et forvaltningsniv	å	 	nærmere innbyggerne, er i tr	å	d med
nærhetsprinsippet	.	 	Dette 	skal	 	gi innbyggerne større innflytelsesmulighet p	å	 	utviklingen i sin region
og p	å	 	d	en konkrete oppgaveutførelsen	 	(Meld. St. 6 	(2018	-	2019)	)	.
Meld. St. 6 	(2018	-	2019)	 viser til at Hagenutvalget 	(2018)	 begrunner forslaget om oppgaveoverføring
fra Bufetat til de nye fylkeskommune med at fylkeskommunene etter regionreformen vil ha et be-
folkningsgrunnlag som gjør dem rustet til 	å	 	ivareta de spesialiserte tjenestene i barnevernet. Det
legges vekt på at tjen	esteytingen vil skje nærmere kommunene og innbyggerne, at oppgaveløs-
ningen i større grad kan tilpasses regionale og lokale behov og at samhandlingen mellom barnevern
og andre instanser styrkes. 	En styrking av forutsetningene for å kunne yte tidlig innsats 	overfor barn
og familier, og en styrking og tydeliggjøring av de spesialiserte hjelpetiltakene som tilbys av Bufetat,
og en styrking av kommunenes tiltak, er noe av det som ønskes oppnådd gjennom 	en overflytting av
Bufetats oppgaver til de nye regionene	. D	et er et uttalt mål å styrke samhandlingen mellom kommu-
nene og andrelinjetjenesten.	 	Hagenutvalget legger 	videre	 	vekt på at 	likeverdige tjenester fortsatt
bør være 	et viktig m	å	l for barnevernet, og at det trolig vil være nødvendig at fylkeskommunene sam-
arbe	ider for 	å	 	kunne gi et tilstrekkelig differensiert og spesialisert institusjonstilbud.
Realisere gevinster på barnevernområdet og barnets beste
Vi oppfatter problembeskrivelsen bak 	Hagensutvalgets forslag	 om en overføring av oppgaver fra Bu-
fetat til fyl	keskommunene som et tiltak som potensielt kan 	løse 	utfordringer i barnevernet som ikke
fullt ut 	løses 	gjennom barnevernreformen. 	En overføring av Bufetats oppgaver på barnevernområdet
skal	 	således høste noen gevinster, eller nytteeffekter som kommer 	i till	egg	 	til det som ønskes opp-
nådd gjennom den pågående barnevernreformen. 	Barnets beste er 	et	 	førende premiss	, og vi opp-
fatter også at hensynet til likeverdig tjenester 	står sentralt.
En overflytting av oppgaver på barnevernområdet vil 	gi fylkeskommunene flere oppgaver og virke-
midler som 	potensielt 	kan bidra til å styrke 	fylkeskommunen som 	utviklingsaktør på andre områder.
I vurdering	en	 av oppgaveoverføring på barnevernområdet vurderer 	vi dette som eventuelle tillegg	s-
gevinster, og ikke et mål i seg selv. 	Tiltaket vurderes derfor med utgangspunkt i 	hensynet til 	barnets
beste, 	der risiko	 	og hensynet til en effektiv ressursbruk inngår som en del av vurdering.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	23

Figur 	1	.	1	 	illustrerer 	hvordan 	oppgaveoverføringen 	kan på	virke	 	måloppnåelsen til andrelinjebarne-
vernet 	over tid. 	På kort sikt	 	risikerer 	overføringen 	å 	svekke måloppnåelsen	, da omstillingsfasen vil
kreve ressurser bort fra 	ordinær drift	. 	Om og hvor mye måloppnåelsen faller vil blant annet avhenge
av hvor 	god	e forberedelser som er gjort	 	og 	hvor mye 	staten 	smører 	omstillingsprosessen	. 	G	ode for-
beredelser og overgangsordninger	 	s	om dobling av funksjoner,	 	er nødvendig 	både for 	å unngå stor
avskalling av	 kompetente ansatte og for å 	sikre at 	det	 er	 nok kapasitet til å håndtere løpende oppga-
ver mens omorganiseringen skjer	.	 	Sammen med	 	en grundig utredet overgangsordning for tiltakene
vil de	t	t	e	 	redusere 	risiko	en	 	for	 	et 	stort	 	fall i måloppnåelse.
Om 	oppgaveoverføringen 	på 	lang sikt	 	fører til 	høyere eller lavere 	måloppnåelse 	avhenger av flere
forhold og er	,	 som	 Figur 	1	.	1	 illustrerer	,	 et åpent spørsmål	 som kan slå ut begge veier.	 F	ylkeskommu-
nenes forutsetninger for å overta ansvaret for andrelinjebarnevernet, sammenliknet med statens	,
kan dekomponeres 	slik at 	måloppnåelsen 	p	å lang sikt avhenger av	:
•	 	om denne 	oppgaveoverføringen	 	i prinsippet er en god ide
•	 	om det brukes mer eller mindre ressurser som følge av oppgaveoverføringen
I denne utredningen 	fokuserer vi på første kulepunkt	 	og 	v	urderer om	 	fylkeskommunene	 	vil 	kunne
realisere fastsatte mål med samme	 	ressursbruk 	på området 	som ved dagens organisering	.	 	For at en
oppgaveoverføring skal kunne forsvares fra et samfunnsøkonomisk perspektiv må 	enten mål	oppnå-
elsen være høyere	 gitt samme ressursbruk eller 	samme måloppnåelse og kvalitet kunne leveres 	med
en lavere ressursinnsats. 	Dette er illustrert i følgende figur 	der den grønne 	stiplede linjen illustrer 	en
måloppnåelse som kan forsvare omstillingskostnader og en periode med l	avere måloppnåelse. 	Den
rød stiplete linjen illustrerer 	det motsattte	.
Figur 	1	.	1	 	Utvikling i måloppnåelse etter oppgaveoverføringen

1.4	 	Overordnet om oppgaveoverføring fra stat til fylkeskommune
Overordnet har	 	vi lagt til grunn 	at oppgavene som eventuelt overføres 	fortsatt skal defin	eres i bar-
nevernloven med tilhørende forskrifter	. 	Vi	 	legger til grunn at overføringen av Bufetats ansvar og
oppgaver på barnevernsområdet vil følge veilederen 	Statlig styring av 	kommuner og fylkeskommuner

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	24

(Kommunal	-	 og moderniseringsdepartementet, 2016)	. Det innebærer at overføringen må følge visse
prinsipper for statlig styring av fylkeskommunene også på barnevernområdet.	 	Barnevernloven 	og
kommunelove	n ligger fast, med unntak av nødvendige 	tilpasninger for å plassere Bufetats oppgaver
hos fylkeskommunene. 	VI legger videre til grunn at 	det finansielle ansvarsprinsippet 	følges ved en
eventuell overføring, dvs. at det faglige og økonomiske ansvaret for ba	rnevernets andrelinjetjeneste
legges til fylkeskommunene (	men 	Bufdir videreføres som fagdirektorat). 	Videre vil 	forholdsmessig-
hetsprinsippet	 	spille en rolle. Prinsippet innebærer at valg av styringsmiddel overfor kommuner og
fylkeskommuner skal være tilpas	set formålet slik at staten ikke skal gripe inn i det kommunale/fyl-
keskommunale selvstyret mer enn nødvendig. I praksis betyr dette at staten ikke lenger har styrings-
rett	 	over	 	barnevernets andrelinjetjeneste ut over kravene i lov og forskrift.
Oppsummert a	nser vi følgende punkter som sentrale:
•	 	Bistandsplikt 	-	 	ansvaret er det samme, men kan løses på ulike vis
•	 	Den statlige styringen av andrelinjetjenesten opphører	, 	fylkeskommunene er	 	egen	 	styrings-
myndighet
•	 	Fylkeskommunene kompenseres for merutgifter gjennom 	økt rammetilskudd.
•	 	Omstillingsutgifter på kort sikt. Planlegging, rekruttering	 	og omorganisering 	i Bufetat, Bufdir og
fylkeskommune 	representerer h	oved	postene	.
•	 	Overgangsordninger	 	vil være nødvendig for a	t 	tjenestetilbudet og 	kvaliteten opprettholdes
mens	 	f	ylkeskommunene	 	tilpasse	r	 	seg ansvaret	. 	 	Konsekvensene av manglende kvalitet eller til-
bud til barn og unge som trenger tiltak fra andrelinjetjenesten er potensielt store og alvorlige.
Med utgangspunkt i h	ensynet til barnets beste har vi lagt til grunn at omstillingene gjennomfø-
res med lavest mulig risiko for 	brukerne	.
•	 	Konsekvenser på lang sikt vil avhenge av om 	fylkeskommunene	 	løser oppgaven mer effektivt 	og
på en bedre måte 	enn staten	. Dette handler om la	ngsiktige valg og prioriteringer i 10 fylkes-
kommuner. 	Vurderingene av de langsiktige tilpasningene er derfor beheftet med 	usikkerhet.
1.5	 	Rapportens oppbygging
Vi starter med en gjennomgang av barnevernet i dag der vi gjør rede for hva de ulike 	oppgavene i
barnevernet består i og hvordan fordelingen av oppgave	-	 	og finansieringsansvaret er i dag	. 	Vi går
også kort gjennom identifiserte utfordringer i barnevernet og tidligere reformer der deler av utford-
ringene har vært adressert	 	(kapittel 	2	). I kapittel 	3	 	gir vi en detaljert gjennomgang av organisering,
omfang og styring	 av Bufetat i dag, med hovedvekt på de oppgavene som vurderes flyttet	. 	Kapitlene
danner grunnlaget for kapittel 4 der nullalternativet og 	tiltaksalternativet (overføring av oppgaver til
fylkeskommunen	e	) beskrives	. I kapittel 5 	vurderer vi konsekvensene for	 	sentrale 	områder	 	og svarer
samtidig 	på mandatets fem første problemstillinger. 	Den samfunnsøkonomiske analysen følger i ka-
pittel 6. 	Kapitlet oppsummere	r	 	også de 	administrative og økonomiske 	konsekvensene	 	av overfø-
ringen og drøfter kort forutsetninger 	for en forsvarlig oppgaveoverføring 	med tanke på barnets
beste.

Samfunnsøkonomiske konsekven	ser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	25

2	 	Barnevernet i dag
I	 dette kapitlet gjør vi rede for hva de ulike oppgavene i barnevernet består i og hvordan fordelingen
av oppgave	-	 	og finansieringsansvaret er i dag. 	I praksis er barnevernet tillagt et svært bredt spekter
av oppgaver. I tråd med denne utredningens mandat k	onsentrerer vi oss om de oppgavene som
hører inn under det statlige barnevernet ved Bufetat	,	 	og som vurderes flyt	tet til de nye fylkeskom-
munene. 	Vi går også kort gjennom 	identifiserte utfordringer i barnevernet og tidligere reformer der
deler av utfordring	ene har vært adressert.
Kap	itlet gir en oversikt over barnevernet	. 	Dette er viktig for å kunne vurdere potensielle tilsiktede og
utilsiktede	 virkninger av en overflytting av Bufeta	t	s 	ansvar	 og 	oppgaver til de nye fylkeskommunene	.
I neste kapittel går vi m	er detaljert gjennom Bufetats oppgaver, organisering og 	styring. 	Til sammen
danner disse to kapitlene grunnlaget for nullalternativet i den samfunnsøkonomiske analysen.
2.1	 	Barnevernloven fastlegger	 	oppgav	e	-	 	og 	finansieringsansvar
Barneverntjenesten var den s	iste delen av sosialtjenesten som ble profesjonalisert, se Bogen 	(2007)
for en gjennomgang av den historiske utviklingen. Barnevernloven så dagens lys i 1953, men i 1957
var det fortsatt bare én kommune som hadde 	ansatt barnevernkurator. Opprettingen av Barnever-
nets Utviklingssenter i 1986, handlingsplanen for barnevernet i 1991 og en ny barnevernlov i 1992	,
betydde en sterkere fokusering og en betydelig ressursforbedring i barnevernet 	(Boge	n, 2007)	.	 	For-
valtningsreformen i 2004 der ansvar ble 	overført fra fylkeskommune til stat 	utgjorde en ny milepæl.
A	nsvarsdelingen mellom stat og kommune i barnevernet 	lå etter dette stort sett fast inntil 	arbeidet
med en ny barnevernreform 	startet i 20	14	.
Endringer i barnevernlovloven 	(barnevernreformen) ble lagt fram i 	mars 2017 	(Prop. 73 L , 2016	-
2017)	. 	Endringene er rettet mot	 fire hovedtema: tidlig innsats, familiestøtte og hjelp der barnet bor,
kompetanse og ledelse.	 	Blant lovendringene vises det til at kommunene gis fullt økonomisk ansvar
for ordinære fosterhjem, at kommunenes ansvar for oppfølging av fosterhjem presiseres, samt at
kommunenes plikt til å søke etter fosterhjem i barnets familie og nære nettverk lovfes	tes. 	Oppga-
vene til det s	tatlige barnevernet tydeliggjøres og det slås fast at 	staten ved Bufetat	,	 skal 	fungere som
en spesialisert andrelinjetjeneste 	for det kommunale nivået. 	Ved behandlingen av lovendringen ble
det 	fattet	 	flere anmodningsvedtak som er under oppfølging (Stortinget.no). 	Flere 	endringstiltak er
satt	 	i 	verk	, mens 	øvrige vedtatte 	lovendringer	 	forventes å tre	 	i kraft f	ra 2022.	 	Barnevernet i dag er
dermed	 	et barnevern 	i	 	endring	,	 	og på vei mot 	en 	noe annen 	oppgave	-	 	og ansvarsfordeling 	enn da-
gens organisering.
Barnevernets hovedoppgaver er gitt ved § 1	-	1 i barnevernloven	. Loven skal	:
•	 	sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nød-
vendig hjelp, omsorg og beskyttelse ti	l rett tid.
•	 	bidra til at barn og unge møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse og at alle barn og unge
får gode og trygge 	oppvekstsvilkår	.
Barnevern	lovens 	§	§2	-	2 	og 2	-	3 	redegjør for statlige barnevernmyndighete	r	s	 organisatoriske inndeling	,
oppgaver og	 	myndighet	. 	Lovens k	apittel 	5 om institusjoner 	plasserer ansvaret for denne type tiltak

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommun	ene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	26

hos Bufetat	. Relevant 	for denne utredningens problemstillinger	 	er også 	lovens 	kapittel 9	,	 	som om-
handler finansiering og kommunenes egenbetaling ved bruk av tjenester fra Bufetat.
Den pågående barnevernreformen	 	er	,	 	som nevnt	,	 	ment å styrke kommunenes ansvar for barnever-
net, samtidig som oppgavene til det statlige barnevernet skal tydeliggjøres	. 	Finansieringsansvaret vil
også i større grad enn i dag følge 	oppgavene. 	Organiseringen med 	kommunene som 	førstelinjetje-
neste	 	og staten ved Bufetat som en spesialisert 	andrelinjetjeneste	 	videreføres, men med noen jus-
teringer i oppgavene. 	Dette kommer vi t	ilbake til i kapittel 	3	.
2.2	 	Tidligere endringer i ansvars	-	 	og oppgavedeling
Ansvarsdelingen i barnevernet har vært et tema over flere år. Sektoren har o	gså vært preget av re-
former og endringer, noe som til dels har skapt usikkerhet i kommunenes tilpasninger.
Bufetat ble	,	 	som nevnt 	innledningsvis, 	etablert som følge av 	forvaltnings	reformen i barnevernet i
2004. Før reformen var det 	fylkeskommunene som hadde ansvaret for de oppgavene som Bufetat
har i dag. Fylkeskommunene overtok ansvaret for barnevernsinstitusjonene og for godkjenning og
tilsyn med fosterhjem fra kommunene ved lov av 8. juni 1979 nr. 51.
2.2.1	 	Overføring fra fylkeskommune 	til stat 	i 2004; 	kvalitet og likeverdig tjenester
Bakgrunnen for at staten overtok ansvaret for de fylkeskommunale oppgavene var blant annet at
andre omfattende reformer hadde endret rammebetingelsene for barnevernet og familievernet. An-
svaret for spesiali	sthelsetjenesten, herunder barne	-	 	og ungdomspsykiatrien og deler av rusmiddel-
omsorgen, ble med virkning fra 1. januar 2002 overført fra fylkeskommunen til statlig eide helsefore-
tak. Videre 	viste det seg at det	 	fylkeskommunale barnevernet samlet sett hadde 	store utfordringer
med 	å	 	sikre et godt og likeverdig tilbud i hele landet. 	B	arnevernstjenestene på fylkesnivå 	viste seg å
være	 	av svært varierende kvalitet. Det var	 	også	 	manglende kontroll med institusjoner, og samarbei-
det med og bistanden til kommunene 	b	le flere steder oppfattet som svært dårlig	.	 Befolkningsgrunn-
lag	et	 	for visse typer tiltak, som for eksempel sentre for foreldre og barn, gjorde det også nødvendig
for fylkeskommunene 	å	 	inng	å	 	avtaler seg imellom. Mange fylkeskommuner vegret seg 	i	mot 	å	 	inn	g	å
slike avtaler, 	noe som	 	førte til mangel på tilbud	 	med konsekvenser for 	barn med behov for spesiali-
serte tiltak	. 	Resultatet 	ble	 	lang ventetid	 	for barn med særskilte behov	 	i enkelte fylker	, mens andre
fylker raskere klarte å imøtekomme kommunenes behov f	or bistand	 	uten vesentlig 	ventetid for bar-
net. 	Det var også variasjoner i 	hvilke typer tilbud de ulike fylkeskommunene hadde.
En 	uttalt hensikt	 med reformen 	fra 2004 	var 	å	 bidra til et godt og likeverdig tilbud innen barnevernet.
I 	Stortings	debatten om 	overføringen 	av ansvaret fra fylkeskommunen til staten, 	ble	 det 	vurdert som
viktig at 	familievern, barnevern og rusomsorg 	ble organisert på	 	samme nivå	. Enkelte 	ga uttrykk for
at andrelinjetjenesten prinsipielt burde vært et fylkeskommunalt ansvar, men at barnevernet likevel
må	tte	 	følge overføringen av andre oppgaver på helse	-	 	og sosialområdet. I behandlingen av oppga-
veoverføringen fra fylkeskommune til staten, framgår det 	også	 at 	det var et formål 	at 	d	e administra-
tive funksjonene 	skulle	 	sentraliseres 	for å frigjøre ressurser til faglig virksomhet lokalt i regionene.
Det ble lagt til grunn at det skulle opprettes fem regioner. 	Færre og større	 	regioner 	skulle 	gi	 	mulig-
heter	 	for et	 	mer differensiert tiltaksapparat enn 	det hver enkelt fylkeskommune kunne tilby	. 	Fylkes-
kommunene ble vurdert som	 for små til å kunne ha et tilbud til ulike marginale grupper med særlige

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	27

behov. 	For at 	tiltaksapparatet 	skulle kunne 	gjenspeile	 	behovet	,	 	ble de	t vurdert som nødvendig med
større enheter enn de daværende fylkeskommunene.
Overføringen av oppgaver fra fylkeskommune til staten ved Bufetat, innebar i utgangspunktet ikke
endringer	 	i oppgavene for kommunene.
De viktigste målene for 	forvaltningsreforme	n	 	som ble iverksatt i 2004 var 	å 	(Barne	-	 	og
familiedepartementet, 2003)	:
•	 	sikre en bedre faglig og økonomisk styring av barnevernet
•	 	sikre likeverdige tilbud i hele landet til barn og unge som trenger barneverntjenester
•	 	utvikle 	et bedre samarbeid og bedre tjenester til kommunene
•	 	sikre en god kvalitet i alle ledd innen barnevernet
•	 	bidra aktivt til at det skjer en faglig videreutvikling av tjenestetilbudet i barnevernet
•	 	bidra til bedre samarbeid med tilgrensende tjenester
Målene speiler utfordringene 	som utløste reformen	.	 I tillegg til 	å 	flytte ansvaret for 	andrelinjetjenes-
ten	 	f	ra fylkeskommune til stat, 	var det også en omstillingsprosess 	på tiltakssiden	. 	Bruk av institusjon
skulle trappes	 ned til fordel for 	fosterhjem og hjemmebaserte tjenester. Det var også et uttalt ønske
om 	å redusere oppholdstiden 	på institusjon. Denne delen av omstillingen var begrunnet 	i 	en faglig
e	rkjennelse 	av at	 	det er bedre 	for barn å v	okse	 	opp	 	i fosterhjem enn p	å insti	tusjon. 	Institusjon 	var
også 	gjennomgående 	et dyrere tiltak enn foster	hjem	. En vridning med mindre bruk av institusjon 	var
derfor også delvis begrunnet i 	økonomiske hensyn. 	Det var videre et fokus på kostnader 	per opp-
holdsdøgn, kapasitetsutnyttelse 	i eget tiltaksapparat	,	 	og 	å 	redusere kjøp av private institusjonsplas-
ser	 	(Deloitte, 2011)	.
2.2.2	 	Bedre kvalitet, men 	fortsatt 	utfordringer 	etter reformen	 	fra 2004
Forvaltningsreformen	 	fra 2004 	er evaluert	. 	Evalueringen viser	 	blant annet at det var utfordringer i
samarbeidet mellom stat og kommune, men at kvaliteten i tilbudet 	ble	 	hevet. 	Samarbeidet mellom
kommune og stat 	sies særlig å hemmes av	 	komplekse saker, for eksempel 	i 	saker der barnet eller
ungdommen ha	dde	 	rettigheter	 	etter flere lovverk	 	(Deloitte, 2011)	.	 	Det vises også til at	 	de	 	statlige
styringssignalene i liten grad 	var	 forankret i kommunen og 	at 	det statlige barnevernet tidvis 	ble	 opp-
fattet som	 	«	overkjørende	»	 	av de kommunalt ansatte. 	Fi	nansieringss	ystemet 	ble	 	også 	vurdert	 	som
hemmende for samarbeidet. Rambøll 	(2012)	 understreker	 imidlertid 	at samarbeidet synes 	å	 ha bed-
ret seg over tid.
Blant utfordringene som er trukket fram i flere 	utredninger	,	 	og som delvis tilskrives oppgave	-	 	og
ansvarsfordelingen, er	 	(se blant annet Vista Analyse	 	(2015), 	(Deloitte, 2011)	 	og 	(Rambøll, 2012)	)	:
•	 	Samhandlingsutfordringer mellom stat og kommune 	som følge av den faglige og økonomiske
ansvarsdelingen i barnevernet
•	 	Kostnadsvekst og manglende kostnadskontroll
•	 	Store variasjoner i kvaliteten på barneverntilbudet på tvers av kommunene, og store forskjeller
i kommunenes bruk av statlige tiltak
•	 	Uklare an	svarsforhold mellom Bufetat og kommune	 	på fosterhjemområde
•	 	Mangel på egnede fosterhjem, herunder uryddig fordeling av oppgaver, ansvar og finansiering

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	28

•	 	Ineffektiv markedsregulering
•	 	Kompetanse	-	 	og styringsutfordringer
•	 	Svake insentiver 	for kommunene 	til å dr	ive forebyggende arbeid
Forvaltningsreformen i 2004 hadde til hensikt å adressere noen av de nevnte utfordringene. Prop.
106 L (2012	-	2013) 	Endringer i barnevernloven	 	adresserte 	noen av 	de gjenværende utfordringene
knyttet til ansvarsdelingen ved å tydeligg	jøre de ulike forvaltningsnivåenes roller og slå fast at kom-
munenes finansieringsansvar på en del områder burde økes for å samsvare bedre med oppgavean-
svaret. 	Utfordringene ble imidlertid ikke løst 	fullt ut	 	med endrin	gene som ble foretatt.
Vista Analyse 	(2015)	 	viser blant annet til utfordringer som oppstår når kommunene har ansvaret for
å avgjøre om et barn skal plasseres i institusjon, mens staten har ansvaret for å finansiere det meste
av institusjonsplassen. Dette gjør det vanskelig for staten å ha kontroll 	på sine utgifter. Staten får
dermed behov for å påvirke kommunenes valg mellom institusjonstiltak og andre tiltak, noe som gir
samhandlingsproblemer mellom stat og kommune. 	Kommunene ha	dde	 	begrensede insentiver til å
ta hensyn til 	utgiftene ved tiltak som 	i hovedsak finansieres av Bufetat. 	Et annet eksempel som 	ga
utfordringer 	var	 rekrutteringen av fosterhjem, der det ikke var klart når kommunenes ansvar sluttet,
og når statens ansvar begynte.
Vista Analyse 	(2015)	 	viser videre 	til 	store variasjoner mellom kommuner i bruken av kostbare og
inngripende tiltak utenfor hjemmet. 	I den samme rapporten refereres det til en 	spørreundersøkelse
mot kommunene	 	der det framkommer 	at m	angel på egn	ede tiltak, 	enten dette 	var	 	hjelp	etiltak, fos-
terhjem eller institusjonsplasser	,	 opplev	d	es som en utfordring	 for 	kommunene. 	Situasjonen 	ble opp-
fattet som	 	spesielt krevende p	å	 	fosterhjemsomr	å	det.	 	Bufetats rekruttering av fosterhjem framstod
som lite målrettet, uten insentiver til å rekrutte	re fosterhjem som samsvarte 	med	 	kommunenes et-
terspørsel. 	Dette ga en betydelig mismatch mellom tilbud og etterspørsel etter 	ulike kategorier fos-
terhjem.
Vista Analyse 	(2016 a)	 tar for seg utfordringer som følge av manglende regulering av 	private leveran-
dører	.	 I	 kombinasjon med 	Bufetats innkjøpspraksis	,	 ga dette	 kostnads	vekst	 i fosterhjemsmarkedet	.	 I
samme rapport vises det 	at 	Bufetat 	syntes å	 	legge 	liten vekt 	p	å	 	kostnadseffektiv	itet b	å	de i egen in-
stitusjonsdrift og i innkjøpene av private plasser	. 	Markedssvikt som følge av a	symmetrisk informasjon
identifiseres som en utfordring	. I kombinasjon med finansieringssystemet og manglende innkjøps-
kompetanse 	hos både Bufetat og kommunene,	 	ble 	det stilt spørsmål ved både kostnadseffektivitet,
kvalitet og lovlighet 	ved enkelte kjøp 	i markedet.	 	Konkurranseforholdene i 	markedene for tiltak og
tjenester til statlig og kommunalt barnevern	,	 	er senere 	fulgt opp med ytterligere 	en utredning gjen-
nomført av 	Oslo Economics	 	(2020)	.
Utfordringe	ne på fosterhjemsområde er	 	fulgt opp med mer detaljerte utredninger	, herunder 	Vista
Analyse	 	(2016 a)	, Vista Analyse	 	(2016 b)	, 	Vista Analyse 	(2018)	, 	Deloitte 	(2015)	, 	PWC 	(2015)	,	 	NOVA
(2016)	 	og 	Bufdir 	(2014)	. 	Fosterhjemsmeldingen	 	(Meld. St. 17, 2015	-	2016)	 	gir en oppsummering av
utfordring	ene på fosterhjemområdet 	og 	gir også 	anbefalinger	 for 	hvordan utfordringene kan møtes.
Mangel på fosterhjem og beredskap	shjem	 	i rimelig nærhet	,	 	og barn som er lenge i beredskapshjem	,
framstår fremdeles som den største utfordringen på fosterhjemsområdet	.
Deloitte	 	(2019 b)	 	finner 	i en kartlegging av institusjonstilbudet i 	Norge 	og 	noen utvalgte land	,	 	at
Norge 	er det eneste av landene 	hvor staten har	 en sentral rolle i 	å	 styre, drifte og i stor grad finansiere
hele institusjonstilbudet p	å	 sosialomr	å	det	.	 Norge er ogs	å	 det eneste landet i undersøkelsen hvor det

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppga	ver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	29

jobbes med 	å	 	innføre standardiserte forløp p	å	 	institusjonsfeltet.	 	I de andre landene har lo	kale myn-
digheter større ansvar for 	å	 skaffe og finansiere institusjonstilbud til de barna som har behov for det.
Sentrale myndigheter har dermed begrenset kunnskap om innholdet 	i tilbudet, og den enkelte insti-
tusjon har større frihet til å innrette sitt t	ilbud med hensyn til 	valg av metodikk, målgruppe, beman-
ning og kompetanse. 	I likhet med 	erfaringene fra 	Norge	,	 finner de at 	bruken av ins	titusjon 	i 	de øvrige
landene i kartleggingen 	har gått ned	,	 	samtidig som ungdommene som bor i 	institusjon	,	 	stadig 	har
mer komplekse og sammensatte problemer som institusjonene strever med 	å	 	finne gode tilbud til	.
Flere land 	opplyser at de ikke har 	ressurser 	og	 	kompetanse til 	å	 	møte barna og de unges behov for
hj	elp knyttet til psykiske vansker eller andre helseutfordringe	r.
Barneombudet	 	gjennomførte en	 	grundig undersøkelse 	om barn som 	bodde 	i norske barneverninsti-
tusjoner i 2018. 	I rapporten konkluderes det med at 	det ikke alltid er barnets beste 	som er utgangs-
p	unktet for valg	et av institusjon. 	Det vises til at det 	sjelden 	er 	flere plasser 	å	 	velge mellom, og 	ung-
dommene med de største problemene synes å ha det dårligste tilbudet. 	Barneombudet fremmer
flere forslag, deriblant anbefales det at 	Bufetat og Oslo kommu	ne bør utvikle 	flere institusjonstilbud
til den mest utsa	t	te gruppen barn i barnevernet	 	(Barneombudet, 2020)	.
Eksemplene viser at 	det 	foreligger	 	en omfattende kunnskap om utfordringsbildet 	med tilhørende
vurderinger av tiltak basert på praksis og erfaringe	r i kombinasjon med 	en generell kunnskapsutvik-
ling innenfor barnevern	området.
2.2.3	 	Overføringen fra fylkeskommune til stat var 	underfinansiert
Deloitte 	(2011)	 	finner	 	at 	forvaltnings	reformen var dårlig forberedt, og at det ikke i tilstrekkelig grad
ble tatt høyde for omfanget og kostnadene ved en slik omstilling. Bufetat 	var som følge av dette
un	derfinansiert i starten, og 	brukte ifølge 	Deloitte 	(2011)	,	 lang tid på å etablere 	grunnleggende funk-
sjoner.	 	Riksrevisjonen	 	(2008)	 	viser at Bufetats budsjett for 2004 ble basert 	på uttrekk fra fylkeskom-
munene	s regnskap	. Uttrekket av driftsutgifter til barnevernet i fylkeskommunene 	var 	ukomplisert.
Uttrekket av administrasjonsutgifter var mer komplisert p	å	 grunn av ulik organisering a	v barneverns-
omr	å	det i fylkeskommunene.	 	Ved overføringen ble det lagt til grunn en realvekst 	i fylkeskommune-
nes utgifter på 6 prosent fra 2002 til 2003	 mens 	realveksten i utgifter viste seg å være 9 prosent. 	Det
ble ikke lagt inn 	kostnader til omstilling i 	budsjettet	. Omstillingsarbeidet og kostnader til nye 	barn
med behov for tiltak ble forutsatt 	dekket innenfor 2003	-	nivået. 	Det var et politisk ønske om at opp-
rettelsen av Bufetat ikke skulle innebære ekstrakostnader. Fylkeskommunene hadde hatt en kraftig
ko	stnadsvekst før reformen, og det ble derfor antatt at 	det var et innsparingspotensial som 	kunne
realiseres gjennom opprettelsen av Bufetat allerede det første året. 	Bufetat fikk tilleggsbevilgninger
i 2004 og hvert år fram til 2010, og har også etter det 	h	att behov for tilleggsbevilgninger	 i enkelte år	.
Overføringen fra fylkeskommune til stat gav 	merutgifter til 	bygningsmassen	. 	Det var behov for en
rekke bygningsmessige tiltak for få 	lokalene hensiktsmessige. 	Det var også 	omstillingskostnader knyt-
tet til per	sonalet og endringer i tiltaksapparatet. 	Bufetat hadde en intensjon om å unngå oppsigelser	,
noe som resulterte i 	kostnader til frivillige 	sluttpakker, reise	-	/pendlertillegg og 	opplæring.	 	Omstil-
lingsarbeidet krevde også o	pplæring i 	nye erfaringsbasert metoder 	(Riksrevisjonen, 2008)	.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	30

2.3	 	Pågående reformarbeid og ny barnevernlov
De	n	 	pågående barnevern	reformen startet med en s	trukturendring 	som 	ble skissert i Sundvoldener-
klæringen 	(2013)	. Barnevernreformen med forslag til endringer i barnevernloven ble 	sendt på høring
i 2016 	(Barne	-	, likestillings	-	 og inkluderingsdepartementet, 2016)	. Det endelige forslaget til endringer
i barnevernloven (barnevernreformen), ble lagt fram 	for Stortinget 	i Prop.73 L (2016	-	2017). 	Propo-
sisjonen 	foreslår	 	lovendringer for å 	styrke kommunenes ansvar for barnevernet, samtidig som opp-
gavene til det statlige b	arnevernet tydeliggjøres. Proposisjonen omhandler også forslag til kvalitets	-
og kompetansetiltak rettet mot kommunene.
Måle	ne	 	kan oppsummeres i følgende punkter:
•	 	Flere barn skal f	å	 	rett	 	hjelp til rett tid
•	 	Bedre f	orebygging
•	 	Bedre tilpasset hjelp
•	 	God ret	tssikkerhet
•	 	Effektiv ressursbruk og	 	oppgaveløsning
2.3.1	 	Førstelinjen, kommunene, styrkes og gis et større ansvar
Barnevernsreformen	,	 som 	er 	beskrevet i Prop. 73 L (2016	-	2017)	,	 har til hensikt å	 styrke kommunenes
ansvar for barnevernet 	og gi dem bedre forutsetni	nger for å gjøre de oppgavene de er pålagt på en
god og effektiv måte. Til sammen skal reformen	 	bidra til at flere utsatte barn og familier får den
hjelpen de trenger på et tidlig tidspunkt. 	Barnevernet endres også nedenfra: I forbindelse med kom-
munereform	en er 	noen kommunale barneverntjenester blitt større	, noe som kan forsterke den på-
gående trenden i retning av økt spesialisering. Stadig flere kommuner inngår 	i interkommunale	 sam-
arbeid	, eller samarbeider på andre 	måter 	for	 	å løse oppgavene i barnevernet.
Det foregår også et forsøksprosjekt	 	med 	ny ansvarsdeling mellom stat og kommune p	å	 	barnevern-
omr	å	det	. Formålet med forsøket 	er 	å	 innhente erfaringer og kunnskap om konsekvenser av økt kom-
munalt ansvar for barnevernet. F	orsøket innebærer at de tre forsøks	kommunene overtar det fulle
finansieringsansvaret for barnevernet, samtidig som kommunene kompenseres gjennom en økning
i rammetilskuddet	. 	Kommunene har også overtatt de fleste av 	andrelinjetjenestens oppgaver. 	Det
skal undersøkes	 om flere barn og familier	 f	å	r nødvendig hjelp og omsorg med en annen organisering.
Det	te undersøkes gjennom en følgeevaluering, se blant annet tredje 	og fjerde 	evalueringsrapport
(	 	(Deloitte og Telemarksforskning, 2018)	 	(Deloitte	, 2019 a)	). 	Forsøket går lengre 	i 	oppgaveoverfø-
ringen fra stat til kommune enn det 	som er tilfelle for barnevernreformen. 	Erfaringene fra forsøket
vurderes likevel som relevante for 	den videre utviklingen av barnevernet, og 	har også relevans 	for
vurde	ringen av overflytting av Bufetats oppgaver på barnevernområdet 	til fylkeskommunene	.
Flere kompetanse	-	 	og kvalitetstiltak er satt i verk for 	å	 	forberede kommunene på økt ansvar.
2.3.2	 	Andrelinje	n tydeliggjøres og skal bli mer forutsigbart
Barnevernsreformen legger vekt på at Bufetats tilbud til kommunene skal bli mer forutsigbart, blant
annet ved at Bufetats ansvar og oppgaver skal g	å	 	klarere frem av loven. De vedtatte lovendringene

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	31

gjelder 	også 	endringer i fordelingen av finansieringsansv	ar mellom Bufetat og kommunen, blant an-
net ved at refusjonsordning for utgifter til ordinære fosterhjem opphører	 	fra 202	2, samtidig som
reformen trer i kraft	.	 Bufetat skal fremdeles tilby fosterhjem etter anmodning fra kommunene. 	Med-
finansieringsansvar	et	 	f	or opphold på institusjon	 	videreføres	, men kommunenes satser økes	. Det er
også en lovfesting av Bufeta	t	s tilbud om spesialiserte fosterhjem og utredninger om omsorgs	situa-
sjonen til sped	-	 	og småbarn innenfor bestemte målgrupper. 	Det lovfestes at 	Bufetat ka	n tilby 	spesi-
aliserte fosterhjem til barn med 	særskilte behov (tidligere omtalt som familiehjem	), men de har ikke
plikt til å tilby denne type fosterhjem. 	Bufetat har heller ikke plikt til 	å gi 	et spesialisert tilbud til
familier med sped	-	 	og småbarn	 	der d	et er bekymring for barnas omsorgssituasjon	, men kan tilby
denne type tiltak etter fastsatte retningslinjer.	 Endringen skal gjøre det mer forutsigbart for 	kommu-
nene og det skal utarbeides nye retningslinjer 	for målgruppe og innhold i dette tilbudet. 	Bufeta	t får
for øvrig ansvaret for 	oppfølging av spesialiserte fosterhjem	, mens barneverntjenesten fortsatt skal
ha ansvaret for å følge opp barnet	.
Bufetat får også et 	tydeligere	 	ansvar for å tilby spesialisert hjelpetiltak 	rettet mot barn og unge med
atferdsv	ansker	 ved at 	tilbudet lovfestes. 	Tiltakene skal kunne tilb	ys 	når barnet eller ungdommen har
en problembelastning som kan gi grunnlag for plassering i fosterhjem eller institusjon.	 Dette er 	tiltak
som 	krever store opptaksområder og 	et minimum antall saker for 	at det skal kunne etableres fagmil-
jøer med nødvendig kompetanse. 	MST og FFT	 er eksempler p	å tiltak i denne kategorien. 	Hvilke tilbud
som gis vil avhenge av 	fagutviklingen på feltet, der Bufdir som 	fagdirektorat vil ha en viktig rolle for
å følge utviklingen på feltet.
Bufetats 	tilbud av PMTO 	planlegges avviklet	 	i takt med at kommunene bygger opp nødvendig kom-
petanse til å tilby PMTO og tilsvarende hjelpetiltak	. 	Det er forventet at Bufetat fortsatt 	vil ha et 	PMTO
tilbud etter 202	2	, men at til	taket vil avvikles 	i takt 	med at kommunene bygger opp nødvendig kom-
petanse til å tilby	 	dette eller tilsvarende hjelpetiltak.
2.3.3	 	Flere forbedringstiltak er 	satt i verk, 	uavhengig av reformtiltakene
Uavhengig	 	av det ø	vrige reformarbeidet	 	har Bufetat	 	satt inn 	flere forbedrings	tiltak	. Blant disse er
tiltak	 	for 	å sikre en mer enhetlig og riktig praksis 	for 	etatens kjøp av 	private 	barneverntjenester.	 	I
2015 ble 	Enhet for inntaksstøtte (EIS)	 	opprettet. 	EIS skal støtte Bufetats 	e	nheter for inntak gjennom
r	å	d og veiledning ved kjøp av barneverntjenester fra private leverandører, i juridiske spørsm	å	l p	å
omr	å	det	,	 	samt vurdere behovet for 	å	 	bist	å	 	i forberedelse av saker til Barnevernets tvisteløsnings-
nemnd.	 	Ifølge årsrapporten fra EIS 	(Bufetat, 2019)	 	viser erfaringene etter tre år store endringer 	i
innkjøp og bruk av private leverandører. 	Det vises til en mer enhetlig og riktig praksis i private kjøp	.
Endringen gjelder Bufetat sin	e innkjøp	, men 	skal	 	også 	ha gitt endringer 	hos leverandørene 	der 	det
vises til	 	en endring mot en mer presis og riktig bruk av kontrakter og avtaleverk.	 	Det vises til at kva-
litetssikring av 	kjøp hos private leverandører er 	blant	 de viktigste internkontrolltiltakene Bufetat gjør.
Kvalitetssikringen 	skal videre ha	 	betydning for 	reguleringen av	 	leverandørene 	og for å sikre 	at leve-
randørene 	forholde	r	 	seg til de kontraktene de har inng	å	tt med Bufetat.	 	Dette er også vesentlig for å
iva	reta konkurransen i markedet	 	samtidig som kvaliteten i 	tjenesten stimuleres. 	Oslo Ec	o	nomic	s
(2020)	 	bekrefter at det statlige innkjøpet er styrket 	de siste årene. 	Samtidig konkluderer de med at
det 	fortsatt e	r behov for 	b	edre bruk av markedet	, og 	at 	det fremdeles gjenstår utfordringer	 	på om-
rådet	. Blant tiltakene som 	anbefales utredet videre er ø	kt faglig utvikling innenfor innkjøpsfeltet p	å
tvers av regionene i Bufetat	 	og økt innkjøpskompetanse utover rent barnevernfaglig 	kompetanse.
Regulering og bruk av markedet på en god måte	,	 	som 	også	 	ivaretar hensynet til barnets beste	,	 	vil

Samfunnsøkonomiske k	onsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	32

etter våre vurderinger være viktig ved en o	verføring av Bufetats oppgaver på barnevernområdet til
fylkeskommunene.
Det statlige barnevernet har også 	gjennomført en rekke effektivitetstiltak. 	Antall stillinger i det sta-
telige barnevernet er eksempelvis redusert med om lag 1250 over de siste fem åre	ne (Årsrapporter
fra perioden 	2014	-	2018). Det arbeides med digitalisering og effektivisering, i tillegg til innkjøpskom-
petanse 	som skal gi bedre kjøp av tjenester.
2.4	 	Organisering	, 	omfang	 	og oppgavefordeling	 	i dagens 	b	arnevern
I 2018 var det i 	underkant av 56 000 barn og unge som fikk hjelp av barnevernet.	 	Ved utgangen av
2018 ble det gitt 85 413 	barnevernstiltak 	til 39 043 	barn og unge	. Det gis dermed mer enn dobbelt
så mange tiltak som det er mottakere, noe som viser at barn og familier ofte h	ar flere tiltak	,	 	både
samtidig	 	og sekvensielt	. 	Flere barn som får hjelp i løpet av ett år enn 	antalle	t som får hjelp på et gitt
tidspunkt, viser at hjelpen ofte kan ha en varighet på mindre enn ett år. Av de som mottok hjelp i
2018, hadde 27 prosent ikke m	ottatt hjelp året før. De aller fleste tiltakene skjer i førstelinjen, det vil
si den kommunale barneverntjenesten. 	I 2018 	påbegynte i underkant av 5000	 	barn barneverntiltak
gjennom Bufetat	 	(se kapittel 	3.3	 	for en detaljert gjennomgang)	.	 	Dett	e tilsvarer om lag 9 prosent av
barna	 	som får hjelp av barnevernet i løpet av et	t	 	år.
2.4.1	 	Kommunenes ansvar og oppgaver 	–	 	f	ørstelinjetjenesten
Kommunen er ansva	rlig for 	å	 	utføre de oppgavene som i loven ikke er lagt til et statlig organ	. Opp-
gavene omfatter	 	blant annet ansvaret for 	å	 	gjennomg	å	 	meldinger og foreta undersøkelser, treffe
vedtak om frivillige hjelpetiltak, treffe akuttvedtak og fremme tvangssaker fo	r fylkesnemnda for bar-
nevern og sosiale saker.	 	Ansvaret 	innbefatter	 	å u	trede saker og gjennomføre 	undersøkelser 	etter
barnevernlovens 	§ 	4	-	3.	Barneverntjenestene i kommunene har også ansvar	 for det forebyggende ar-
beidet	.
De fleste tiltakene er ulike former for hjelpetiltak i hjemmet. 	Plassering av barn utenfor hjemmet
skjer enten ved at kommunen selv treffer vedtak (frivillige tiltak), eller ved at kommunen fremmer
sak for fylkesnemnda (tvangstiltak).	 	I begge tilfeller er 	det 	den kommunale barneverntjenesten som
har ansvaret for å 	følge opp barn som plasseres utenfor hjemmet. 	Godkjenning av fosterhjem ligger
også under kommune	nes ansvar.
De fleste barn og unge som plasseres utenfor hjemmet, flytter til et fosterhjem, mens 	noen flytter til
barnevernsinstitusjon eller i 	kommunale botiltak.	 	Kom	munen er pliktig til å vurdere	 	om noen i bar-
nets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem. 	Det følger av barnevernloven at b	arne-
verntjenesten ved slike vurderinger 	skal 	legg	e til rette for bruk av verktøy og metoder for nettverks-
involvering, dersom det er hensiktsmessig.	 	Kommunene kan be Bufetat om bistand 	ved plassering
av barn utenfor hjemmet.
2.4.2	 	Bufetat 	–	 	spe	sialisert andrelinjetjeneste
Bufetat utgjør det spesialiserte nivåe	t i barnevernet	.	 	Etaten har om lag 3 700 årsverk og over 6 000
ansatte	 	(se kapittel 	3	 	for en mer detaljert 	gjennomgang av årsverk, kompetanse og lokalisering)	.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylk	eskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	33

Bufetats lovp	å	lagte oppgaver ivaretas i hovedsak av regionalt niv	å	 	i Bufetat.	 	Regionkontorene	 	ligger
i Lillestrøm, 	Tø	nsberg, Alta	,	 Bergen	 og Trondheim	. 	Bufetat er lokalt til	 stede på om lag 	230 	lokasjoner	.
S	amtidig som 	etaten er linjestyrt	,	 	er det	 	også et horisontalt 	faglig samarbeid på tvers av regioner og
lokasjoner.
Bufetat skal etter anmodning fra kommunene bistå barnevernstjenestene i kommunene med plas-
sering av barn i fosterhjem eller institusjon. For å oppfylle bistandsplikten må Bufetat til enhver tid
ha et t	ilgjengelig og tilstrekkelig differensiert tiltaksapparat. Bufetat har ansvaret for rekruttering og
opplæring av fosterhjem. Videre har Bufetat ansvaret for institusjonstilbudet i barnevernet, som iva-
retas gjennom etablering og drift av statlige barneverns	institusjoner, samt kjøp av private institu-
sjonsplasser. Bufetat skal også godkjenne private og kommunale barnevernsinstitusjoner. Bufetat
tilbyr i tillegg barnevernstiltak som spesialiserte fosterhjem (familiehjem)	, beredskapshjem	, opphold
i sentre for fo	reldre og barn og enkelte spesialiserte hjelpetiltak.	 	Spesialiserte fosterhjem kan også
fungere som beredskapshjem.
Bufetat dekker utgiftene til tiltak som tilbys av etaten, men kan kreve kommunen for egenbetaling
for oppholdsutgifter etter satser som fast	settes av departementet. 	Fram til 2022 	vil Bufetat fortsatt
refunder	e	 	deler av kommunenes utgifter til forsterkning av fosterhjem. 	Som nevnt foran er denne
refusjonsordningen avviklet fra	 	202	2	. 	 	Bufetat er rammefinansiert over B	F	Ds budsjett.
Bufetat har o	gså ansvar 	for 	etablering og drift av omsorgssentre og skal tilby enslige mindreårige
asylsøkere under 15 år plass i omsorgssentre. Videre har Bufetat ansvar for familieverntjenesten	 	og
adopsjon	.	 	Disse tjenestene er ikke foreslått fly	ttet.
2.4.3	 	Andre aktører m	ed ansvar på barnevernområdet
Barne	-	, ungdoms	-	 og familiedirektoratet (Bufdir)	 er sentralt niv	å	 i Bufetat, og leder etatens virksom-
het, jf. barnevernloven § 2	-	2 andre ledd. Bufdir er videre tillagt oppgaver som fagdirektorat for bar-
nevernet, b	å	de det statlige og det kommunale. 	Bufdir har blant annet ansvaret for 	fosterhjemsopp-
læringsprogrammet PRIDE	 	og 	å inngå rammeavtaler med statlige og private leverandører for leve-
ranse av ulike typer plasser i barnevernsinstitusjoner. 	Direktoratet vil berøres av en overføring av
oppgaver fra Bufetat til fylkeskommunene.
Fylkesnemnda for barnevern og sosiale sake	r	 	er et uavhengig domstollignende forvaltningsorgan,
med avgjørelsesmyndighet i saker om blant annet omsorgsovertakelse og i saker som gjelder tvangs-
inngrep over for ungdom med alvorlige atferdsvansker.	 Fylkesnem	n	da 	berøres i utgangspunktet ikke
av en oppg	aveoverføring fra Bufetat til fylkeskommunene.
Statens helsetilsyn	 	har det overordnede faglige ansvaret for tilsynet etter barnevernloven, jf. barne-
vernloven § 2	-	3 b.
Fylkesmannen	 	er statlig barnevernsmyndighet p	å	 	fylkesniv	å	 	og fører tilsyn med lovligheten av kom-
munens oppfyllelse av sine plikter etter barnevernloven, jf. barnevernloven § 2	-	3 fjerde ledd og jf. §
2	-	3 b. Fylkesmannen skal og	så	 	sørge for at kommunene f	å	r r	å	d og veiledning, og er klageinstans for
enkeltvedtak ba	rnevernstjenesten fatter etter barnevernloven	. 	Fylkesmannen fører tilsyn med bar-
nevernsinstitusjoner, sentre for foreldre og barn, omsorgssentre og andre statlige tjenester og tiltak	.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	34

3	 	Bufetats organisering og oppga-
ver på barnevernområdet
I dette kapitlet	 	gir vi	 	en detaljert gjennomgang av organisering, omfang og styring av Bufetat i dag,
med hovedvekt på de oppgavene som vurderes flyttet. 	Oslo kommune har en egen organiserings-
modell som skiller seg fra landet for øvrig.	 	Det er ikke foreslått endringer i o	rganiseringen av barne-
vernet i Oslo kommune. Oslo kommune inkluderes derfor ikke i gjennomgangen.
Kapitlet danner grunnlaget for nullalternativet, dvs. sammenlikningsgrunnlaget for oppgaveoverfø-
ringen som denne utredningen handler om.
Bistandsplikten sta	ten har overfor kommunene innebærer at Bufetat må tilby et spesialisert tilbud
over hele landet, enten i egen regi eller sikre tilgang på private tiltak, som kan møte behovene til
enhver tid.	 	Dette 	stiller høye krav til 	styring, kompetanse og kapasitet. 	Ov	erføringen av andrelinjen
fra fylkeskommune	 	til stat var	,	 	som vist i kapitlet foran	,	 	begrunnet i 	en bedre faglig og økonomisk
styring av barnevernet	, likeverdig tjenester over hele landet 	og en 	mer aktiv faglig videreutvikling av
tjenestetilbudet i barneve	rnet. 	Styring er et viktig element i dette, og 	kanskje også det elementet
som i størst grad påvirkes av 	plasseringen av andrelinjetjenesten. 	I avsnitt 3.1 beskriver vi 	dagens
styringslinje.
Gjennomgangen i kapittel 	2	 	viser også at 	den spesialiserte delen av barnevernet 	krever	:
•	 	H	øy kompetanse på behovet til de mest sårbare barna og oppdatert kjennskap til beste pr	aksis
(forskningsbasert og erfaringsbasert).
•	 	O	versikt over tilgjengelige tiltak til enhver tid og forstå markedet for tjenestene, herunder ha
anskaffelseskompetanse på barnevernsfeltet.
•	 	Ø	konomisk og strategisk kompetanse, samt tilstrekkelig informasjonsinn	henting, til å lage en
god strategi for hvordan å håndtere 	uforutsigbare 	svingninge	r	 	i behov.
Dette kompetansebehovet krever tilrettelegging for spesialisering og kompetanseheving, samt god
rekruttering og opplæring.	 	Større fagmiljøer 	reduserer sårbarheten	 	og gir økt mulighet for spesiali-
sering	, 	og	 	gir	 	dermed	 	potensiale for	 	høyere kvalitet	.	 	I avsnitt 3.2 beskrives dagens organisering av
Bufetat	, herunder 	de nasjonalt overbyggende enhetene	,	 	som er opprettet for å sørge for	 	kvalitets-
forbedringer gjennom	 	spesialisering og større fagmiljøer.
Sist, men ikke minst,	 	må an	drelinjen har 	kapasitet	 	til 	å kunne ta 	imot	 	barn og unge med 	behov for
akutt hjelp, og ha et tiltaksapparat som til 	enhver	 tid dekker de behovene som barn	a først	elinjen ikke
klarer å ivareta 	eller har tilbud til innenfor sine rammer.
•	 	Både saksbehandlerkapasiteten og tiltakskapasiteten må kunne håndtere store	 	og uforutsig-
bare	 	svingninger i behovet	 	innenfor ulike målgrupper	/tjenestetyper og 	geografiske 	områder	.
I av	s	nitt 3.3	 beskrives 	dagens tjenestetilbud 	og svingningene i behovet	 for 	statlige barnevernstjenes-
ter	. 	Hensikten er å få frem kompleksiteten i	 	oppgaven bistandsplikten er.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	35

3.1	 	Styring, kontroll og tilsyn i dagens Bufetat
Bufetat er underlagt Barn	e	-	 og familiedepartementet (BFD). Barne	-	, ungdoms	-	 og familiedirektoratet
(Bufdir) mottar fullmakter fra departementet på vegne av Bufetat. Departementet har faglig og ad-
ministrativ instruksjonsmyndighet overfor direktoratet, mens direktoratet er ansvarlig	 for den faglige
og administrative ledelsen av etaten. Med andre ord har Bufdir ansvaret for virksomhetsstyringen av
Bufetat og oppfølgingen av Bufetats regioner. Det innebærer å sikre at Bufetat oppfyller krav til sty-
ring, kvalitet i tjenestene og økonomi	. Bufdir skal sikre at vedtatt politikk iverksettes på etatens an-
svarsområde og har ansvar for å nå fastlagte mål gitt i tildelingsbrev og andre styringsdokumenter
fra departementet, samt foreta prioriteringer i tråd med styringssignalene fra departementet	 innen-
for gitte budsjettrammer. Bufdir sin styring av Bufetat bygger på prinsippet om mål	-	 	og resultatsty-
ring.
3.1.1	 	Sentrale styringsdokumenter og styringsverktøy
Regionene og BSA styres gjennom strategi, instruks og årlige disponeringsbrev, i tillegg til over	ord-
nede bestemmelser i lover og regler. Direktørmøter og virksomhetsstyringssamtaler er også en viktig
del av styringen av etaten. Periodisk rapportering danner grunnlaget for styringen.	 	Enkelte rappor-
teringskrav hentes ut automatisk av fagsystemene, mens 	andre må leveres kvalitativt. I tillegg skal
regionene rapportere på alvorlige hendelser.
Bufetats strategi 	–	 Kvalitetsutviklingsprogrammet 	skal bidra til et felles kvalitetsbegrep og forståelse
i etaten og være retningsgivende for hvordan ledere og medar	beidere i etaten utvikler tjenestetil-
budet.
Instruks for økonomi	-	 	og virksomhetsstyringen i Bufet	a	t	 	presiserer og dokumenterer oppgaver og
fullmakter for Bufetat som ikke forandrer seg årlig. Instruksen omfatter alle 	oppgavene etaten skal
utføre som er hj	emlet i lover og forskrifter. Instruksen angir forutsetninger og krav til etatens system,
rutiner og styringsprosesser	.
Disponeringsbrevet 	fra Bufdir til regionene i Bufe	t	a	t	 	fastsetter årlige mål for regionene i Bufetat og
inneholder styringssignaler, føringer og økonomiske rammer. Disponeringsbrevet bygger på stats-
budsjettet (tildelingsbrevet fra BFD) og sendes til regionene i januar/februar hvert år (etter at ende-
ling tilde	lingsbrev fra BFD er mottatt). Hovedprioriteringer i disponeringsbrevet besluttes av direk-
tørmøtet, der både direktøren i Bufdir, regiondirektører og divisjonsdirektører i Bufdir deltar. Det
sendes et førsteutkast i november/desember og regionene gir deret	ter innspill. 	I løpet av året kan
det sendes 	t	illegg til disponeringsbrev. Tilleggs	-	brevene kan dreie seg om nye oppdrag, føringer, pre-
siseringer og endring av 	budsjettildeling. Di	s	poneringsbrevet slår fast at regi	o	nene skal følge stan-
dardiserte forløp og 	nasjonale vedtatte rutiner. 	Det finnes flere skriv, f.eks. rutine	-	dokumenter.
Grovt sett fungerer rutin	ene	 	som en mal eller sjekkliste for arbeidet som skal gjøres på et felt og
setter samtidig frister for når ulike oppgaver skal være utført.
Som nevnt dan	ner 	periodisk rapportering 	grunnlaget for styringen. Alle krav i disponeringsbrevet
rapporteres 	hvert tertial. Økonomi (status og prognose), status på hver statlig institusjonsavdeling
og hvert spisskompetansemiljø rapporteres hver måned.
I etterkant av 	d	en tertialvise 	rapporteringen gjennomføres 	styringssamtaler	 der tema 	bl.a. 	er mål	 og
resultatoppnåelse	 	og tiltak for å lukke avvik og redusere risiko. 	Styringssamtaler om oppfølging på

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufeta	ts oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	36

økonomi skjer også gjennom året, men hyppigheten varierer og er ikke alltid lik for alle regioner. 	D	et
gjennomføres 	direktørmøter	 hver annen uke.	 I tillegg gjennomføres 	nettverksmøter	. Avdelingsdirek-
tører for Inntak og Fosterhjemstjenesten i regionene møte	r to ganger i året representanter fra di-
rektoratet. Agendaen for møtene er felles problemstillinger, erfaringsutveksling, arbeid med nasjo-
nale rutiner (revisjon eller liknende).
Budsjett	-	 	og økonomistyring	 	i Bufetat følger av bevilgningsreglementet, reglem	ent for økonomisty-
ring i staten, bestemmelser om økonomistyring i staten og ekstern instruks. Regiondirektørene og
direktøren for BSA delegeres 	budsjettdisponeringsmyndighet	 	gjennom disponeringsbrevet. Denne
myndigheten kan delegeres videre til ansatte i v	irksomheten dersom det ikke går klart fram at en
myndighet ikke kan delegeres.
Policy for internkontroll gir en overordnet ramme for 	internkontrollen i etaten 	og beskriver intern-
kontrollfunksjonen i direktoratet, regionene og BSA. 	Regionene er ansvarlig f	or å sikre etterlevelse
av rutiner og retningslinjer, i tillegg til etterlevelse av de føringer direktoratet gir. Regionene må gjen-
nom risikovurdering identifisere sentrale risikoer, og gjennomføre risikoreduserende tiltak og nød-
vendig kontrolltiltak for å	 	minimere at risikoer inntreffer. Risikovurderinger og oppfølging av disse,
gjennom blant annet stikkprøvekontroller, rettede etterlevelseskontroller og sjekklister, skal doku-
menteres løpende. Tiltakene skal rettes mot prioriterte områder og tilpasses i fo	rm og omfang for å
sikre effektiv ressursbruk.	 Bufetat har i 2018 etablert en 	virksomhetsmodell	 der formålet blant annet
er knyttet til å ivaretakelse av internkontroll.
3.2	 	Bufetats organisering og ansatte
Bufetat er organisert i fem regioner 	og Bufetat sent	er for administrasjon og utvikling (BSA).
•	 	Region 	Ø	st 	dekker de tidligere fylkene Akershus og Østfold (deler av Viken fylke) og Innlandet
(tidligere Oppland og Hedmark fylket). R	egionkont	oret ligger i Lillestrøm	.
•	 	Region 	S	ør	 	dekker det tidligere fylket Buskerud (deler av Viken), Vestfold og Telemark fylke og
Agder (tidligere Aust	-	Agder og Vest	-	Agder). R	egionkont	oret ligger i Tønsberg.
•	 	Region 	V	est 	dekker fylkene Rogaland	 	og Vestland (tidligere	 	Hordaland og Sogn og 	Fjordane).
R	egionkont	oret ligger i Bergen.
•	 	Region Midt 	dekker fylkene 	Trøndelag	 	og	 	Møre	 	og 	Romsdal	.	 	R	egionkont	oret ligger i 	Trondheim	.
•	 	Region Nord	 	dekker fylkene Nordland	 	og	 	Troms og 	F	innmark.	 	Regionkont	oret ligger i Alta.
•	 	BSA	 	er etatens interne lever	andør av tjenester innen regnskap, lønn, personaladministrasjon,
IKT, operativ HR og arkiv. BSA skal støtte opp under Bufetats medarbeidere og bidra til tilstrek-
kelig kvalitet i administrative aktiviteter og prosesser. BSA har hove	dkontor i Tønsberg.
Alle regionene har en regiondirektør med stab 	og stabsdirektør 	(bl.a. økonomi, HR, faglig støtte og i
noen tilfeller kommunikasjon) og eventuelt en kommunikasjonsdirektør. 	I hver region er det 	videre
fire hovedfunksjoner	 	med tilhørende 	leder. Det er noe	 	forskjeller 	mellom regionene på hva som
inngår i de fire funksjonene og hvordan de er organisert, men hovedbildet er som vist under. I tillegg
til dette er de nasjonale overbyggende enhetene (EIS, NIT og spisskompetansemiljøene, se omtale
nedenfor) plassert i de ulike funksjonene.
•	 	F1 Akutt, inntak og fosterhjem
–	 	Regional inntaksenhet

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	37

–	 	Regional fosterhjemtjeneste
–	 	Akuttsentre for ungdom
•	 	F2 Barn og Familie
–	 	Barne	-	 	og familiesentre
–	 	Familievernkontorer
•	 	F3 Omsorg for ungdom
–	 	Ungdomshjem
–	 	Behandlingss	entre
•	 	F4 Omsorg for ungdom
–	 	Ungdomssentre
–	 	Ungdomshjem
–	 	Ulike hjelpetiltak (MST, FFT, PMTO)
De regionale inntaksenhetene og de regionale fosterhjemstjenestene (under F1) ble etablert som en
del av 19	-	5	-	1	-	strategien. Målsetningen var å tydeliggjøre at organise	ringen av Bufetat i fem regioner
skulle utvikles for å sikre ett likeverdig tilbud	 	–	 	fra 	19 fylkeskom	muner 	med variasjon i tilbudet som
var tilfelle før 2004	. Som nevnt er de fire hovedfunksjonene og enhetene noe ulikt organisert i de
forskjellige regionen	e. I de fleste regioner har fosterhjemstjenesten fylkesvise avdelinger (fylkesinn-
deling før 2020) med ett eller flere kontorer i hvert fylke, men noen regioner har også flere avdelinger
i hvert fylke. De regionale inntaksenhetene var også tidligere organis	ert i fylkesvise avdelinger, men
vi ser en utvikling mot mer spesialiserte fagteam på tvers av fylkesgrensene. For eksempel er Enhet
for inntak i 	Region	 	Sør delt i tre fagavdelinger (avdeling for tiltaksvalg, avdeling for akutt og avdeling
for opp	-	følging)	 	på tvers av fylkesgrensene. De tre avdelingene har en felles leder og noe støtteper-
sonell. 	Se vedlegg 	B	 	for en nærmere oversikt over hvordan hver av regionene er organisert.
I 2018 hadde Bufetat ca. 3380 årsverk (	Tabell	 	3	.	1	). 	Hele 1844 av årsverkene er ansatte i statlig	e bar-
nevernsinstitusjoner og omsorgssentre. Om lag 86 prosent av årsverkene i Bufetat er tilknyttet 	det
statlige 	barnevernet	 og 	vil 	flyttes ifm. en 	eventuell	 oppgaveoverføring (2914 årsverk). De resterende
14 prosentene (465 årsverk), tilknyttet familiever	n, omsorgssentre og adopsjon, vil bli igjen i Bufetat.
Tabell	 	3	.	1	 	viser hvordan årsverkene i Bufetat er fordelt på regioner og etter formål (formålskoder).
Under tabell	en følger en kort forklaring på hva de ulike formålskodene omfatter.	 	Tabellen synliggjør
også 	anslag på ressursbruken i Bufdir og BSA 	som kan tilskrives	 arbeid med	 det	 statlig	e	 barnevern	et	.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	38

Tabell	 3	.	1	 	Oversikt årsverk i hver region, inndelt etter formål (2018)
FORMÅL	 	Region
Midt
Region
Nord
Region
Sør
Region
Vest
Region
Øst
Sum årsverk
per formål
Region	ale fellesfunksjoner	 	31	 	29	 	38	 	46	 	46	 	191
Omsorgssentre EMA**	 	1,7

1,0	 	148	 	150
Familievern** 	 	39	 	42	 	36	 	41	 	138	 	296
Senter for foreldre og barn	 	33	 	15	 	50	 	35	 	43	 	175
Fosterhjem	 	22	 	29	 	55	 	70	 	64	 	240
Barneverninstitusjon	 	292	 	249	 	391	 	388	 	375	 	1694
Hjelpetiltak i hjemmet	 	26	 	12	 	37	 	26	 	47	 	148
Inntak/fagteam	 	46	 	18	 	29	 	35	 	59	 	187
Fosterhjemstjenesten	 	50	 	42	 	60	 	69	 	58	 	279
Adopsjon**	 	1,0	 	0,7	 	3,4	 	0,5	 	13	 	19
Sum årsverk per region 2018	 	541	 	437	 	699	 	711	 	990	 	3379
BV	-	støtte i BSA	 	 	 	 	 	 	Ca. 145
Statlig BV	-	arb. i Direktoratet	 	 	 	 	 	 	Ca. 48
**	Formålet 	forblir i Bufetat	 etter oppgaveoverføringen.
Formålsbegrepene:
Regionale fellesfunksjoner 	–	 	drift av regionale fellesfunksjoner for hele Bufetats virksomhet, herun-
der ansatte på 	r	egionskon	toret	 	inklusive 	stab (HR, kommunikasjon,	 	økonomi og virksomhetsstyring,
faglig støtte	, kvalitet og godkjenning mv.) med avdelingsdirektører for de fire hovedfunksjonene.
Omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere	 	–	 	omsorgssentre for enslig	e	 	mindreårige asylsø-
kere samt bosettingskonsulenter og koordinering av opprettelse av nye omsorg	ssentre.
Familievern 	–	 	omfatter drift av det offentlige familievernet, herunder familievernkontorer og admi-
nistrasjon knyttet til familievernkontorene, meklingsgodtgjørelse til eksterne meklere, opplæring og
kompetanseutvikling for 	meklingskorpset og tilskudd til samlivskurs.
Sentre for foreldre og barn 	–	 	drift av sentre for foreldre og barn som utreder omsorgsevne inkl.
administrasjon.
Fosterhjem 	–	 	Rekruttering og opplæring av alle typer fosterhjem, samt ansvaret for 	særskilt veiled-
ning og oppfølging av statlige familie	-	 	og beredskapshjem	.
Barneverninstitusjoner 	–	 statlige barnevernsinstitusjoner (akutt, langtids	-	 og korttidsplasseringer, in-
stitusjonsdelen av MulitfunC og andre institusjonsbaserte tilbud) samt fellest	jenester og administra-
sjon, godkjenning av plasser i eksterne hybler som en del av institusjonen, kjøp av plasser fra private.

Samfunnsøkon	omiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	39

Hjelpetiltak i hjemmet 	–	 	omfatter mutisystemisk terapi (MST), funksjonell familieterapi (FFT) og for-
eldretrening (PTMO) inkludert	 	oppfølgingsdelen av MultifunC	-	instiusjonene og andre tiltak til barn
og unge i hjemmet.
Enhet for inntak 	–	 	de regionale inntaksenhetene med lokale avdelinger inkludert administrasjon.
Fosterhjemstjenesten 	–	 	de regionale enhetene for fosterhjemstjenester m	ed oppgaver knyttet til
grunnopplæring og generell veiledning av fosterhjem, PRIDE	-	kurs og 	-	opplæring, rekruttering, for-
håndsvurdering av fosterhjem, matching, tilsynsføreropplæring og familieråd
Adopsjon 	–	 	omfatter saksbehandlere tilknyttet adopsjon.
Bufd	ir 	–	 direktoratet. 	Bufdir 	består av 241 årsverk, hvorav ressurser tilsvarende 48 årsverk	 anslagsvis
kan tilskrives arbeid med det statlige barnevernet	.	 	D	et er	 	imidlertid	 	ikke klart skille mellom ansatte
som arbeider med 	etatsarbeid og 	direktoratsarbeid	.
B	SA	 	–	 	etatens interne støttefunksjon	. 	BSA består av 171 årsverk og ivaretar etatens administrative
støttefunksjoner. Dette omfatter funksjoner som regnskap, lønn, dokumentforvaltning, drift av eta-
tens IKT	-	systemer og operativ HR. Både 	bemanningsmessig og økonomisk utgjør det statlige barne-
vernet hovedtyngden av driftsutgiftene i Bufetat. Bufdir anslår at barnevernsoppgavene til Bufetat
utgjør 80	-	90 prosent av BSAs aktivitet, dvs. om lag 145 årsverk.
3.2.1	 	Nasjonale overbyggende enhete	r
Enhet 	for inntaksstøtte (EIS) 	e	r en nasjonal 	enhet 	som 	fungere	r	 	som en støtte	funksjon overfor 	de
fem	 	regionene	 	i Bufetat	. 	Da EIS ble opprettet var målet 	å sikre en mer enhetlig og riktig praksis 	for
etatens kjøp av private barneverntjenester. 	Senere er 	mål	setnin	gen med EIS også knyttet til 	god ut-
nytelse av ressursene i Bufetat	 	og	 	høyre kvalitet i tjenestene gjennom spesialisering	. 	E	IS 	ligger orga-
nisatorisk under Region Øst, me	n	 de 	ansatte, 	om lag 17 stillin	ger,	 er plassert i alle regionene. 	EIS har
tett samarbeid med regionene og deltar og gir støtte til alle regioner. 	De ansatte i EIS 	har juridisk,
barnevernfaglig og økonomisk kompetanse	 og er organisert i 	spesialisert	e	 team for 	hhv. 	fosterhjem,
institusjon, ak	utt og juridiske saker	.	 	Kompetansen skal til sammen dekke bruk av etatens rammeav-
taler om kjøp av private plasser, kompetanse på kjøp av enkeltplasser uten rammeavtale (forhand-
lings	-	 	og markedskunnskap om gjeldene regler og rutiner) og juridisk kompetanse 	knytte til barns
rettigheter etter flere lovverk.
EIS’ oppgaver er regulert av mandatet	 	som gis av direktoratet	 	og finansieres gjennom årlige midler
tildelt i disponeringsbrevet fra Bufdir.	 	Primæroppgaven er å bistå regionene med kjøp	 	og kvalitets-
sikre al	le kjøp der det forhandles om pris. 	EIS er dermed inne i enkeltkjøp og utvidelser av avtaler	 og
bistår inn i forhandlingene med leverandøren. Videre	 	må regionene delta på obligatorisk opplæring
og kompetansehevende tiltak tilbudt av EIS. EIS 	bistår 	også 	re	gionene 	i	 	sammensatte saker	 	(saker
der barn har 	rettigheter	 	etter flere lover) 	og 	i saker der det er tvist mellom stat og komm	u	ne.
Nasjonalt 	inntaksteam (NIT) 	er på linje med EIS en nasjonal en	het 	som fungerer som en støttefunk-
sjon overfor 	regionene i Bufetat. Hovedformålet med NIT er å bist	å de regionale inntaksenhetene
med kartlegging 	for	 	målgruppedifferensiering av alle ungdommer	 	som henvises til 	behandlingsinsti-
tusjon 	etter 	atferdshjemlene i barnevernloven. 	Tanken bak målgruppedifferensi	eringen og dermed
det differensierte institusjonsbildet er knyttet til målet om å forebygge og redusere risiko for negativ
læring og påvirkning ungdommene imellom. Det skilles derfor mellom atferd lav (ungdom som har

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet 	til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	40

lav risiko for videreutvikling av atfer	dsvansker), atferd høy (ungdom med høy risiko for videreutvik-
ling av atferdsvansker) og rusplasseringer. 	De ansatte i NIT er 	etter det vi har fått opplyst i all hoved-
sak 	psykologer 	som utfører målgruppevurdering basert på 	risikovurderingsinstrumente	r	 	(	YLS/	CMI	)	.
NIT skal også utføre ny kartlegging når barnet flytter ut at institusjone	n og kan tilby videre behand-
ling.
Spisskompetansemiljøene	 	er forholdsvis nyetablerte og 	ble opprettet for å samle 	inn 	og systemati-
sere den erfaringsbaserte kunnskapen i Bufetat	 	og for	 	å	 	spre ny kunnskap og nye faglige normer
gjennom opplærings	-	 	og implementeringsaktiviteter	. Direktoratet har det overordnede ansvaret for
fagutvikling i etaten	 	og gir føringer 	for spisskompetansemiljøenes arbeid gjennom 	disponeringsbrev
og mandatene til hvert enkelt miljø. Regionledelsen i aktuell region har ansvar blant annet for at
spisskompetansemiljøet har en bemanning som samsvar med oppgavene	,	 	samt riktig kompetanse
blant 	de ansatte. I tillegg rapporterer regionledelsen til Bufdir på oppgaver gitt til spisskompetanse-
miljøet og årlig aktivitetsplan. Spisskompetansemiljøene finansieres med øremerkede midler som gis
i det årlige disponeringsbrevet. Hovedoppgaven til spisskompe	tansemiljøene er å delta i arbeidet
med å 	utvikle og/eller videreutvikle faglige føringer for praksis, og med å implementere føringer som
er vedtatt av direktoratet.	 Spisskompetansem	iljøene har et nasjonalt ansvar for opplæring, kvalitets-
sikring og veiledn	ing for faglig praksis i tjenestene på sine fagområder
Det er i dag elleve spisskompeta	n	semiljøer i Bufetat, hvorav seks på barnevernsområdet. 	De ansatte
på spisskompetansemiljøene har sin arbeidsplass i en enhet som yter tjenester på det relevante fag-
områ	det. Organisatorisk er spisskompetansmiljøene forankret som en del av allerede etablerte en-
heter i de ulike regionene	, for eksempel er spisskompetansemiljøet for behandling av ungdom loka-
lisert ved Stjørdal ungdomssenter i 	R	egion Midt	. 	Tabell	 	3	.	2	 	gir oversikt over spisskompetansemiljø-
ene innen barnevern, samt lokasjon	 	og	 	bevilgning.
Tabell	 3	.	2	 	Bufetats spisskompetansemiljø 	innen barnevern
Spisskompetanse-
miljø
Region	 	Fylke	 	Tilknyttet	 enhet	 	Bevilgning 2019
(mill. kroner)
Omsorg	 	Nord	 	Troms og
Finnmark
Kvæfjord ungdomssenter	 	6,7
Sped og små	 	Vest	 	Vestland	 	Senter for foreldre og barn i Bergen	 	5,2
Gruppeveiledning og
PRIDE (fosterhjem)
Sør	 	Agder	 	Kristiansand avdeling fosterhjems-
tjenesten
8,3
Akutt	 	Sør	 	Agder 	 	Agder og Telemark ungdomssenter
akutt	 (	Kristiansand)
3,5
Sikkerhet i barnevern	 	Øst	 	Viken	 	Lierfoss ungdoms og familiesenter	 	5,5
Atferd	 	Midt	 	Trøndelag	 	Stjørdal ungdomssenter	 	5,1
Totalt	 	 	 	 	34,	3
3.3	 	Tjenestetilbudet og behovet for barnevernstiltak	 	fra 2.linjetjensten
I løpet av 2018 påbegynte	 	Bufetat om lag 6660 barnevernstiltak	, tilknyttet 	4861 barn	.	 	25 prosent	 	av
barna	 	er registrert flere ganger i løpet av året, eksempelvis først	 	i	 	akutt institusjon og deretter fos-
terhjem.	 	Generell bistand	 	fra	 	Bufetat	 	til	 	kommunen,	 	herunder 	familieråd	 	og	 	tilskudd	 	til 	forsterking
av kommunale fosterhjem	,	 	utgjør 	36 prosent av 	tiltakene.	 	Institusjon utgjør 	28 prosent, fosterhjem
22 prosent og hjelpetiltak 14 	prosent. 	Tabel	l 	3	.	3	 	viser antall barn	 	som påbegynte	 	tiltak fra Bufetat	 	i

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	41

løpet av 2018, inndelt etter målgruppe.	 	Siden 	noen barn påbegynte flere tiltak i løpet av året er
summen av antall barn i hver kategori høyere enn det totale antallet barn som mottok tiltak, fordi
samme barn kan medregnes innenfor flere kategorier.
Tabel	l 	3	.	3	 	Tiltak påbegynt ila 2018, inndelt etter tjenestetype og målgruppe
Tjenestetype	 	Målgruppe	 	Antall	 	barn
Fosterhjem	 (	beredskapshjem)	 	Akutt	 	1062
Fosterhjem	 (familiehjem	/spesialiserte fosterhjem	)	 	Atferd høy	 	15
Fosterhjem	 (	familiehjem/spesialiserte fosterhjem	)	 	Omsorg	 	241
Sum fosterhjem	 	 	1280
Generell bistand	 (familieråd)	 	Omsorg	 	1150
Generell bistand	 (tilskudd)	 	Omsorg	 	1051
Generell bistand	 (	utredning	, 	fosterhjems	veiledning	 mm.)	 	Omsorg	 	93
Sum 	generell bistand	 	 	2170
Hjelpetiltak	 	Akutt	 	3
Hjelpetiltak	 (MST	 mm.)	 	Atferd høy	 	665
Hjelpetiltak	 (PMTO mm.)	 	Omsorg	 	225
Sum hjelpetiltak	 	 	889
Institusjon	 	Akutt	 	649
Institusjon	 	Atferd høy	 	61
Institusjon	 	Atferd lav	 	70
Institusjon	 	Rus	 	108
Institusjon	 	EMA	 	26
Institusjon	 (	inkludert små og 	spedbarn	)	 	Omsorg	 	672
Sum institusjon	 	 	1284
Sum unike barn påbegynt tiltak i løpet av 2018	 	4861
Under 	presenteres kort 	tjenestetypene 	hjelpetiltak, 	fosterhjem, generell bistand og institusjon.	 Der-
etter 	tar vi nærmere for oss 	noen sider ved institusjonstilbudet, herunder 	variasjon	en over tid i be-
hovet for institusjonsplass	er	,	 	dimensjonering av 	institusjonstilbudet,	 	bruken av private	 	aktører, ka-
pasitetsutnyttelsen i statlige institusjoner	, geogra	fi mm	.
3.3.1	 	Hjelpetiltak
Hjelpetiltak er det mest brukte tiltaket i barnevernet totalt sett, og et viktig virkemiddel for å sikre at
barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling får hjelp til rett tid.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	42

Hjelpetiltak er et kommuna	lt ansvar	,	 	og før barnevernsreformen trer i kraft	 	har Bufetat	 	ingen lovbe-
stemt plikt til å tilby hjelpetiltak til barn som bor hjemme. Bufetat tilbyr likevel enkelte spesialiserte
hjelpetiltak rettet mot barn og unge med atferdsvansker. Tilbudet består hov	edsakelig av behand-
lingstiltakene Multisystemisk terapi (MST), Funksjonell familieterapi (FFT) og Parent Manag	e	ment
Training 	–	 	Oregon (PMTO). Tiltakene drives av Bufetat i samarbeid med Nasjonalt utviklingssenter
for barn og unge (NUBU). Den kommunale barn	everntjenesten kan søke Bufetat om hjelpetiltak	.	 V	ed
innvilget søknad må kommunen betale en egenandel for MST og FFT, mens PMTO tilbys gratis.
Senter for foreldre og barn er omtalt under institusjon, i tråd med kategoriseringen benyttet i Bufdirs
fagsystem 	BiRK	.	 Etter barnevernreformen er fullt ut implementert kan det argumenteres for at 	tilta-
ket vel så mye kan kategori	seres under spesialiserte hjelpetiltak som institusjon. 	Vi har derfor lagt
vekt på tiltaket kan skilles ut og behandles som separat tiltak i analysene.
Etter barnevernsreformen (nullalternativet) skal Bufetat opprettholde tilbudet av MST og FFT, og det
sk	al lovfestes at Bufetat 	kan	 	tilby slike forslag. Bufetats tilbud av PMTO skal avvikles i takt med at
kommunene bygger opp nødvendig kompetanse til å tilby dette eller tilsvarende hjelpetiltak.
3.3.2	 	Fosterhjemtiltak
Et fosterhjem er et privat hjem som tar vare 	på barn som ikke kan bo hos foreldrene sine. Fosterfor-
eldre samarbeider med barneverntjenesten i kommunen, og i de fleste tilfellene med barnets fami-
lie	. Staten ved 	Bufetat 	har ansvaret for 	å	 	rekruttere fosterhjem. Dette innebærer at Bufetat (region)
har 	ansvaret for at det til enhver tid finnes et tilstrekkelig antall av forskjellige typer fosterhjem som
kan ivareta barn med ulike behov. Kommunene kan også	 	selv rekrutterer fosterforeldre	 	og har plikt
til å søke etter fosterhjem i slekt og nettverk før de	 henvender seg til Bufetat	 for bistand	. 	Det er store
variasjoner mellom kommunene på dette området. Noen kommuner rekrutterer nær alle ordinære
fosterhjem selv, mens andre kommuner som hovedregel henvender seg til Bufetat for bistand. Bu-
fetat har	 	ansvaret f	or 	å	 	sørge for at fosterhjemmene formidles til barneverntjenestene etter søknad
fra kommunene om hjem til konkrete barn.	 	Bufetat er dermed pliktig til å bistå kommunene, uav-
hengig av om kommunene selv har forsøkt å rekruttere et fosterhjem til et spesifik	t barn.
Bufetat 	har ansvaret for at fosterhjemmene f	å	r nødvendig opplæring og generell veiledning. Dette
gjelder ogs	å	 	de fosterhjemmene kommunen selv rekrutterer.
Fosterhjem kan kategoriseres på ulike måter	. 	Prop. 73 L 	(2016	-	2017)	 	«rydder» i noe av den tidligere
begrepsbruken 	og omdefinerer og klargjør enkelte kategorier. For denne utredningens formål har vi
likevel valgt 	å bruke en noe mer detaljert kategorisering for å vise noe av forskjellene på ulike typer
foste	rhjem. Vi har lagt følgende kategorisering til grunn i analysene:
-	 	Kommunale fosterhjem	:	 	Et kommunalt fosterhjem er et fosterhjem der fosterforeldrene har
inngått avtale om sine rammevilkår direkte med kommunen, dvs. ikke med Bufetat (statlige fa-
miliehjem	/spesialiserte fosterhjem	) eller en privat aktør.	 	De fleste fosterhjem er kommunale
fosterhjem.	 	Opplæringen gis som regel i form av PRIDE	-	kurs. Bufetat skal tilby fosterhjem til
kommunene på forespørsel. Kommunale fosterhjem kan dermed være rekruttert og f	ormidlet
av Bufetat, men det er kommunen som inngår avtale med fosterhjemmet. 	I noen tilfeller vil fos-
terhjemmet ha 	behov for hjelpetiltak eller andre tiltak. Dette kan være 	økonomisk og/eller fag-
lig støtte ut over det som er nødvendig i hjem der barnet ik	ke har særskilte behov. 	Støtten, el-

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overfør	e Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	43

ler hjelpetiltakene	,	 	kan være levert fra kommunen	, Bufetat eller en privat leverandør som en-
ten kommune eller Bufetat har avtale med. Frikjøp av fosterforeldre for en kortere eller lengre
periode, avlastningstiltak, støtt	ekontakt eller andre direkte tiltak mot barnet	,	 	omtales ofte som
forsterkede fosterhjem	. 	Fram til 202	2	 	vil kommunene få	 	refundert noe	n	 	utgifter til støttetiltak
gjennom den statlige refusjonsordningen. 	Dette inneb	ære	r at kommune betal	er	 	en egenandel
inntil en fastsatt grense 	for så å få refundert 	100 	prosent	 	av utgiftene over denne grensen.
Grensen for egen	andel fasts	ettes	 	årlig av BFD. 	Denne ordningen 	avvikles fra	 	202	2. Kommunene
skal bli	 	kompensert for dette gjennom inntektssystemet. 	I 2018 brukte Bufdir 	353 mill	.	 	kroner
på dekning av merkostnader til forsterkningstiltak	. Dette er en nedgang fra 2015 der det ifølge
Prop. 	73 L ble brukt 	380 mill	.	 	kroner.
-	 	Slekt og nettverksfosterhjem:	 	Fosterhjemmene er rekruttert blant barnets slekt eller nettverk.
Fosterhjemmene har i utgangspunktet samme form for avtaler og godtgjøring som 	kommunale
fosterhjem	, og 	er dermed en form for underkategori 	av	 	kommunale 	fosterhjem	. Opplæringen
tilpasses fosterforeldrene i hvert enkelt tilfelle	, og i likhet med øvrige kommunale fosterhjem
kan 	hjemmene motta fo	r	sterkningstiltak	. Kommunene er pliktige til å søke etter fosterhjem i
slekt og nettverk før de henvende	r seg til Bufetat for å få bistand til en plassering av et barn det
ønskes fosterhjem til.
-	 	Private	 	fosterhjem:	 	Med private fosterhjem menes fosterhjem levert av en privat leverandør
der fosterhjemmet har kontrakt med den private leverandøren	, mens Bufetat	 	har kontrakt med
den private leverandøren. 	Det er da den private leverandøren som har ansvaret for å rekrut-
tere, 	lære opp og følge opp hjemmet. Forsterkningstiltak 	avtales mellom Bufetat og leverandø-
ren og det er leverandøren som 	sørger for 	at 	hjemmene få	r nødvendige forster	kningstiltak. I
2018 var 412 av totalt 11 666 	registrerte	 	fosterhjem levert fra private leverandører 	me	d avtale
med Bufetat 	(Oslo Economics, 2020)	. 	Vi er kjent med at også kommuner bruker 	private leve-
randøre	r av fosterhjem, men vi har ikke oversikt over omfanget av denne type avtaler. 	Private
fosterhjem med avtale med Bufetat skulle i utgangspunktet være 	spesialiserte fosterhjem, men
som følge av mangel på fosterhjem har 	grensene vært vannet ut	. Grensene mellom et forster-
ket fosterhjem og et spesialiserte fosterhjem er derfor ikke alltid like tydelige.
-	 	Besøkshjem:	 	Besøkshjem/avlastningshjem er et frivillig hjelpetiltak. Hjemmet erstatter ikke bar-
nets hjem, men kan ta imot barnet/ungdommen 	én	 	el	ler flere helger. Besøkshjem inngår avtale
med kommunen. Tiltaket er i utgangspunkt	et	 	ikke et statlig tiltak.
-	 	Familiehjem	/spesialiserte fosterhjem	:	 	Familiehjem	/spesialiserte fosterhjem	 	tar imot barn og
unge som har så store utfordringer at de ikke kan fun	gere i et ordinært fosterhjem. I mange til-
feller vil plassering i et familiehjem	/spesialisert fosterhjem	 	erstatte et institusjonsopphold.
Hjemmet	 	følges opp av egne konsulenter som instruerer og gir individuell veiledning i tillegg til
at familiene får stø	tte til oppgavene gjennom gruppesamlinger med andre familiehjem.	 	Hjem-
met	 	må være 	godkjente som fosterhjem og gjennomføre	 	PRIDE	-	kurs. Familiehjem	/spesialiserte
fosterhjem	 	er en del av Bufetats tilbud. Med dette menes at en av de voksne er engasjert av
Bufet	at på heltid gjennom en oppdragsavtale. 	Bufetat har utviklet standardkontrakter for
denne type fosterhjem. Et vesentlig skille mellom disse fo	sterhjemmene og ordinære foster-
hjem er at 	fosterhjemmene ikke 	kan bestemme hvilke barn som skal bo hos dem, og at 	foster-
foreldrene som hovedregel ikke kan ha annet inntektsgivende arbeid.	 	Hjemmene	 	kan fungere
som omsorgstiltak, men kan også fungere som atferdsbehandling. Under atferdsbehandling
tilbys blant annet MTFC	-	hjem, TFCO	-	hjem og §4	-	27 hjem (se forklaringer si	de 4). 	Hjemmene
med atferdsbehandling regnes som svært spesialiserte. 	Kommunene betaler en egenandel fast-
satt av BFD for bruk av familiehjem/spesialiserte fosterhjem fra Bufetat.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/0	9	 	44

-	 	Beredskapshjem: 	Beredskapshjem er et fosterhjem som er engasjert for å ta 	imot barn og unge
på kort varsel som følge av en akuttsituasjon.	 	Beredskapshjem må være godkjente som foster-
hjem	. Et 	beredskapshjem har omsorgen for barnet inntil en annen og mer varig løsning i foster-
hjem eller institusjon er funnet, eller til barnet flyt	ter tilbake til foreldrene sine	. Beredskaps-
hjem har som hovedregel avtale med Bufetat om lønn og andre vilkår. 	I likhet med spesialiserte
fosterhjem 	har Bufetat utarbeidet standardiserte avtaler for 	beredskapshjem	. 	Kommunene kan
også ha egne avtaler med be	redskapshjem eller finne andre lokale løsninger ved akutte behov
for plassering av et barn. 	Kommunene betaler en egenandel fastsatt av BFD for bruk av bered-
skapshjem fra Bufetat. Satsen er den samme som for spesialiserte fosterhjem.
3.3.3	 	Generell bistand
Gene	rell bistand fra Bufetat til kommunen består av 	følgende tiltak:
-	 	F	amilieråd	:	 	B	arn og familier 	kan 	motta familieråd i alle faser av en barnevernssak. Bufetat	 	gir
opplæring og metodestøtte til kommunene, og skal sørge for at kommunene har tilgang til fa-
mil	i	e	rådsko	o	rdinatorer. 	Omfanget av opplæringen avhenger av den enkelte kommunes behov.
De fleste kommuner i Norge har hatt opplæring i metoden, men 	ifølge Buf	dir	 	er 	det 	likevel
mange som sier 	at de har behov for oppfriskning.	 	Familieråd kan også holdes for ungdom i in-
stitusjon.
-	 	Tilskudd:	 	K	ommunale fosterhjem med 	statlig forsterking i form av ekstra tilskudd utover den
kommunale godtgjørelsen. 	Kan også være bofellesskap med forsterkning.
-	 	U	tredning	:	 	Bufetat 	er blant annet i gang	 	med å utvikle 	faglige standarder	 	for utredning for
sped	-	 	og sm	å	barn	 	og 	har et 	spisskompetansemiljø 	som 	skal lage faglige standarder for ungdom
med store behandlingsbehov.	 	Hvordan denne posten er avgrenset og definert i statistikken
framgår ikke helt klart	 	av 	de definisjonene vi har fått. 	Utredning ansees imidlertid som sentralt
for å kunne finne fram til riktige tiltak	.
-	 	F	oster	hjems	veiledning	 	henviser til ulike former for veiledning 	til fosterhjem. 	Dette kan etter
det vi forstår både være veiledning til fosterhjem som har avtale med Bufetat, og det kan være
som en del av et forsterkningstiltak til kommunale fosterhjem på forespørsel fra kommunene.
3.3.4	 	Barnevernsinstitusjoner
Barneverninstitusjonene 	dri	ves av Bufetat,	 	kommunene, ideelle organisasjoner og andre private ak-
tører. Bufetat har etter barnevernloven ansvaret for etablering og drift av barneverninstitusjoner og
godkjenning av private og kommunale barneverninstitusjoner. Oslo kommune har et tilsv	arende an-
svar innenfor sitt geografiske område.
Private og kommunale barneverninstitusjoner kan bare benyttes dersom institusjonen er godkjent
av Bufetat. Bufetat kan når som helst føre kontroll med at vilkårene for godkjenning er til stede for
private og	 kommunale barneverninstitusjoner.	 Ved en overføring av Bufetats oppgaver til fylkeskom-
munene, vil også ansvaret for godkjenning av private institusjoner overdras.
Fylkesmannen fører tilsyn med at institusjonen drives i samsvar med gjeldende regelverk og 	at barna
får forsvarlig omsorg og behandling i institusjonen. Dette vil ikke endres av en overføring.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	45

I dag er det Bufetat som forvalter og tildeler institusjonsplasser etter søknad fra barneverntjenesten
i kommunen. Barnevernreformen antyder en noe størr	e frihet for kommunene til å velge plass enn
det som er tilfelle i dagens situasjon. Vi har imidlertid lagt til grunn at dagens praksis videreføres i
nullalternativet.
Institusjonstilbudet kan deles i følgende kategorier:
•	 	Institusjon for ungdom	: 	Tar imot unge i alderen 12	-	18 år. 	Tilbudet er for barn og unge som av
ulike årsaker ikke kan bo hjemme eller i fosterhjem. 	Noen institusjoner tilbyr kortere opphold,
mens andre 	tilbyr lengre opphold.
•	 	Institusjon for ungdommer med alvorlige atferdsvansker.	 	Dette er spesialiserte institusjoner.
Det skilles det mellom tre målgrupper:
–	 	Ungdom som har lav risiko for videreutvikling av atferdsvansker
–	 	Ungdom som har høy risiko for 	videreutvikling av atferdsvansker
–	 	Ungdom med vedvarende rusmisbruk.
•	 	For ungdommer med alvorlige atferdsvansker	 	kan det tilbys	 	opphold og hjelp på en 	MultifunC	-
institusjon	. Dette er en behandlingsmodell i institusjon og nærmiljø.
•	 	Akutt	-	 	og utredningsinstitu	sjonen
•	 	Rusplasseringer
•	 	Senter for foreldre og barn	: 	Sentrene har to 	kategorier	 	tilbud; 	full forpleining og der det 	føres
egen husholdning. Kommunene betaler ulike egenandeler for 	de 	to 	alternativene. Foreldrene
mottar 	veiledning og vil normalt følges opp	 	med videre tiltak etter oppholdet. 	Foreldrene	s	 	eg-
nethet 	og 	barnets omsorgssituasjon,	 	vil også vurderes under oppholdet	, noe som kan resultere
i omsorgsovertagelse.
•	 	Enetiltak institusjon: 	Enetiltak er et opphold i en godkjent og kvalitetssikret barnevern	sinstitu-
sjon der barn ikke bor sammen med andre barn. Dette er begrunnet med å ta vare på barnet,
ansatte eller andre	.
Enetiltak oppfattes ofte som kontroversielt og det er satt i gang arbeid for å vurdere denne type
tiltak. Bufdir 	har 	blant annet	 	satt i gang forskning som ser på bruk av enetiltak og 	de arbeider også
med	 	en 	intern gjennomgang i etaten	 	om bruken av enetilta	k	.	 	Det vurderes om det er behov for en
egen lovregulering av enetiltak eller andre alternative tiltak. 	De siste årene 	observeres det en	 	ned-
gang i bruken av enetiltak	. 	Enetiltak 	vurderes også utfra 	«barnets beste», og brukes i utgangspunktet
ikke dersom det	 	finnes andre tiltak som kan 	være like egnet.	 	Deloitte	 	(2019 b)	 	viser at Norge er det
eneste landet i deres undersøkelse der det er etablert 	egne tilbud for ungdom med alvorlige atferds-
problemer	. I motsetning til de øvr	ige landene i undersøkelsen	e,	 	benytte	s	 	enetiltak for	 	ungdommer
med særlig komplekse vansker 	i enkelte tilfeller. Andre land bruker sikrede	, 	til og med	 	høysikrede,
institusjoner	,	 til 	ungdommer med alvorlige atferdsproblemer. De finner videre at	 barn og unge	 i ene-
tiltak har veldig ulike typer hjelpebehov, 	og at de	 	ofte 	har	 	svært sammensatte og komplekse	 	behov	.
Deloitte	 	(2019 b)	 	viser også at bakgrunnen	 	for plassering i enetiltak knyttes til blant annet grov kri-
minalitet, svært utagerende atferd som kan utgjøre fare for 	barnet	 	selv og andre, og store psykiske
vansker. 	I andre land 	er dette faktorer som inngår i 	plasseringsgrunnlag	et	 	i sikrede eller 	låsba	re	 	in-
stitusjoner.

Samf	unnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	46

Sentrale trekk ved institusjons	behovet og 	-	tilbudet
Hensikten 	med resten av kapittelet 	er å beskrive sider	 	ved institusjons	behovet og 	-	tilbudet	 	som har
betydning for hvordan staten håndterer bistandsplikten overfor kommunen i dag.
•	 	Sto	re svingninger 	over tid i behovet for institusjonsplasser	, særlig 	nedbrutt på	 	målgruppe og
geografisk	e	 	område	r	.
•	 	D	imensjonering av institusjonstilbudet	 	(	teori og praksis bak håndtering av svingningene)
•	 	B	ruk	en	 	av private aktører	 	i dag	 	(	omfang, pris,	 	ønske	t	 	om 	statlige akuttplasseringer	 	mm.	)
•	 	K	apasitetsutnyttelsen i statlige institusjoner	 	og kostnadseffekter av endret utnyttelsesgrad	.
•	 	G	eografi	: Hvor ofte plasseres barn utenfor eget fylke og region?
Svingninger i antall barn 	i	 	institusjon
P	å landsbasis e	r det	 	snakk om	 	relativt 	få	 	barn som plasseres i institusjon	; som v	ist 	over 	påbegynte 	i
underkant av 	1	300	 	barn institusjonstiltak i 	2018	 	og	 	innen 	kategorien 	rus var det 	kun	 	i	 	overkant av
100 	barn	 	(	Tabel	l 	3	.	3	)	.	 	Nedbrutt på	 	fylke	s	nivå	 	blir 	det enda tydeligere at 	behovet	 	for dette tiltaket
ikke forekommer 	særlig hyppig	, 	med en 	særlig 	lav 	hy	ppighet	 	innen 	enkelte	 	kategorier. 	I 	Viken, Vest-
land og 	Rogaland fylke	 var det 	i gjennomsnitt 	mellom 	1	-	2	 barn	 i måneden	 innen målgruppen rus	 som
påbegynte et 	institusjon	s	opphold	, mens	 	i 	fem fylker 	var det 	4	-	5 barn i	 	l	øpet 	a	v	 	året	 	(	Tabell	 	3	.	4	)	.
Akuttplasseringer foregår hyppigst	.	 	D	isse oppholdene er gjerne kortvarige	 	(	Tabell	 	3	.	5	)	.	 	A	kutte insti-
tu	sjonsplasseringer varer i snitt om lag halvannen måned, mens omsorgsplasseringene i snitt varer
13	-	1	4	 	måneder (ca. 	4	20 dager). Institusjonsopphold for målgruppene rus, atferd høy og atferd lav
varer i snitt 8	-	10	 måneder	.	 Lengden på oppholdet 	kan imidlertid variere betydelig innenfor hver mål-
gruppe	, 	noe 	10	-	persentilen og 90	-	persentilen i 	Tabell	 	3	.	5	 	illustrerer.	 	10 prosent av 	omsorgs	instit	u-
sjonsoppholdene 	som ble avsluttet i løpet av 2018 	hadde vart i 3 måneder eller mindre, samtidig
som 	10 prosent 	hadde vart i	 	nesten 2,5 år eller mer	 	(	907 dager)	.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevern	området til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	47

Tabell	 3	.	4	 	Antall oppstartede institusjonsopphold 2018, inndelt etter fylke og 	type
Barnets
f	ylke
Akutt
(ekskl. av-
rusing)
Akutt av-
rusing
Rus (ekskl.
akutt)
Atf	erd
(ekskl. rus)
Omsorg (ekskl.
f	oreldre og 	b	arn	-
senter)
Senter for for-
eldre og barn
Møre og
Romsdal
36	 	0	 	4	 	15	 	21	 	18
Trøndelag	 	72	 	0	 	5	 	12	 	41	 	36
Nordland	 	23	 	0	 	4	 	7	 	19	 	21
Troms og
Finnmark
36	 	1	 	11	 	7	 	33	 	12
Agder 	 	36	 	0	 	4	 	5	 	23	 	23
Vestfold og
Telemark
63	 	0	 	8	 	16	 	29	 	33
Rogaland	 	71	 	14	 	18	 	10	 	41	 	28
Vestland	 	55	 	24	 	20	 	13	 	71	 	26
Innlandet	 	55	 	0	 	5	 	14	 	45	 	22
Viken 	 	182	 	3	 	22	 	25	 	83	 	44
Total	 	629	 	42	 	108	 	127	 	425	 	273

Tabell	 3	.	5	 	Gjennomsnitt	lig	 a	ntall oppholdsdager i institusjon	, samt	 median, 	10	-	 og 90	-	persentil	,
inndelt etter målgruppe. 	B	asert på 	i	nstitusjonsopphold 	avslutt ila 	2018.
Målgruppe	 	Snitt	 	Median (P50)	 	P10	 	P90
Akutt	 	48 	 	38 	 	2	 	102
Atferd høy	 	258 	 	243 	 	45	 	430
Atferd lav	 	298 	 	281 	 	92	 	533
Omsorg	 	419 	 	337 	 	67	 	907
Rus	 	291 	 	251 	 	59	 	526
Svingningene 	i hvor mange barn som på et hvert tidspunkt har behov for 	å påbegynne et barneverns-
tiltak	, samt g	raden av forutsigbarhet	 	i dette, er 	relevant b	åde 	med tanke på	 	hvilken kapasitet det er
behov for blant saksbehandler	e som arbeider med inntak	 	og	 	for	 	institusj	onskapasiteten. 	Figur 	3	.	1
viser 	antall barn	 	per måned 	i Trøndelag fylke som	 	påbegynte et institusjonsopphold	 	i 	løpet av 2015	-
2018	, inndelt etter målgruppe.	 	Trøndelag 	lå om lag 	på landsgjennomsnittet i antall påbegynte	 	opp-
hold	, men	 	fylket 	lå	 	under snittet i	nnen målgruppen rus og over snittet 	når det gjelder opphold på
senter for foreldre og barn	 (som inngår under målgruppen omsorg	 i figuren	)	.	 Figuren viser at 	antallet
omsorgsplasseringer 	i Trøndelag 	har variert 	fra	 	3	-	16 	per måned	 	(	7,7 i snitt)	 	og tilsvarende for	 	a	kutt-
plasseringer	 	fra	 	3	-	13 per måned	 	(7,5 i snitt)	.	 	Innen kategoriene 	rus, 	atf	erd høy og 	atf	erd lav har det
vært mellom 0	-	3 påbegynte opphold per måned	 	innen hver kategori	 	(	ca. 	0,5 i snitt).

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	48

Figur 	3	.	1	 	Antall barn påbegynt institusjon	sopphold p	e	r måned i Trøndelag fylke	 (2015	-	2018)

I tillegg til svingninger 	i innstrømm	ingen inn i institusjon	, er	 	a	ntall barn i institusjon på et hvert tids-
punkt	 	relevant for	 	å dimensjonere	 	institusjonskapasiteten	.	 	Fremdeles er variasjonen og forutsigbar-
heten i disse svingningene sentralt. 	Tabell	 	3	.	6	 	illustrerer hvor 	store sving	ninger 	det var i antall barn 	i
institusjon 	i hvert fylke	 	i løpet av 2017	-	2018	 	ved å vise prosentvis	e	 	avvik mellom gjennomsnit	tlig
antall barn	 og måneden med hhv. flest og færrest barn per fylke.	 I	 vedlegg	 A.2	 er en tilsvarende tabell
som i	 tillegg vise	r	 antall barn ved hhv. 25	-	, 50	-	 og 75	-	persentilen	, for å 	synliggjøre hva som er vanlige
svingninger	, ikke bare ekstremverdiene	. 	Sammenliknes de to si	ste radene i tabell	en	, ser man at va-
riasjonen i totalpopulasjonen er mindre enn den gjennomsnittlige variasjonen. 	Nordland og Vestfold
og Telemark peker seg ut med å ha hatt særlig store svingninger i antall barn fra deres fylke i institu-
sjon i løpet av pe	rioden	. I	 	Nordland 	var det i gjennomsnitt 36 barn	 	fra fylket	 	i institusjon	 	i perioden
2017	-	2018	, men antallet varierte fra 	20 barn på det laveste til 51 på det høyeste	, som er 	utslag 	på
over 40 prosent	 	fra snittet	.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	49

Tabell	 3	.	6	 	Gjennomsnittlig	, høyeste og laveste	 a	ntall barn i institusjon	 per 	måned per 	fylke
(	basert på 	første dag 	hver måned i perioden	 2017	-	2018)
Barnets
fylke
Gjennomsnitt	lig
antall pr måned
Laveste
m	åned
Høyeste
måned
Laveste 	pros	ent av-
vik fra snitt
Høyeste	 prosent
avvik fra snitt
Møre og
Romsdal
 44 	 	 37 	 	 51 	 	-	16 %	 	16 %
Trøndelag	 	 82 	 	 57 	 	 98 	 	-	31 %	 	19 %
Nordland	 	 36 	 	 20 	 	 51 	 	-	45 %	 	41 %
Troms og
Finnmark
 48 	 	 35 	 	 55 	 	-	27 %	 	15 %
Agder 	 	 46 	 	 31 	 	 53 	 	-	32 %	 	16 %
Vestfold og
Telemark
 62 	 	 47 	 	 81 	 	-	24 %	 	30 %
Rogaland	 	 63 	 	 46 	 	 75 	 	-	27 %	 	18 %
Vestland	 	 94 	 	 74 	 	 103 	 	-	21 %	 	10 %
Innlandet	 	 61 	 	 54 	 	 69 	 	-	11 %	 	13 %
Viken 	 	 202 	 	 154 	 	 227 	 	-	24 %	 	12 %
Total	 	 738 	 	 576 	 	 825 	 	-	22 %	 	12 %
Gj.snitt	 	74	 	56	 	86	 	-	26 %	 	19 %
Dimensjonering av 	institusjonstilbudet
Siden Bufetat har bistandsplikt overfor kommunene, må institusjonstilbudet dimensjoneres for å ta
høyde for 	variasjonen i behovet for 	institusjonsplasser	. 	Bufetat	 	driver selv 	institusjoner	. 	I tillegg
inngå	r 	Bufdir	 rammeavtaler med private leverandører	.	 Hovedregelen i rammeavtalene er at den en-
kelte leverandør har leveransegaranti på 80 prosent av døgnene avtalen omfatter, og Bufetat har
kjøpsgaranti for 64 prosent 	(Oslo 	Economics, 2020)	.	 Kjøpsgaranti betyr at staten har forpliktet seg til
et minstekjøp til en avtalt pris	 og 	ubenyttet kjøpsgaranti avregnes to ganger i året.	 Dette sikrer leve-
randøren en forutsigbar minsteinntekt. 	L	everingsgaranti	 innebærer at	 leverandø	ren forplikter seg til
å levere et gitt antall plasser etter nærmere bestemmelse om bestillingstid og type plass.	 	Staten
inngår også r	ammeavtaler uten garantier	.	 	D	et	te	 	er avtaler der pris og innhold i tjenesten er avtalt,
og 	 	det er	 	en	 	intensjon, men ingen	 	økonomisk forpliktelse, om kjøp. Leverandøren kan velge å tilby
plassene til andre hvis Bufetat ikke benytter dem, og Bufetat står ikke økonomisk ansvarlig for plasser
som ikke blir benyttet.
S	taten	s	 	grunnkapasitet består av 	institusjonsplasser i egen reg	i og 	rammeavtaler 	med kjøpsgaranti
med private leverandører	(jf.	 	Figur 	3	.	2	)	.	 	Denne kapasiteten betaler	 	staten for uavhengig av 	utnyttel-
sesgrad	 	(	men	 	totalkostnadene	 	vil	 	i praksis være noe høyere	 	om 	plassene benyttes	)	.	 	Når det oppstår
b	ehov 	som ikke dekkes av	 	grunnkapa	siteten	, vil 	Bufetat fortrinnsvis 	kjøpe ekstra plasser 	gjennom å
benytte	 rammeavtalene som er inngått	.	 Disse plassene inngår i den planlagte kapasiteten	. 	Prisen 	per
plass	 	per døgn	 	i rammeavtalene avhenger blant annet av 	bemanningsfaktoren	 	(som variere	r	 	med
målgruppe	 	mm.	)	, men 	også av	 	om det er en	 	benyttet	 	plass med 	garanti 	eller	 	uten garanti	,	 	eller en
ubenyttet plass med kjøpsgaranti.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å	 	overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	50

Ved 	behov 	som ikke 	kan dekkes av den planlagte 	kapasiteten 	gjør 	Bufetat 	e	nkeltkjøp	 	hos private
leverandører.	 	Det	 	kan skyldes	 	at det ikke er ledig plass	 	av riktig type	 	innenfor den planlagte kapasi-
teten	 på tidspunktet	 og innenfor 	ønsket	 geografisk område	.	 Eventuelt	 kan 	særlige hensyn	 tale for at
barnet 	ikke bør plasseres 	på noen av de ledige plassene	;	 	omfang og kompleksitet i barnets behov
eller gruppesammensetning i eksiterende tiltak	 	kan være	 	slike	 	hensyn	.	 	Det kan også være	 	at barnet
har	 	særlig	 	behov for 	geografisk nærhet	 	til famili	e og/eller nærmiljø	.
Flertallet av enkeltkjøp er enetiltak. 	Enkeltkjøp av enetiltak	 	er betydelig dyrere enn 	statlige plasser
og plasser med rammeavt	a	le	 	fordi en risikopremie til den private leverandøren er bakt inn i prisen;
uten kjøpsgaranti fra staten bærer den private aktøren risikoen for at tiltaket de tilbyr ikke vil bli
benyttet, og aktøren selv må bære lønnskostnader og andre driftskostnader i per	ioden.
Figur 	3	.	2	 	Sammensetning av i	nstitusjonstilbudet
1

Graden av geografisk	-	 	og m	ålgruppedifferensiering har betydning for 	dimensjoneringen av institu-
sjonstilbudet	. 	Dersom 	institusjonsavdelingene kan ta imot barn med alle typer behov, fra hele landet,
trenger man mindre bufferkapasitet	.	 	Det skyldes at lokale variasjoner 	delvis vil	 	nulle hverandre ut	,
slik at d	en 	nasjonale variasjonen i behovet er mindre enn de lokale svingni	ngene	. 	På samme måten
øker behovet for bufferkapasitet j	o	 mer spesialiserte institusjonsavdelingene er 	med tanke på hvilke
typer barn som plasseres i institusjonen	, 	alt annet likt.
Vektlegging av g	eografisk nærhet
Buf	etat 	vektlegger	 	barnets behov 	for geografisk nærhet til familie og nettverk 	ved plasseringen av
barn	et	.	 	Nærhet 	er også vektlagt 	i dimensjoneringen av 	tilbudet	; 	det	 	skal	 	forsøksvis	 	være	 	kapasitet
nok til at det er mulig 	å 	vektlegge 	behovet for 	geografi	sk nærhet	 når barnet	 skal plasseres.	 Det hadde
vært mulig 	for staten å 	vektlegge 	nærhet 	mer enn i dag, men det	 	ville 	bety	dd	 	økte kostnader, alt
annet likt.	 I valg av dimensjonering av institusjonstilbudet 	vil	 det	 alltid være en a	vveiing mellom 	kost-
nadseffektivitet og vektleggingen av barn	s 	behov for nærhet	 	til familie og nettverk	.
Målgruppedifferensiering
M	ålgruppedifferensiering	 	har som utgangspunkt at	 	man ikke 	skal 	blande barn med veldig ulike ut-
fordringer	 	og behov	. 	I intervjuene vises det	 	til	 	forskning 	og erfaringer som viser at barn lærer av
hverandre, og at det er 	en risiko for uønskede 	smitteeffekter 	dersom eksempelvis 	barn som ikke
ruser seg, 	plasseres sammen med barn som ruser seg. 	Landsforeningen for barnevernsbarn	 	vi	ser til
at 	Norge tre	nger flere differensierte, og gradvis mer komplekse	,	 	tilbud	. 	De skriver videre at 	noe av

1	 Figur	 3.2 er	 basert på 	figur 3	-	3 i OE 2020

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	51

det viktigste 	for deres medlemmer er at det finnes et differensiert tilbud 	i landet	 (skriftlig innspill fra
LFB i forbindelse med utredningsarbeidet)	. 	Fra intervjuene 	er det også flere som har pekt på at 	ut-
fordringsbildet blir mer og mer 	komplisert, 	barna med de største behovene	 og 	de 	mest sammensatte
behovene blir stadig sykere, 	og de som kvalifiserer for institusjon 	trenger derfor i større grad et dif-
ferensiert tilbud.
Bufetat 	(NIT) differensierer 	i målgrupper ved plassering av barn etter ulike lovparagrafer. Barn som
plasseres etter 	barnevernloven §§ 4	-	24 og 4	-	26, og ungdommer med alvorlig og vedvarende rusmis-
bruk 	e	r en målgruppe. 	Formålet med denne kategorien er todelt, 	ungdommen skal få spesialisert
hjelp og behandling for sine 	rusproblemer, og 	ungdom med andre utfordringer som ikke har 	ruspro-
blemer	 	skal ikke utsettes for smitteeffekter	. 	Unge med alvorlige atferdsp	robleme	r plasseres 	på bak-
grunn av en 	vurdering av risiko for videre problemutvikling. 	Også i dette tilfelle er 	differensieringen
begrunnet i 	spesialisert behandling 	og 	å unngå smitteeffekter.	 	Deloitte	 	(2019 b)	 	har kartl	agt 	institu-
sjonstilbudet i Norge og utvalgte land og finner 	at det er et mål	,	 	i 	samtlige	 	land 	i	 	kartl	eggingen	,	 	at
barnet og dets problemer skal hensyntas ved plassering i institusjoner generelt, og i institusjoner for
barn og unge med alvorlige 	atferdsproblemer spesielt.	 De finner videre at 	manglende kapasitet 	med-
føre at dette ikke alltid lar seg gjennomføre i praksis. 	Det vises til at dette 	i enkelte tilfeller kan føre
til uhensiktsmessige samplasseringer, der for eksempel utagerende og innagere	nde barn blir boende
sammen	,	 	eller der yngre barn som har vært utsatt for voldshandlinger eller overgrep plasseres sam-
men med eldre barn med motsatt kjønn	 	(Deloitte, 2019 b)	. 	Kartleggingen støtter 	dermed målgrup-
pedifferensieri	ng som prinsipp	. I intervjuene har vi fått enkelte innspill i retning av at målgruppedif-
ferensieringen i Norge er gått for langt	, men disse informantene er 	også opptatt av at det må være
noe målgruppedifferensiering	.
Dagens bruk av p	rivate og statlige i	nstitusjoner
I 2018 bodde barn til sammen ca. 335	 	000 oppholdsdager i institusjon. Nesten to tredeler av opp-
holdsdagene var i private institusjoner (	Tabell	 	3	.	7	). I 	tillegg ble senter for foreldre og barn benyttet
totalt over 27	 	000 oppholdsdager.
Tabell	 3	.	7	 	Utgifter i 2018 fordelt på formål, samt antall oppholdsdager og utgifter per dag
Formål	 	Utgifter (mill.
kroner)
An	tall oppholdsdager 	 	Utgift pr oppholdsdag
(kroner)
Statlige institusjoner	 	1 616	 	131 686	 	12 272
Private institusjoner
-	 Enkeltkjøp enetiltak
-	 Enkeltkjøp ekskl. enetiltak
2 159	 	203 437	 	10	 615
-	 	17	 000
-	 	12 000
Senter for foreldre og barn	 	206	 	27 389	 	7 508
Ved utgangen av 	2018 bodde ca. 	5	6	0 barn i institusjon, hvorav 	57	 	prosent i private institusjoner. 	På
akuttområdet	 er det statlige plasser som dominerer	; 	75 prosent av 	akutt	plasseringene 	ved utgangen
av 2018 var i statlige institusjoner.	 	Inn	enfor de andre målgruppene 	er over halvparten av plasse-
ringene i private institusjoner	 	på landsbasis	.	 	Private dominerer særlig innen rus og 	atf	erd høy; 	8	1
prosent av 	rus	-	 	og	 	76 prosent av	 	atf	erd høy	-	plasseringene	 	ved utgangen av 2018 var i private insti-
tus	joner.	 Det er geografiske forskjeller	 (	Figur 	3	.	3	)	. Region Nord skiller seg 	eksempelvis 	ut ved å ha en
relativt høy andel statlige plasseringer.	 	Det skyldes blant 	annet	 	at det er	 	færre private aktører og et
mindre	 mangfoldig marke	d	.	 Staten prioriterer derfor å ha rel	ativ større egen tjenesteproduksjon der.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	52

Figur 	3	.	3	 	Antall barn i institusjon 	per 	3	0	.12.18

Private komm	ersielle aktører dominerer markedet målt i antall godkjente institusjoner og 	-	plasser;
denne gruppen utgjør over halvparten av de godkjente institusjonene og plassene (	Tabell	 	3	.	8	). Det
finnes private kommersielle institusjonsenheter registrert i 98 kommuner, private ideelle institu-
sjonsenheter i 34 kommuner og statlige institusjoner i 60 kommuner. 	Tabell	 3	.	8	 viser antall godkjente
institusjoner og plasser per 1. januar 2020 i Bufetats	 	fagsystem 	BiRK	. 	Vedlegg 	A.1	 viser hvordan disse
godkjente institusjonsplassene fordeler seg mellom fylkene.	 	Det er betydelig geografisk variasjon;	 	i
Nordland 	utgjør statlige plasser	 	hele 73 prosent av	 	totalt antall 	godkjente 	plasser	 	i fylket, mens 	stat-
lige 	plasser kun utgjør 7 prosent i Oppland.
Tabell	 3	.	8	 	Oversikt over godkjente institusjoner og plasser per januar 2020
Eierskap	 	Antall godkjente in-
stitusjonsplasser
Antall kommuner med
institusjonstilbud
Antall institusjons-
enheter
Kommunal	 	30	 	7	 	17
Privat, ideell	 	486	 	34	 	103
Privat, kommersiell	 	1285	 	98	 	370
Statlig	 	542	 	60	 	131
Totalt	 	2343	 	145	 	621
Av institusjonstiltakene som startet opp i løpet av 2018 var hele 60 prosent statlige plasseringer,
mens kun 26 prosent var hos private kommersielle og 13 prosent hos private ideelle. 	D	els skyldes
det 	at	 nesten halvparten av 	alle plasseringer 	i løpet av 	et	t	 år 	er 	korte 	akutt	plasseringer	 og 	staten har
en villet strategi om 	at	 	akuttinstitusjoner 	drives i egen regi	 	o	g ikke 	inngår 	i rammeavtaler	.
Bufetat ønsker å håndtere akuttmålgruppen selv
Den viktigste begrunnelsen bak	 	Bufdir	s 	ønske om selv å håndtere akutt	-	målgruppen	 	er at 	det som
regel foreligger lite informasjon om barnet i akuttfasen og at det derfor er behov for å utrede hvilke

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	53

tiltak barnet har behov for etter akuttfasen er over. Utfordringen med mangelfull og asymmetris	k
informasjon vurderes derfor som særlig krevende ved 	akuttplasseringer. 	Slik vi har forstått tilsier
Bufetats erfaringer at akuttplasseringer hos private kan ha betydning for hvem som utreder barnets
behov og «eier» kunnskapen om det aktuelle barnet/ungdo	mmen. 	Dersom barnet plasseres 	i en pri-
vat institusjon i ak	uttfasen	,	 	er det en risiko for at 	aktøren også får mest kunnskap om barnet og
barnets behov, 	og dermed også muligheten til å definere de	n videre oppfølgingen. Med referanse til
Vista Anal	yse 	(2016 a)	 vurderes det som uheldig at de private aktørene skal få anledning til å definere
sin rolle selv og hvilke tiltak barnet skal få. 	Barn 	med behov for 	akuttplasseringer	 	regnes også som
sær	lig sårbare, 	samtidig som 	de også ofte har behov for omfattende tiltak. Konsekvensene av 	asym-
metrisk informasjon der en privat leverandør 	gis anledning til å definere det videre forløpet, er derfor
potensielt store for barnet	.	 	Det kan også ha	 	betydelige 	budsjettkonsekvenser.
Kapasitet og kapasitetsutnyttelse
Den høye 	andelen statlige plasseringer 	i forhold til 	antall godkjente plasser 	skyldes også 	at	 	Bufetat
fortrinnsvis benytter statlige institusjoner	, dette	 for å ha høy kapasitetsutnyttelse på disse institusjo-
nene og 	slik 	redusere	 	utgiftene til kjøp av ytterligere institusjonsplasser	. I tillegg til de statlige insti-
tusjonene har staten også	 inngått rammeavtaler med 	private	 leverandører med kjøps	-	 og lever	ans	e-
garanti	, jf. omtale over	.	 	12 prosent av institusjonsoppholdene som startet opp i løpet av 2018 var
slike private garanti	-	plasser, hhv. 10,6 prosent hos private ideelle og 1,6 prosent hos kommersielle
aktører. Bufetat har også rammeavtaler med kommersielle	 aktører uten garantiplasser, som utgjorde
4 prosent av de oppstartede oppholdene i 2018.
Den siste firedelen av institusjonsplasseringene i 2018 var 	enkeltkjøp	, hhv. 21 prosent fra private
kommersielle og 3 prosent fra private ideelle. Litt over halvpart	en av enkeltkjøpene skyldes kompe-
tanse og resten skyldes kapasitet, ifølge tiltaksregistreringen i fagsystemet 	BiRK	. Mange av enkelt-
kjøpene er enetiltak. 	Ved utgangen av 2018 var 118 barn i enetiltak av 151 enkeltkjøp og totalt 552
i institusjon. Det vil s	i at enkeltkjøp av enetiltak utgjorde 20 prosent av institusjonsplasseringene på
tidspunktet.
Enkeltkjøp 	a	v enetiltak kostet 17	 	000 kroner per oppholdsdag i gjennomsnitt i 2018, mot ca. 12	 	000
kroner for statlige plasser og enkeltkjøp ekskludert enetiltak	 (	Figur 	3	.	6	). 	P	rivate 	plasser er i gjennom-
snitt billigere enn statlige (	ca. 	10	 	600 kroner per oppholdsdag mot ca. 12	 	300 kroner).	 	Det 	skyldes
blant annet 	arbeidskontraktene, herunder at private har medlevekontrakter	 	og 	ulike turnusord-
ninger 	(Vista Analyse, 2016 a)	.
Kjøpermakt
Både Vista 	Analyse 	(2016 a)	 	og 	Oslo Economics	 	(2020)	 	finner en stor grad av 	kjøpermakt i institu-
sjonsmarkedet	. 	Sistnevnte understreker at staten er en 	velinformert kjøper, som utnytter sin kjøper-
makt til å fremskaffe informasjon om pris	-	kostnadsmarginer som gjør de godt egnet til å pre	sse le-
verandørene på pris.	 Videre viser de at 	kjøpers volum er av betydning for leverandørenes totale salg	.
Det at Bufetat har 	egne tilbud på institusjonsområdet styrker etatens kjøpermakt. 	Kostnader ved å
flytte barn fra en institusjon til en annen, 	bidra	r til å svekke kjøpermakten og øke leverandørens
innflytelse over eventuelle hjelpetiltak og tilpasning av tilbudet til det enkelte barn. 	Uønskede brudd
og skifte av 	institusjon er 	svært uheldig for barnet og er noe 	som 	både Bufetat og barneverntjenes-

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på b	arnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	54

tene 	søker å unngå. 	Bufetat har også utviklet innkjøpskompetansen de siste årene	 og styrket kjøper-
makten	 	(se omtale av EIS i avsnitt 	2.3	)	. Etter de	t	 	vi har fått opplyst 	var det tidligere tilfeller der ulike
Bufetat	-	regioner kunne konkurrere om de samme institusjonsplassene og således bidra til å presse
prisene opp. 	Med en bedre	 	koordinering av tilbud	 	og innkjøp, er 	leverandørenes muligheter til å
presse prisene på denne måten kraftig svekket.
For å illustrere 	hvorda	n 	behovet for 	plasseringer i 	statlige og private institusjoner	 	samt 	enkelkjøp
varierer over tid	 	for 	et fylke, 	vise	r 	Figur 	3	.	4	 	månedlig 	innstrøm inn i institusjon 	i løpet av 	2015	-	2018
for barn bosatt i Trøndelag fylke	, inndelt 	etter kontraktstype	. 	Antall plasseringer varierte mellom 11
og 29 per måned. I gjennomsnitt var det 2,5 enkeltkjøp per måned, men antallet varierte mellom
og 9 på en måned i løpet av perioden. 	Totalt	 ble 	enkeltkjøp	 benyttet i	 15 prosent av 	institusjons	plas-
seringe	ne	 	av barn f	ra Trøndelag 	i løpet av de fire årene.	 	Enkeltkjøp grunnet kompetanse og grunnet
kapasitet forekom omtrent like hyppig.
Figur 	3	.	4	 	Antall i	nstitusjonsplasseringer	 pr måned	 i Trøndelag	 etter kontraktstype	 (2015	-	1	8)

Kapasitetsutnyttelse 	og kostnadseffekte	r	 	av 	endret 	utnyttelsesgrad
Det er 	kostnadseffektivt	 	med høy 	kapasitetsutnyttelse	 	i statlige institusjoner 	og få ubenyttede 	pri-
vate plasser med kjøpsgaranti	 	fordi det motsatte innebærer at staten betaler for 	mye ubenyttet ka-
pasitet. 	Som det fremgår av drøftingen	e	 	over	 	om	 	dimensjonering av institusjonstilbudet	, er 	hundre
prosent 	utnyttelsesgrad hverken 	realistisk eller ønskelig	; det 	er ønskelig å vektlegge 	geo	grafisk nær-
het	,	 	målgruppedifferensiering	 	og andre særlige hensyn i plassering	en	,	 	og	 	de uforutsigbare 	sving-
ningene i behovet 	er følgelig ikke forenelig 	med tilnærmet hundre prosent utnyttelsesgrad.
Kapasitetsutnyttelsen i de statlige 	institusjonene var i gjennomsnitt på ca. 80 prosent i 2018. Ser vi
kun på målgruppen akutt er kapasitetsutnyttelsen lavere (ca. 70 prosent), mens for omsorgsinstitu-
sjoner er utnyttelsesgraden høyere (ca. 85 prosent)	. 	S	tatistikk	 fra Bufdir	 på 	kapasitetsutny	ttelsen per
turnusavdeling i 2018 (ekskludert enetiltak og institusjoner 	under avvikling	)	 	viser at	 	av	 	totalt 86 tur-
nusavdelinger hadde 9 av dem under 50 prosent kapasitetsutnyttelse og 5 av dem hadde under 40

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	55

prosent	.	 	Figur 	3	.	5	 	v	iser gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse i 	de statlige institusjonene	, der institu-
sjonsavdelingene er inndelt etter målgruppe	 	og fylke	.
Figur 	3	.	5	 	K	apasitetsutnyttelse per turnusavdeling	 i 2018	, snitt 	per 	målgruppe	 og	 fylk	e

I 2018 kostet en statlig institusjonsplass i gjennomsnitt 3,2 mill. kroner. 5 av 86 institusjonsavdelinger
kostet over 5 mill. 	kroner per plass, mens 12 avdelinger kostet under 2,5 mill. kroner per plass og 2
under 2 mill. kroner per plass	. 	Figur 	3	.	6	viser den gjennomsnittlige kostnaden per plas	s per år	 	i de
statlige institusjonene	, inndelt i fylke og målgruppe.
Figur 	3	.	6	 	Pris per institusjonsplass i 2018, snitt per målgruppe og fylke

Kostnaden av endret utnyttelsesgrad	 	illustreres	 	i	 	Tabell	 	3	.	9	,	 	som	 	viser kostnaden per barn per år 	for
en gitt	 	kostnaden per plass og kapasitetsutnyttelsen. Med full kapasitetsutnyttelse (100 prosent) er
prisen per plass	 	og prisen per barn det samme, mens med halv kapasitetsutnyttelse (50 prosent) er
utgiftene per barn dobbelt så høye som utgiftene per plass. Dersom en plass koster 3 mill. kroner og
kapasitetsutnyttelsen faller fra 70 prosent til 60 prosent, øker utgiften	e per barn med 16,7 prosent,

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	56

dvs. 700	 	000 kroner per år (fra 4,3 mill. kroner til 5 mill. kroner). Målt i kostnad per døgn øker prisen
fra ca. 11	 	700 kroner til ca. 13	 	700 kroner (16,7 prosent). Antall oppholdsdager i institusjon var om
lag 130	 	000 dager	 i	 2018. Dersom alle disse oppholdsdagene økte fra 11	 	742 kroner til 13	 	699 kroner,
ville utgiftene økt fra 1,53 mrd. kroner til 1,78 mrd. kroner.
Tabell	 3	.	9	 	Kostnad 	pr barn pr år (mill. kroner), gitt 	kostnad pr plass og kapasitetsutnyttelse
Kostnad per plass	 	40 %	 	50 %	 	60 %	 	70 %	 	80 %	 	90 %	 	100 %
2 mill.	 	5,0	 	 4	,	0 	 	 3	,	3 	 	 2	,	9 	 	 2	,	5 	 	 2	,	2 	 	2,0
3 mill.	 	7,5	 	 6	,	0 	 	 5	,	0 	 	 4	,	3 	 	 3	,	8 	 	 3	,	3 	 	3,0
4 mill.	 	10,0	 	 8	,	0 	 	 6	,	7 	 	 5	,	7 	 	 5	,	0 	 	 4	,	4 	 	4,0
5 mill.	 	12,5	 	 10,0 	 	 8,3 	 	 7,1 	 	 6,3 	 	 5,6 	 	5,0
Det fremgår av Bufdirs årsrapport for 2018 at utgiftene per oppholdsdag i gjennomsnitt var på 12	 	272
kroner ved de statlige institusjonene og 10	 	615 kroner ved de private. Enkeltkjøp av enetiltak kostet
ca. 17	 	000 kroner per oppholdsdag, mens enkeltkjøp ho	s private utenom enetiltak kostet ca. 12	 	000
per dag. Enkeltkjøp av enetiltak er altså i snitt nesten 40 prosent dyrere enn en statlig institusjons-
plass. 	Med	 	en kostnad per plass per år på 3 mill. kroner vil en 	nedgang	 	i kapasitetsutnyttelsen fra 70
til 50	 	prosent 	gi	 	samme kostnads	økning	 	som 	å bytte fra en statlig institusjonsplass til	 	enkeltkjøp av
enetiltak.
For å illustrere betydningen svingningene i behovet for institusjonsplasser kan ha på utgiftene til
institusjonstilbudet i et fylke, 	kan vi	 ta utgan	gspunkt i Nordland fylke	 og 	beregne kostnaden 	totalt og
per barn	 hhv. 	m	åneden med	 fæ	rrest barn (20) og	 flest 	barn (51)	 i løpet av 2017	-	2018 (	Tabell	 3	.	6	).	 Vi
legge	r	 	til 	grunn at et fylke	t	 	skal gi institusjonsplass til alle barna 	i Nordland 	som trenger det, enten
ved å tilby en 	fylkeskommunal	 plass	 (	og/	eller privat plass med kjøpsgaranti)	 som koster 250	 	000 kro-
ner per måned (3 mill. kroner per år) eller gjennom enkeltkjøp, som	 	vi	 	legger til grunn at koster det
dobbelte (6 mill. kroner per år).
•	 	Dersom Nordland har et institusjonstilbud dimensjonert for gjennomsnittet på 36 barn, vil det
ko	ste 9 mill. kroner i måneden å dri	v	e. 	Siden vi 	her litt forenklet 	antar 	samme pris for private
plasser med kjøpsgaranti og fylkeskommunale plasser	, 	har det ingen betydning om plassene er i
egen regi	 	eller 	kjøpes av private.
•	 	Dersom antallet 	med behov for in	stitusjonsplass 	én måned er 20 barn, vil kostnaden per barn
bli 450	 	000 kroner per måned, altså 80 prosent dyrere per barn, men uendret totalkostnad.
•	 	Dersom antallet 	é	n måned i stedet er 51 barn, må gjøres enkeltkjøp for 15 barn til dobbel pris	.
Da blir	 	t	otalkostnaden 16,5 mill. kroner, altså en utgiftsøkning på 83 prosent sammenliknet
med utgiftene til å drifte institusjonen med 36 plasser. Kostnaden per barn blir i snitt 323	 	500
kroner (250	 	000 kroner for hver av de 36 statlige plassene og 500	 	000 kroner	 	for hver av de 15
enkeltkjøpene).
Hvor ofte 	plasseres	 	barn 	i institusjon	 	utenfor eget fylke	?
Barn 	fikk institusjonsplass 	utenfor eget	 	fylke i ca.	 	4	0 prosent av	 	institusjonsplasseringene 	i løpet av
2018	 	(	ca. 630 tilfeller)	.	 	For barn plassert i statlig institusjon var andelen 	noe lavere (30 prosent	, 	ca.
28	0	 	tilfeller	)	.	 	Andelen plasseringer utenfor 	Bufetat	-	regionen 	va	r hhv. 	ca. 20 prosent for alle plasse-
ringer og kun 7 prosent av plasseringene i statlige institusjoner	 	(	Tabell	 	3	.	10	). 	Det er	 	–	 	ikke unaturlig
–	 	særlig enkeltkjøp fra private kommersielle 	aktører 	grunnet kapasitet som skiller seg ut med høy

Samfunnsøkonomiske konsekven	ser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	57

andel plasseringer utenfor barnets fylke	 	(	77 prosent og 	116 tilfeller)	. Enkeltkjøp 	fra kommersielle
grunnet kompetanse ligger også relativt høyt når det gjelder plasseringer utenfor barnets fylke	 	(	55
prosent og 	92 tilfeller)	.	 Det gjøres lite enkeltkjøp	 fra	 private ideelle aktører	, plasseringen	e h	os ideelle
knytter seg i all hovedsak til 	rammeavtale	r med garanti.	 	Knappe halvparten av 	disse	 	plasseringene
hos ideelle 	er utenfor barnets fylke (80 tilfeller).
Tabell	 3	.	10	 	A	ndel institusjonsplasseringer utenfor barnets fylke	 ila 2018, 	etter kontraktstype
Aktør	 	Kontraktstype	 	Andel
plasse-
ringer pr
type
Antall
plasse-
ringer
Antall
utenfor
fylket
Antall
utenfor
region
Andel
utenfor
fylket
Andel
utenfor
region
Statlig	 	-	 	60,2 %	 	935	 	282	 	68	 	30 %	 	7 %
Privat, ideell
Enkeltkjøp
kapasitet
0,9 %	 	14	 	4	 	2	 	29 %	 	14 %
Privat, ideell
Enkeltkjøp kom-
petanse
1,6 %	 	25	 	9	 	3	 	36 %	 	12 %
Privat, ideell
Rammeavtale
med garantier
10,6 %	 	164	 	80	 	57	 	49 %	 	35 %
Privat,
kommersiell
Enkeltkjøp
K	apasitet
9,7 %	 	151	 	116	 	97	 	77 %	 	64 %
Privat,
kommersiell
Enkeltkjøp kom-
petanse
10,8 %	 	168	 	92	 	63	 	55 %	 	38 %
Privat,
kommersiell	 	Rammeavtale
4,1 %	 	64	 	32	 	25	 	50 %	 	39 %
Privat,
kommersiell
Rammeavtale
med garantier
1,6 %	 	25	 	7	 	4	 	28 %	 	16 %
Kommunal	 	-	 	0,5 %	 	7
7	 	1	 	100 %	 	14 %
Totalt	 	 	100 %	 	1553	 	629	 	320	 	41 %	 	21 %
Den betydelige andelen plasseringer utenfor barnets fylke viser at andrelinjebarnevernet i dag er
dimensjonert slik at de er avhengig av å se institusjonskapasiteten og 	-	behovet i sammenheng i et
større geografisk område enn fylket, og ofte også større enn	 	Bufetat	-	regionene. Det indikerer at fyl-
keskommunene etter en 	eventuell	 	oppgaveoverføring på kort sikt vil være avhengige av å kunne
benytte andre fylkeskommuners tiltak for å kunne møte behovene som oppstår. Det er verdt å på-
peke at barnet og berørte kan 	oppleve plasseringen som tilstrekkelig nær barnets hjemsted selv om
institusjonen er i et annet fylke, eksempelvis dersom reiseveien i praksis er kort. Likeledes kan plas-
seringen oppleves som langt unna selv om institusjonen er innenfor barnets fylke. Tran	sportmulig-
hetene er antakelig mer avgjørende enn avstand i kilometer; en institusjonsplass på det sentrale
østlandsområdet kan således oppleves vel så nært som en mindre tilgjengelig lokasjon i barnets fylke.
Når	 	mange barn plasseres utenfor eget fylke, b	etyr 	det 	at de statlige institusjonene 	huser mange
barn fra andre fylker. 	Det er relevant s	ett fra fylkeskommunenes side etter en 	eventuell	 	oppgave-
overføring	 fordi 	institusjonstilbudet fylkeskommunene overtar er dimensjonert med tanke på at barn
fra andre 	fylker skal kunne benytte institusjonen	e	.	 	Det 	er særlig	 	atf	erdsbehandling	s	enheter	 	som tar
imot en stor andel barn fra andre fylker	; hele 	75 prosent	 	av plasseringene innen denne gruppen ila
2018 gjaldt barn fra andre fylker	.	 	I Agder gjaldt 10 av 10 	atf	erdsbehandlingsplasseringer barn fra
andre fylker.	 	Kun 8	 	prosent av plasseringene ila 2018 var 	imidlerti	d 	atf	erdsbehandlingsplasseringer,

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommun	ene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	58

mens 	akuttplasseringer	 	utgjorde 76 prosent og omsorgsplasseringer 17 prosent.	 	D	isse 	institu	sjons-
typene 	mottok	 	barn 	fra andre fylker i hhv.	 	28 prosent og 18 prosent av 	plasseringene	.
I Innlandet og Nordland gjaldt over halvparten av institusjonsplasseringene i de statlige institusjo-
nene i løpet av 2018 barn fra andre fylker. I Rogaland og Vestfol	d og Telemark var andelen under 20
prosent. 	Tabell	 3	.	11	 viser hvor stor andel av 	plasseringene i statlige institusjoner	 i løpet av 2018 som
gjaldt barn fra et annet fylke, inndelt etter fylket institusjonen befinner seg og tjenestetype. 	At en
s	ubstansiell andel av plasseringene i statlige institusjoner er barn fra andre fylker	,	 indikerer at fylkes-
kommunene 	er sårbar	e	 	for 	d	e andre fylkenes	 	etterspørselen etter	 	plasser	;	 	om dagens institusjons-
enheter skal virksomhetsoverdras og videreføres	,	 	risikerer	 	fylkeskommunene 	å få	 	lavere	 	kapasitets-
utnyttelse 	enn i dag 	på sine institusjoner	 	dersom 	andre fylkeskommuner vrir sin etterspørs	el	.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	59

Tabell	 3	.	11	 	Andel barn 	fra andre fylker 	plassert 	i statlig institusjon	 ila 2018
Beskrivelse	 	Andel plasseringer pr
fylke og 	type
Antall
plasse-
ringer
Antall 	barn fra
annet fylke
Andel 	barn fra
annet	 fylket
A	GDER	 	7	 %	 	61	 	22	 	36	 %
Akutt	 	5	 %	 	45	 	9	 	20	 %
Atferdsbehandling	 	1 %	 	10	 	10	 	100	 %
Omsorg	 	1 %	 	6	 	3	 	50 %
INNLANDET	 	10 %	 	95	 	47	 	49 %
Akutt	 	9 %	 	84	 	45	 	54 %
Omsorg	 	1 %	 	11	 	2	 	18 %
MØRE OG ROMSDAL	 	5 %	 	45	 	15	 	33 %
Akutt	 	3 %	 	25	 	6	 	24 %
Atferdsbehandling	 	1 %	 	8	 	6	 	75 %
Omsorg	 	1 %	 	12	 	3	 	25 %
NORDLAND	 	4 %	 	40	 	19	 	48 %
Akutt	 	2 %	 	23	 	10	 	43 %
Atferdsbehandling	 	1 %	 	8	 	5	 	63 %
Omsorg	 	1 %	 	9	 	4	 	44 %
ROGALAND	 	11	 %	 	101	 	17	 	17	 %
Akutt	 	9 %	 	88	 	13	 	15 %
Atferdsbehandling	 	0 %	 	2	 	2	 	100 %
Omsorg	 	1 %	 	11	 	2	 	18 	%
TROMS OG FINNMARK	 	8 %	 	72	 	19	 	26 %
Akutt	 	5 %	 	47	 	14	 	30 %
Omsorg	 	3	 %	 	25	 	5	 	20	 %
TRØNDELAG	 	10 %	 	94	 	17	 	18	 %
Akutt	 	8	 %	 	72	 	13	 	18	 %
Atferdsbehandling	 	0	 %	 	4	 	2	 	50	 %
Omsorg	 	2 %	 	18	 	2	 	11 %
VESTFOLD OG TELEMARK	 	13	 %	 	119	 	51	 	43	 %
Akutt	 	10 %	 	95	 	41	 	43 %
Atferdsbehandling	 	1 %	 	9	 	7	 	78 %
Omsorg	 	2 %	 	15	 	3	 	20 %
VESTLAND	 	12 %	 	109	 	24	 	22 %
Akutt	 	8 %	 	78	 	17	 	22 %
Atferdsbehandling	 	1 %	 	9	 	7	 	78 %
Omsorg	 	2 %	 	22	 	0	 	0 %
V	IKEN	 	21 %	 	199	 	51	 	26 %
Akutt	 	16 %	 	151	 	32	 	21 %
Atferdsbehandling	 	2 %	 	22	 	15	 	68 %
Omsorg	 	3 %	 	26	 	4	 	15 %
T	OTALT	 	100 %	 	935	 	282	 	30 %

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	60

4	 	Alternativer
Forrige kapitel omhandlet barnevernet i dag. 	I dette kapittelet skisseres to alternativer etter 	barne-
vernsreformen og regionreformen	; n	ullalternativ	et er det statlige	 	barnevernet etter barneverns	-	 	og
regionreformen	; t	iltaksalternativ	et er andrelinjetjenesten i barnevernet etter 	oppgaveoverføringen
til fylkeskommunene	, fremdeles etter barneverns	-	 	og regionreformen	 	er 	gjennomført	.
Andrelinjetjenestens bistandsplikt og k	ommunens behov for bistand fra andrelinjetjenesten er lik i
nullalternativet og tiltaksalternativet,	 og beskrives i nullalternativet. Vi legger til grunn at den økono-
miske rammen for andrelinjetjenesten også vil være lik i de to alternativene, bortsett fra	 	at tiltaksal-
ternativet innebærer omstillingskostnader og krever overgangsordninger som antas finansier	t	 	gjen-
nom midlertidig økt bevilgning til andrelinjetjenesten sammenliknet med nullalternativet.
4.1	 	Nullalternativet: Barnevernreformen fullføres
Nullalter	nativet beskriver situasjonen 	etter	 	den pågående barnevernreformen er gjennomført og
skal også beskrive forventet utvikling framover. Kapittel 	3	 	gir en detaljert gje	nnomgang av Bufetat i
dag og de oppgavene som eventuelt skal overflyttes til fylkeskommunene. Bufetat og Bufdirs oppga-
ver på barnevernområdet i nullalternativet er oppsummert i 	Tabell	 	4	.	1	. Vi har lagt til grunn at orga-
nisering og årsverksproduksjon i hhv. Bufdir og Bufetat videreføres på dagens nivå. Dette innebærer
at Bufetat fortsetter med fem regioner, pluss BSA, med samme l	okale tilstedeværelse som beskrevet
i kapittel 	3	.
Bufetat har over tid arbeidet med utvikling av et mer forskningsbasert tjenestetilbud og et mer like-
verdig tilbud 	på tvers av regionene. Etaten har gått fra 19 fylker før	 	forvaltningsreformen (20	04)	 	til
fem regioner med utvikling av tverrgående spisskompetansemiljøer, felles innkjøpsstøtte, kvalitets-
sikring og fagutvikling. Dette omtales som 19	-	5	-	1 strategien	 	og er 	be	skrevet i kapittel 	3	. Strategien
forutsettes fullført i nullalternativet. Bufetat	s	 	rolle som en	 	spesialisert andrelinjetjeneste 	tydeliggjø-
res 	gjennom barnevernreform	en	. Nullalternativet har dermed en tydeligere plassering av 	oppgave	-
og finansieringsansvaret 	enn det som er beskrevet i kapittel 	2	 	og 	3	.
Det statlige barnevernets oppgaver i nullalternativet er vist i følgende tabell:
Tabell	 4	.	1	 	Det statlige barnevernets oppgaver i nullalterna	tivet
Oppgave	 	Kommentar
Bufetat
Etablering og drift av institusjoner
Bufetat forvalter og tildeler institusjonsplasser etter søknad fra
barneverntjenesten i kommunen
Godkjenning av private og kommunale in-
stitusjoner som benyttes etter 	barnevern-
loven
Bufetat skal kvalitetssikre alle barneverninstitusjoner. Kravene
til kvalitet gjelder uavhengig av eierskap.
Bistå barneverntjenesten i kommunene
med plassering av barn utenfor hjemmet
Bufetat har en lovfestet plikt til 	å	 	bistå kommunene v	ed plas-
seringer av barn utenfor hjemmet når det fattes akuttvedtak
etter §§ 4	-	6, 4	-	9, 4	-	25 eller 4	-	29.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppga	ver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	61

Bistå kommunene med rekruttering og
formidling av fosterhjem
Bufetat har ansvar for rekruttering av fosterhjem, og skal bistå
kommunene med å skaffe fo	sterhjem når kommunene har vur-
dert at det ikke er muligheter til å finne fosterhjem i slekt og
nettverk (bistandsplikt).
Bufetat har ansvaret for at fosterhjem får grunnleggende opp-
læring. Kommunene har ansvar for all veiledning og oppfølging
etter at bar	net har flyttet inn i fosterhjemmet.
Kan tilby spesialiserte fosterhjem
Lovfestet at Bufetat kan tilby spesialiserte fosterhjem, men de
har ikke plikt til å tilby dette. Bufetat bestemmer om og når et
barn skal få dette tilbudet. Retningslinjene utformes	 av Bufdir.
Oppfølging av spesialiserte fosterhjem (tid-
ligere familiehjem)
Lovfestet plikt	 til å følge opp de spesialiserte fosterhjemme	ne	,
men kommunene har ansvaret for oppfølgingen av barn i spe-
sialiserte fosterhjem	 (jf. avsnitt 	2.3	)	.
Hjelpetiltak og utredninger
•	 	Utredninger små og 	spedbarn	 (0	-	6 år),
kommunene betaler egenandel på
40	 prosent av gjennomsnittskostnad.
•	 	Spesialiserte hjelpetiltak som eksem-
pelvis MST og FFT (tilbudsporteføljen
kan endre seg over tid i tråd med ut-
viklingen på forskningskingsfronten og
erfaringsbasert kunnskap). Ko	mmu-
nene betaler egenandel for bruk av til-
budet.
•	 	PMTO kan tilbys inntil kommunene
har utviklet egen kompetanse og til-
bud.
Lovfestet at Bufetat kan tilby utredninger av omsorgssituasjo-
nen til sped	-	 	og småbarn. Tilbudet kan gis i sentre for foreldre
og barn 	eller som et hjemmebasert tilbud der barna bor. Utred-
ningen kan følges opp med hjemmebasert tilbud der barna og
familien bor	 (jf. avsnitt 	2.3.2	)	.
Lov	festet at Bufetat kan tilby spesialiserte hjelpetiltak når bar-
net eller ungdommen har en problembelastning som kan gi
grunnlag for plassering i fosterhjem eller institusjon.
Bufdir

Fagdirektorat med ansvar for:
•	 	Styring av Bufetat
•	 	Lovtolkninger
•	 	Bestilling og formidling av forskning
og kunnskapsoppsummeringer
•	 	Utarbeidelse av faglige veiledere og
retningslinjer
•	 	Klageinstans i saker om godkjenning
av private og kommunale institusjo-
ner.
•	 	Forvaltning av fag	-	 og saksbehand-
lingssystemene BI	RK og ROS
Direktoratet er et fagorgan for hele barnevernet, det vil si både
det kommunale og statlige.
Direktoratet	 er også faglig rådgiver for departementet og kom-
petanseorgan på barnevernområdet for andre offentlige orga-
ner og for allmenheten. En viktig	 	funksjon er å framskaffe og
formidle kunnskap innen barnevernområdet.
Direktoratet har også ansvar for områdene barn, ungdom og
oppvekst, adopsjon, familievern, likestilling og ikke	-	diskrimine-
ring og vold og overgrep i nære relasjoner.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	62

4.1.1	 	Årsverk og 	økonomiske rammebetingelser
Bufdir 	oppgir at de 	hadde 233 årsverk i 2018, mens BSA hadde 180 årsverk. Utvikling de siste fem
årene viser en vekst fra 168 årsverk i 2014 for Bufdir, med en nedgang fra 203 årsverk for BSA. Eta-
tene har vært gjennom en periode	 	med effektivisering og omorganisering 	(Bufdir, 2019)	. Vi har tatt
utgangspunkt i at disse prosessene i all hovedsak er fullført	,	 og at det ikke vil bli vesentlige endringer
i antall ansatte i etatene	.	 	Våre	 	beregninger 	er 	baser	t på 	regnskapsdata fra 2018 	og viser noe avvik
fra fordelingen som oppgis i Bufdirs årsrapport basert på de samme rådataene. Dette har ikke be-
tydning for 	analysene, vi har derfor valgt å basere oss på tall fra tilsendte regnskapstall framfor års-
rapporten s	om viser mer agg	regerte tall.
Antall årsverk i 	Bufetats	 	regioner er redusert de siste årene. Ifølge årsrapporten for 2018 skyldes
nedgangen 	bl.a. effektivisering av administrative funksjoner i egen drift og reduksjon i samlet bruk
av institusjon i barneve	rnet.	 Det vises til at 	private (ideelle og kommersielle) aktører har tatt en større
andel av den totale institusjonsbruken	, og det oppgis at 	55	-	60 prosent av all institusjonsbruk 	nå 	er i
regi av ideelle eller kommersielle aktører.	 	En fortsatt utvikling med en økende bruk av private og
ideelle aktører vil gi færre årsverk knyttet til Bufetats egenproduksjon av institusjonstilbud. Dette vil
spare kostnader til egenproduksjon og øke kostnadene til innkjøp av tjenester fra private aktø	rer. Vi
har lagt til grunn at Bufetat vil tilpasse seg innenfor gitte budsjettrammer, dvs. at en eventuell vrid-
ning mot mer eller mindre kjøp av tjenester fra private 	og ideelle 	leverandører, ikke vil ha budsjett-
konsekvenser.
Barnevernreformen innebærer, 	som vist i kapittel 	2.3	, en overføring av ansvar og oppgaver til kom-
munene. Samtidig tydeliggjøres oppgavene til det spesialiserte barnevernet. I statsbudsjettet for
2020 vises det til at barn 	og unge med behov for tiltak i barnevernsinstitusjon har større og mer
komplekse behov enn tidligere. Dette medfører behov for flere skreddersydde tiltak og høyere be-
manning.	 	Regjeringen økte derfor bevillingen til institusjonsti	ltak med 307 mill. kroner fra 2019 til
2020. Barnevernreformen vil, som følge av at kommunene får et større ansvar, kunne gi lavere kost-
nader i Bufetat enn i dagens situasjon. På den andre siden forventes det en fortsatt vekst i etterspør-
selen etter tilbud	 	til barn med komplekse behov. Samlet sett har vi derfor funnet det riktig å legge
dagens kostnadsnivå i Bufetat og Bufdir til grunn for nullalternativet.
4.1.2	 	Usikkerhet i kommunenes tilpasninger etter barnevernreformen er innført
Dagens	 refusjonsordning for	 fosterhjem oppheves fra 2022. Dette	 innebærer at kommunene gis fullt
finansieringsansvar	 	for ordinære fosterhjem, herunder for forsterkningstiltak som i dag refunderes
av staten.	 Endringen kan påvirke kommunenes etterspørsel etter slike forsterkningstilta	k. Refusjons-
ordningen utgjorde 353 mill. kroner på Bufetats budsjett i 2018. Når kommunen får fullt finansie-
ringsansvar	,	 	vil denne kostnaden gå ut av Bufetats budsjett og kommunene kompenseres med et
tilsvarende beløp gjennom inntektssystemet.
Vi legger t	il grunn at kommunenes egenbetaling for spesialiserte hjelpetiltak fastsettes til 40 prosent
av Bufetats gjennomsnittlige utgifter til tiltakene, med tilsvarende andel for institusjonstiltak. For
spesialiserte fosterhjem fastsettes kommunenes betaling til 	60 prosent av Bufetats kostnader. Sat-
sene følger anbefalingene i Prop. 73 L (2016	-	2017). Kostnadene ved å tilby tiltakene endres i ut-
gangspunktet ikke av at kommunene gis et større finansieringsansvar. Dersom endringen ikke påvir-

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	63

ker kommunenes etterspørsel	, har endring derfor ingen samfunnsøkonomiske konsekvenser. Der-
imot endres kommunene insentiver til forebygging og bruk av enklere hjelpetiltak og muligens også
spesialiserte hjelpetiltak i hjemmet. Dette kan på sikt redusere etterspørselen etter enkelte a	v Bu-
fetats tjenester, og også vri etterspørselen sammenliknet med dagens situasjon.
Til sammen vil kommunenes egenbetalinger til institusjon, 	spesialiserte fosterhjem, beredskapshjem
og spesialiser	te 	hjelpetiltak totalt gi kommunene økte utgifter p	å	 	om la	g 	1 mrd.	 	kroner	.	 	Sammen
med bortfall av refusjonsordningen øker kommunenes egenbetaling med til sammen over 1 mrd.
kroner. Selv om kommunene kompenseres for dette gjennom inntektssystemet er det rimelig å anta
at dette kan få betydning for kommunenes etter	spørsel etter Bufetats tjenester. På den andre siden
har det over tid vært en økning i antall barn med svært store og sammensatte behov som stiller
økende	 krav til andrelinjens tjeneste	tilbud	. Det er fortsatt behov for å utvikle kunnskapsbaserte tiltak
som	 klarer å hjelpe de mest sårbare barna bedre enn i dag. En styrking av det kommunale barnever-
net kan således frigjøre noen ressurser i andrelinjetjenesten, men kan også gi som resultatet at flere
barn med behov for spesialiserte tjenester fanges opp tidlig	ere og dermed krever mer ressurser i
andrelinjetjenesten. Sannsynligheten for å lykkes med tiltakene, i den forstand at barnet får nødven-
dig og riktig hjelp til riktig tid, og således får muligheter til den samme utviklingen som de ville hatt i
en «normal»	 omsorgs og oppvekstsituasjon, vil øke med et bedre barnevern. Kostnadene i første	-	 og
andrelinjetjenesten blir ikke nødvendigvis lavere, men gevinstene for barnet selv og de samfunns-
økonomiske gevinstene av å lykkes med tiltakene kan være betydelige (se b	lant annet Vista Analyse
(2017)	 	og 	Heckman	 	(2008)	). Vi har derfor forutsatt at statens bevilgninger til barnevern, og antall
stillinger tilknyttet det statlige barnevernet opprettholdes på dagens nivå.
Begrunnelsen for forutsetningen om bevilgninger på samme nivå som i dag kan illustreres med end-
ringen	 	i regelverket for utredning av sped	-	 	og småbarn som følge av barnevernreformen. Etter re-
formen vil det være mulig for kommunene å få utredet flere barn enn i dagens situasjon. På den
andre siden vil kommunenes kostnader til utredning av barn over seks år 	øke. Den samlede effekten
for etterspørselen etter utredninger og oppfølgende hjelpetiltak fra Bufetat er derfor usikker. Med
full betaling for hjelpetiltak for foreldre og barn, vil utgiftene til kommunene øke, og det må forventes
at etterspørselen vil gå	 	ned. Etterspørselen etter bistand til hjemmebaserte tjenester kan imidlertid
øke som følge av at flere barn utredes og med behov for spesialiserte tiltak som resultat. En utvikling
av spesialiserte hjelpetiltak som alternativ til institusjon og spesialise	rte fosterhjem, kan spare kost-
nader ved at institusjonstiltak kan erstattes med potensielt billigere tiltak som også kan gi større
effekt for barnet. På den andre siden vil mer kunnskap og tjenesteutvikling være ressurskrevende i
form av mer skreddersydde 	tiltak tilpasset hvert enkelt barn, og potensielt flere barn som kan nyt-
tiggjøre seg denne type tiltak.
4.1.3	 	Overslagsbevilgninger og fleksibilitet
I dag finansieres det statlige barnevernet over statsbudsjettet. Dette innebærer at regjeringen og
Stortinget	 	å	rlig 	vurdere	r hvordan barnevernet prioriteres opp mot andre formål og om det er end-
ringer som tilsier økte bevilgninger. Bevilgningen til det statlige barnevernet har økt over tid og det
har i flere år kommet tilleggsbevilgninger i løpet av budsjettåret, b	lant annet i nysalderingen i 2018
og revidert nasjonalbudsjett 2019. I statsbudsjettet for 2020 ble bevilgningen økt med over 300 mill.
kroner, til 7,1 mrd. kroner.

Samfunnsøkonomiske k	onsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	64

Erfaringene viser at det statlige barnevernet ofte har fått tilleggsbevilgninger gjennom å	ret dersom
det som følge av særskilte behov eller hendelser er blitt vurdert som nødvendig	. 	Dette bidrar til å
sikre at barnets beste kan ivaretas selv om de budsjetterte rammene ikke er tilstrekkelige. Med en
målgruppe på om lag 5000 barn i året, og stor 	spredning i behov og tilstand, vurderer vi denne flek-
sibiliteten som et viktig tillegg til den øvrige kapasitetsplanleggingen der det skal planlegges for en
liten og svært heterogen målgruppe med store svingninger i etterspørselen (se eksempelvis 	Figur
3	.	4	).
Figur 	4	.	1	 	gir en overordnet oversikt over økonomien i 	dagens system, null	-	 	og 	tiltaks	alternative	t	;
totalt er utgiftene til andrelinjebarnevern 7 mrd. kroner i alle alternativer (sett bort ifra omstillings-
kostnader), men de kommunale egenandelene øker etter barnevernsreformen. I tiltaksalternativet
vil fylkeskommunene få rammeoverfør	t 4,5 mrd. kroner til formålet og inntekter på anslagsvis 2,5
mrd. kroner fra kommunale egenandeler. Fylkeskommunenes samlede ressurser til formålet blir an-
slagsvis 7 mrd. kroner, men avhenger altså av kommunenes etterspørsel. Dette skiller seg fra dagens
situasjon hvor Bufetat er bruttobudsjettert, som innebærer at utgiftsbevilgningen ikke reduseres selv
om inntektene fra de kommunale egenandelene blir lavere enn budsjettert. Om kommunenes etter-
spørsel derimot er høyere enn budsjettert, har BFD merinntekts	fullmakt til å overskride bevilgningen
på kap. 855, post 01 mot tilsvarende merinntekt under kap. 3855, post 01, 02 og 60.
Figur 	4	.	1	 	Sammenstilling av økonomien i dagens system, null	-	 og 	tiltaksalternativet

4.2	 	Tiltaksalternativet: Fylkeskommunene overtar ansvaret
Her skisseres oppgaveoverføringen med tanke på finansiering	, 	overgangsordninger	, 	organisering 	og
lokalisering 	av de ansatte i andrelinjetjenesten	 	i tiltaksalternativet	.	 	De over 600	0	 	ansatte 	i etaten 	vil
i større eller mindre grad	 	berøres av en overflytting	, og 	en del vil måtte 	bytte	 	arbeidsplass og/eller
arbeidsoppgaver	. Fra tidligere 	oppgaveoverføringer vet vi at 	det vil kunne oppstå overtallsproblema-
tikk	, avskalling som følge av g	eografisk flytting	, 	endrede oppgaver 	og organisering. 	Det vil bli behov

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylk	eskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	65

for nyrekruttering og opplæring som følge av høyere turnover 	i en overgangsperiode. I enkelte re-
gioner vil det også 	kunne oppstå knapphet på enkelte kategorier kompetanse mens 	andre regioner
vil ha lett tilgang på ønsket kompetanse og erfaringer.	 	Hvordan de	n	 	endelige tilpasningen 	med hen-
syn til fordeling av ansatte, avskalling og 	behov for 	nyrekruttering vil bli totalt	,	 	og i hver enkelt fyl-
keskommune, er usikkert. 	Hvor mye ressu	rser som settes av til omstilling	,	 	og 	hvordan 	den økono-
miske rammen 	som 	frigjøres i Bufetat skal for	d	eles mellom fylkeskommunene	,	 	handler i stor grad
om 	politiske valg. 	I utarbeidelsen av tiltaksalternativet har 	vi måtte basere oss på forutsetninger og
for	enklinger for å få fram 	hvordan kompetanse, ressurser og kapasitet 	kan fordeles mellom fylkes-
kommunene. Vi 	starter med en gjennomgang av forutsetningene før vi fordeler årsverk og funksjo-
ner. 	Vi avslutter med en gjennomgang av omstillingskostnader og overg	angsordninger.
4.2.1	 	Finansiering gjennom økt rammetilskudd til fylkeskommunene
Hovedprinsippet for finansiering av kommunesektoren og fylkeskommunene er rammefinansiering.
Rammefinansiering innebærer at kommunene og fylkeskommunenes i hovedsak finansieres gjen-
nom frie inntekter (skatteinntekter og rammetilskudd). I dette tilfellet, når oppgaver og ansvar skal
overføres fylkeskommunen, skal fylkeskommunen overføres midler i samsvar med mer	-	utgiftene.
Kompensasjonen kan skje gjennom inntektssystemet (økt rammetil	skudd) eller gjennom tidsbegren-
sede øremerkede tilskudd. Ifølge Kommunal	-	 	og moderniseringsdepartementets veileder for statlig
styring av kommuner og fylkeskommuner 	(Kommunal	-	 og moderniseringsdepartementet, 2016)	 skal
bruk 	av øremerkede tilskudd begrunnes særskilt. Øremerkede tilskudd er et styringsverktøy som gir
staten mulighet til å utøve kontroll og kan bidra til raskere måloppnåelse, men for mye bruk av øre-
merking kan gi et uoversiktlig styringssystem, uheldig vridninge	r av lokale prioriteringer og på sikt
lite effektiv ressursutnyttelse bl	ant annet	 	fordi øremerking ofte medfører rapportering og dermed
administrative kostnader.
Fylkeskommunene skal kompenseres for merkostnadene av ansvaret og oppgaven de får ved over-
tag	elsestidspunktet. Rammetilskuddet til fylkeskommunene i 2020 er på til sammen 36,8 mrd. kro-
ner 	(Kommunal	-	 	og moderniseringsdepartementet, 2019	-	2020)	. Med en direkte overføring av da-
gens kostnader til det statlige barnevernet vil f	ylkeskommunenes samlede rammetilskudd øke med
om lag 20 prosent.
Vi legger til grunn at bevilgningen til andrelinjebarnevernet skal være uendret før og etter oppgave-
overføringe	n, men med ekstra bevilgninger til omstilling og overgangsordninger i en overga	ngsfase.
Etter finansieringen er innlemmet i rammetilskuddet til fylkeskommunene, er det opp til fylkeskom-
munene hvor mye de ønsker å prioritere til formålet. Rammetilskuddet til fylkeskommunene vil ikke
økes ekstraordinært for å ta høyde for utviklingen i	 	barnevernet spesifikt.
Det vil kreve ekstra ressurser for å gjennomføre omstillingen	. For det første må BFD, Bufdir, Bufetat
og FK gjøre grundige 	forberedelser	 for at kvaliteten skal kunne opprettholdes gjennom overgangsfa-
sen og etter endringen. Det legge	r beslag på ressurser 	som enten vil overføres	 	fra vanlig drift eller
til	føres gjennom 	ekstra ressurser. For det andre vil det være en del 	utskifting av personell	 	i over-
gangsfasen, og oppbygging av barnevernsavdelinger i fylkeskommunene. Det krever ressurse	r til re-
kruttering og opplæring. Det kan være behov for doble ressurser i en overgangsfase der noen slutter
og andre begynner. For det tredje vil det påløpe kostnader knyttet til 	endring av lokaler	. Sist, men
ikke minst vil det være nødvendig med 	overgangs	ordninger	 	fordi det er viktig å sikre 	at kapasiteten

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	66

i tilbudene	 	ikke blir for lav i omstillingsfasen og årene etterpå og at barn i tiltak ikke må flytte som
følge av oppgaveoverføringen.
4.2.2	 	Virksomhetsoverdragelse	 	legges til grunn
Vi legger til grunn at 	ressursene Bufetat, Bufdir og BSA	,	 	som kan tilskrives det statlige barnevernet	,
virksomhetsoverdra	s til fylkeskommunene. Det innebærer at det legges opp til at 	de ansatte 	f	ølge	r
med over til de	 nye eierne	, i det alt vesentlige på de samme betingelsene som 	de h	ar i dag	.	 For noen
ansatte vil dette foregå relativt sømløst, uten endring av arbeidsplass eller arbeidsoppgaver. Andre
vil gis tilbud om liknende arbeidsoppgaver på et nytt geografisk sted og/eller noe endring i arbeids-
oppgaver. Ikke alle ansatte vil 	bli med i forbindelse med overdragelsen, noen fordi deres stilling bort-
faller eller endres betydelig, andre fordi de ikke vil flytte med når arbeidsplassen endrer lokasjon. På
de områdene der oppgaveoverføringen innebærer at ansatte slutter og nye rekrutte	res vil det i en
overgangsfase antakelig være behov for å doble ressursbruken ved at stillinger opprettes i fylkes-
kommunen før stillinger avvikles i det statlige barnevernet.
På flere områder vil det være vanskelig å identifisere hvilke ansatte som bør vi	rksomhetsoverdras og
til hvor, ut ifra hvilke	n	 kompetanse og arbeidsoppgaver de har. Eksempelvis arbeider ansatte i Bufdir
både med direktoratsoppgaver som skal videreføres og med Bufetat	-	oppgaver som skal avvikles. Et
annet eksempel er at Bufetat i praksi	s ikke har årsverk dedikerte til adopsjonssaker (som fremdeles
skal behandles av Bufetat etter en 	eventuell	 	oppgaveoverføring). Sakene håndteres av flere ansatte
i fosterhjemstjenesten innimellom andre saker.
I praksis vil fordelingen av dagens ansatte i Bufetat, Bufdir og BSA mellom de ulike fylkene ifm. virk-
somhetsoverdragelsen avhenge av finansiering, dagens geografiske plassering og den enkelte ansat-
tes ønsker om arbeidsoppgaver og arbeidssted. Gitt prinsip	pet om at fylkeskommunene fullt ut skal
kompenseres for de nye oppgavene, må det være samsvar mellom økningen i ramme	-	/øremerket
tilskudd som hver fylkeskommune får og hvor mange ansatte fylkeskommunen får med seg ifm. virk-
somhetsoverdragelsen. Finansierin	gen skal gjenspeile hvert fylkes økte ressursbehov knyttet til det
nye ansvaret fylket overtar, som 	fordelingsnøkkelen omtalt 	i avsnitt 	4.2.5	 	skal fange opp. Sagt med
andre ord skal fylkene kompenseres for å overta oppgaven bistandsplikten overfor kommunene in-
nebærer, ikke for de ansatte og lokalene fylkeskommunene overtar.
I analysen skiller vi mellom saksbehandlere og tjenesteytere, der tjenesteyterne defineres som 	de
ansatte ved enhetene som driver omsorg og behandling, dvs. institusjoner, foreldre	-	 og barn	-	sentere
og de spesialiserte hjelpetiltakene. Saksbehandlerne defineres som de øvrige ansatte i Bufetat samt
de som virksomhetsoverdras fra Bufdir og BSA.	 	Innenfo	r noen fylkesgrenser er det i dag flere saks-
behandlere og/eller tjenesteytere enn fylkeskommunen vil få økonomisk kompensasjon for ifm. opp-
gaveoverføringen, mens for andre fylker er det motsatt. Når det gjelder saksbehandler	-	ressursene
legger vi til grunn 	at det man vil forsøke på 	er 	en fordeling av ansatte slik at fylkeskommunene virk-
somhetsoverdrar antallet de får ressurser til. Noen ansatte vil i den forbindelse oppfordres til å bytte
arbeidssted til for eksempel nabofylket for at antallet årsverk i hver	t fylke skal stemme med behovet
i fylket og den økonomiske kompensasjonen fylket får.
Brorparten av Bufetats virksomhet er geografisk spredt, som i stor grad muliggjør at enheter virk-
somhetsoverdras ut ifra deres geografiske plassering, med kun mindre jus	teringer. Åpenbare unntak
er barnevernsressursene i Bufdir, BSA, EIS og NIT, som i dag i stor grad er sentralisert. Disse ressur-
sene skal fordeles på alle fylkene. I den forbindelse må det forventes stor avskalling av ansatte. Også

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	67

blant ansatte som ikke g	eografisk bytter arbeidsplass ifm. virksomhetsoverdragelsen, må man erfa-
ringsmessig forvente høyere turnover enn vanlig ifm. en slik organisatorisk endring.
Også når det gjelder tjenesteytere vil det være manglende samsvar mellom antall ansatte som ar-
beid	er innenfor fylkesgrensene og den økonomisk kompensasjon fylket får ifm. 	O	ppgaveoverfø-
ringen	. N	oen fylker vil ha flere statlige institusjonsplasser og hjelpetiltaksressurser enn de har behov
for, mens andre vil ha relativt få innenfor sine grenser. Av hens	yn til barna i tiltak når oppgaveover-
føringen finner sted, legger vi til grunn at alle tjenesteenhetene i en overgangsfase må driftes videre
som normalt. Det innebærer at ressursene til å drifte disse tjenesteenhetene på kort sikt ikke uten
videre kan ford	eles mellom fylkeskommunene ut ifra 	fordelingsnøkkelen 	(	omtalt 	senere 	under 	av-
snitt 	4.2.5	)	.	 	For å hensynta dette legger vi til grunn at fylkene etter virksomhetsoverdragelse kom-
penseres for overkapasitet i en tilpassingsperiode. I løpet av en treårig tilpassingsperiode skal det
vær	e mulig for fylkeskommunen å bygge opp eller ned egen tiltakskapasitet ut ifra fylkets behov og
ønsket tilpassing med tanke på avveiingen mellom egen kapasitet og kjøp fra private aktører og andre
fylkeskommuner.
I sammenheng med at ansatte virksomhetsove	rdras er det naturlig at fylkeskommunene som hoved-
regel også overtar 	leiekontraktene for byggene	 	andrelinjetjenesten benytter, som i hovedsak leies
fra Statsbygg. I forkant av oppgaveoverføringen må det utredes om lokalene stemmer med fylkes-
kommunenes beho	v, særlig med tanke på at en viss andel av saksbehandlerne vil virksomhetsover-
dras til en annen fylkeskommune enn der de i dag er lokalisert. I de tilfellene der behovene avviker
substansielt fra dagens lokaler, antar vi at fylkeskommunen finner nye lokale	r og at leieforholdene
avvikles i forbindelse med, eller kort tid etter, oppgaveoverføringen. Dersom fylkeskommunene i
løpet av den treårige tilpassingsperioden velger å avvikle tjenesteenheter, må de også ha anledning
til å avslutte disse leieforholdene.
4.2.3	 	Overgangsordninger 	for å opprettholde tjenestetilbudet ifm. omstillingen
Her redegjør vi for behovet for overgangsordning for å sikre tilstrekkelig tjenestetilbud i alle fylker
de første årene etter oppgaveoverføringen og stabilitet for barna som er i til	tak ved overføringen.
Vi legger til grunn følgende:
•	 	Barnets fylke har finansieringsansvar for sine barn etter oppgaveoverføringen.
•	 	Tjenesteenhetene og 	deres	 	ansatte virksomhetsoverdras til det fylket hver enhet geografisk til-
hører, jf. 	avsnitt 	4.2.5	.
•	 	Alle fylkeskommuner skal i en overgangsfase på ett år kunne benytte tjenestetilbud i andre fyl-
ker og rammeavtaler med private leverandører, dette for å sikre tilstrekkelig tjenestetilbud på
kort sikt.
•	 	Fra år to må fylkeskommunene ha inngått avtaler med pr	ivate eller tilpasset egen produksjon
slik at de er rustet til å håndtere bistandsplikten overfor kommunene.
•	 	Barn som er i tiltak når oppgaveoverføringen finner sted, skal kunne fortsette i tiltaket inntil be-
hovet opphører eller minst i en overgangsperiode	 	på tre år, av hensyn til barns behov for stabi-
litet.
•	 	Fylkeskommunene skal innen utgangen av overgangsperioden på tre år kunne nedskalere eller
avvikle tjenesteproduksjonen i egen regi. I overgangsperioden hvor fylkeskommunen kan være

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufeta	ts oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	68

hindret fra å nedskal	ere egen drift, grunnet at barn fra andre fylker benytter tiltaket, skal fyl-
keskommunen kompenseres for dette.
•	 	Staten betaler for den ubenyttede kapasiteten det første året og delvis også de neste to årene.
Hvor lang overgangsperioden bør være er en avvei	ing mellom kostnader og barnas behov, samt fyl-
keskommunens evne til å tilpasse seg. Innen eksempelvis tre år vil de fleste barn ha avsluttet sitt
institusjonsopphold og vi antar at det vil være akseptabelt å flytte de siste barna. Tre år burde også
være ti	lstrekkelig tilpassingstid for fylkeskommunene til å bygge opp egen tjeneste eller inngå avtaler
med private eller andre fylkeskommuner. I våre analyser har vi derfor lagt til grunn en overgangspe-
riode på tre år, med økende ansvar for fylkeskommunene i løp	et av perioden.
Det er hensiktsmessig å skille mellom løsningen for barn i tiltak på overføringstidspunktet og fylkes-
kommunens mulighetsrom når det gjelder nye plasseringer. Det er også en forskjell mellom statlige
tjenesteenheter 	og private tiltak. Når de	t gjelder barn som allerede er i tiltak når oppgaveoverfø-
ringen finner sted, vil fylkeskommunene naturlig overta betalingsansvaret for tiltakene som barn 	til-
hørende de respektive fylkeskommunene 	mottar. Hver fylkeskommune kan overta kontrakter med
fosterhj	emsforeldrene til fylkets barn, slik at disse ikke direkte berøres av oppgaveoverføringen. Fyl-
keskommunene kan også overta kontrakter med private leverandører om barn i institusjon avtalt
gjennom enkeltkjøp som er frittstående fra rammeavtaler. Når det gje	lder betaling for barn i statlige
institusjoner og private institusjoner der det foreligger rammeavtaler, er det mindre rett frem hvor-
dan ansvar skal overdras fra staten til fylkeskommunen og priser må beregnes og avklares.
Utfordringen knytter seg til fi	nansiering av ledig kapasitet i tiltakene. 	I dag kan barn plasseres i ledige
statlige og private tiltak utenfor eget fylke. Staten betaler for kapasiteten i de statlige tiltakene og i
de private tiltakene der det foreligger en rammeavtale med garantikjøp. 	Etter en 	eventuell	 	virksom-
hetsoverdragelse faller den økonomiske byrden av denne kapasiteten på fylkeskommunene. Forde-
lingen av byrden mellom fylkeskommunene avhenger imidlertid av hvordan overføringen operasjo-
naliseres.	 	Vi anser det som urealistisk at fyl	keskommunene vil drive disse tiltakene sammen og har
derfor lagt til grunn at tiltakene overdras til fylkeskommunene de befinner seg i.
Dersom institusjonene overdras til fylkeskommunene de befinner seg i, vil fylker drifte institusjoner
med barn fra andr	e fylker og selv ha barn i institusjon i andre fylker. Noen fylker vil ha for stor insti-
tusjonskapasitet i forhold til eget behov, mens andre vil ha for lite. I og med at private institusjoner
er billigere enn statlige i dag, antar vi at fylkeskommunene i 	forbindelse med nye institusjonsplasse-
ringer vil foretrekke å kjøpe fra private og 	eventuelt	 etter hvert bygge opp egen kapasitet, heller enn
å fortsette å benytte fylkeskommunale institusjoner i andre fylker. Fylkeskommunene med for stor
kapasitet i forho	ld til eget behov etter virksomhetsoverdragelsen, vil ha høye utgifter til drift sam-
menliknet med den økonomiske kompensasjonen de har fått ifm. oppgaveoverføringen. Videre vil
disse fylkene få høye kostnader per barn grunnet dårlig kapasitetsutnyttelse nå	r barn fra andre fylker
ikke lenger benytter institusjonen deres. De vil da ønske å nedskalere institusjonstilbudet i fylket,
men vil kanskje ikke kunne gjøre dette så raskt som de ønsker pga. barna som allerede er i tiltaket.
For at det skal være mulig f	or fylker å nedskalere og 	eventuelt	 	avvikle tjenesteenheter innen ut-
gangen av tilpassingsperioden, må adgangen til å plassere barn i andre fylkers tiltak begrenses. Barna
som er i tiltak i en annen fylkeskommune skal kunne fortsette i tiltak i inntil tre å	r hvis behov. Dersom
tiltaksfylke etter tilpassingsperioden ønsker å avvikle tiltaksplassen, må barnets fylke finne et alter-
nativt tiltak. Det første året av tilpassingsperioden vil fylker kunne plassere nye barn i andre fylkers
tiltak og benytte rammeavta	ler med private. Fra år to må fylkeskommunene ha innrette seg slik at

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	69

de kan håndtere bistandsplikten på andre måter, det være seg å bygge opp tiltakskapasitet i eget
fylke eller kjøpe fra private, eller eventuelt lage avtaler med andre fylkeskommuner som 	ønsker å
selge tiltaksplasser til andre fylker. 	Nærmere beskrivelse av overgangsordningen omtales under
4.2.7	.
4.2.4	 	Bufdir som 	fagdirektoratet
Ved en 	eventuell	 oppgaveoverføring vil Bufdirs rolle som etatstyrer bortfalle, men Bufdir vil 	opprett-
holdes som fagdirektorat. 	Nøyaktig h	va som 	ligger i	 	rollen som 	fagdirektorat kan defineres på for-
skjellige måter. Vi antar at Bufdir vil fo	rtsette å formidle forskning, utredninger og kunnskap om god
praksis.	 	Bufdir kan også lage veiledere og informasjonsmateriell, men ingenting av dette vil være
bindende for fylkeskommunene.	 Videre legger vi til grunn at det må utarbeides en løsning som sørg	er
for fylkeskommunene fortsatt vil rapportere statistikk på barnevernområdet til Bufdir slik at Bufdir
kan systematisere og analysere materialet på nasjonalt nivå.	 	Det vil være viktig for at Bufdir skal
kunne fylle sin rolle med å bistå departementet med 	å utarbeide gode beslutningsgrunnlag.	 	I tillegg
kan Bufdir fungere som en frivillig faglig støttepartner for kommunene.	 	Rapporteringen kan gjøres
gjennom en tilpasning og overføring av fagsystemet som Bufetat i dag bruker, BIRK, men det kan
også tenkes løs	t gjennom fylkeskommunenes rapportering under KOSTRA. Bufdir vil fremdeles følge
opp barnevernloven og vurder	e	 endringer for å møte eventuelle utfordringer som kan påvirkes gjen-
nom juridiske virkemidler, samt vurdere behovet for tilpassinger i fylkeskommun	enes rammebeting-
elser slik at fylkeskommunene er rustet til å ha bistandsansvar overfor kommunene på barnevern-
området.
Bufdir består av 241 årsverk, hvorav ressurser tilsvarende 48 årsverk anslagsvis kan tilskrives arbeid
med det statlige barnevernet. Lønn	sutgifter og andre personalavhengige kostnader for de 48 årsver-
kene er totalt ca. 55 mill. kroner årlig. 	De ansatte i Direktoratet arbeider i økende grad integrert med
direktoratsoppgaver og Bufetat	-	oppgaver. Dette har vært en ønsket utvikling som hever kv	aliteten,
ifølge Bufdir. Denne organiseringen innebærer at det ikke er mulig å lage et klart skille mellom an-
satte som arbeider med etatsrelaterte oppgaver, som vil bortfalle ifm. oppgaveoverføring, og ansatte
som arbeider med direktoratsoppgaver som skal 	bli igjen i Bufdir. 	Det 	kompliserer 	omstillingsarbei-
det ifm. en 	eventuell	 	oppgaveoverføring til fylkeskommunene	 	og kan gå utover kvaliteten på arbei-
det i direktoratet når 	ansatt	ressurser med sammensatt kompetanse 	skal fordeles mellom 	de som
skal bli i dire	ktoratet og de som skal ove	r til fylkeskommunene	.
I tiltaksalternativet legger vi til grunn at 	35 	av 48 årsverk virksomhetsoverdras til fylkeskommunene
og at 	13 stillinger blir igjen i Bufdir for å kunne opprettholde rollen som fagdirektorat. Det vil blant
annet være stillinger knyttet til 	fagutvikling	,	 	arbeid med 	innhenting	 	og bearbeiding av	 	statistikk	 	og
videreutvikling av fagsystemer som 	BiRK	 	og ROS.	 	Vi har 	da forutsatt at BIRK og ROS tilpasses fylkes-
kommunene 	behov og at disse systemene fortatt vil være i bruk.
Bufdir har i dag blant annet ansvaret for å inngå rammeavtaler med statlige og private leverandører
for leveranse av ulike typer plasser i barneverns	institusjoner. Direktoratet har også ansvar for fos-
terhjemsopplæringskurset PRIDE og gjennomfører nasjonale fosterhjemsrekrutteringskampanjer.
Ved en 	eventuell	 	oppgaveoverføring vil hvert fylke måtte løse disse oppgavene på egenhånd. Noe
som vil innebære t	ap av stordriftsfordeler og en kvalitetsrisiko.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	70

4.2.5	 	Fordeling av ressurser og årsverk mellom fylkeskommunene
I 2018 kostet det statlige barnevernet 7,1 mrd. kroner (kap. 855), hvorav 4,0 mrd. kroner var utgifter
til drift og 2,7 mrd. kroner var utgifter til kjøp av private barnevernstjenester. Dette inkluderer 300
mill. kroner til Bufdir, BSA og adopsjon, mens fa	milievern og omsorgssenter for enslige mindreårige
asylsøkere inngår ikke under dette budsjettkapittelet. Kommunene betalte totalt 1,5 mrd. kroner i
egenandeler ifm. barnevernstiltak (kap. 3855).
I forbindelse med en oppgaveoverføring vil fylkeskommunene 	kompenseres for merkostnadene ved
de nye oppgavene. 	Vi legger til grunn at bevilgningen til andrelinjetjenesten i barnevernet skal være
uendret før og etter oppgaveoverføringe	n	,	 	men med ekstra bevilgninger til omstilling og overgangs-
ordninger i en overgang	sfase. Med uendret bevilgning menes	 	at rammeoverføringen	 	til fylkeskom-
munene pluss 	inntekte	ne	 	fylkeskommunene anslagsvis vil få	 	fra kommu	nale egenandeler	 	ifm. bar-
nevernstiltak	,	 	til sammen 	skal	 	tilsvare dagens bevilging til 	det statlige 	barnevernet.	 	Vi har ikke tatt
mål av oss å lage en fullstendig fordelingsnøkkel mellom fylkene for fordeling av bevilgningene på
barnevernsområdet. I stedet har vi fordelt dagens bevilgning sjablongmessig ut ifra antall innbyg-
gere, som en forenklet fremsti	lling av hvordan ressursene vil fordeles	 	(	Tabell	 	4	.	2	)	. 	En annen forenk-
ling er at vi ikke skiller mellom ressursøkningen til fylkeskommunen som kommer fra økt rammefi-
nansiering og 	forventede 	inntekter fra kommunale egenandeler; vi legger til grunn for analysen at
de kommunale egenandelene vil være på 	samme 	nivå	 som	 i 	nullalternativet	. 	Sammenliknet med da-
gens fordeling mellom regionene kommer blant annet Region Nord dårligere ut økonomiske når kun
innbyggertall hensyntas. Antakelig bør fordelingsnøkkelen ifm. oppgaveoverføringen justeres for å
hensynta geografisk	e forskjeller i kostnaden av å drifte andrelinjetjenesten i barnevernet, som blant
annet henger sammen med stordriftsfordeler og ulemper ved lange 	rei	seavstander.
Fratrukket utgiftene til Bufdir, BSA og adopsjon under Bufetat, så var utgiftene i 2018 til 	statlig bar-
nevern 6,8 mrd. kroner. Inkluderes 85 prosent av stillingene i BSA (145 årsverk) og 35 av 48 barne-
vernsstillinger i Bufdir, blir utgiftene ca. 7,0 mrd. kroner, gitt en kostnad på 1 mill. per årsverk.
Tabell	 4	.	2	 	Ressursfordeling mellom fylkene	 (rammeoverføring + kommunale egenandeler)
Fylke	 	Antall innbyggere
2019
Andel av landets befolk-
ning (ekskl. Oslo)
Anslått bevilgning (mill.
kroner)
Viken	 	1	 204 723	 	26 %	 	1 815
Vestland	 	 	634 269 	 	14 %	 	 	955
Rogaland	 	 	475 654 	 	10 %	 	 	716
Trøndelag	 	 	464 060 	 	10 %	 	 	699
Vestfold og Telemark	 	 	424 396 	 	9 %	 	 	639
Innlandet	 	 	386 951 	 	8 %	 	 	583
Agder	 	 	305 244 	 	7 %	 	 	460
Møre og Romsdal	 	 	265 392 	 	6 %	 	 	400
Nordland	 	 	243 385 	 	5 %	 	 	367
Troms og Finnmark	 	 	243 067 	 	5 %	 	 	366
Samlet (ekskl. Oslo)	 	4	 647 141	 	100 %	 	7	 000

Samfunnsøkon	omiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	71

Fordeling av årsverk
I nullalternativet er Bufetat organisert i fem 	r	egionkont	orer	 	som tilnærmet sammenfaller med de
nye fylkeskommunene, med to fylker i hver Bufetat	-	region. Unntaket er tidligere Buskerud, som hø-
rer inn under Region Sør, mens resten av området som inngår i nye Viken fylkeskommune (Østfold
og Akershus) hører inn under R	egion Øst. Deler av Bufetats virksomhet er geografisk spredt over hele
landet, med kontorer i hvert fylke i flere av regionene, slik at en overføring av oppgaver og ansvar
fra Bufetat til fylkeskommunene ikke vil ha betydning for kontorplassen til alle de 	ansatte i dagens
Bufetat. Andre deler av virksomheten er samlokalisert per region, og noen på nasjonalt nivå, eksem-
pelvis Enhet for inntaksstøtte (EIS) og spisskompetansesenterne.
Vi legger til grunn at Bufetat, Bufdir og	 	BSA reduserer sine årsverk med 	30	94 årsverk	 	(2914 + 35 +
145) og at fylkeskommunene samlet får økt sine ressurser tilsvarende. Av disse er 1694 årsverk an-
satte i barnevernsinstitusjoner. Ressursene fra Bufdir og BSA utgjør 18,3 årsverk per fylke.	 	Ressur-
sene til de nasjonale enhetene (spisskompetansemiljøene, NIT og EIS) utgjør til 	sammen anslagsvis
6 årsverk per fylkeskommune. 	Vi legger til grunn at fylkeskommunene ikke vil samarbeide om å
drifte disse nasjonale enhetene og at ressursene vil fordel	es på de 10 fylkene.
V	i	 	skiller 	mellom saksbehandler	-	enhetene og tjeneste	-	enhetene. 	De ansatte som virksomhetsover-
dras 	fordeles	 	mellom fylkeskommunene ut ifra to ulike prinsipper:
•	 	Saksbehandler	-	enhetene (Bufdir, BSA, spisskomp., NIT og EIS 	samt resten av 	saksbehandler	-	res-
sursene	 	i Bufetat	) fordeles mellom fylkene ut ifra 	fordelingsnøkkelen	.	 	Antall ansatte som virk-
somhetsoverdras i hvert fylket styres 	altså	 	av økningen i bevilgning fylket får	 	og	 	ikke 	de ansat-
tes 	geografisk plassering.
•	 	T	jenesteenhetene, dvs. ansatte i tjenestene der barna bor eller behandles	,	 	fordeles ut ifra geo-
grafisk plassering av tiltaket i dag. 	Fylkeskommunene	 	overtar driften	 	av tiltakene	 	og kompense-
res 	i 	tråd med den skisserte	 	overgangsordningen	.
Det siste prinsippe	t er av hensyn til barna. Vi ser det som lite realistisk at barna kan flyttes umiddel-
bart etter en oppgaveoverføring og antar dermed at de ansatte ved tiltakene fortsetter i jobben sin
i en overgangsperiode.
Vi legger til grunn at 	avskalling	 på kort sikt h	enger tett sammen med graden av geografisk forflytning
og 	operasjonaliserer de	nne antakelsen ved å 	anta at 	ansatte 	som 	virksomhetsoverdras til et annet
fylke enn der arbeidsplassen i dag er lokalisert, vil slutte, mens resten vil 	fortsette (	denne antakelsen
drøftes nærmere under 	avsnittet om omstillingskostnader	)	. 	Det innebærer at a	nsatte i 	Bufdir, BSA,
spisskomp., NIT og EIS antas å ha stor avskalling fordi disse ressursene splittes opp og fordeles på
hver	t	 	av de ulike fylkene. Dette innebær	er at de aller fleste vil få kontorplass et helt annet sted i
landet	 	(i tillegg 	til at 	arbeidsoppgave	ne deres antakelig vil endres	)	. De færreste 	forventes	 	være med
på en slik endring og vil derfor vil slutte. For saksbehandler	e	 	i Bufetat vil 	virksomhetsove	rdragelsen
for 	mange	 ikke ha betydning for deres kontorplass, fordi de allerede er organisert fylkesvis, mens for
en del	 	ansatte 	vil 	overdragelsen innebære at 	de enten må bytte kontor til et annet fylke 	og/	eller
endre hvilke oppgaver de gjør. 	Siden vi legg	er til grunn at de a	nsatte	 	i tjenestene der barna bor for-
deles ut ifra geografisk plassering av tiltaket i dag	,	 	og altså ikke 	må flytte,	 	legger	 	vi	 	til grunn 	at det vil
være 	normal	 	turnover	 	hos tjenesteenhetene	.
De kommende tabellene viser et omtrentlig antall årsverk i hver av de nye fylkeskommunene etter
oppgaveoverføringen, inndelt etter formål.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet 	til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	72

Tabellene tar utgangspunkt i årsverkene i Bufdir og Bufetat i 2018 ut ifra deres koststed og formåls-
kode oppgitt i S	AP (Bufdirs register). Hvert koststeds	-	nummer fra SAP er koblet til en geografisk plas-
sering. Det kan imidlertid være avvik mellom den geografiske plasseringen og faktisk arbeidssted. 	 Ett
eksempel på dette er EIS	,	 	der alle ansatte tilhører samme koststed	,	 	som har geografisk plassering i
Lillestrøm. De ansatte i EIS sitter imidlertid i alle regioner, selv om flesteparten sitter i Lillestrøm	,
ettersom EIS organisatorisk ligger under 	Region	 	Øst.
For den nye fordelingen har vi	, som nevnt,	 	lagt til grunn 	forde	lingsnøkkel ut ifra innbyggertall per
fylke i 2019, jf. 	Tabell	 	4	.	3	.	 	En slik fordeling er en forenkling fra vår side for å kunne illustrere konse-
kvenser for ansatte	-	ressu	rser fordelt på fylkeskommune. Ved en faktisk overføring må det forventes
at fordelingsnøkkelen tar inn over seg også andre forskjeller mellom fylkeskommunen, f.eks. forhold
knyttet til antall barn, geografi, innvandrerandel og bosetting.
Under tar vi for	 oss	 ford	elingen av årsverk 	mellom fylkeskommunene for 	følgende grupper	 etter tur	:
A.	 	S	aksbehandlerenhetene 	(regionkontor	 	samt årsverk fra Bufdir og BSA, 	avdeling for 	inntak	,	 	fos-
terhjemstjenesten	 	og fosterhjem	)
B.	 	Tjenesteenhetene	 	(	senter for foreldre og 	barn, hjelpetiltak	 	og	 	institusjon)
C.	 	Gjenstående årsverk	 	i Bufetat, Bufdir	 	og	 	BSA
4.2.5.1	 	Saksbehandlerenhetene
R	egionkont	orene	 	samt	 	b	arnevern	årsverk	ene	 	i Bufdir og BSA som flyttes til 	fylkeskom-
mune
Bufetat 	har 	et 	r	egionkont	or	 i hver 	av de fem regionene	,	 med 	mellom 	2	9	-	46 årsverk	 per 	region	. I 2018
var 	til sammen 	191 årsverk 	tilknyttet 	r	egionkont	orene	 	(	Tabell	 	4	.	3	).	 	De fem fylkene som ikke har 	r	e-
gionkont	or	 	lokalisert hos seg i dag	, 	og derfor har null eller svært lavt nivå på antall årsverk i 	Tabell
4	.	3	, vil måtte rekruttere ny kompetanse dersom ansatte fra 	r	egionkont	orene	 	i 	øvrige fylker 	ikke er
villig til å bli med over ifm. virksomhetsoverdragelsen.
Tabell	 4	.	3	 	Årsverk tilknyttet 	r	egionkont	orene	, BSA og Bufdir per 2018
Region	 	Fylke	 	R	egionkont	orene	 	BSA	 	Bufdir
Midt	 	Trøndelag 	 	31,5	 	14,8	 	0
Midt	 	Møre og Romsdal	 	0	 	0	 	0
Nord	 	Nordland	 	0	 	0	 	0
Nord	 	Troms og Finnmark	 	29,1	 	6,2	 	0
Vest	 	Vestland	 	44,9	 	8,6	 	0
Vest	 	Rogaland	 	1,0	 	2,4	 	0
Sør	 	Vestfold og Telemark	 	38,5	 	114,0	 	19,1
Sør (ekskl.Buskerud)	 	Agder	 	0	 	1,5	 	0
Øst 	(inkl.Buskerud)	 	Viken 	 	45,7	 	23,8	 	221,7
Øst	 	Innlandet	 	0,4	 	0	 	0
Total 2018	 	Samtlige årsverk	 	191,0	 	171,3	 	240,8
 	Årsverk som flyttes til FK	 	191	 	145	 	35

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	73

Som 	Tabell	 	4	.	3	 	viser er BSA, med sine 171 årsverk, også spredd på de ulike fylkene, men med klar
overvekt av ansatte i Vestfold (Tønsberg)	 	der hovedkontoret ligger	. Vi antar at det er ønskelig å be-
holde en v	iss geografisk spredning av BSA også etter 	at 	ca. 85 prosent av årsverkene	 	(	145 stk.	)	 	over-
føres til fylkeskommunene. I 	Tabell	 4	.	4	 legges det derfor beregningsteknisk til grunn at ca. 85 prosent
av årsverkene i hvert sted overdras til fylkeskommuner. 	Oppgaveoverføringen innebærer at det	 store
BSA	-	miljøet i Vestfold på 114	 	årsverk vil brytes opp	 	og	 	a	nslagsvis kun 18 stillinger 	bli igjen i BSA	.
Vestfold og Telemark fylke	skommune	 	får ressurser til 13 årsverk til formålet, mens resten av ressur-
sene skal spres på de andre fylke	skommunene	.	 	Tabell	 	4	.	3	 	viser videre at vi legger til grunn at 35 av
de 	nesten 241 årsverkene i Bufdir skal overføres til fylkeskommunene. Anslaget er basert på infor-
masjon fra Bufdir om årsverk fordelt på ulike fagområd	er og en skjønnsmessig vurdering av hvilke
fagområder som kan overføres til fylkeskommunene. 	Tabell	 4	.	4	 viser dagens fordeling av årsverkene
tilknyttet 	r	egionkont	orene	 	pluss de årsverkene som skal overdras fra BSA og Bufdir. Videre viser ta-
bellen antall årsverk til formålet per fylket når ressursene fordeles etter innbyggertall per fylke. Ko-
lonnen lengst til høyre viser endringen fra i dag til den nye fordelingen.
Når det gjelder ressursene fra Bufdir (35 årsverk) legges det	 	i tabellene	 	beregningsteknisk til grunn
virksomhetsoverdragelse av ansatte fra Viken (Oslo).	 	Fordeles ressursene etter 	innbyggertall vil Vi-
ken 	få ressurser til 9 årsverk, Vestland	 	får	 	4,8 årsve	rk	 	og de minste to fylkene 1,	8	 	årsverk hver. 	Med
unntak av 	de ansatte i Bufdir som skal overdras til Viken fylke, 	antar vi at 	de fleste fylker	 i praksis ikke
får 	konkrete ansatte fra Bufdir, men	 	ressurser til selv å bemanne opp	, fordi de ansatte i Bufdir s	om
skal virksomhetsoverdras 	heller 	velger å 	slutte enn å	 bli med	 til et helt annet sted i landet	 med en	 ny
stillingsbeskrivelse	.
Tabell	 4	.	4	 	Dagens og ny fordeling av årsverk fra 	r	egionkont	or	 samt 	BV	-	årsverk 	i	 BSA og Bufdir
Region	 	Fylke	 	Årsverk 2018	 	Årsverk ny fordeling	 	Endring
Midt	 	Trøndelag 	 	44,0	 	 33,6 	 	-	10,5
Midt	 	Møre og Romsdal	 	0,0	 	 19,2 	 	19,2
Nord	 	Nordland	 	0,0	 	 17,6 	 	17,6
Nord	 	Troms og Finnmark	 	34,3	 	 17,6 	 	-	16,8
Vest	 	Vestland	 	52,2	 	 45,9 	 	-	6,4
Vest	 	Rogaland	 	3,0	 	 34,4 	 	31,4
Sør	 	Vestfold og Telemark	 	135,0	 	 30,7 	 	-	104,3
Sør (ekskl.Buskerud)	 	Agder	 	1,3	 	 22,1 	 	20,8
Øst (inkl.Buskerud)	 	Viken 	 	100,9	 	 87,1 	 	-	13,7
Øst	 	Innlandet	 	0,4	 	 28,0 	 	27,6
Total 2018	 	R	egionkont	orene	, BSA
og Bufdir
336,0	 	336,0	 	0
R	egionkont	orene	 er 	noe ulikt organisert, men består 	av regiondirektør og avdelingsdirektører for de
fire hovedfunksjonene (F1	-	F4, se avsnitt 	3.2	). 	R	egionkont	orene	 	har også	 	en stab 	som tilbyr faglige
støttefunksjoner	, 	blant annet	 	i forbindelse med oppdrag fra direktoratet. Staben har kontakt ut til
funksjonene og bistår med barnefaglig arbeid. Ellers er det medarbeidere i staben som	 arbeider med
økonomi og virksomhetsstyring, HR	, 	kommunikasjon	 	og	 	kvalitet og godkjenning	. 	I tiltaksalternativet
vil disse ressursene spres til fylkeskommunene og 	tabellene viser at 	ressursene blir færre per fylke
og at enkelte fylker må bygge opp nye «r	egionkont	orer». Samordningen på tvers av fylkene i dagens
regioner 	vil forsvinne og tilsvar	ende med den dirkete linjen fra regiondirektøren opp til direktoratet.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	74

Som beskrevet i avsnitt 	Styring, kontroll og tilsyn i dagens Bufetat	 	ivaretar BSA Bufetats admini	stra-
tive støttefunksjoner	 	som regnskap, lønn, arkiv, IKT	-	systemer mv	.	 	Oppbrytning av BSA vil innebære
tapte stordriftsfordeler. 	Dette kan muligens veies opp av 	økte stordriftsfordeler i	 	fylkeskommunene
når de tilføres 	de nye oppgaven	e	 	og flere ansatte	. Budsjettmessig 	vil 	andrelinjebarnevernet inne-
bære 	om lag en 	20 prosent økning	 	i rammetilskuddet	 	for fylkeskommunene.	 	Når det gjelder de b	ar-
nevern	-	spesifikke systeme	ne	,	 	f.eks.	 	BiRK	, vil 	de tapte stordriftsfordelene i BSA og Bufdir	 	ikke op	p-
veies av 	stordriftsfordeler i fylkeskommunene.
Avdeling 	Inntak
I 2018 arbeidet 187,5 årsverk med inntak i Bufetat, hvorav 31,6 var tilknyttet hhv. Enhet for inntaks-
støtte (EIS) og Nasjonal inntaksenhet (NIT). 	Tabell	 	4	.	5	 	viser dagens geografiske spredning av årsver-
kene og ny fordeling etter oppgaveoverføringen dersom antall innbyggere i 2019 var fordelingsnøk-
kel. Kolonnen lengst til høyre viser at de fleste fylker vil t	ilføres årsverk sammenliknet med i dag, med
unntak av Trøndelag og Troms og Finnmark. Ut ifra tabellen ser det ut til at noen av de ansatte i
Region	 	Midt	 	lokalisert i Trøndelag bør omplasseres til Møre og Romsdal. Tilsvarende bør noen an-
satte i 	Region	 	Nord	 	omplasseres fra Troms og Finnmark til Nordland. Som det fremgår av tabellen
har alle årsverkene for inntak i 	R	egion 	N	ord koststed i Tromsø, og ingen i Nordland fylke. I realiteten
er arbeidsplassene likevel mer geografisk spred enn oppgitt koststed indike	rer, som 	betyr	 	at færre
ansatte vil måtte flytte arbeidsplass ifm. virksomhetsoverdragelsen enn tabellen indikerer.	 Gjennom
intervjue	ne	 	har vi 	eksempelvis	 	fått vite at Enhet for inntak i 	Region	 	Nord	 	har tre 	lokasjoner	 	i hhv.
Bodø (Nordland), Troms	ø (Troms) og Aspa (Finnmark)	.
Fra intervjuene	 vet vi at noen regioner har organisert inntaksenhetene fylkesvis mens andre har laget
spesialiserte enheter	 	på tvers av fylkene	. Datasettet vi har fått gir ikke svar på om de ansa	tte på
inntaksenhetene har generalist	-	kompetanse eller 	har 	spesialisert seg på utvalgte typer saker. Man
kan derfor ikke lese fra tabellen om fordelingen av spesialkompetanse blir feil mellom fylkene	.	 	P	å
den måten undervurderer tabellen behovet for ansatte	 	til å bytte arbeidssted eller endre arbeids-
oppgaver til mer generalist.	 	Fra intervjuene	 	fremkommer det at informantene i Bufetat mener spe-
sialisering er svært viktig for å kunne tilby likeverdige tjenester med høy kvalitet. 	De regionene som
har endret org	aniseringen av inntaksenhetene f	remhever 	nettopp at den nye	 organiseringen	 gir hver
saksbehandler 	mengdetrening og dermed spesialisering	 	innenfor et tematisk område	.	 	Med overfø-
ring til fylkeskommunene forsvinner denne muligheten til spesialisering.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overfør	e Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	75

Tabell	 4	.	5	 	Inntak: årsverk fordelt på fylke etter dagens inndeling og gitt ny ressursfordeling
Region	 	Fylke	 	Årsverk 2018	 	Årsverk ny fordeling	 	Endring
Midt	 	Trøndelag (	ekskl.	NIT)	 	22	,	1	 	 	18	,	7 	 	-	3	,4
Midt	 	Møre og Romsdal	 	6	,	5	 	 	10	,	7 	 	4	,2
Nord	 	Nordland	 	0	,	0	 	 	9	,	8 	 	9	,	8
Nord	 	Troms og Finnmark	 	18	,	4	 	 	9	,	8 	 	-	8	,	6
Vest	 	Vestland	 	19	,	9	 	 	25	,	6 	 	5	,	7
Vest	 	Rogaland	 	14	,	4	 	 	19	,	2 	 	4	,	8
Sør	 	Vestfold og Telemark	 	13	,	6	 	 	17	,	1 	 	3	,	6
Sør (ekskl.	Buskerud)	 	Agder	 	10	,	0	 	 	12	,	3 	 	2	,	3
Ø	st (inkl.Buskerud)	 	Viken (eks	kl	.EIS)	 	36	,	2	 	 	48	,	6 	 	12	,	4
Ø	st	 	Innlandet	 	14	,	9	 	 	15	,	6 	 	0	,	7
Total 2018	 	Inntak (inkl.EIS & NIT)	 	187	,	5	 	187,5	 	0
Øst	 	EIS (Oslo)	 	14,5	 	-	 	-	14,5
Midt	 	NIT (Trondheim)	 	17,1	 	-	 	-	17,1
EIS og NIT	: 	De ansatte i EIS og NIT vil	,	 	i motsetning til flertallet av de ansatte	,	 	bli splittet fra sine
kollegaer ifm. oppgaveoverføringen og overdratt enkeltvis til andre fylke	r	 spredt rundt i hele landet.
I den forbindelse må det forventes at flertallet slutter, slik at fylkeskommunene i pra	ksis tilføres res-
surser for å dekke disse funksjonene i eget fylke, ikke konkrete ansatte. En flat fordeling av ressur-
sene fra EIS og NIT på de ti fylkene ville betydd en økning på 3,2 årsverk per fylke. 	I tabellen	 er samt-
lige ressurser fordelt ut ifra en 	fordelingsnøkkel basert på antall innbyggere i 2019. Det innebærer at
de to minste fylkene (Nordland og Troms og Finnmark) f	å	r ressurser til 1,7 årsverk som skal dekke
opp for funksjonene til EIS og NIT i fylket, mens de to største fylkene får ressurser ti	l hhv. 8,2 stillinger
i Viken og 4,3 stillinger i Vestland til formålet.
Fosterhjemstjenesten
Fosterhjemstjenesten består av over 30 enheter og 278,7 årsverk per 2018, inkludert spisskompe-
tansemiljøet for 	oppfølging av 	fosterhjem (her forkortet til SKM). 	Tilsvarende som for inntak har vi
omfordelt ressursene 	i	 	fosterhjemstjenesten 	på	 	fylke	ne	 	ut ifra fordelingsnøkkelen basert på innbyg-
gertall (	Tabell	 	4	.	6	).
Dagens fordel	ing av årsverk i fosterhjemstjenesten stemmer dårligere med den nye fordelingen sam-
menliknet med inntak, der de fleste fylker etter ny fordeling får en økning i antall årsverk tilknyttet
inntak. Samtlige fylker i 	Region	 	Midt	 	og 	Nord	 	har flere årsverk i dag	 	enn ny fordeling tilsier. Region
Nord har eksempelvis til sammen 42,5 årsverk	 fordelt på fem enheter, hvorav 1,7 årsverk er tilordnet
under fosterhjemstjenesten i 	Region	 	Nord	 	generelt og resten fordeler seg på fire avdelinger i hhv.
Bodø, Sortland, Hammer	fest og Tromsø, hver på ca. 10 årsverk. Gitt denne fordelingsnøkkelen ville
Nordland fylke antakelig kun virksomhetsoverdratt 15 av de 20 årsverkene lokalisert i fylket, i tråd
med bevilgningsøkningen. Resten av de ansatte vil kunne få tilbud om ansettelse	 	i Viken, som ifølge
denne fordelingsnøkkelen skal tilføres flere årsverk.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/0	9	 	76

Tabell	 4	.	6	 	Fosterhjemstjenesten: 	årsverk etter dagens inndeling og gitt ny ressursfordeling
Region	 	Fylke	 	Årsverk 2018	 	Årsverk ny 	fordeling	 	Endring
Midt	 	Trøndelag 	 	32,6	 	 27,8 	 	-	4,8
Midt	 	Møre og Romsdal	 	17,0	 	 15,9 	 	-	1,1
Nord	 	Nordland	 	20,2	 	 14,6 	 	-	5,6
Nord	 	Troms og Finnmark	 	22,3	 	 14,6 	 	-	7,7
Vest	 	Vestland	 	37,9	 	 38,0 	 	0,2
Vest	 	Rogaland	 	31,4	 	 28,5 	 	-	2,8
Sør	 	Vestfold og 	Telemark	 	21,0	 	 25,5 	 	4,4
Sør (ekskl.Buskerud)	 	Agder (ekskl. SKM)	 	17,5	 	 18,3 	 	0,8
Øst (inkl.Buskerud)	 	Viken 	 	51,6	 	 72,2 	 	20,6
Øst	 	Innlandet	 	21,4	 	 23,2 	 	1,8
Total 2018	 	Forsterhjemstj.
(inkl.SKM)
278,7	 	278,7	 	0
Sør	 	SKM (Kristiansand)	 	5,8	 	-	 	-	5,8
Spisskompetansemiljø	 	for oppfølging av 	fosterhjem	: 	I 2019 var det bevilget 8,3 mill. kroner til spiss-
kompetansemiljø	et	 for 	oppfølging av 	fosterhjem. I våre data er det i 2018 5,8 årsverk tilknyttet dette
miljøet	.	 	I tabellen over er disse årsverkene fordelt	 	i tråd med fordelingsnøkkelen på samme måte
som de andre ressursene, som innebærer at de miste fylkene 	kun 	får tilført ressurser til 0,3 årsverk	.
Avdeling 	Fosterhjem
I 2018 	hadde Bufetat 239,6 årsverk 	tilknyttet formålet 	fosterhjem	. 	Årsverksressursene un	der form-
ålet fosterhjem inkluderer ikke f	osterforeldrene 	(som 	arbeider på kontrakt for Bufetat)	, 	men 	de	 	an-
satte 	i Bufetat	 som 	arbeider med å	 følge opp	 og 	veilede familiehjem, beredskapshjem og fosterhjem
samt	 	r	apportere	.
Dersom ressursene 	til formålet skal fordeles etter innbyggertall, 	vil 	særlig 	Rogalan	d fylke 	ha	 	mang-
lende samsvar mellom 	ressur	stilførselen tilknyttet dette formålet 	og	 dagens	 ansatte i	nnenfor fylkes-
grensene	,	 med 13 årsverk mer i dag enn ny ressursfordeling	 tilsier (	Tabell	 4	.	7	)	.	 Oppgaveoverføringen
vil blant annet medføre 	oppbrudd av	 	etablerte samarbeid mellom 	ansatte i avdeling fosterhjem og
foster	foreldre	 	ifm. omstillingen	, som kan	 	oppleves som en belastning for	 	enkelte	 	fosterforeldre	.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	77

Tabell	 4	.	7	 	Fosterhjem: 	årsverk etter dagens inndeling og gitt ny ressursfordeling
Region	 	Fylke	 	Årsverk 2018	 	Årsverk ny 	fordeling	 	Endring
Midt	 	Trøndelag 	 	15	,	9	 	 23	,	9 	 	8	,	0
Midt	 	Møre og Romsdal	 	5	,	9	 	 13	,	7 	 	7	,	8
Nord	 	Nordland	 	15	,	0	 	 12	,	5 	 	-	2	,	4
Nord	 	Troms og Finnmark	 	13	,	6	 	 12	,	5 	 	-	1	,	1
Vest	 	Vestland	 	32	,	0	 	 32	,	7 	 	0	,	7
Vest	 	Rogaland	 	37	,	5	 	 24	,	5 	 	-	13	,	0
Sør	 	Vestfold og 	Telemark	 	21	,	2	 	 21	,	9 	 	0	,	7
Sør (ekskl.Buskerud)	 	Agder (ekskl. SKM)	 	18	,	1	 	 15	,	7 	 	-	2	,	4
Øst (inkl.Buskerud)	 	Viken 	 	61	,	0	 	 62	,	1 	 	1	,	1
Øst	 	Innlandet	 	19	,	4	 	 19	,	9 	 	0	,	5
Total 2018	 	Foster	hjem	 	239	,	6	 	239	,	6	 	0	,	0
Sør	 	SKM Akut	t
2
 	2	,	0	 	-	 	-	2,0
4.2.5.2	 	T	jenesteenhetene
Tjenesteenhetene er definert som 	enheter 	med ansvar for	 omsorg eller behandling	, dvs. institusjon,
senter for foreldre og barn og 	hjelpetiltak.	 Fosterhje	m 	som formidles til kommunene fra fosterhjem-
tjenesten 	omfattes ikke	, da 	fosterforeldre	 ikke er ansatte, men 	arbeider på kontrakt 	(jf. 	avsnitt 	3.3.2	)	.
Det samme gjelder spesialiserte fosterhjem	 	(familiehjem)	 	som inngår i Bufetats 	tjenestetilbud	.
I motsetning til for saksbehandlerårsverkene legger vi til grunn at samtlige årsverk lokalisert i fylket
overdras i første omgang, uavhengig av ressursfordelingen. Det innebærer at det vil være manglende
samsvar mellom tilførselen av årsverk og 	økningen i 	rammetilskudd/øremerket tilskudd	 	fylkeskom-
munene får.	 	Fylkene som 	har for lav kapasitet i eget fylke etter overdragelsen, vil 	på kort sikt 	måtte
bruke 	ressursene til å kjøpe tiltak	splasser fra private eller andre fylkeskommuner	, og på lang sikt
eventuelt	 	b	ygge opp 	tjenestetilbudet	. 	Fy	lkene som ov	ertar for mange ansatte	,	 	vil ha driftsutgifter
som overstiger deres kompensasjon. Som skissert 	avsnitt 	4.2.3	 legger vil til g	runn at staten delfinan-
sierer overkapasitet i en overgangsperiode	 og at fylkeskommunene første året kan benytte hverand-
res tiltak	 	samt rammeavtalene med private	 	og 	fosterhjemmene	 	Bufetat har kontrakt med	.
Institusjon
Viken, Rogaland og Innlandet 	virksomhetsoverdrar 	færre ressurser 	på institusjonsområdet enn 	for-
delingsnøkkelen skulle tilsi	, mens	 	Nordland og Vestfold og Telemark 	virksomhetsoverdrar 	ressurser
omtrent i tråd med 	fordelingsnøkkelen	 (	Tabell	 4	.	8	)	.	 Særlig Troms og Finnmark og Vestland, men også
Møre og Romsdal, Agder og Trøndelag virksomhetsoverdrar flere årsverk enn fordelingsnøkkelen
skulle tilsi.
I 	dagens Region Øst er de	t altså 	relativt få 	statlige 	institusjon	s	årsverk og 	-	plasser	 	i forhold til innbyg-
gertall	. 	Samtidig er det god 	tilgang på godkjente private institusjonsplasser 	og	,	 	sammenliknet med
andre regioner	,	 relativt sett	 et overskudd av institusjonsplasser ift. antall innbyggere	 (se 	vedlegg 	A.1	)	.

2	 Spisskompetansemiljø for akutt arbeid i institusjon og beredskap, jf. omtale under institusjon.

Samf	unnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	78

Også Region Sør har relativt sett et overskudd av institusjonsplasser ift. innbyggertall	 	gjennom at
regionen har god tilgang på godkjente private plasser	, særlig i Agder	.	 	I	 	Region Nord	 	er det motsett	;
område	t	 har en høy	 andel statlige 	institusjonsårsverk og 	-	plasser i forhold til innbyggertall	, kombinert
med	 	relativt 	få godkjente private plas	ser	, 	og totalt relativt sett et underskudd av plasser ift. innbyg-
gertall.	 Møre	 og 	Romsdal i 	Region 	Midt 	er i samme situasjon	, men	s Trøndelag her relativt god tilgang
på private	 	plasser	. 	Også Region Vest 	har relativt sett et underskudd av institusjonsplasse	r.	 	Selv om
Vestland 	virksomhetsoverdrar flere 	institusjonsårsverk og 	-	plasser enn 	fordelingsnøkkelen skulle tilsi
er det følgelig ikke sikkert at 	fylkeskommunen vil ønske å avvikle institusjonsenheter.	 	Og Rogaland
vil 	antakelig ha behov for å 	benytte	 plasser i andre fylker	, herunder Vestland	. 	Tilsvarende	 vil	 Nordland
være avhengig av 	tjenestetilbudet i Troms og Finnmark	 	og andre fylker.
Tabell	 4	.	8	 	Barnevernsinstitusjoner:	 dagen fordeling av 	årsverk og ny 	ressurs	fordeling
Region	 	Fylke	 	Årsverk 2018	 	Ny ressursforde-
ling (årsverk)
Ressurs	-
avvik
Midt	 	Trøndelag (inkl. SKM)	 	179	,	2	 	 169	,	2 	 	-	10	,	0
Midt	 	Møre og Romsdal	 	112	,	8	 	 96	,	7 	 	-	16	,	0
Nord	 	Nordland	 	87	,	3	 	 88	,	7 	 	1	,	5
Nord	 	Troms og Finnmark (inkl.
SKM)
161	,	2	 	 88	,	6 	 	-	72	,	6
Vest	 	Vestland 	 	265	,	2	 	 231	,	2 	 	-	34	,	0
Vest	 	Rogaland	 	123	,	0	 	 173	,	4 	 	50	,	4
Sør	 	Vestfold og Telemark	 	156	,	3	 	 154	,	7 	 	-	1	,	6
Sør (ekskl.Buskerud)	 	Agder (inkl. SKM)	 	122	,	6	 	 111	,	3 	 	-	11	,	3
Øst 	(inkl.Buskerud)	 	Viken (inkl. SKM)	 	371	,	3	 	 439	,	2 	 	67	,	8
Øst	 	Innlandet	 	115	,	2	 	 141	,	1 	 	25	,	9
Total 2018	 	Institusjon (inkl.SKM)	 	1694	,	1	 	1694	,	1	 	0	,	0
Spisskompetansemiljø:	 Etter oppgaveoverføringen vil 	ressursene 	som danner d	e	 f	ire 	s	pisskompetan-
semiljøe	ne	 som	 helt eller delvis knytter seg til institusjons	enhetene	, 	ikke lenger ha 	dagens	 mandater
og 	utviklingsoppgaver	,	 	og kun	 	inngå i ordinær drift.	 	I den forbindelse er det 	økt risiko for 	avskalling,
blant annet fordi 	ansatte	s 	motiv	asjon for stillingen kan 	være	 knyttet til 	spisskompetansemilj	ø	et 	rolle
og arbeidsoppgaver	.	 	Avvikling av spisskompetansemiljøene 	må forventes å	 	innebære en svekkelse
av	 	kunnskapsutviklingen	 	i	 	andrelinje	barnevernet	.
•	 	S	pisskompetansemiljø for endringsarbeid i	 	omsorgsinstitusjoner (ved Kvæfjord ungdomssenter)
(6,7 mill.) (	Kv	æfjord, 	Troms og Finnmark.)
•	 	S	pisskompetansemiljø for behandling for ungdom (ved Stjørdal ungdomssenter) (5,1 mill.)
(Malvik, Trøndelag)
•	 	Spisskompetansemiljø for opplæring i trygghet og 	sikkerhet på barnevernsinstitusjoner (ved
Lierfoss ungdoms og familiesenter	) (5,5 mill.) (	Aurskog	-	Høland, Viken)
•	 	Spisskompetansemiljø for akutt arbeid i institusjon og beredskapshjem (ved Agder og Telemark
ungdomssenter akutt) (3,5 mill.	, hvorav 	1 årsverk 	er tilknyttet institusjon og 	2 årsverk 	er 	tilknyt-
te	t	 	beredskapshjem	) (Kristiansand, Agder)

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevern	området til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	79

Senter for foreldre og barn
I 2018 	var det i Bufetat	 	1	74	,	9	 	årsverk 	som arbeidet med	 	senter for foreldre og barn	, 	spredt på 14
kommuner	.	 	Tabell	 	4	.	9	 	viser hvordan Bufetats årsverk tilknyttet senter for foreldre og barn er geo-
grafisk spredd i dag og hvor mange årsverk hvert fylke vil få ressurser til gitt fordelingsnøkkelen ba-
sert på 	innbyggertall. 	Nordland har ikke	 	senter for foreldre og barn og vil måtte bygge opp kapasitet
eller kjøpe	 t	jenesten	 fra private eller andre 	fylker.	 Rogaland har 	færre årsverk enn de vil få ressurser
til, gitt fordelingsnøkkelen basert på 	innbyggertall	, og må også 	bygge opp kapasitet eller kjøpe tje-
nesten fra andre	. 	Vestfold og Telemark fylke 	ha	r	 	høy kapasitet ift. innbyggertall og ressurs	ene de vil
få til formålet	. 	Det har også 	Møre og Romsdal og Troms og Finnmark.	 	Vestland fylke 	har i dag spiss-
kompetansemiljø 	for sped	-	 	og småbarn lokalisert hos seg	, som medfører at o	gså 	de har for mange
årsverk	 	i fylket i dag ift. ressursene de vil få til formålet.
Tabell	 4	.	9	 	Senter for foreldre og barn: 	dagen fordeling av 	årsverk og ny 	ressurs	fordeling
Region	 	Fylke	 	Årsverk 2018	 	N	y 	ressurs	fordeling
(årsverk)
Ressurs-
avvik
Midt	 	Trøndelag 	 	17	,	7	 	 17	,	5 	 	-	0	,	2
Midt	 	Møre og Romsdal	 	15	,	4	 	 10	,	0 	 	-	5	,	4
Nord	 	Nordland	 	0	 	 9	,	2 	 	9	,	2
Nord	 	Troms og Finnmark	 	14	,	5	 	 9	,	1 	 	-	5	,	4
Vest	 	Vestland (inkl. SKM)	 	27	,	0	 	 23	,	9 	 	-	3	,	2
Vest	 	Rogaland	 	7	,	5	 	 17	,	9 	 	10	,	4
Sør	 	Vestfold og Telemark	 	26	,	8	 	 16	,	0 	 	-	10	,	8
Sør (ekskl.Buskerud)	 	Agder 	 	10	,	8	 	 11	,	5 	 	0	,	7
Øst 	(inkl.Buskerud)	 	Viken 	 	41	,	0	 	 45	,	3 	 	4	,	3
Øst	 	Innlandet	 	14	,	1	 	 14	,	6 	 	0	,	4
Total 2018	 	Senter for foreldre og
barn (inkl.SKM)
174	,	9	 	174	,	9	 	0
Hjelpetiltak
I 2018 hadde Bufetat totalt 147,7 årsverk knyttet til hjelpetiltak	 	(	Tabell	 	4	.	10	)	. 	Årsverkene inkluderer
også PMTO	.	 Etter	 barnevernreformen skal 	PMTO	 avvikles i Bufetat i takt med at kommunene bygger
opp nødvendig kompetanse for å tilby 	dette eller tilsvarende hjelpetiltak	, så disse 	årsverkene skulle
vært	 	trukket ut fra 	årsverkene som skal fordeles til fylkeskommunene	.	 	D	atasett	et fra Bufdir 	gir	 	ikke
fullstendig oversikt over 	PMTO	-	ressursene i hver region	 	(	kun 	totalt 	20 årsverk	 	fordelt på Region Sør,
Øst og 	Vest)	,	 	så 	i 	tabellen er det ikke gjort	 	justeringer 	for å hensynta avviklingen av PMTO	. De reste-
rende årsverkene 	under formålet hjelpetiltak	 	er i hovedsak tilknyttet 	MST	,	 	som utgjør hoveddelen
av Bufetats tilbud om spesialisert	e hjelpetiltak i hjemmet, men også FFT	,	 som tilbys av 	Bufetat 	Region
Midt	, 	Vest	 og 	Sør	.	 Tabell	 4	.	10	 viser at 	særlig	 Trøndelag og Vestfold og Telemark virksomhetsoverdrar
flere årsverk 	tilknyttet hjelpetiltak 	enn fordelingsnøkkelen skulle tilsi	, mens 	bl.a. 	Møre og Romsdal,
Viken	 	og Rogaland	 	overdrar få ift. 	ressurstilførselen og	 	innbyggertall.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	80

Tabell	 4	.	10	 	Hjelpetiltak	: dagen fordeling av årsverk og ny ressursfordeling
Region	 	Fylke	 	Årsverk 2018	 	Ny ressursfordeling
(årsverk)
Ressurs-
avvik
Midt	 	Trøndelag 	 	26	,	0	 	 14	,	8 	 	-	11	,	2
Midt	 	Møre og Romsdal	 	0	,	0	 	 8	,	4 	 	8	,	4
Nord	 	Nordland	 	4	,	7	 	 7	,	7 	 	3	,	0
Nord	 	Troms og Finnmark	 	7	,	8	 	 7	,	7 	 	0	,	0
Vest	 	Vestland 	 	17	,	3	 	 20	,	2 	 	2	,	8
Vest	 	Rogaland	 	8	,	3	 	 15	,	1 	 	6	,	8
Sør	 	Vestfold og Telemark	 	24	,	5	 	 13	,	5 	 	-	11	,	0
Sør (ekskl.Buskerud)	 	Agder	 	12	,	4	 	 9	,	7 	 	-	2	,	7
Øst (inkl.Buskerud)	 	Viken 	 	31	,	2	 	 38	,	3 	 	7	,	1
Øst	 	Innlandet	 	15	,	6	 	 12	,	3 	 	-	3	,	3
Total 2018	 	Hjelpetiltak	 	147	,	7	 	147	,	7	 	0	,	0
4.2.5.3	 	Gjenstående årsverk i Bufetat, BSA og Bufdir
Etter oppgaveoverføringen vil 	Bufetat beholde ansvar	et	 for familievern, adopsjon og omsorgssentre
for 	enslige mindreårige asylsøkere (	EMA	)	. 	Årsverkene som blir igjen i 	BSA skal fremdeles være kon-
torstøtte for 	det som blir igjen i 	Bufetat	 og	 Bufdir skal fremdeles være fagdirektorat, men ikke lenger
ha 	etatssty	ring	sansvar	.	 	Tabell	 	4	.	11	 	gir en oversikt over årsverkene som 	blir igjen 	i Bufetat, BSA og
Bufdir 	etter oppgaveoverføringen.
Fra intervjuer vet	 	vi at 	arbeidet med 	adopsjon	 	i 	R	egion 	N	ord er spredd på flere enn de årsverkene
som oppgis under formålet i datasettet vårt (SAP).	 	Det er få adopsjonssaker i løpet av et år og tje-
nesten er lokalisert sammen med fosterhjemstjenesten	,	 ettersom kompetansen som treng	s er over-
lappende	,	 i	 og 	med at	 en 	sentral	 del av 	oppgave	n	 er å vurdere potensielle adoptivforeldres omsorgs-
kompetanse	. 	Region Nord 	anslår	 	at adopsjonsfeltet 	krever 	ca. 2 årsverk og 	at sakene	 	håndteres av 6
saksbehandlere i fosterhjemstjenesten 	innimellom d	eres andre 	oppgaver	. 	Tabell	 	4	.	11	 	viser at kun
0,7 årsverk er registrert på adopsjon, som illustrerer at registerdataene over ansatte ikke får frem
hvordan adopsjon i pra	ksis håndteres i regionen.
Under	 	den kraftige asylinnstrømmingen i 2015/2016 ble barnevern	s	institusjoner 	om	gjort til om-
sorgssentre 	for å møte det økte behovet for oppholdssted for asylsøkerne. Dette er et eksempel på
en fleksibilitet 	som kan gi gevinster knyttet til at 	Bufetat i dag ha	r	 	ansvar for flere områder enn bar-
nevern. Gjennom inter	v	juene har vi ikke kartlagt like	 klare	 synergi	effekter knyttet til familievern, men
flere av informantene i Bufetat mener det 	styrker fagmiljøet at de ulike områdene tilhører samme
enhet	,	 	selv om de ikke ser de helt store synergieffektene i hverdagen.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	81

Tabell	 4	.	11	 	Gjenstående årsverk etter virksomhetsoverdragelse til fylkeskommunene
Region	 	Fylke	 	Familie-
vern
Omsorg	s	-
senter EMA
Adopsjon	 	BSA	 	BV i
Bufdir
Midt	 	Trøndelag 	 	13	,	7	 	1	,	7	 	1	,	0	 	2,3	 	0
Midt	 	Møre og Romsdal	 	25	,	4	 	0	,	0	 	0	,	0	 	0	 	0
Nord	 	Nordland	 	12	,	1	 	0	,	0	 	0	,	0	 	0	 	0
Nord	 	Troms og Finnmark	 	30	,	3	 	0	,	0	 	0	,	7	 	1,0	 	0
Vest	 	Vestland 	 	41	,	4	 	1	,	0	 	0	,	5	 	1,3	 	19,1
Vest	 	Rogaland	 	0	,	0	 	0	,	0	 	0	,	0	 	0,4	 	0
Sør	 	Vestfold og Telemark	 	11	,	6	 	0	,	0	 	2	,	9	 	17,5	 	0
Sør (ekskl.
Buskerud)
Agder	 	0	,	0	 	0	,	0	 	0	,	6	 	0,2	 	0
Øst (inkl.
Buskerud)
Viken 	 	122	,	6	 	62	,	2	 	13	,	0	 	3,7	 	187,1
Øst	 	Innlandet	 	39	,	2	 	85	,	5	 	0	,	0	 	0	 	0
Total	 	 	296	,	3	 	150	,	4	 	18	,	6	 	26,3	 	206	,	1
4.2.6	 	O	mstillingskostnader
På 	kort sikt vil 	omstilling	en	 kreve ressurser	 til planlegging, 	innføring av nye systemer og rutiner, 	opp-
læring av erfarne i nye oppgaver, 	rekruttering og opplæring 	av nye 	mm.	 	Noen steder	 	vil 	det være
behov for nye lokaler	.	 	I forbindelse med en flytteprosess vil det påløpe en del utgifter, herunder
potensielt dobbel husleie. I tillegg krever det ansattes tid, som innebærer mindre ressurser til normal
drift. 	Det er v	anskelig å lage gode anslag	 	på omstillingskostnadene	 	og	 	lett	 	å undervurdere hvor res-
surskrevende slike prosesser er	. 	Basert på 	kunnskap fra 	eval	ueringer av tidligere flytteprosesser	 	har
vi laget et anslag for å indikere størrelsesorden på omstillingskostnadene.
BSA er en av enhetene som blir kraftigst berørt av en 	eventuell	 oppgaveoverføring, siden ca. 85 pro-
sent av ressursene skal fordeles på samtlige fylkeskommuner. De resterende årsverkene i BSA vil
trenge mindre lokaler. Det må derfor påregnes ekstra 	utgifter	 	til flytting	 	og dobbel 	husleie 	i en om-
stillingsfase. Fylkene der Bufetats regionkontorer er lokalisert vil også måtte vurdere om de har for
store lokaler når en del av de ansatte ved regionkontorene virksomhetsoverdras til et annet fylke.
Hensyntatt også ressurstilførselen som knytter seg til dagens årsverk i Bufdir og BSA som overdras,
så vil blant annet Troms og Finnmark fylke ha en nedgang på 17 årsverk (	Tabell	 	4	.	4	). Motsatt vil
fylkene som ikke har Bufetats regionkontorer i dag trenge kontorplasser til årsverkene som virksom-
hetsoverdras fra Bufetats regionkontorer, samt ressurstilførselen fra Bufdir og BSA. Eksempelvis skal
Rogaland anslagsvis tilføres	 	31 årsverk (fra formålene regionkontor, Bufdir og BSA).
Selv om Bufetat i stor grad er desentralisert med enheter over hele landet, og de fleste enheter og
årsverk virksomhetsoverdras til fylket enheten er lokalisert, vil det være en del tilfeller av ans	atte
som må bytte kontorsted. Siden faktisk arbeidssted kan avvike fra den registrerte i dataene fra Bufdir
og de ansattes kan ha arbeidsoppgaver på tvers av formålskoden registrert på dem, er det ikke grunn-
lag for å lage detaljerte anslag på endringer i l	okaler som følge av oppgaveoverføringen basert på
dette datasettet. Det har ikke vært mulig innenfor rammene av prosjektet å gjøre en grundig utred-
ning av konsekvensene av oppgaveoverføringen for bygningsmassen andrelinjetjenesten benytter.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å	 	overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	82

Vi har derfor v	algt å håndtere temaet overordnet og heller prioritere andre områder. Ved en 	even-
tuell	 	oppgaveoverføring er dette en av områdene som må utredes nærmere	.
Lokalene til de statlige barnevernsinstitusjonene og andre bygninger Bufetat disponerer leies i ho-
veds	ak fra Statsbygg. Fylkeskommunene må ha anledning til å inngå andre leieavtaler enn staten har
i dag ifm. oppgaveoverføringen dersom deres behov tilsier det. Dersom fylkeskommunene i løpet av
tilpassingsperioden velger å legge ned tjenesteenheter, herunder	 	institusjoner, må de også ha an-
ledning til å avvikle avtalen	e med Statsbygg	.	 	O	m 	fylkeskommunene 	vil fortsette å leie de samme
byggene fra 	S	tatsbygg eller om de vil endre tilpassing	,	 	og hva det 	eventuelt	 	koster å løse seg fra
leie	avtalen	e har betydning for	 	statens og fylkeskommunenes	 	kostnader	. 	Vi har 	i	kke 	gått inn i
problemstillingen om	 	avtalen	es	 	bindingstider	, da	 	det 	fra et samfunnsøkonomisk perspektiv ikke har
betydning 	om 	stat	en	 eller	 fylkeskommune	n bærer kostnaden	 ifm. 	oppsigelse av 	leieavtalen	. 	Det	 som
derimot har betydning 	fra et	 	samfunnsøkonomisk 	perspektiv,	 	er	 	om 	byggene som fraflyttes 	får en
ny anvendelse	 og om 	det 	er nødvendig med en 	kostnadskrevende 	tilpassing av bygget. 	Noen av bar-
nevernsinstitusjonene er 	fredede bygg, som	 	innebærer at det	 	kan være mer krevende å 	finne nye
anvendelser.	 	En arbeidsrapport 	fra Concept påpeker at	 	kostnade	r	 	ved	 	fraflytting	 	fra fredede eller
vernede 	bygg o	fte glemmes	 	ifm. s	tatlige 	investerings	prosjekter	 	(Concept 2018)	.
Økt 	turnover 	er en	 viktig 	kostnadsdriver	 og utgjør en kvalitetsrisiko	. 	Blant de ansatte som 	får arbeids-
plassen sin flyttet 	til et annet fylke må man forvente 	stort frafall.	 Det viser blant annet 	en evaluering
av 	flyttingen av 	s	yv statlige v	irksomhete	r	 	ut a	v Oslo i løpet av 200	3	-	2008	;	 	turnover var høy i årene
etter flyttevedtaket	 	og 	7	5	-	90 prosent	 	av 	medarbeiderne	 	var 	skiftet ut	 	innen 	seks	 	år etter flytteved-
taket	 (	Asplan Viak 2009)	.	 Det gjald selv der 	virksomheten ble flyttet så k	ort	 at avstanden ga grunnlag
for 	dagpendling.	 Det var satt inn sterke økonomiske virkemidler for å beholde kompetente og erfarne
medarbeidere	, uten at evaluator finner at d	isse har hatt	 	stor innvirkning på 	hvor mange 	som	 	b	le
værende 	på 	lang sikt	.
De utflytted	e statlige virksomhetene	 	opplevde stort sett at de	 	klarte å rekruttere kandidater med
god formalkompetanse,	 	men	 	svært få 	med 	relevant erfaring innenfor de aktuelle fagområdene.	 	For
flere av 	virksomhetene	 tok det 	over	 seks	 år	 å	 o	ppnå	 full bemanning	.	 Kombinasjonen 	av å miste 	størs-
teparten	 av	 kompetansen 	på	 relativt	 kort tid	 og rekruttere mindre erfarne ansatte	 innebar vesentlige
utfordringer for 	videre drift av virksomhetene	, ifølge evalueringen	.	 	Erfaringen viser at 	en hovedut-
fordring ved flytting av v	irksomheter er 	turnover	;	 	det må forventes	 	høyt frafall	 	som medfører 	at det
blir få erfarne 	medarbeidere og 	at	 	de	 	erfarne 	må bruke my	e tid på	 	rekruttering og opplæring	.	 	Det
innebærer	 	en	 	kvalitet	srisiko	.
Disse	 	erfaringene	 	indikerer at 	man kan forvente en svært høy turnover 	blant ansatte som	 	virksom-
hetsoverdras til en annen fylkeskommune	 	enn der dagens arbeidsplass er lokalisert.	 	Antakelig 	er
effekten noe mindre	 	på steder der 	det er færre relevante	 	arbeidsplasser 	å velge mellom	.	 	Høykon-
ju	nkturen og 	godt	 	arbeidsmarked 	på tidspunktet da de statlige virksomhetene ble flyttet ut av Oslo
antas også å ha 	forsterket frafallet. 	Andre 	faktorer taler imidlertid for en større turnover	 	ifm. 	d	en
eventuelle	 	oppgaveoverføring	en	 	til fylkeskommunene	 	innen noen grupper av de ansatte	. 	Arbeids-
oppgavene til en del vil endres betydelig, særlig ansatte i Bufdir,	 noe som må antas å kraftig redusere
sannsynligheten for 	at den ansatte vil 	bli med over til fylkeskommunen	.	 Også 	blant 	ansatte	 som ikke
bytter 	arbeidsoppgaver eller arbeidssted	 	som følge av oppgaveoverføringen 	kan det forventes en
noe høyere turnover enn 	i dag	.	 I	nnlemm	ing av andrelinjebarnevernet	 i fylkeskommunen vil antakelig
innebære en del nye rutiner og 	rapporteringssystemer	 	mm. 	for de fleste	 	som virk	s	omhetsoverdras	,

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	83

og slike omstillings	prosesser	 	er alltid krevende for en organisasjon	.	 	Barnevernet	 	er allerede en re-
formsliten sektor	.
Basert på drøftingen over legger vi 	sjablongmessig til grunn at samtlige av de ansatte 	som virksom-
hetsoverdras til et annet fylke slutter	, mens	 	alle som 	o	verdras til samme fylke som de er tilknyttet i
dag forblir i stillingen	.	 	Antakelig innebærer det en 	overdrivelse av frafallet blant den fø	rstnevnte
gruppen og en 	underdrivelse av 	frafallet	 	blant sistnevnte.	 	Gitt 	den iboende 	usikkerheten 	i forventet
frafallsprosent	 og 	begrensningene i datakvaliteten	 (eksempelvis 	at 	faktisk arbeidssted kan avvike fra
den registrerte og at ansattes arbeidsoppgaver kan 	avvike fra oppgitt formål)	 er det ikke menings	fylt
med mer presise 	beregninger.
Tabell	 	4	.	12	 	oppsummerer endringene i	 	antall årsverk i hvert fylke tilknyttet hvert formål, som ble
presentert tidligere i kapittelet; positive tall betyr at fylket trenge flere årsverk enn de har i dag og
vil ønske å virksomhetsoverdra ansatte lokalisert i andre fylker. Dersom samtlige som v	irksomhets-
overdras til samme fylke som de er tilknyttet i dag forblir i stillingen, mens samtlige som overdras til
et annet fylke slutter, viser kolonnen lengst til høyre hvert fylkes rekrutteringsbehov. Totalt anslås
fylkene å måtte rekruttere i overkant 	av 200 årsverk, gitt 	denne 	forutsetningen.
Tabell	 4	.	12	 	Årsverk som overdras over fylkesgrenser og rekrutteringsbehov
Fylke	 	R	egionkont	or,
BSA og Bufdir
Inntak	 	Fosterhjems-
tjenesten
Fosterhjem	 	Sum rekrutte-
rings	behov
Trøndelag 	 	-	10	,	5	 	-	3	,	4	 	-	4	,	8	 	8	,	0	 	8	,	0
Møre og
Romsdal
19	,	2	 	4	,	2	 	-	1	,	1	 	7	,	8	 	31	,	2
Nordland	 	17	,	6	 	9	,	8	 	-	5	,	6	 	-	2	,	4	 	27	,	4
Troms og
Finnmark
-	16	,	8	 	-	8	,	6	 	-	7	,	7	 	-	1	,	1	 	0	,	0
Vestland 	 	-	6	,	4	 	5	,	7	 	0	,	2	 	0	,	7	 	6	,	6
Rogaland	 	31	,	4	 	4	,	8	 	-	2	,	8	 	-	13	,	0	 	36	,	2
Vestfold og
Telemark
-	104	,	3	 	3	,	6	 	4	,	4	 	0	,	7	 	8	,	7
Agder 	 	20	,	8	 	2	,	3	 	0	,	8	 	-	2	,	4	 	23	,	9
Viken 	 	-	13	,	7	 	12	,	4	 	20	,	6	 	1	,	1	 	34	,	1
Innlandet	 	27	,	6	 	0	,	7	 	1	,	8	 	0	,	5	 	30	,	6
Sum rekrutte-
ringsbehov
116	,	6	 	43	,	5	 	27	,	8	 	18	,	8	 	206	,	7
Evalueringen av utflytting av de statlige virksomhetene	 	fra Oslo	 	fant at totale flyttekostnader per
ansatt varierte fra 0,6	-	1,4 mill. kroner. Kostnadene knyttet seg til leie og investeringer i bygg, lønns	-	,
omstillings	-	 og rekrutteringstiltak mm. og påløp over en periode på ca. 5 år. 	Selv om disse prosessene
skiller se	g fra 	oppgaveoverføringen 	med	 virksomhetsoverdragelse til fylkeskommunene	, 	blant annet
ved at 	ikke hele 	enheter skal flyttes, 	så 	mener vi at 	utgiftene 	per årsverk som skal flyttes 	kan være
sammenliknbare.	 	I begge tilfeller 	innebærer 	flyttingen 	forventningsvis 	at noen leiekontrakter opp-
hører og nye må inngås	, 	samt 	et stort 	behov for å rekruttere 	nye ansatte	 og at virksomhetene derfor
delvis må bygges opp på nytt.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	84

Vi anslår derfor at 	omstillingen vil 	koste 	fylkeskommunene 	ca. 	2	00 mill. 	kroner	 	til sammen	, altså 1
mill. kroner per årsverk som	 virksomhetsoverdras til et annet fylke og derfor 	utløser behov for 	tilpas-
sing av	 	lokaler 	og	 	re	kruttering	.	 	I tillegg	 	vil	 	o	ppgaveoverføringen 	krev	e ansattes tid	 	både i forkant og
underveis i prosessen	, 	det være seg blant ansatte i	 	BFD, Bufdir, Bufetat, fylkeskommunene og til en
viss grad kommun	ene	, som innebærer mindre ressurser til normal drift.
4.2.7	 	Overgangsordning	 	for å 	sikre tiltakskapasitet
Vi legger til grunn ca. 	ett års planlegging og forberedelser	 fr	a vedtak om oppgaveoverføring fattes til
virksomhetsoverdragelsen finner sted, eksempelvis vedtak ifm. statsbudsjettet for 2021 med virk-
ning fra januar 2022. I denne perioden må det blant annet kartlegges hvilke ansatte som skal virk-
somhetsoverdras, og til	 	hvor, og fylkeskommunene må begynne rekruttering	en	 	for å fylle behovet
som ikke dekkes av de ansatte som er villig til å bli med over til fylkeskommunen. 	Etter oppgaveover-
føringen trer i kraft (	eksempelvis f.o.m. 1.1.2022) 	legger vil til grunn en 	treårig 	tilpassingsperiode	 der
fylkeskommunene får økende 	praktisk og økonomisk ansvar 	for 	å dekke tiltaksbehovet i eget fylke	.
Erfaringer tilsier at det er hensiktsmessig å bruke noen år på slike omstillingsprosesser	,	 	da d	et er
vik	tig at 	organisasjonen	 	fremdeles er operasjon	ell 	gjennom hele perioden	.	 	Da de statlige tilsynene
flyttet ut av Oslo	,	 	ble det lagt opp til en 	flytteprosess på tre år	 	f.o.m. flyttevedtaket. I etterkant ble
det vurdert av evaluator som nødvendig for å forbered	e flyttingen, avvikle virksomheten i Oslo og
bygge opp ny virksomhet på tilflyttingsstedet (	A	splan 	V	iak 2009).
Be	hovet for overgangsordninger	 	s	kyldes	,	 	som nevnt	,	 	ønsket om å	 	sikre tilstrekkelig tjenestetilbud i
alle fylker de første årene etter 	oppgaveoverføringen og stabilitet for barna som er i tiltak ved over-
føringen.	 	Fylkeskommunene må ha 	både praktisk og økonomisk handlingsrom	 	til 	å imøtekomme-
disse målene	.	 	Uten 	overgangsordninger vil fylkeskommunene 	som virksomhetsoverdrar 	for stor	 	til-
takska	pasitet	 	i forhold til eget behov, 	ha 	mye ressurser bundet opp i d	rift av disse	 	tjeneste	enhetene
og slik være økonomisk sårbar	e	 	dersom 	etterspørselen blant andre fylker	 	til å benytte tiltakene ikke
er stor nok.	 	I o	vergangsordningen vi skisserer 	delfinansierer staten	 	ubenyttet kapasitet	.	 	Det gjør at
alle 	fylkeskommunene kan opprettholde et større tjenestetilbud enn de ellers ville gjort i	.
Eksempelvis 	overdrar 	Troms og Finnmark fylke overdrar for mange tjenesteytere opp mot ressurstil-
førselen (ber	egnet til 78 årsverk) og får slik sett en overkapasitet. Det gjelder også Vestland, Vestfold
og Telemark, Trøndelag, Agder og Møre og Romsdal. 	Tabell	 4	.	13	 viser hvor man	ge årsverk hvert fylke
virksomhetsoverdrar, inndelt i hhv. saksbehandlere og tjenesteytere. 	Siden tjenesteenhetene over-
dras ut ifra geografi, viser siste kolonnen avviket mellom de økonomiske ressursene fylket får og
antall virksomhetsoverdratte tjenesteyt	ere, målt i årsverk. Dette er altså en oppsummering av tabel-
lene vist tidligere, der årsverk under hvert formål ble vist etter tur.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	85

Tabell	 4	.	13	 	Årsverk etter virksomhetsoverdragelse sett opp mot 	ressursfordeling
Fylke	 	Fordelingsnøkkel res-
surser (innbyggertall)
Årsverk saksbehand-
lere etter overdra-
gelse
Årsverk tjeneste-
ytere etter over-
dragelse
Ressursavvik
tjenesteytere
årsverk
Trøndelag 	 	10 %	 	 104	,	0 	 	222	,	9	 	-	21	,	4
Møre og
Romsdal
6 %	 	 59	,	5 	 	128	,	2	 	-	13	,	1
Nordland	 	5 %	 	 54	,	6 	 	92	 	13	,	6
Troms og
Finnmark
5 %	 	 54	,	5 	 	183	,	5	 	-	78	,	1
Vestland 	 	14 %	 	 142	,	2 	 	309	,	5	 	-	34	,	2
Rogaland	 	10 %	 	 106	,	6 	 	138	,	8	 	67	,	6
Vestfold og
Telemark
9 %	 	 95	,	1 	 	207	,	6	 	-	23	,	4
Agder 	 	7 %	 	 68	,	4 	 	145	,	8	 	-	13	,	3
Viken 	 	26 %	 	 270	,	1 	 	443	,	5	 	79	,	3
Innlandet	 	8 %	 	 86	,	7 	 	144	,	9	 	23	,	1
Total 	 	100 %	 	1041	,	8	 	2016	,	7	 	0
Under 	skisseres	 	en overgangsordning som	 	vi mener	 	kan ivareta 	fylkeskommunenes	 	(FK)	 	behov for
praktisk og økonomisk handlingsrom	. 	Vi har tatt utgangspunkt i 	institusjonstilbudet	, men 	hovedtrek-
kene er overførbart til de andre tiltakstypene.	 Dersom	 overgangsordningen 	skulle operasjonaliseres	,
vil	 	det sann	synligvis	 	vise seg behov for	 	justeringer	 	sammenliknet med skissen under, som er ment
som 	utgangspunkt for drøftinger i denne samfunnsøkonomiske analysen	.
Tabell	 4	.	14	 	Sentrale trekk ved o	vergangsordning	en
Beskrivelse	 	Forberedelse
(f.eks. 2021)
År 	1
(2022)
År 2
(2023)
År 3
(2024)
F.o.m. år 4
(2025 	-	> )
Ansvar for å drive statlige/FK	-	tiltak	 	Staten	 	FK	 	FK	 	FK	 	FK
Ansvar for rammeavtaler med private	 	Staten	 	Staten	 	FK	 	FK	 	FK
Ansvar for enkeltkjøp fra private	 	Staten	 	FK	 	FK	 	FK	 	FK
Praktisk 	handlingsrom
Rett til å benytte andre fylkers tiltak
ifm. nye pl	asseringer
Ja	 	Ja	 	Nei	 	Nei	 	Nei
Rett til å benytte 	statens 	rammeavta-
ler	 ifm. nye plasseringer
Ja	 	Ja	 	Nei	 	Nei	 	Nei
Rett til at barn kan fortsette i tiltaket
til annen FK
Ja	 	Ja	 	Ja 	 	Ja	 	Nei
Økonomisk handlingsrom
Betaler for barn i tiltak	 	Staten	 	FK	 	FK	 	FK	 	FK
Betaler for ubenyttede plasser i stat-
lige/FK	-	tiltak
Staten	 	Staten	 	Delt 	FK
og 	staten
Delt FK
og staten
FK
Betaler for ubenyttede garantiplasser
hos private
Staten	 	Staten	 	FK	 	FK	 	FK
År 1:	 	Som det fremgår av 	Tabell	 	4	.	14	 	skal fylkeskommunene 	betale for plassene 	barna i deres fylke
bruker	,	 	både innen eget fylke og i andre fylker	 	fra o	g med oppgaveoverføringen finner sted	. 	Derfor

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på b	arnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	86

må p	risen på hva fylkene skal betale hos hverandre avklares i forkant av oppgaveoverføring.	 	For å
sikre at fylkeskommunene har tilgang til tiltakene de trenger, skal fylkeskommunene	 ha lov til å plas-
sere nye ba	rn i andre fylker	s tiltak	 	samt benytte statens rammeavtaler 	de første 12 månedene	 	etter
oppgaveoverføringen	.	 	Disse første 12 månedene betaler staten for alle ubrukte plasser.	 	Prisen på
hva staten betaler per ubrukte plass må 	også 	avklares i 	forkant.	 	Det 	er ønskelig at prisene settes så
riktig som mulig for at fylkeskommunene skal ha riktige insentiver i valget mellom å benytte	 	egne
plasser, andre	 	fylkeskommunale plasser, 	rammeavtaler eller lage nye avtaler med private.
Basert på historiske ta	ll 	har vi grovt anslått at 	staten med denne kompensasjonsmodellen vil betale
fylkeskommunene 	ca. 325 mill. kroner 	det første året for ubenyttet kapasitet i institusjonene. 	Reg-
nestykket er som følger: 	Dersom kapasitetsutnyttelsen i de statlige institusjonen	e forsetter på 80
prosent det første året etter overdragelsen til fylkeskommunene, vil statens kompensasjon utgjøre
20 prosent av fylkeskommunenes institusjonsutgifter. I 2018 var det 131	 	686 oppholdsdager i stat-
lige institusjoner og kapasitetsutnyttelsen 	var på ca. 80 prosent (	Bufdirs årsrapport 2018).	 	Det inne-
bærer at staten hadde ca. 165	 	000 oppholdsdager tilgjengelig (tilsvarer knappe 450 årsplasser),
hvorav ca. 33	 	000 dager var utbrukte (tilsvarer 90 plasser). Gjennomsnittlig utgift per (benyttede)
opp	holdsdag var 12	 	272 kroner, som indikerer en gjennomsnittlig kostnad per plass på 3,6 mill. kro-
ner årlig. En kostnad på 3,6 mill. kroner årlig per plass tilsvarer knappe 9	 	900 kroner per oppholdsdag
hvis kapasitetsutnyttelsen var 100 prosent. Kostnaden av 	33	 	000 ubenyttede oppholdsdager er føl-
gelig ca. 325 mill. kroner, som er 20 prosent av totalkostnaden av de kappe 450 statlige plassene
(totalt 1,6 mrd. kroner).	 	Vi har ikke 	laget tilsvarende anslag for de andre tiltakstypene, men	 	siden
institusjonstilbude	t 	har de største utgiftene knyttet til ubenyttet kapasitet	 	legger	 	vi	 	i det følgende til
grunn 	at 	en tilsvarende modell for alle tiltakstyper vil 	innebære 	at staten kompenserer fylkeskom-
munene 	ca. 400 mill. kroner 	for ubenyttet kapasitet.
År 2 og 3:	 	I løpet av 	de første 	12 månedene 	skal	 	fylkeskommunene	 	forberede seg slik at de 	f.o.m. år
2 	har 	inngått 	egne 	avtaler med private aktører og	/eller 	andre fylkeskommuner	.	 	F	ylkeskommunene
er	 fra år 2	 ikke lenger forpliktet til å ta imot 	nye barn fra andre fylke	skommuner inn i sine tiltak, dette
for at fylkeskommunene skal kunne nedskalere egen tjenesteproduksjon dersom de ønsker det.	 Barn
som er i tiltak	,	 	skal imidlertid slippe å flytte.	 	I tilpassingsperioden risikerer fylkeskommunen lav ka-
pasitetsutnyttelse og 	høye utgifter per barn etter hvert som barna skrives ut av tiltaket, fordi mulig-
heten for å redusere utgiftene er begrensede når tiltaket likevel må holdes åpent så lenge noen barn
er igjen i tiltaket. Staten kan	 	sjablongmessig	 	økonomisk 	kompensere	 	fylkeskommunen for 	den	 	(del-
vis)	 	uforskyldte 	kostnaden av lav kapasitetsutnyttelse i år 2 og 3	, eksempelvis ved å 	anslå et minste
nødvendige drifts	utgiftsnivå p	er	 	tiltaksenhet	 	og kompensere fylkeskommunene 	dersom summen av
inn	betaling per barn 	so	m benytter tiltaket ikke overstiger 	dette minimumsutgiftsnivået.	 Kostnadene
av dette 	avhenger helt av hvordan fylkeskommunene tilpasser seg	, herunder 	i 	hvilket omfang	 	de
ønsker å avvikle 	egen tiltaksproduksjon	,	 	hvor lang tid det tar 	fra nedskaleringsforsøk	et begynner og
til 	siste barn er 	utskrevet fra tiltaket	 og 	i hvilken grad det er mulig å 	redusere 	driftskostnadene i tråd
med reduksjonen i 	antall barn i tiltaket	.	 	I det følgende 	har vi 	sjablongmessig 	lagt til grunn 	at ord-
ningen vil koste staten ca. 	1	00 mill. 	kroner hver av 	de to 	årene.
F.o.m. år 4	 	må fylkeskommunene selv dekke alle 	kostnader	 	og mottar ikke lenger 	kompens	asjon for
ubenyttet kapasitet	. 	De første årene 	har barn vært skjermet fra å måtte flytte som følg	e av oppga-
veoverføringen, men fra og med år 4 antar vi at det 	vil være akseptabelt 	å finne nye tiltak 	til 	de få
barna 	som	 	fremdeles	 	skulle	 	bo i en institusjon som 	fylkeskommunen ønsker å legge ned. 	Siden fyl-
keskommunen i to år har kunnet avgrense inntaket 	med tanke på å planlegge nedskalering, legger vi
til grunn at det vil være snakk om relativt få individer. 	Dersom 	noen fylkeskommuner ønsker å 	avvikle

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	87

institusjoner 	der det bor egne eller andre fylkers barn, må barnets fylke finne et egnet alternativt
tiltak.
Overgangsordningen finansieres	 	dels 	ved å holde tilbake deler av økningen i rammeoverføringen til
fylkeskommunene	 	ifm. oppgaveoverføringen	 	og	 	dels	 	gjennom økt 	bevilgning.	 	I overgangsordningen
vi skisserer betaler staten første året for all ubenyttet kapasitet, mot at et tilsvarende beløp trekkes
fra rammeoverføringen til fylkeskommunene.	 	Siden fylkeskommunene fremdeles kan benytte hver-
andres ledige plasser, er b	ehovet for bufferkapasitet i institusjonstilbudet uendret. Fratrekk fra ram-
meoverføringen er derfor rimelig som utgangspunkt. Hensikten er at fylkeskommunene som virk-
somhetsoverdrar en for stor tiltakskapasitet	,	 ikke skal bære en stor økonomisk risiko knyt	tet til andre
fylkers etterspørsel.
F.o.m. år 2, når fylkeskommunene ikke lenger benytte	r	 	hverandres tiltakskapasitet, er det behov for
større 	institusjons	kapasitet samlet sett.	 	Hvis	 	fylkeskommunene 	skal gjøre endringer i tjenestetilbu-
de	ne 	sine	, samtidig som 	barn 	skal skånes fra å flytte	, 	vil det innebære 	enda mer ubenyttet kapasitet	.
I og med at fylkeskommunene 	ifm. oppgaveoverføringer skal kompenseres for merkostnadene 	end-
ringen innebærer	, 	og 	det vil trengs	 	ekstra	 	tiltaks	kapasitet	 	i tilpassing	sperioden	 	sammenliknet med i
dag	, 	legger vi til grunn at 	overgangsordningen i år 2 og 3 finansieres 	gjennom friske midler	 	og slik
sett må sees som en del av omstillingskostnadene.
Totalt 	anslår vi at	 	oppgaveoverføringen vil koste 	400 mill. kroner	 	ekstra over statsbudsjettet	 	i løpet
av en treårsperiode, hhv. 200 mill. kroner i omstillingskostnader og 	200 mill. kroner 	knyttet til	 	over-
gangsordningen	 	(mens 	ytterligere 	400 mill. kroner	 	til overgangsordning	 	dekkes innenfor dagens
ramme	, jf. omtale over	.	)	 	(	Tabell	 	4	.	15	).
Tabell	 4	.	15	 	Oversikt over anslåtte 	kostnader ifm. oppgaveoverføring til fylkeskommunene

Null	-	alt.
(etter BV	-
reformen)
År 1 (2022)	 	År 2 (2023)	 	År 3 (2024)	 	F.o.m. år 4
(2025 	-	> )
Bevilgning	 staten
(	Hvorav 	kommunale egen-
andeler	)
7	 mrd.
(	2,5 mrd.	)

Rammeoverføring FK	 	 	4	,	1	 mrd.	 	4,5	 mrd.	 	4,	5	 mrd.	 	4,	5	 mrd.
Egenandel fra kommunene
til FK 	for tiltak
 	2,5 mrd.	 	2,5 mrd.	 	2,5 mrd.	 	2,5 mrd.
Omstil	lingskostnader	,
jf.	 avsnitt	 4.2.6
0	 	20	0 mill.	 	0	 	0	 	0
Overgangsordning	,
jf. avsnitt 	4.2.7
0	 	400 mill.	 	100 mill. 	 	100 mill.	 	0
Totalt	 	7	 mrd.	 	7	,	2	 mrd.	 	7	,	1	 mrd.	 	7	,	1	 mrd.	 	7	 mrd.
Etter tilpassingsperioden er over legger vi til grunn at fylkeskommunene har 	samme ramme 	til dis-
posisjon 	som andrelinjen i barnevernet har i nullalternativet 	til å håndtere bistandsplikten overfor
kommunene. I neste kapittel drøfter vi blant annet hvordan 	fylkeskommunene vil tilpasse seg etter
oppgaveoverføringen og konsekvenser for institusjonstilbudet. Vi argumenterer blant annet for at
overgangen fra ett statlig andrelinjebarnevern til ti fylkeskommunale innebærer behov for større
samlet institusjons	kapa	sitet	 og mer ledig kapasitet	.	 F	ylkeskommunene må ha 	en viss 	grunnkapasitet

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	88

av hensyn til forsyningssikkerhet	 	og etter opp	gaveoverføringen	 	vil ikke 	fylkene	 	dele denne grunnka-
pasiteten	. 	Med mindre fylkeskommunene 	finner bedre løsninger enn staten	, må det	 med	føre høyere
kostnader eller dårligere kvalitet.

Samfunnsøkonomiske konsekven	ser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	89

5	 	Tilpass	inger og 	konsekvenser
Trinn tre i	 	en samfunnsøkonomisk analyse 	består av en beskrivelse av	 	virkningene (jf.	 	kapittel 	1.2	).
D	e fem første punktene	 	i mandatet 	for denne utredningen 	handler om konsekvenser for ulike deler
av barnevernet	 	(jf. avsnitt 	1.1.1	)	. 	Disse konsekvensene er 	også en viktig del av de samfunnsøkono-
miske virkningene	 	og beskrives i	 	dette 	kapitlet	.
Kap	ittelet 	starter med 	mandatets punkt 2	;	 	konsekvenser for 	fosterhjems	-	 	og institusjonstilbudet, de
spesialiserte	 	hjelpetiltakene og tilbudet til sped	-	 	og småbarn	. Vi s	tarter med å drøfte	 	hvordan 	opp-
gaveoverføringen 	påvirker institusjonstilbudet	 	med tanke på bruk av private aktører, dimensjone-
ringen, geografisk spredning, kapasitetsutnyttelsen og kostnadseffektivitet. 	Deretter går vi	 	gjennom
mulige effekter og tilpasninger for	 	fosterhjemstilbudet, de spesialiserte hjelpetiltakene og 	tilbudet
for 	små og 	spedbarn	, 	før vi 	vurderer	 forutsetningene	 for å	 kunne yte	 tidlig innsats 	for barn og familier
(punkt 1 i mandatet)	.
Vi ser også kort på konsekvenser 	for 	sam	handling	 mellom forvaltningsnivåene i barnevernet og mel-
lom barnevernet og andre 	tjenester	, herunder Bufetats 	drift av 	familievernet og omsorgssentrene
(punkt 	3 og 4 i mandatet)	. 	Punktene har sammenheng med mand	atets punkt 5 som omhandler sty-
ring, kontroll og tilsyn med oppgavene som overføres	 	og som behandles til slutt i dette kapitle	t.
Resonnementene	 	henger sammen 	med 	forrige kapittel	, der	 	vi 	be	skrev 	konsekvensene av 	oppgave-
overføringen for 	organiseringen av de ansatte i andrelinjen i barnevernet	, samt 	skisserte overgangs-
ordninger og presenterte anslag for omstillingskostnader.	 	Vi st	øtter oss 	i tillegg	 	på	 	høringssvar	 	gitt 	i
forbindelse med	 	Hagenut	valgets rapport	 	og inte	rvjuer der vi har vært ute etter utdypende 	vurde-
ringer av mulige konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til de nye 	fyl-
keskommunene	.
5.1	 	I	nstitusjonstilbudet	 	–	 	bruken av private, kapasitetsutnyttelse mm.
O	ppgaveoverføringen 	innebærer 	en overgang fra ett statlig 	institusjonstilbud 	til ti fylkeskommunale
tilbud.	 	Under 	drøfter vi 	hvordan	 	fylkeskommunene vil 	tilpasse institusj	onstilbudet	 	i den forbindelse	.
Av praktiske årsaker 	bruker	 	vi	 	noen steder	 	begrepet 	forhåndsbetalte plasser	 	som samlebegrep for
plasser i statlig	/fylkeskommunal regi	 	og garanti	-	plasser i private rammeavtaler. Dette innebærer en
forenkling av virkeligheten, 	blant annet ved å legge til grunn at staten har kjøpsforpliktelse til like
mange plasser som den private leverandøren har leveranseforpliktelser til	,	 	og at kostnaden av en
plass er helt uavhengig av om plassen benyttes eller ikke. 	Konklusjonene i drøftinge	ne under står seg
imidlertid uavhengig av disse nyansene.
5.1.1	 	Bruk av private	 	aktører
Vi f	orventer at 	fylkeskommunene 	i	 	mindre	 	grad 	enn staten 	vil ønske å drive egne institusjoner	 	og at
bruken av private aktører derfor vil øke	.	 	For det første 	har	 	f	ylkeskommunene 	i dag spesialisert seg
som	 	innkjøper	e	, 	så det er naturlig at 	de	 	vil gå i den retning også på ba	rnevern	-	feltet	. 	For det andre
kreve	s	 	det 	fleksibilitet	 	i tiltaksapparatet 	med tanke på målgruppe og geografi	 	for å 	håndtere 	den
uforutsigbare vari	asjonen i 	antall barn med behov for institusjonstilbud	, jf.	 3.3.4	.	 I	 dag	 plasseres barn

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommun	ene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	90

regelmessig i institusjon i andre fylker	, fordi 	dagens grad av målgruppedifferensiering 	krever 	et stort
geografisk område dersom 	kapasitetsutnyttelsen ved institusjonene 	ikke 	skal bli svært lav.	 	For 	at 	en
fylkeskommunal institusjon 	skal ha et st	abilt nok tilsig av barn	, må 	andre fylkeskommuner også ønske
å kjøpe plasser	 	hos dem	, i alle fall	 	når det gjelder	 	institusjoner rettet mot de mindre målgruppene
som rus 	og 	atf	erd	.	 	Den tredje årsaken til 	at vi mener bruken av private aktører vil øke	,	 	er at	 	vi antar
at 	fylkeskommunale i	nstitusjon	splasser	 	etter 	virksomhetsoverdra	gelsen 	vil 	være dyrere enn private
plasse	r, 	akkurat 	som statlig plasser er 	det 	i dag. 	Vi forventer derfor at fylkeskommunene	 ikke vil klare
å konkurrere med private	,	 og at	 fylkeskommuner heller 	vil 	kjøpe plasser fra private enn av hverandre	.
Det kan være ønskelig å ha 	noe institusjonstilbud i eg	en regi	, 	det være seg av hensyn til kv	alitet 	som
nevnt i avsnitt 	2.2	 og	 for 	selv å 	ha 	kontroll på 	akutt	-	plasseringene	.	 Kontroll med akuttplasseringer gir
også kontroll over utredningsarbeidet 	i akuttfasen 	og dermed kunnskap og innsikt i 	barnets behov.
Ved å ove	rlate akuttplasseringer til en privat leverandør som også utreder barnet i akuttfasen, vil
den private aktøren langt på vei få muligheten til 	å	 	definere innholdet i det videre tilbudet	. 	Dette er
uheldig	, både fra et kostnads	-	 	og kvalitetsperspektiv. 	Utford	ringene med asymmetrisk informasjon
er mer krevende for barn i en akuttfase der utredningene også må gjøres akutt, enn i andre tilfeller
der barnet og barnets behov er utredet før et tiltak skal utformes og bestilles. Vista Analyse 	(2016 a)
viser hvordan asymmetrisk informasjon der barneverntjenesten eller Bufetat overlater 	utrednings	-
og oppfølgingsansvaret til en privat aktør	,	 risikerer å gi høye kostnader og også mer omfattende tiltak
enn barnet	 	i utgangspunkt har bruk for.
5.1.2	 	Dimensjonering
Institusjonstilbudet et 	dimensjonert for å håndtere variasjon	er i innstrømming ved 	at staten har en
grunnkapasitet	,	 	bestående av egne plasser og 	private plasser med kjøpsgaranti	,	 	og 	en 	bufferkapasi-
tet	,	 	gjennom muligheten for å gjøre enkeltkjøp	 	og 	kjøpe 	ikke	-	garanterte plasser gjennom rammeav-
taler	 	(	Figur 	3	.	4	)	. 	Det følger av resonnementet over at vi forventer en nedskalering av det statlige
institusjonstilbudet når det blir fylkeskommunalt	.	 	Fylkeskommunene kan velge å 	erstatte 	plassene	 	i
egen regi 	med flere	 	garanti	-	plasser	 	(som begge er en del av grunnkapasiteten)	, eller 	i større grad
belage seg på å benytte 	bufferkapasitet	 	i form av enkel	t	kjøp	.
Når vi 	i 	disku	sjonen om	 økt bufferkapasitet fokuserer på enkeltkjøp, og ikke rammeavtaleplasser uten
garanti og med leveringsgarant	, gjør vi en 	forenkling, men 	vi mener 	at 	konklusjonene	 står seg	.	 Grun-
nen er at prisene per plass de private leverandører er villig til å tilby i sto	re trekk avhenger 	av 	forut-
sigbarheten i inntektsstrømmen deres	.	 	Det	 	blir	 	da vesentlig	 	å 	skille mellom garanterte inntekter på
den ene siden og intensjon om kjøp på den andre. Uten garanterte inntekter på et visst nivå, må
prisen på ikke	-	garanterte plasser 	inneholde en betydelig 	risikopremie.	 Slik vi forstår markedet 	er det
i 	a	nalyse	r	 av oppgaveoverføringen	 tilstrekkelig å 	rendyrke 	to kategorie	r, hhv. såkalte	 forhåndsbetalte
plasser og 	enkeltkjøp.
Hvor stor kapasitet fylkene vil ha 	i	 grun	nkapasitet	 opp mot 	bufferkapasitet	 avhenger 	av flere forhold	,
blant annet p	risen på enkeltkjøp sett opp mot kostnaden av lavere kapasitetsutnyttelse på forhånds-
betale plasser.	 B	eslutningen 	avhenger 	o	gså av	 forsyningssikkerhet, dvs. hvor sikker fylkeskommun	en
kan være på at de gjennom enkeltkjøp få	r	 	tak i en kvalitetssikret plass som svarer til barnets behov
idet behovet oppstår.	 	Eksempelvis kan det være 	vanskeligere å belage seg på enkeltkjøp 	av akutt-
plasser	 	for 	samisk	e	 	barn	, dersom	 	man ønsker å stille krav	 	om at 	institusjonen eller beredskapshjem-
met skal 	kunne språket og 	ha	 	spesialkompetanse	 	på	 	minoritetsgruppen	.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	91

På aggregert nivå forventer vi at grunnkapasiteten vil øke	. Slik vi forstår det er det nødvendig for
andrelinjen i barnevernet å ha sikker 	tilgang på en betydelig andel plasser	.	 	For	 	målgruppen akutt	 	er
det 	i tillegg	 	hensyn som taler for å ha	 	institusjonsplasser i egen regi, jf. over	.	 	Når fylkene ikke lenger
samarbeider om kapasiteten, innebærer det at den samlede grunnkapasiteten må øke. 	Samm	enset-
ningen av institusjonstilbudet er skissert i 	Figur 	5	.	1	. 	Det må forventes at fylkeskommunene «pakker»
tilbudene sine forskjellig og tilpasser seg markedsbetingelsen	e i regionen, lokalisering av eksiste-
rende plasser som overføres og kommunenes etterspørsel. Det kan også være ideologiske variasjo-
ner mellom fylkeskommunene med hensyn til hvor tilbøyelige de er til å velge kommersielle eller
ideelle leverandører, samt hv	or viktig det vurderes å ha egenproduksjon i fylkeskommunal regi.
Figur 	5	.	1	 	Sammensetning av institusjonstilbudet

5.1.3	 	Geografisk spredning
Om barn i stor eller liten grad får institusjonsplass nær 	hjemstedet	 	avhenger av	 	politiske priorite-
ringer i dimensjoneringen av institusjonstilbudet	.	 	De t	i fylkeskommune	ne vil	 	antakelig tilpasse seg
forskjellig	, både grunnet ulik vektlegging av 	geografisk 	nærhet og 	ulike forutsetninger	.	 	Institusjons-
plasseringene 	trenger ikke å bli nærmere barnet	s	 	hjemsted som følge av oppgaveoverføringen til
fylkeskommunene	. 	E	t	 statlig 	andrelinje	barnevern vil 	ha minst like 	gode muligheter 	som et fylkeskom-
munalt 	andrelinje	barnevern 	til å prioritere nærhet	, både 	rent 	praktisk og 	med tanke på kostnadsef-
fektivitet	.
Muligheten til å prioritere 	avstand	en fra barnets hjemsted i plassering	sbeslutningen	 	avhenger av
institusjonskapasiteten innenfor det geografisk	e	 	område	t	 	og 	graden av målgruppedifferensiering	 	i
tiltaksapparate	t	. 	Dersom 	fylkeskommunen 	vil oppnå at barn i større grad plasseres nærmere hjem-
stedet	, og	 	målgruppedifferensiering	en	 	er gitt	,	 	må	 	fylkeskommunen 	enten 	sikre seg 	tilstrekkelig 	stor
lokal kapasitet	 gjennom 	mange forhåndsbetalte plasser	 (grunnkapasitet)	, 	eller 	belage seg på enkelt-
kjøp	 	(bufferkapasitet)	. 	Hvor mye fylkeskommunen kan satse på enkeltkjøp for å håndtere toppene i
svingningene i antall barn med behov for tiltak,	 	avhenger av antall godkjente private plasser i områ-
det innen hver	 målgruppe og hvor raskt markedet responderer når det oppstår et behov (forsynings-
sikkerhetsmomentet) mm.	 	Antakelig vil det være betydelig geografisk variasjon	 	i muligheten for å
kunne satse på enkeltkjøp, dersom 	enkeltkjøp	-	plasseringene 	skal væ	r	e	 	nær barn	ets hjemsted	.
Vi tror som sagt at grunnkapasiteten på aggregert nivå vil øke	 	når fylkeskommunene overtar ansva-
ret.	 	Det	 	kan	 	føre til 	at en større andel barn plasseres 	innenfor eget fylke, hvis 	fylkeskommunene
prioriterer	 	geografi 	når de inngår rammeavtaler 	med garanti med	 	private aktører	.	 	Det er verdt å
merke at flere plasseringer innenfor eget fylke ikke nødvendigvis innebære 	at plasseringene opple-
ves som nærmere barnets hjemsted	, da avstandene 	innad i 	fylkene 	er store	. Det statlige barnevernet
står friere	 	til å 	tenke nærhet på tvers av fylkesgrenser enn et fylkeskommunalt 	barnevern vil kunne	,

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	92

som er en praktisk fordel	.	 At s	tatens	 grunnkapasitet	 kan benyttes på tvers av fylkesgrensene 	er	 dess-
uten 	mer	 	k	ostnadseffektivite	t	 	enn at 	hvert fylke 	selv må s	ikre 	tilstrekkelig	 	grunnkapasitet	 	innenfor
hver målgruppe	.
5.1.4	 	Kapasitetsutnyttelse
Dersom fylkeskommunen har høy grunnkapasitet (altså mange forhåndsbetalte plasser), vil det sjeld-
nere være behov for enkeltkjøp. Imidlertid vil ka	pasitetsutnyttelsen over tid nødvendigvis bli lav hvis
institusjonstilbudet er dimensjonert til å håndtere toppene. Motsatt, dersom fylkeskommunen di-
mensjonerer institusjonstilbudet ut ifra gjennomsnittsbehovet, vil det stadig være behov for mange
enkeltkj	øp for å håndtere alle topper.
Dersom antall forhåndsbetal	t	e plasser	 	på aggregert nivå 	forble uendret etter 	oppgaveoverføringen,
og fylkeskommunene 	ikke (eller 	i liten grad	)	 	samarbeidet om å benytte hverandres 	plasser, 	ville 	be-
hovet for enkeltkjøp økt sammenliknet med i dag og 	kapasitetsutnyttelsen	 ville gått ned	.	 Det skyldes
at 	variasjonen 	i antall barn med behov	 	for tiltak er 	større på fylkesnivå enn på landsbasis	.	 	Under
presenteres 	modellberegninger som understøtter dette.	 Dersom 	antallet forhåndsbetal	t	e plasser på
aggregert nivå øker 	etter oppgaveoverføringen, slik	 vi har argumentert for over, 	må 	også 	kapasitets-
utnyttelsen gå ned	, alt annet likt	.
For at kapasitetsutnyttelsen skal øke sammenliknet med i dag	, uten at det leg	ges mindre vekt på
målgruppedifferensiering og geografisk nærhet til barnets hjemsted, 	må det gjøres en dreining 	mot
mindre grunnkapasitet og mer bufferkapasitet.	 Om det er fornuftig avhenger	,	 som nevnt over	,	 både
av 	f	orsynin	gssikkerhet og pris	forskjellen mellom	 	enkeltkjøp	 	og forhåndsbetalte plasser	.
Som nevnt har 	m	ålgruppedifferensiering stor betydning for kapasitetsutnyttelse; høy grad av mål-
gruppedifferensiering betyr enten 	risiko for lang reiseavstand eller 	mye ubenyttet 	forhåndsbetalt
kapas	itet, eventuelt mye enkeltkjøp	,	 	som igjen kan innebære	 	risiko for lang reiseavstand	.	 	Vi legger
til grunn at det er et visst behov for målgruppedifferensiering av hensyn til kvalitet	.	 	H	v	ilken grad av
målgruppedifferensiering 	forskningsfronten 	fremover 	vil a	nbefale	,	 	gjør v	i 	ingen 	antakelser om	, men
vi 	tror	 	at Bufetat vil være like godt eller bedre rustet enn 	fylkeskommunene	 	til å 	følge med på forsk-
ningen og 	finne riktig målgruppedifferensiering.
5.1.5	 	Kostnadseffektivitet
Alt annet likt 	vil følgende øke 	kostnadseffektiviteten	 	i institusjonstilbudet	:
•	 	R	iktigere plassering av barn i tiltak (bedre 	måloppnåelse 	eller billigere)
•	 	Bedre driftede institusjonsenheter (bedre måloppnåelse eller billigere)
•	 	Mer forutsigbarhet for 	private og 	følgelig lavere 	risikopremie	 	(billigere)
•	 	Høyere kapasitetsutnyttelse på forhåndsbetal	t	e institusjonsplasser (billigere)
Riktigere plassering 	kan handle om	 	riktigere målgruppedifferensiering og/eller mer optimal vektleg-
ging av 	geografisk 	nærhet	.	 	Erfaringene fra da fylkeskommunene hadde ansvaret for institusjonstil-
budet viser også at det vil være en betydelig risiko for at fylkeskommunene vil 	konkurrere 	om en	kelte
tilbud og dermed bidra til å presse prisene opp. 	De samme erfaringene gir også grunnlag for å anta

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppga	ver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	93

at det selv med større fylkeskommuner vil være en risiko for variasjon i tilbudet på tvers av fylkes-
kommunene, både m	ed hensyn til	 	kvalitet, målgrupped	ifferensiering	, pris og ventetid fra et barn	s
eller ungdoms	 behov for institusjon (akutt, omsorg eller behandling) er meldt til andrelinjetjenesten	,
og til plasseringen er gjennomført	. 	Det er også en risiko for 	en dårligere målgruppedifferensiering i
enkel	te fylkeskommuner som følge press i fylkeskommunale budsjetter, og 	mindre 	fleksibilitet i bud-
sjettene enn Bufetat har i dag.
Bedre driftede instit	usjonsenheter	 	k	an 	skje gjennom	 	at 	god	t dr	iftede	 	institusjoner 	øker 	kapasiteten	,
eventuelle	 	dårlige enheter avvikles, 	nye	 	gode	 	institusjoner kommer til 	og	/eller	 	eksisterende institu-
sjoner forbedres	.	 	Dette kan slå ut i 	billigere plasser eller 	kvalitet	sforbedringer	 	som gir høyere mål-
oppnåelse	.
Det er ingen grunn til å tro at 	kvaliteten på 	de stat	lige 	institusjonene vil 	øke eller at 	driftskostnadene
vil gå ned etter virksomhetsoverdragelse fra staten til fylkeskommunene	.	 I første omgang vil	 ansattes
vilkår og lokalene videreføres. 	Dersom hvert fylke skal ha alle tiltak innenfor egne grenser og 	mål-
gruppedifferensieringen skal opprettholdes som i dag, vil det bli flere og mindre enheter.	 	Norske
barneverninstitusjoner er allerede i dag små 	med maksimalt 10 plasser per lokasjon. Institusjonene
ligger også som regel i tilknytning til et nærmiljø der 	de som er plassert på institusjon går på den
lokale skolen 	(Deloitte, 2019 b)	. 	Fra intervjuene har vi fått opplyst at det i enkelte tilfeller kan være
koordineringsutfordringer mot videregående skoler, men at disse utfordringe	ne er minimale i for-
hold til øvrige utfordringer ungdommer i institusjon kan ha.	 	Hvordan en overgang til 	enda 	mindre
enheter påvirker kvaliteten har vi ikke holdepunkter for å 	mene noe om	, men dersom en slik endring
er kvalitetsfremmende, er det et grep a	ndrelinjebarnevernet kan gjøre uavhengig av oppgaveover-
føringen. 	Bufdir har gjort en analyse av de statlige institusjonene i 2018 og fant ingen tegn til stor-
driftsfordeler ved å drifte større turnusavdelinger ved akuttinstitusjoner, mens for omsorgs	-	 	og 	at-
f	erdsinstitusjoner var det en liten reduksjon i gjennomsnittlig utgifter når antall plasser økte. Deres
funn indikerer at	 	det kan 	være noen tapte stordriftsfordeler, 	men 	vår vurdering er 	at det	te	 	ikke vil
innebære	 	en viktig kostnadsdriver	 	ifm.	 	oppgaveoverf	øringen	.	 	Kompetanse, kapasitet og ikke minst
stabilitet og kontinuitet på personalsiden framstår som viktigere 	kvalitetsvariable enn størrelse.
Vridning mot 	en 	høyere andel private plasser blant de forhåndsbetalte plassene, kan være kostnads-
besparende, i og med at private institusjonsplasser i dag er billigere enn statlige plasser i gjennom-
snitt. Når 	fylkeskommunene	 	vil ønske å kjøpe mange flere private institusj	onsplasser, for ulike mål-
grupper og i ulike geografiske områder, vet vi imidlertid ikke hvordan prisene i markedet vil respon-
dere.	 	O	m økt etterspørsel fra det offentlige vil 	besvares med	 	fremvekst av 	private institusjoner av
høyere eller lavere kvalitet en	n 	dagens statlige institusjoner	, 	vet vi heller ikke	. Det vil blant annet
avhenge av rammevilkårene 	til 	de private leverandørene	, 	samt tilsyn og regulering	. Å finne en god
ordning for godkjenning av institusjoner etter oppgaveoverføringen vil være viktig.
F	orutsigbarhet	 for private	 aktører	 kan økes ved 	at	 andrelinjebarnevernet tar en større	 del av risikoen
og i større grad betaler for 	kapasitet uavhengig av 	om den benyttes.	 	Oslo 	Economics	 	anbefalte nylig
dette i en utredning om institusjonstilbudet	 (Oslo Economics, 2020)	. 	Økt sannsynlighet for at 	en plass
uten kjøpsgaranti vil bli benyttet, 	vil på aggregert nivå også øke 	forutsigbarheten	 for leverandører av
en 	viss størrelse. 	O	vergangen fra ett statlig andrelinjebarnevern til ti fylkeskommunale, 	gjør	 	imidler-
tid 	rammeavtaler uten garant mer usikre for begge parter; sannsynligheten for at rammeavtalen
benyttes er mindre dersom den kun utløses av behov i én fylkeskommune, så den private aktøren vil
ønske å inngå avtaler med flere fylker om de samme plassene; risikoe	n for at plassene benyttes av
noen andre kan ende opp med å øke, siden fylkeskommunene ikke har den samme oversikten som

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	94

staten har i dag til å vurdere den samlede bufferkapasitet. Denne usikkerheten kan	 	både	 	øke risiko-
premien leverandøren tar på plasser u	ten garanti 	samt øke	 	andrelinjebarnevernets behov for å ha
garantiplasser.	 Dersom grunnkapasiteten	 på aggregert nivå	 øker gjennom flere kjøpsgaranti	-	plasser,
slik vi forventer, vil det bety en sikrere inntektsstrøm for private, alt annet lik.	 	Igjen er 	dett	e 	et grep
andrelinjebarnevernet kan gjøre uavhengig av oppgaveoverføringen, dersom det 	er fornuftig.
På systemnivå 	er det ikke grunnlag for å anta	 at fylkeskommunene vil fremforhandle bedre priser på
enkeltkjøp eller rammeavtaler med garantikjøp enn staten	 	klarer. Selv om fylkeskommunene er er-
farne innkjøpere på andre områder, er de også avhengig av inngående og oppdatert kjennskap til
markedet for barneverntiltak for å fremforhandle gode avtaler. Fylkeskommunene kan 	som nevnt,
risikere å drive opp prisene 	gjennom å konkurrere mot hverandre.
Høyere kapasitetsutnyttelse	 på forhåndsbetalte plasser 	(grunnkapasiteten)	 krever	, for et gitt nivå på
grunnkapasiteten,	 	mer stabil innstrøm av barn til institusjonene	.	 	For å få til det må	 	barn kunne plas-
seres i institusjoner i et større geografisk område og 	institusjoner k	unne	 	ta imot barn 	innen flere
ulike målgrupper.	 	Per definisjon 	er grunnkapasiteten	 	ikke den	 	fleksib	l	e	 	kapasitet	 	som kan opp	-	 	og
nedskaleres etter behov	;	 	k	jøpsgaranti	-	delen	 	av	 	rammeavtalen	 	er	 	nettopp	 	uavhengig av utnyttelses-
grad	 	og o	ffentlige institusjoner 	har lite handlingsrom til 	rask opp	-	 	og nedskalering	, blant annet 	av
hensyn til 	ansattes 	rettigheter. 	Over tid kan 	imidlertid	 	nivået på grunnkapasiteten justeres. 	Mindre
grunnkapasitet vil øke kapasitetsutnyttelsen, men innebærer også flere dyre enkeltkjøp	, alt annet
likt	. 	Dersom fylkeskommunene etter oppgaveoverføringen ø	k	er	 	grunnkapasitet	en	, slik vi forventer,
vil kapasitetsut	nyttelsen gå ned	, dersom 	målgruppedifferensieringen holdes uendret	.
5.1.6	 	Kapasitet, målgruppedifferens	iering 	og kostnader 	–	 	alternative beregninger
Basert på historiske tall for barn i institusjon i	 	løpet av	 	årene 2017	-	2018 har vi laget en modell for å
illustr	ere hvordan 	kapasitetsutnyttelsen faller og mengden enkeltkjøp	 	øker	,	 	dersom det geografisk	e
området barn kan plasseres innenfor blir mindre eller målgruppedifferensieringen øker	 	(	Tabell	 	5	.	2	)	.
Videre 	viser	 	modellen at jo større prisforskjell det er mellom forhåndsbetal	t	e plasser og enkeltkjøp,
jo mer koster det å redusere det geografiske området barn plasseres innenfor (	Tabell	 	5	.	1	). 	Stor pris-
forskje	ll gjø	r det mer lønnsomt med høy forhåndsbetalt kapasitet, alt annet likt.
For å rendyrke den teoretiske forskjellen mellom fylke og region som geografisk område, tar model-
le	n ikke utgangspunkt i dagens institusjonstilbud og plassering. Antall forhåndsbetalte plasser i mo-
dellen er satt 	likt gjennomsnittlig behov	 innen målgruppe og geografisk område, basert på antall barn
i institusjon første dato hver måned ila 2017	-	2018. Vi h	ar laget totalt 8 alternativer med 4 ulike gra-
der av målgruppedifferensiering (hhv. 1, 3, 5 og 10 	mål	grupper)	,	 og sammenlikner i hvert av alterna-
tivene mellom hhv. region og fylke som geografisk enhet som barnet må plasseres innenfor. Videre
legges det til	 	grunn at det alltid er mulig å kjøpe en	k	elttiltak til 6 mill. kroner årlig per plass innenfor
ønsket målgruppe og geografisk område.	 	Forhåndsbetal	t	e plasser (enten statlige/fylkeskommunale
eller private med garantikjøp) koster 3,6 mill. kroner per plass å	rlig.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	95

Tabell	 5	.	1	 	Modellberegninger: kostnadsforskjell drevet av geografi	-	 og målgruppeinndeling
Målgruppedifferensiering	 	Kostnader institu-
sjon gitt regional inn-
deling (mill. kroner)
Kostnader 	institu-
sjon gitt fylkesvis
inndeling (mill. kro-
ner)
Kostnadsøkning fra re-
gion til fylke (prosent)
Hvis 3,6 mill. per forhåndsbetalte plass og 6 mill. for enkeltkjøp
1 (alle barn)	 	2847	 	2873	 	0	,	9 %
3 (akutt, rus og resten)	 	2928	 	2977	 	1	,	7 %
5 (akutt, rus, omsorg, 	atf	erd lav
og 	atf	erd høy)
2988	 	3045	 	1	,	9 %
10 (5 målgrupper + skille mel-
lom under 16 år og minst 16 år)
3054	 	3135	 	2	,	7 %
Hvis 3,0 mill. per forhåndsbetalte plass og 6 mill. for enkeltkjøp
1 (alle barn)	 	2404	 	2431	 	1	,	1 %
3 	(akutt, rus og resten)	 	2487	 	2538	 	2	,	1 %
5 (akutt, rus, omsorg, 	atf	erd lav
og 	atf	erd høy)
2549	 	2611	 	2	,	4 %
10 (5 målgrupper + skille mel-
lom under 16 år og minst 16 år)
2616	 	2703	 	3	,	3 %
Kostnaden av institusjonstilbudet er summen av 	utgiftene til enkeltkjøp og utgiftene knyttet til de
forhåndsbetalte plassene. 	Kostnaden av institusjonstilbudet beregnes i modellen ved å benytte his-
toriske tall for antall barn i institusjon første dato hver	 	måned ila 2017	-	2018, inndelt i målgruppe og
geografisk område. Kostnaden av den forhåndsbetalte institusjonskapasiteten er gitt av antall for-
håndsbe	talte	 	plasser og kostnaden per plass. Kapasiteten er som nevnt satt lik det historiske gjen-
nomsnittlige beh	ovet i	 	løpet av	 	de to samme årene. De månedene	 	der	 	antall barn i institusjon innen
en målgruppe og geografisk område overstiger kapasiteten	,	 	utløses enkeltkjøp for de overskytende
barna. Kostnaden av enkeltkjøp avhenger av antall måneder med behov for enke	ltkjøp og 	prisen	 per
enkeltkjøp. Modellen undervurderer antall måneder med enkeltkjøp fordi det ikke er modellert inn
en begrensing på flytting av barn fra enkeltkjøp til forhåndsbetalt plass; enkeltkjøp omgjøres til for-
håndsbetalt plass med en gang det er	 	nok kapasitet.
Tabell	 	5	.	2	 	viser 	hvor	dan 	a	ndel enkeltkjøp og ubenyttet kapasitet øker 	jo mindre geografisk område
og 	jo 	mer målgruppedifferensiering	 	som benyttes	 	i	 	i	nstitusjonsplassering	 	av barn	, basert på modell-
beregningene	.	 Tabellen viser også	 betydningen av dimensjoneringen av forhåndsbetalt kapasitet for
andelen enkeltkjøp og ubenyttede plasser, ved å 	vise tre alternativer med kapasitet	 satt lik hhv. gjen-
nomsnittlig behov, 5 prosent over og 5 prosent under.	 	Jo større prisforskjell mellom enkeltkjøp og
forhåndsbetalte plasser, 	jo høyere forhåndsbetalt kapasitet er det lønnsomt å ha	, alt annet likt	.

Samfunnsøkonomiske k	onsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	96

Tabell	 5	.	2	 	Modellberegninger: 	andel enkeltkjøp og ubenyttede plasser
Målgruppedifferensiering	 	Andel enkeltkjøp av total	 	Andel ubenyttet kapasitet av for-
håndsbetalte plasser
 	Region	 	Fylke	 	Region 	 	Fylke
Hvis kapasitet er lik	t	 gjennomsnittlig behov
1 (alle barn)	 	3	,	4 %	 	3	,	9 %	 	8	,	6 %	 	9	,	7 %
3 (akutt, rus og resten)	 	5	,	0 %	 	5	,	8 %	 	12	,	1 %	 	14	,	3 %
5 (akutt, rus, omsorg, 	atf	erd
lav og 	atf	erd høy)
6	,	1 %	 	7	,	0 %	 	14	,	7 %	 	17	,	6 %
10 (5 målgrupper + skille mel-
lom under 16 år og minst 16
år)
7	,	2 %	 	8	,	7 %	 	18	,	1 %	 	21	,	7 %
Hvis kapasitet er 5 prosent 	over 	gjennomsnittlig behov
1 (alle barn)	 	1	,	5 %	 	2	,	1 %	 	13	,	0 %	 	14	,	3 %
3 (akutt, rus og resten)	 	3	,	2 %	 	4	,	1 %	 	16	,	3 %	 	18	,	9 %
5 (akutt, rus, omsorg, 	atf	erd
lav og 	atf	erd høy)
4	,	3 %	 	5	,	4 %	 	19	,	3 %	 	21	,	9 %
10 (5 målgrupper + skille mel-
lom under 16 år og minst 16
år)
5	,	4 %	 	7	,	3 %	 	22	,	8 %	 	25	,	3 %
Hvis kapasitet er 5 prosent 	under	 gjennomsnittlig behov
1 (alle barn)	 	5	,	8 %	 	6	,	3 %	 	5	,	7 %	 	6	,	5 %
3 (akutt, rus og resten)	 	7	,	0 %	 	7	,	9 %	 	9	,	0 %	 	11	,	1 %
5 (akutt, rus, omsorg, 	atf	erd
lav og 	atf	erd høy)
7	,	8 %	 	8	,	9 %	 	11	,	5 %	 	14	,	2 %
10 (5 målgrupper + skille mel-
lom under 16 år og minst 16
år)
8	,	9 %	 	10	,	4 %	 	14	,	6 %	 	18	,	0 %
Synspunkter på 	målgruppedifferensiering og spesialisering
Fra intervjuene framkommer det litt ulike synspunkter 	på 	spørsmål om 	dagens 	differensiering i insti-
tusjonstilbudet er den riktige. Det pekes på at ungdom for eksempel plasseres på omsorgsinstitusjo-
ner, men så vise	r det seg at de har større rusproblematikk en man trodde i utgangspunktet. Da må
barna flyttes eller institusjonen endres. Det vises også til at differensieringen i større grad bidrar til
at barn plasseres lenger unna hjemstedet. 	De pekes på at	 	en overføri	ng til fylkeskommunene vil gi
muligheten til å tenke nytt	, d	er det åpnes for mindre spesialisering og større fleksibilitet til å tilpasse
tilbudet til hver enkelt 	ungdom	. Informantene holder også fram at den kompetansen som i dag er i
Bufetat	,	 trengs ute i	 distriktene. 	Andre 	mener 	barn som har behov for institusjonstilbud kan ha svært
forskjellige behov 	og at hver og en må møtes med spesialiserte og målgruppedifferensierte tiltak	.
Disse informantene 	hevder	 	det er utenkelig at et tilbud tilsvarende dagens kan bygges opp i den
enkelte fylkeskommune. Informantene 	i denne kategorien 	mener et nasjonalt samarbeid må ligge
på toppen for å få til dette. En informant sier det slik:
«Institusjonstilbudet må på grunn 	av sin natur være et nasjonalt tilbud, det er utopi å tenke at fyl-
keskommunene kan stå alene om å lage et slikt tilbud.»

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylk	eskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	97

Når det gjelder økt bruk av private går synspunktene i ulike retninger	. På den ene siden vises det til
at	 	barnevernet kan tjene på 	økt 	bruk av private aktører	. Det er 	lettere å få 	skreddersydde løsninger
i det private	. Mer skreddersydde løsninger vil kunne gjøre	 	kommunene mer fornøyd, 	og gi større
valgfrihet til kommunene enn når andrelinjetjenestene må ta hensyn til kapasitetsutnyttelse 	i eget
tilbud. 	Flere av informantene tar opp u	tfordringe	r	 	med 	økt	 	bruk av private knyttet til bestillerkom-
petanse, asymmetrisk informasjon og 	kvalitetsutviklingen.
Oppsummert	 	av konsekvenser for institusjonstilbudet
Oppsummert 	er	 	det	 	kost	nadsbesparende 	å	 	kunne plassere barn innenfor et s	tørre geografisk om-
råde	. 	Størrelsen	 på det	 geografisk	e	 området	 barn plasseres innenfor	 trenger	 imidlertid	 ikke	 avhenge
av 	om 	ansvaret fo	r andre	linje	barnevernet ligger hos	 	fylkeskommunene	 	eller 	staten	;	 	staten	 	kan prio-
ritere	 nærhet til barnets hjemsted høyere	,	 og	 motsatt kan	 fylkeskommunene	 kjøpe både garanti	plas-
ser og enkeltkjøp fra private	 langt unna.	 Det er også kostnadsbesparende å ha en viss andel forhånds-
betal	te	 	plasser	.	 	Jo 	mer 	målgruppedifferensiering, 	dess	 	mindre 	forhåndsbetalt kapasitet 	er det lønn-
somt	 	ha, alt annet likt. 	Tilsvarend	e 	resonnement 	gjelder også 	for	 	geografisk inndeling	;	 	jo 	mindre
geografisk område	, 	dess	 	mindre forhåndsbetalt k	apasitet	 	lønner det seg å ha, alt ann	et likt	.
Dimensjoneringen av 	det 	fylkes	kommun	ale 	institusjonstilbudet 	forventes å bli mindre enn 	dagens
statlige	, fordi	 	fylkeskommunene forventes 	å foretrekke å være innkjøpere og fordi	 	private leverand-
ører forventes å utkonkurrere 	fylkeskommunale institusjoner	.	 	Hva som er r	iktig 	nivå på a	ntall for-
håndsbetal	t	e 	plasser, 	medregnet rammeavtale med ga	rantikjøp hos private aktører	, 	er	 	i	 	utgangs-
punktet 	uavhengig 	av 	om staten eller 	fylkeskommunen	 har barnevernsansvaret	. 	Dersom	 forsynings-
sikkerhet 	ikke er 	en problemstilling	, 	slik tilfellet 	er 	i	 	modellen over	,	 	avhenger riktig nivå 	på forhånds-
betalte plasser	,	 som 	nevnt	,	 av	 prisforskjellen mellom	 enkeltkjøp og forhåndsbetalte plasser	 og 	hvilket
geografisk område 	man har 	forhåndsbeta	l	t	e plasser innenfor	,	 	samt grad av målgruppe	–	differensie-
ring	. Men	 	dersom ekstra 	grunn	kapas	i	tet 	er nødvendig av	 	hensyn til forsyningssikkerhet	,	 	slik vi gjen-
nomgående har lagt til grunn i våre analyser	,	 	må	 	summen av 	alle 	fylke	rs 	grunnkapasitet	 	være større
enn statens 	grunnkapasitet	, fordi fylkene ikke deler på 	kjøpsgaranti	-	plassene.
Basert på drøftingene over mener vi 	at 	det er teoretisk mulig for 	fylkeskommunene	,	 	etter en tilpas-
singsperiode	, å 	sørge for et institusjonstilbud 	som tilsvarer det	 	statlige 	når det gjelder 	g	eografisk og
målgruppeinndeling	 og kostnader	, men med mer bruk av 	rammeavtaler med private og mindre egen
tjenesteproduksjon.	 	Noen 	fylkeskommuner	 	kan oppleve at 	kost	nadene faller	 	fordi de	t 	for eksempel
er 	mange private 	tilbydere	 	og de klarer å	 	forhandle	 	gode priser, mens andre	 	fylker kan oppleve det
motsatte. 	Dersom 	hensynet til forsyningssikkerhet tilsier	 	mer 	forhåndsbetalte plasser enn 	det som i
utgangspunktet er mest kostnadseffektivt	, 	er det imidlertid mer kostnadskr	evende for 	hvert fylke 	å
ha 	en slik 	buffer enn	 	en buffer	 	for landet som helhet. 	I så fall v	il 	enten 	det fylkeskommunale 	andre-
linjebarnevernet	 	koste mer enn det statlige	,	 	eller forsyningssikkerheten vil gå ned	.
5.2	 	Fosterhjemsområdet
Fosterhjem er det 	mest brukte tiltaket for barn som i en kortere eller lengre periode ikke kan bo
hjemme.	 	Bufetat har som nevnt foran en bistandsplikt overfor kommunene på d	ette området.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	98

I kapittel 	2	 	gikk vi gjennom 	de mest sentrale 	utfordringe	ne på barnevernområdet. Flere av disse ut-
fordringen er knyttet til fosterhjemområdet. 	Rekruttering av 	nok og riktige	 fosterhjem	,	 slik at 	andre-
linjebarnevernet har	 	et tilstrekkelig antall fosterh	jem som svarer på etterspørselen	 	(kommunenes
bistandsbehov)	,	 	framstår som den 	avgjørende utfordringen på dette området. 	Barn som vente	t	 	for
lenge i beredskapshjem	,	 	samtidig som flere fosterhjem 	var	 	ledig	e	, samhandlingsproblemer mellom
Bufetat og 	kommunene	, uklarheter om når 	kommunenes ansvar stoppet og Bufetats ansvar startet	,
samt en galopperende kostnadsvekst, er noe av bakgrunne	n for tiltakene i barnevernreformen på
dette området. 	Uenigheter mellom Bufetat og kommunene om behovet for 	forsterkni	ngstiltak og
refusjon	,	 	har også vært	 	en kime til konflikt mellom nivåene.
Andrelinjetjenesten 	har	 	to hovedoppgaver på fosterhjemsområde:
i.	 	Rekruttering av fosterhjem	 for å kunne	 bistå kommunene med å skaffe fosterhjem når kom-
munene har vurdert at det ikke 	er 	mulig	 	for dem	 	å finne fosterhjem i slekt og nettverk	. 	I
tillegg til rekruttering	,	 	har andrelinjen ansvaret for at 	fosterhjem	mene	 	får grunnleggende
opplæring. 	Oppgaven krever at det er et tilstrekkelig antall fosterhjem tilgjengelig 	for å
kunne møte kommunenes etterspørsel.	 	Tilbudet av fosterhjem 	må 	dekke fosterhjem for et
bredt spekter barn, alder, kjønn, kulturell bakg	runn, samt barn med ulike utfordringer. 	F	o	s-
terhjemmene 	i denne kategorien	 har avtale med kommunen og 	kostnadene dekkes av kom-
munene direkte.
ii.	 	Spesialiserte fosterhjem 	og beredskapshjem 	der fosterhjemmene har avtale med andrelin-
jetjenesten. 	Kommunene betaler en egenandel for 	barn i spesialiserte fosterhjem	 og bered-
skapshjem	. 	Andrelinjen har ansvaret for oppfølgingen av 	disse hjemmene	. 	Spesialiserte fos-
terhjem skal i praksis være 	et	 alternativ til institusjon. 	Andrelinjen kan tilby spesialiserte fos-
terhjem, men har ikke plikt til å tilby denne type fosterhjem. 	Tilbudet 	som gis 	i spesialiserte
fosterhjem skal følge retnings	linjer fra Bufdir. 	Beredskaps	hjem er en del av akuttilbudet	 	til
andrelinjetjenesten	.
Bufet	at 	har avtaler med 	ideelle	 og kommersielle aktører på fosterhjemsområdet, og direkte kontrak-
ter med hjem. 	Avtalene gjelder	 	kun beredskapshjem og spesialiserte fosterhjem (tidligere familie-
hjem). 	Hjemmene som rekrutteres som ordinære fosterhjem med eller ut	en forsterkning, har som
nevnt over	,	 	avtale med kommunene	,	 	selv om hjemmene er rekruttert	,	 	og har fått grunnopplæring
av andrelinjetjenesten.
Videre i dette avsnittet 	drøfter vi mulige tilpasninger og endringer 	ved en overføring fra 	Bufetat til
fylkeskommu	nene for	 	disse to 	underkategoriene på fosterhjemsområdet.
5.2.1	 	Fosterhjemtjenesten 	rekrutterer 	fosterhjem 	til kommunene
Fosterhjem	utvalget løfter fram følgende utfordringer på fosterhjemsområdet 	(NOU, 2018:18)	:
•	 	Tilgang på 	fosterhjem tilpasset alle målgrupper
•	 	Samarbeid og medvirkning
•	 	Tilpasset oppfølging
•	 	Stabilitet
•	 	Samsvar mellom ressursbruk og barnas behov

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	99

Tiltakene i barnevernreformen, herunder fjerning av refusjonsordningen og klargjøring av roller og
ansvar, er ment å im	øtekomme 	deler av utfordringene	 	på fosterhjemsområdet	. 	Fra intervjuene er
det litt ulike synspunkter på om ansvarsdelingen 	vil bli klarere etter 2022	 	og bidra til at	 	samhand-
lingsproblemene mellom nivåene løses	. 	Mens noen informanter mener 	at 	barnevernrefor	men ad-
resserer 	de iden	tifiserte utfordringen	 og 	tror	 at situasjonen vil bli bedre, mener andre at barneverns-
reformen ikke vil hjelpe. 	I	ntervjuene 	gir 	ikke	 	grunnlag for å anta at en	 	eventuell overføring av opp-
gaver og ansvar til 	fylkeskommunene	 vil løse utfordringene	 bedre en Bufetats regioner	. 	De	t er heller
ikke grunnlag for 	å anta	 at fylkeskommunene vil 	løse 	rekrutteringene	 dårligere enn Bufetat	 gjør i d	a	g.
Fra kommunenes side	 	peke	s 	det 	på viktigheten av lokal tilstedeværelse, og at 	det 	er 	viktigere at
fosterhjemtjenesten opprettholder dagens lokale kontorer, enn om de forvaltningsmessig ligger un-
der staten eller fylkeskommunen. 	Det understekes at 	fosterhjemstjenestene	 	i dag har ett	 	eller flere
lokale kontorer i de 	gamle	 fylkene, og det fremmes også en bekymring for at regionreformen vil føre
til en større sentralisering av denne tjenesten. Bekymringen synes å være uavhengig av 	om det er
staten eller fylkeskommunen som har ansvaret.	 	Følgene utsagn 	fra en kommune gir uttrykk for det
flere 	trekker	 	fram som viktig:
«Vi forholdt oss til fylkene da de hadde ansvaret, vi forholder oss til Bufetat nå, ved en overføring vil
vi forholde oss til den nye fylkeskommunen.	 	Det 	som 	er viktig for kommunene 	er 	at vi har lokale
kontorer å forholde oss til, vi kjenner de som jobber der og de kjenner oss. 	De lokale 	kontore	ne 	må
opprettholdes ved en eventuell overføring».
Flere av informantene understreker at mangel på egnede fosterhjem e	r den 	aller største utford-
ringen og at ressursene bør rettes mot utfordringene framfor å 	«stadig» 	flytte andrelinjen mellom
forvaltningsnivåene. 	Stabilitet, lokal kunnskap	,	 og at de personene som arbeider 	i 	fosterhjemstjenes-
tene	 kjenner kommunene og barnev	erntjenesten i hver enkelt kommune	,	 fremmes som en suksess-
faktor i rekrutteringsarbeidet	,	 så vel som i arbeidet med å matche barn og fosterhjem, og å følge opp
fosterhjemmene i etterkant.
“Det er vanskelig for oss å finne egne fosterhjem, det vil det være	 	uavhengig av hvem som har an-
svaret for andrelinjetjenesten	.	”
Fra intervjuene er det også pekt	 på utfordringer med	 stor gjennomtrekk av ansatte i etaten, lite rett-
sikkerhet for barn i fosterhjem og fosterforeldre og for lite fokus på oppfølging av fosterfamilier og
barn etter at barnet er plassert. 	Blant informantene	 	er det også noen som	 	mener at fosterhjemom-
rådet kre	ver en ytterligere 	juridisk og kvalitetsmessig opprustning	, men at 	en overføring av ansvar
og oppgaver til fylkeskommunene ikke vil løse problemene de peker på.	 	Barn og unges medvirkning
er et tema som særlig 	barnevernsbarna er opptatt av. Dette hensynet e	r blitt tydeligere i 	barnevern-
loven, men handler også om kompetanse og bevisstgjøring i både 	andrelinjen	 	og kommunenes bar-
nevern	tjeneste. 	Dette synes å være utfor	dringer som er uavhengige av hvilket forvaltningsnivå 	fos-
terhjemtjenesten ligger på.
Samhandl	ingsproblemer mellom fylkeskommunene og kommunene var blant begrunnelsene for å
flytte andrelinjetjenesten 	fra	 	fylkeskommune 	til 	staten. 	Denne type utfordringer 	synes dermed ikke
å være 	påvirket	 	av 	hvilket forvaltningsnivå andrelinjetjenesten er lagt til.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufeta	ts oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	100

Fosterhjemstjenestene er 	geografisk spredt
Fosterhjemområdet i Bufetat er i dag lokalisert med minst ett kontor per fylke slik fylkesfordelingen
var før regionreformen trådte i kraft fra 2020. Kont	orene er dermed geografisk spredt i utgangspunk-
tet	, og fordelt med flere lokasjoner i hver av de nye fylkeskommunene	. Hvorvidt de nye fylkeskom-
munene vil sentralisere denne tjenesten innenfor fylket, opprettholde dagens lokasjoner	,	 	eller opp-
rette flere lok	alkontorer, 	er uvisst	. Dette vil trolig variere på tvers av f	ylke	s	kommunene og fylkes-
kommunenes størrelse. 	Kommunene ønsker i de aller fleste tilfellene fosterhjem i, eller i geografisk
nærhet (eller kort reiseavstand målt i tid) 	til 	fosterhjem	skommunen. 	I	 	enkelte tilfeller kan det være
ønskelig med geografisk avstand til 	fosterhjem	skommunen.
Kostnadseffektivitet og stordriftsfordeler kontra 	potensielle regionale synergier
Ved en overføring av ansvaret til fylkeskommunene er det rimelig å anta at fylkeskom	munene i all
hovedsak vil rekruttere fosterhjem innenfor egne grenser	, 	eventuelt supplert med noen hjem 	i andre
fylker	. Dette kan gi konkurranse på rekrutteringssiden og potensielt også føre til at fosterhjem som
har fått grunnopplæring fra en 	fosterh	jemskommune stiller seg til disposisjon for andre fylkeskom-
muner. 	Dette vil i så fall svekke 	fylkeskommunenes 	insentive	r	 	til	 	å investere i grunnopplæring av
fosterhjem	. 	Fylkeskommunene vil også kunne velge å kjøpe rekrutteringstjenester fra private 	og ide-
elle leverandører som 	fylkeskommunen	 	kan 	tilby kommunene 	som en del av sin bistandsplikt. 	Kjøp
av ferdig opplærte fosterhjem 	framfor å selv rekruttere og gi grunnopplæring, er en form for risiko-
overføring 	av kostnadene ved ledige og ubrukte hjem	. 	Det	te må forventes å gjenspeiles i prisen, men
det er ikke opplagt hva som vil være mest kostnadseffektivt for de ulike fylkeskommunene	, 	å 	rekrut-
tere selv	,	 	eller kjøpe ferdige rekrutterte og opplærte hjem fra markedsaktører	 	(se Vista Analyse
(2017)	 	for en beskrivelse av	 	alternative markedsløsninger	 	for rekruttering og formidling av foster-
hjem,	 	og løsninger som er valgt i hhv Sverige og Danmark).
Det er noen stordriftsfordeler i rekrutteringsarbeidet i dag, blant annet 	med felles kampanjer, infor-
masjon	,	 	og også utveksling 	av fosterhjem mellom de ulike lokasjonene og regionene	.	 	Bufetat har
også	 	en felles fosterhjemsba	n	k i 	saks	-	 	og 	fagsystemet	 	BIRK. 	Dersom fylkeskommunene 	overtar BIRK
og opprettholder en felles fosterhjems	bank med muligheter til å hente rekrutterte og ferdig opp-
lærte fosterhjem som andre fylkeskommuner har 	rekruttert	, 	kan noe av fleksibilitet	en	 	som ligger i
en nasjonal fosterhjemsbank beholdes. Forutsetningen for at dette skal fungere er at det gis insen-
tiv	er som sikrer at alle fylkeskommunene rekrutterer	, og at fylkeskommunene finner arenaer for
samarbeid	. K	onkurransekraften til ide	e	lle og kommersielle leverandører av fosterhjemstjenester	 	vil
styrkes 	som følge av tap av stordriftsfordeler som Bufetat har i 	dag	. 	På den andre siden kan det ligge
potensielle synergier med andre tjenester i fylkeskommunen som 	en fylkeskommunal fosterhjem-
tjeneste	 	kan samordnes med	, og som 	kan	 	bidra til å effektivisere rekrutteringsarbeidet. 	Fylkeskom-
munene kan også tilføre mer lo	kal kunnskap og større bredde i 	rekrutteringsarbeidet	 	som følge av
flere kontaktpunkter mot kommunene enn de lokale Bufetat	-	kontorene har.	 	Den samlede effekten
på rekrutteringsarbeid og tilgjengelige egnede hjem for de barna kommunene	 	trenger bistand	 	til, 	er
usikker	,	 	og kan gå i begge retninger. Vår 	vurdering	 	er at effekten uansett ikke vil være 	vesentlig så
lenge forutsetningene i nullalter	nativet om fortsatt lokal tilstedeværelse er oppfylt.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	101

5.2.2	 	Spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem
Bufetat kjøpte fosterhjemstjenester for 534 mill. kr i 2018	, 	hvorav 	336 mill.	 kroner var	 levert 	av 	kom-
mersielle	 	leverandører	 	og 197	 	mill. kroner 	fra 	ideelle leverandører	.
Rekruttering 	av fosterhjem er ressurskrevende, og det har vist seg særlig krevende å rekruttere 	fos-
terhjem til særskilte grupper av barn og unge, slik som barn og unge med etnisk minoritetsbakgrunn,
større søskenflokker, ungdom med s	ammensatte behov og barn med funksjonsnedsettelser. 	En følge
av at institusjonstilbudet over tid er bygd ned, er flere 	barn og unge som krever 	spesiell oppfølging i
form av spesialiserte fosterhjem. 	Det 	kan	 	være rasjonelt for	 	enkelte 	fylkeskommune 	å	,	 	i stø	rre grad
enn 	Bufetat gjør i dag	,	 dekke	 behovet for beredskapshjem 	og spesialiserte fosterhjem 	gjennom 	kjøp
fra private	. Dette følger av tap av stordriftsfordeler 	knyttet til rekruttering	 når fylkene	 ikke	 koordine-
r	er	 	tilbudet 	på tvers	 	av regionene	,	 	og et stø	rre samlet behov for akuttplasser og beredskapshjem
enn 	i 	dagens situasjon der 	tilgjengelige plasser kan brukes på tvers av regionene. 	Dersom 	kommu-
nene skal få samme tilgjengelighet på ulike fosterhjem som i dagens situasjon, er det	 	vanskelig å se
hvordan dette kan løses uten at 	samlet kapasitet økes. Dette vil innebære	 	at det må inngås avtale
med flere spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem	 eller økt risiko for 	at flere barn må vente eller
vente lengre før et tilpasset og egnet 	tilbud er på plass.
Fra intervjuene understrekes det at det ikke har betydni	n	g om spesialisert fosterhjem tilbys i regi av
Bufetat eller i regi av fylkeskommunen. Det som har betydning er hvilke føringer Bufdir gir og hvor-
dan føringene følges opp. Det 	stilles også spørsmål ved hvorfor det vurderes en omorganisering med
flytting tilbake til fylkeskommunene såpass kort tid etter andrelinjetjenesten ble flyttet til staten.
Flere ytrer en bekymring over at en ny omorganisering vil ta fokus bort fra utfordri	ngene, og at igang-
satt utviklingsarbeid vil stoppe opp for en kortere eller lengre tid. Følgende sitat uttrykker problem-
stillinger som flere reiser	:
«	Jeg tenker omorganisering igjen (bare 15 år etter sist omorganisering), vil ta fokus bort fra proble-
mene 	med rekruttering av nye fosterhjem i dag. Det vil ta fokus bort fra hva som trengs for at allerede
eksisterende fosterhjem skal fortsette som fosterhjem. Det vil kunne ta fokus bort fra sikring av nød-
vendig oppfølging, opplæring og veiledning i fosterhjemm	ene, og kan bidra til at man ikke griper fatt
i utvikling av tiltak for at de fosterhjemmene som er i dag får kompetansen og overskudd til å sikre
trygghet og kompetanse i fosterhjemmene, og være en trygg base for barnet.	»
5.2.3	 	Konsekvenser på 	fosterhjemområdet 	-	 	oppsummering
Etter vår vurdering 	har det ingen vesentlig betydning 	om fosterhjemstjenesten 	er statlig eller fylkes-
kommunal. 	Ved en eventuell overføring til fylkeskommunene vil det likevel påløpe omstillingstillings-
kostnader 	i form av ur	o	 	og omorganiseringsprosesser. 	Noe avskalling må 	derfor 	forventes, men fos-
terhjemtjenesten er allerede i dag desentralisert geografisk og vil trolig beholde 	en tilstrekkelig kjer-
nekompetanse til at 	fagmiljøene 	vil	 	opprettholdes. Mer bruk av private leveran	dører kan forventes,
men vil trolig variere på tvers av fylkeskommunene	 og markedssituasjonen i hvert enkelt fylke. Hvor-
vidt fylkeskommunene vil sentralisere fosterhjemtjenesten eller 	desentralisere mer enn i nullalter-
nativet	,	 er uvisst. 	En større geografi	sk spredning 	av tjenesten vi	l kunne gå på bekostning av kostnads-
effektiviteten	, men kan på den andre siden gi 	bedre forutsetninger for lokale tilpasninger 	og bedre
samarbeid med kommunene. 	Dimensjonering	 	og samlet ka	pasitet vil trolig måtte økes 	noe for 	å

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	102

kunne imøtekomme svingninger i etter	spørsel	en	. 	Hvor mye kapasiteten og antall tilgjengelige fos-
terhjem må økes, avhenger av om det etableres en felles fosterhjembank 	der fylkeskommunene kan
hente fosterhjem (inkludert spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem) 	på tvers av fylkesgrensene.
Dette vil i t	ilfelle kreve en form for regulering og avtaler mellom fylkeskommunene for å sikre 	rekrut-
teringsarbeidet	 og at det inngås 	avtaler med et tilstrekkelig antall spesialiserte fosterhjem og bered-
skapshjem til å imøtekomme kommunenes behov. 	Private leverandører	 	må forventes å få en større
rolle	 	som leverandør av spesialiserte fosterhjem	.
Tabell	 	5	.	3	 	oppsummerer 	konsekvensene på fosterhjemområdet.
Tabell	 5	.	3	 	Konsekvenser på fosterhjemområdet ved 	overføring til fylkeskommunene
Fosterhjemsom-
råde	 	Fosterhjemtjenesten 	 	Spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem
Tilgang på kompe-
tanse	 	Uendret etter omstilling	sperioden
Barn og 	unges
medvirkning	 	Påvirkes ikke av hvilket forvaltningsnivå 	andrelinjetjenesten	 ligger på
Dimensjonering	 	Avhenger av om det etab-
leres en nasjonal foster-
hjembank med muligheter
for utveksling av hjem på
tvers av fylkeskommunene
Samlet kapasitet må 	økes for å sikre samme fleksibilitet til
å kunne møte variasjon i etterspørsel som i nullalternati-
vet	.

Kvalitetsutvikling	 	Variasjon på tvers av fylkeskommunene, mister nasjonal samordning
Kapasitetsutnyt-
telse
Påvirkes i liten grad	 	Økt 	kapasitet vil gi lavere kapasitetsutnyttelse, dersom
kapasitet løses i markedet vil det være en sammenheng
mellom pris, leveringssikkerhet og responstid

Bruk av private ak-
tører

Sannsynlig at noen fylkeskommuner vil øke bruken av private 	leverandører	. Dette gjel-
der særlig for spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem.
Kostnadseffektivi-
tet	 	Lite påvirket	 	Må forventes å variere på tvers av fylkeskommunene
Lokale tilpasninger	 	Må forventes ulike lokale tilpasninger
Geografisk 	spred-
ning av tilbudet
Lokalisering av lokalkontorer kan bli mer eller mindre desentralisert. Vil trolig variere
mellom fylkeskommunene
5.3	 	Spesialiserte hjelpetiltak
Staten har fra før forvaltningsreformen i 	2004	 	tatt ansvaret for å utvikle 	spesialiserte hje	lpetiltak	.
Multisystemisk terapi (MST) er ett 	eksempel på et tiltak som 	Barne	-	 	og familiedepartementet og
Sosial	-	 	og helsedepartementet tok i	nitiativ til å implementere	 	i 	1999	. Målet var 	å tilby kommunene
virksomme behandlingsmetoder 	til målgrupper	 som 	verken fikk den be	handlingen de skulle ha i hel-
sevesenet eller i barnevernet. 	MST er 	et	 tilbud 	rettet mot barn og unge med atferdsvansker. 	Samtlige
fylkeskommuner 	og BUP 	fikk anledning til å	 	delta på kurs i MST	 	ved innføring av tiltaket	. 	Tiltaket var
både faglig og økonomisk begrunnet	,	 	og ble sett på 	s	om 	et alternativ til kost	bare institusjonstiltak.
MST krever spesialkompetanse og det er også anerkjent at 	mengdetrening 	er sentralt for å kunn	e
yte et kvalitativt godt tilbud. 	Senere er andre tilbud kommet til, som 	Funksjonell familieterapi (FFT)
og Parent Management Training Oregon (PMTO).	 PMTO krever mindre spesialisering og mengdetre-
ning	,	 	og er vurdert som egnet for kommunene	. Som nevnt tidli	gere vil Bufetat etter hvert avvikle
dette tilbudet parallelt med at kommunene bygger opp kompetanse på området.

Samfunnsøkon	omiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	103

Barn med alvorlige 	atferdsvansker	 	har ofte	 	flere utfordringer som 	alvorlig kriminalitet, gjentatt kri-
minalitet	, 	tungt	 	rusmisbruk over tid eller andre former for alvorlige atferdsvansker. Denne 	gruppen
kan ofte har rettigheter etter flere lover, 	og BUP har også egne tilbud til denne målgruppen. 	I 2018
var det 	om 	i underkant av 100	0 barn og	 	ungdommer som fikk 	tilbud om spes	ialiserte hjelpetiltak	.
Bufdirs årsrapport fra 2018 viser at 	762 	barn	 	mottok 	hjelpetiltaket MST. 	Vi har tidligere 	vist at	 	det
har vært vanskelig for kommunene å gi familiene 	i målgruppen 	rett hjelpetiltak til rett tid	, og at 	flere
kommune	r	 	oppfattet Bufetats tilbud 	om spesialiserte hjelpetiltak 	som 	smalt og 	egnet for svært 	få
familier i barnevernet (spørreundersøkelse og intervjuer presentert i 	Vista Analyse	 	(2015)	)	. 	Ved å
overføre en del av finans	ieringsansvaret og ansvar	et	 	for hjelpetiltak i hjemmet	 	til kommunene	, skal
insent	ivene 	bli riktigere. Det kan derfor forventes en riktigere bruk av Bufetats tilbud om spesialiserte
hjelpetiltak	 	i nullalternativet enn det som er tilfelle i dagens situasjon	.	 	Etter barnevernreformen he-
ter det videre at Bufetat 	kan	 tilby	 spesialiserte	 hjelpetiltak, men de har ikke 	plikt	 til å tilby denne type
hjelpetiltak i stedet for institusjon.
Med en overføring av Bufetats oppgaver til 10 fylkeskommuner, kan det forventes at fylkeskommune
også på dette området vil tilpasse seg forskjellig. 	Barnevernloven åpner 	også	 	for 	en videre utvikling
av nye tiltak	 	på området. 	Bufdir vil ved en overføring av	 	Bufetats oppgaver på barnevernområdet,
fremdeles være 	fagdirektorat for både 	f	ylkeskommunene og kommunene.	 Bufdir har 	i dag 	det over-
ordnede ansvaret for innretting av tilbudet (målgrupper, behov, 	hvilke	 	tiltak skal staten tilby), men
selve 	den faglige utv	iklingen	, 	implementering og kvalitetssikring gjøres av kompetansesentre, eks.
Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge (NUBU)	. 	Kompetansesentrene	 	styres av Bufdir gjennom
tilskuddsforvaltning.	 	Dette ansvaret	 	vil	 	fortsatt ligge hos	 	Bufdir	.	 	Implementeringen av nye	,	 	kunn-
skapsbaserte tiltak	,	 	vil 	imidlertid 	bli 	krevende 	som følge av at fylkeskommunene står fritt til å velge
hvilke tiltak de skal tilby	. 	Bufdir kan ikke pålegge fylkeskommunene å ta bruk 	spesielle hjelpe	tiltak
med mindre dette lovf	estes.
På langt nær alle fylkeskommunene har 	et stort nok nedslagsfelt til at 	tilstrekkelig mengdetrening vil
være mulig innenfor egen fylkeskommune. Samarbeid med andre fylkeskommuner eller innkjøp av
spesialiserte tjenester etter behov, 	framstår som en 	mulighet. Utredningskompetanse og innkjøps-
kompetanse	 	som inkluderer en god oversikt over innholdet i disse tjenestene vil da være en forut-
setning for å sikre et godt og hensiktsmessig tilbud til hvert enkelt barn. 	Private og ideelle aktører vil
kunne utvik	le 	et større tilbud av ulike spesialiserte hjelpetiltak	 enn dagens tilbud	. 	Kvalitetssikring	-	 og
oppfølging av tilbudssiden	 	vil kunne bl	i	 	mer krevende og muligens mer fragmentert dersom 	fylkes-
kommunene overtar ansvaret. 	Fylkeskommunene vil også kunne utvikl	e egne spesialiserte hjelpetil-
tak	 	som alternativ til tiltakene Bufdir utvikler. 	I tillegg til mengdetrening er det også nødvendig med
sterke fagmiljøer 	med kapasitet til å følge med 	på internasjonal forskning og utvikling på feltet. Hvis
fagmiljøene blir f	or små, er det en risiko for at de 	forvitrer og ikke klarer å tiltrekke seg nødvendig
kompetanse.
MST, FFT og 	en rekke andre tverrfaglige 	og kunnskapsbaserte tiltak benyttes 	allerede i dag i Oslo
kommune og andre kommuner. 	Dersom en overføring av de spesialiserte 	hjelpetiltakene ti	l	 	fylkes-
kommunene innebærer frihet for fylkeskommunene m	ed hensyn til	 	hvilke hjelpetiltak de 	kan	 	tilby
kommunene, og prissetting av tilbudene 	overla	tes til fylkeskommunene 	(opp til selvkostpris), 	er det
langt fra opplagt at fylkeskommunene finner det 	formålstjenlig	 	å 	ha disse tilbudene selv. 	Oslo kom-
mune har eksempelvis valgt å legge ned 	MST	-	tilbu	d	et	. 	Formålet med MST er 	å gi 	nødvendig hjelp for
å unn	gå 	institusjonsplassering. Institusjon er et dyrere tiltak	 	uten at det kan forventes 	bedre effekt.
Fylkeskommunene har dermed til en viss grad insentiver til å prioritere spesialiserte hjelpetiltak for

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet 	til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	104

denne målgruppen, men både prising mot kommunene, 	inst	itusjonskapasitet og en rekke andre for-
hold vil 	påvirke fylkeskommunenes tilpasninger.
Vi konkluderer med at en over	føring av Bufetats oppgaver på dette området 	mest sannsynlig vil gi
store variasjoner på tvers av fylkeskommunene, men flere mulige lokale tilpasninger. Dette følger av
at 	barnevernloven sier 	kan tilby	 	som alternativ til institusjon, at 	dagens institusjonstilbud er ulikt
fordelt mellom fylkeskommunen	e der noen vil overta 	overkapasitet	 	mens andre 	må bygge opp ka-
pasitet	,	 	og at 	det er store variasjoner i 	befolkningsgrunnlag 	på tvers av 	fylkeskommune	. Det siste gir
ulike muligheter til å bygge opp egen kompetanse m	ed muligheter til tilstrekkelig mengdetre	ning.
Innenfor snevre fagområder 	er det lite sannsynlig at 10 	fylkeskommuner vil prioritere 	den 	faglig ut-
vikling på innenfor 	samtlige spesialiserte områder.	 	Med mindre Bufdir 	tar ansvaret for den faglige
utvikling, vil det derfor være en risiko for at fagu	tviklingen på dette området 	stagnerer. 	Følgende
tabell oppsummerer konsekvensene for dette tilbudet.
Tabell	 5	.	4	 	Konsekvenser for 	spesialiserte hjelpetiltak	 ved overføring til fylkeskommunene
Konsekvenser
Spesialiserte hjelpetiltak
Tilgang på kompetanse

Kun de største fylkeskommunene vil ha stort nok nedslagsfelt til at 	det
kan gis tilstrekkelig mengdetrening til å utvikle og opprettholde egen
kompetanse på området. 	Så lenge det er etterspørsel etter 	tiltakene fra
kommunene, andrelinjetjenesten og andre sektorer (	BUP), må det for-
ventes at det vil være tilgang på kompetans	e på nasjonalt nivå	 som fyl-
keskommuner uten egen kompetanse kan hente inn.
Barn og unges medvirkning	 	Ikke påvirket av en overflytting
Dimensjonering
Med 	mellom 500 og 1000 barn per år som mottar spesialiserte hjelpetil-
tak	 må det forventes at en stor andel av fylkeskommunene kjøper inn
tjenester etter behov fra markedet eller fra andre fylkeskommuner	.
Kvalitetsutvikling
Utfordringer med kvalitetsutvikling i innkjøp og utvikling av innholdet i
tjenesten når området splittes opp på 10 fylkeskommuner.
Kapasitetsutnyttelse
Avhenger av oppbygging av egenproduksjon og fordelingen mellom for-
håndsbestilte plasser og enkeltkjøp.
Bruk av private aktører
Må forventes å øke, 	potensiell mulighet for at 	hele tilbudet leveres fra
private leverandører på lang sikt
Kostnadseffektivitet
Kan gå i begge retninger, avhenger av markedet, kapasitetsutnyttelse og
andel enkeltkjøp	. Må også sees i sammenheng med 	kostnadene ved in-
stitusjonstilbudet og hvorvidt spesialiserte 	hjelpetiltak kan fungere som
et mer kostnadseffektivt tiltak enn 	institusjon.
Lokale tilpasninger
Må forventes lokale tilpasninger	, Bufdir har ikke instruksjonsmyndighet
over fylkeskommunene og kan ikke pålegge bruk av 	Bufdirs anbefalte
metoder
Geografisk spredning av tilbudet

I	kke grunnlag for å anta større geografisk spredning enn i nullalternati-
vet. Mengdetrening gjør at stor geografisk spredning og dekomponering
av fagmiljøer neppe vil være hensiktsmessig.
5.4	 	Tilbudet til 	små og 	spedbarn
Det	 	å sørge for at sped	-	 	og småbarn i alvorlig risiko oppdages tidlig og gis treffsikker hjelp	,	 	er viktig
for å lykkes med tiltak som sikrer barnet en god utvikling (	 (Vista Analyse, 2017)	, 	(Vista Analyse,	 2016
c)	, 	(Heckman, 2008)	). 	Utredninger av denne målgruppen krever 	i mange tilfeller	 særskilt kompetanse
utover det kommunene selv besitter. Andrelinjetjenesten er derfor pålagt å ha et spesialisert tilbud
til denne målgru	ppen, der Bufdir fastsetter retningslinjer utover det som kan leses direkte fra loven.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	105

Tilbudet er spesialisert og kostbart, men 	kan potensielt gi en svært høy nytteverdi over tid ved at
barn i risikosonen fanges opp tidligere og møtes med gode 	tiltak.
De	t statlige tilbudet	 til små og 	spedbarn	, inkludert senterne for små og 	spedbarn	, er en liten og svært
spesialisert tjeneste. 	E	n kartlegging fra 2015 av 	det statlige barnevernet for 	små	-	 	og 	spedbarn	, nær-
mere bestemt for de utredningene og veiledningstiltake	ne som gjennomføres ved sentre for foreldre
og barn	,	 	viser 19 sentre for foreldre og barn. 	Av disse 	var	 	13 ei	d	 	og d	revet	 	av Bufetat, fem av ideelle
aktører og ett av Oslo kommune. Til sammen 	hadde	 	sentrene 103 plasser, hvorav 54 i Bufetats
sentre, 39 i ideelle sentre og ti i Oslo kommune. Størrelsen på sentrene 	viste betydelige variasjon	.
De minste sentrene tilb	ød	 kun to pl	asser	 (Vista Analyse, 2016 c)	.	 Dette bildet har vært rimelig stabilt
over tid. 	Det har vært, og er et mål at kompetansen senterne besitter på små	-	 	og 	spedbarn	, blir
tilgjengelig for flere	 	slik at flere kommuner får hjelp til å 	fange opp barn i risikosonen på et tidligere
tidspunkt.
Det er 	knapphet	 	på fagspesialister på utredninger av sped	-	 	og småbarn, og mange kommuner etter-
spør bistand til utredninger av sped	-	 	og småbarns omsorgssituasjon	. 	Kompetanse på utredninger av
sped	-	 og	 småbarn 	har generelt vært vurdert som en større knapphetsfaktor enn eksempelvis sakkyn-
dig	e	 	med 	spesialisering i utredning av ungdom og voksne. 	Kompleksiteten og hyppigheten i sakene
tilsier at 	det trengs 	store opptaksområder for å kunne bygge opp nødvendi	ge fagmiljøer og bære-
kraftige tilbud	 	i egenregi	. 	Det har tidligere vært pekt på at Bufetats tilbud i regionene har vært ulikt	,
og at kommunene har 	opplevde Bufet	at	s rolle i tildeling av plasser som uklar 	(Vista Analyse, 2016 c)	.
Dette søkes rettet gjennom barnevernreformen	.
Staten har i 	nullalternativet 	en lovfestet plikt til å tilby tjenesten. Fylkeskommunene vil overta denne
plikten. Det er et spørsmål om samtlige fylker vil 	bygge opp tjenester i egenregi for denne må	l	grup-
pe	n	, samarbeide med andre fylker eller basere seg på markedsløsninger. 	Uten egen spisskompe-
tanse på dette området	, kan det være utfordrende å sikre gode bestillinger og å vurdere kvaliteten
på det som leveres. Felles innkjøpssamarbeid på tvers av fylkeskommu	nene kan være en mulig løs-
ning for å sikre 	kvalitet i innkjøp på denne type spesialiserte tjenester. 	Kvalitetssikring og tilsyn med
tilbudet til de aller minste og mest sårbare barna, 	må 	følges opp	 for å sikre hensynet til barnets beste.
En overføring 	fra	 	Bufetat til fylkeskommunene vil	 	på dette området 	risikere å svekke fagmiljøene
dersom disse skal fordeles mellom 10 fylkeskommuner	. Fagmiljøene og tjenesten	e 	som tilbys,	 	er
allerede i dag smal	e	 	og svært spesialisert	e	. I likhet med 	institusjonstilbudet er det også store sving-
ninger i etterspørselen. Dette trekker i retning av at det vil kunne være mer rasjonelt å kjøpe denne
type tjenester i markedet, enten gjennom rammeavtaler eller enkeltkjøp, eller en kombinasjon. Pri-
vate leverand	ører må forventes å utvide tilbudet sitt på dette området	 	dersom tjenesten etterspør-
res	. 	I tillegg til dagenes ideelle aktører, må det forventes at det også 	kommer kommersielle aktører
på banen. Utvikling og økt konkurranse på tilbudssiden kan potensielt	 	ø	ke kompetansen og kvalite-
ten på tilbudet, gitt at tilbudet reguleres og det stilles krav til kvalitet. 	Uten 	en fungerende regulering,
godkjenningsordninger og 	kvalitetssikring av tilbudssiden, vil det være en risiko for at antall kjøp og
mengdetreningen 	i 	enkelte fylkeskommuner ikke 	blir på et nivå som sikrer tilstrekkelig kapasitet og
kvalitet i tilbudet. 	Tabell	 	5	.	5	 	oppsummerer konsekvensene for dette tilbudet.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	106

Tabell	 5	.	5	 	Konsekvenser for tilbudet til små og 	-	spedbarn ved overføring til fylkeskommunene
Konsekvenser
Spesialiserte hjelpetiltak
Tilgang på kompetanse
Det er knapphet på denne type kompetanse i dagens situasjon. Det må
forventes at 	flere fylkeskommuner vil være avhengig av å samarbeide
med andre fylkeskommuner eller kjøpe tilgjengelig nasjonal kompetanse
Barn og unges medvirkning	 	Ikke påvirket av en overflytting
Dimensjonering
Det kan ikke forventes at samtlige fylkeskommuner dimensjonerer egen-
produksjon eller 	inngår avaler om fast grunnkapasitet på dette området	.
Kvalitetsutvikling
Utfordringer med kvalitetsutvikling i innkjøp og utvikling av innholdet i
tjenesten når området splittes opp på 10 fylkeskommuner.
Kapasitetsutnyttelse
Avhenger av oppbygging av egenproduksjon og fordelingen mellom for-
håndsbestilte plasser og enkeltkjøp.
Bruk av private aktører
Må forventes å øke, potensiell mulighet for at 	hele tilbudet leveres fra
private leverandører på lang sikt
Kostnadseffektivitet
Kan gå i begge retninger, avhenger av markedet, kapasitetsutnyttelse og
andel enkeltkjøp
Lokale tilpasninger
Må forventes lokale tilpasninger	, Bufdir har ikke instruksjonsmyndighet
over fylkeskommunene og kan ikke pålegge bruk av Bufdirs anbefalte
metoder
Geografisk spredning av tilbudet
I	kke grunnlag for å anta større geografisk spredning enn i nullalternati-
vet. Mengdetrening gjør at stor geografisk spredning og dekomponering
av fagmiljøer neppe vil være hensiktsmessig.
5.5	 	Vil forutsetningene for å yte tidlig innsats overfor barn og 	familier
styrkes eller svekkes?
Barn og unge som er utsatt for omsorgssvikt er en av samfunnets mest sårbare grupper. Barnevernet
skal sikre at alle som er utsatt for omsorgssvikt skal få god hjelp til rett tid. Barn som får hjelp fra
barnevernet på et tid	lig tidspunkt, eller fanges opp når behov for hjelp oppstår, har større sjanse for
å lykkes senere i livet. Tidlig hjelp forebygger senere problemutvikling. Når barn og familier ikke får
hjelp tidlig nok, påføres ikke bare barnet og familiene det gjelder, 	store kostnader, også samfunnet
kan få sikt påføres betydelige kostnader f.eks. ved at barna senere ikke lykkes med å bli en del av
arbeidslivet (se blant annet; Vista Analyse 	(2017)	, 	Heckman	 	(2008)	 	og NOU 	(2017:12)	).
Systematisk forebygging kan bidra til å fange opp flere barn tidlig, og også gi hjelp og støtte til barn
og familier med enkle tiltak som reduserer risikoen for barnet, og også behove	t for mer omfattende
tiltak på et senere tidspunkt. Forebygging, det å fange opp barn og familier før problemene eskalerer
og gi hjelp på et tidlig tidspunkt, er førstelinjens, dvs. kommunenes, ansvar. I kapittel 	2.2	 	viste vi til
erfaringer og utredninger som viser at kommunene har svake insentiver til drive med forebyggende
arbeid, og at det er betydelige variasjoner mellom kommuner i bruken av tiltak om fosterhjem og
institusjon. Variasjonene skyldes en rekke forhol	d, men det har blant annet sammenheng med kom-
munenes prioritering av forebyggende tjenester og evne til å fange opp tidlig. Ett av de sentrale
målene med den pågående barnevernreformen er å styrke kommunenes insentiver til å prioritere
forebygging, og å se	tte kommunene bedre i stand til å gi flere barn rett hjelp til rett tid (jf. kapittel
2.3	). Dette gjøres gjennom å gi kommunene et større finansieringsansvar og kompe	tansehevende
tiltak mot kommunene. Barnevernreformen innebærer også en lovfesting av et statlig tilbud om spe-
sialiserte 	utredninger av omsorgssituasjonen til barn i alderen 	–	 	6 år.	 	Formålet med lovfestingen
er å	 	bidra til at barn og familier som er i en 	vanskelig livssituasjon	 	fanges opp tidligere	, og 	at de får
tilpasset hjelp på et tidlig tidspunkt	. Hvorvidt barnevernreformen faktisk vil bidra til at kommunene

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overfør	e Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	107

styrker det forebyggende arbeidet, og at barnevernet totalt sett lykkes bedre der det er behov 	for
tidlig inngripen og gir bedre tilpassede tiltak enn i dag, er det for tidlig å konkludere på. Det vi kan
konkludere med er at tiltakene er utformet med utgangspunkt i en problemforståelse og faglig be-
grunnede tiltak der årsaks	-	virkningskjeder er utrede	t.
Fra intervjuene har vi ikke fått innspi	ll som gir grunnlag for å anta at en	 overføring 	vil styrke kommu-
nenes forutsetning til å yte tidlig innsats	. En informant sier det slik:
«Dette er kommunens ansvar, jeg kan ikke skjønne hvordan er overføring av an	drelinjetjenesten til
fylkeskommunen skal kunne styrke arbeidet med forebygging i kommunen».
Hagenutvalget 	(2018)	 	argumenter for en flytting av andrelinjetjenesten fra stat til 	fylkeskommune.
De viser videre til at det	 	kan være tid for en utredning av om det samlede ansvaret for barnevernet
bør plasseres hos fylkeskommunene	.	 	Dette kunne hatt store konsekvenser for førstelinjetjenesten
og også endret forutsetningene for førstelinjens forutsetninger for å yte tidlig innsats. Dette forslaget
ble ikke fulgt opp i 	Meld. St. 6	 	(2018	-	2019)	. Det må	 	forutsettes at oppgave og ansvarsdelingen mel-
lom første	-	 	og andrelinjetjenesten opprettholdes med en overføring av Bufetats oppgaver til fylkes-
kommunene. Insentivene for å prioritere tidlig innsats, vil dermed ikke endres. Vi ser heller ikke noe
grunnlag 	for å anta at fylkeskommunene vil bli bedre i stand til å styrke kommunene på dette områ-
det enn Bufetat er. På den andre siden ser vi heller ingen grunn til at en overføring av andrelinjetje-
nesten fra stat til fylkeskommunene vil svekke førstelinjetjeneste	n. Vi konkluderer med at kommu-
nenes arbeid med forebygging og tidlig innsats ikke vil påvirkes i vesentlig grad dersom Bufetats an-
svar og oppgaver på barnevernsområdet overføres til fylkeskommunene. I den grad førstelinjen på-
virkes, må det forventes at ret	ningen på påvirkningen vil variere mellom fylkeskommune.
5.6	 	Konsekvenser for samhandling mellom forvaltningsnivåene 	og
andre tjenester
Samarbeidet mellom første og andrelinjen i barnevernet var en utfordring da fylkeskommunene
hadde ansvaret for 	andrelinjen	,	 	og har også vært en utfordring 	etter ansvaret for andrelinjen ble
flyttet til staten (Bufetat). 	Barnevernreformen adresserer noen av årsakene til utfordringene, blant
annet ved å endre på finansieringsansvaret og tydeliggjøre oppgavefordelingen. 	Det er ik	ke grunnlag
for å anta at 	samhandlingen i vesentlig grad vil 	påvirkes av om andrelinjen er plassert på fylkeskom-
munalt eller statlig nivå.
Fra intervjuene 	ser vi at mange er opptatt av 	samhandlingen mellom 	barnevern, helse, rus og psy-
kiatri. 	Dette 	fremmes	 som svært krevende områder	.	 Det er vanskelig å se at fylkeskommunene vil ha
bedre forutsetninger enn Bufetat for å lykkes på disse områdene. 	Samordning	 	på disse områdene
skjer på kommunenivå 	med kommunens helse	-	 og omsorgstjenester, og	/eller	 på statlig nivå ved spe-
sialisthelsetjenesten. 	En overføring til fylkeskommunene vil bringe inn et ekstra forvaltningsnivå og
det pekes på at dette kan svekke samordningen på 	de viktigste og mest krevende områdene. 	Vide-
regående skole ligger under fylkeskomm	unene og vil kunne 	samordnes bedre 	med barne	verntiltak
dersom fylkeskommunene overtar ansvaret for andrelinjetjenesten. Det 	synes imidlertid ikke som 	at
det er noen vesentlige utfordringer i samordningen med videregående skole. Andre utfordringer
framstår 	dermed som viktigere å prioritere.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/0	9	 	108

Flere mener at 	samordning med familievernet er vikti	g, både for å fange opp barn i risikosonen og
for å finne fram til gode tiltak	. Det stilles spørsmål ved hvorfor 	familievernet	 skal være igjen i Bufetat
ved en eventuel	l overføring av barnevernet. 	Når det gjelder omsorgssentrene er dette i første rekke
et spørsmål om kapasitet og fleksibilitet. 	Ved svingninger i 	etterspørselen etter omsorgsplasser for
mindreårige asylsøkere, vil 	en samordning med barnevernfeltet 	gi størr	e fleksibilitet ved at relevant
fagkompetanse kan 	omdisponeres ved behov.
5.7	 	Konsekvenser for styring, kontroll (faglig og økonomisk) og tilsyn
med oppgavene som overføres
Fylkeskommunene er selvstendige politisk valgte og styrte forvaltningsnivåer som lede	s av et fylkes-
ting. Fylkestinget og fylkeskommunen er ikke underlagt den hierarkiske oppbyde statsforvaltningen,
og er dermed ikke underlagt andre organer enn Stortinget som lovgiver. Departementet og Bufdir vil
dermed ikke ha styringsrett overfor og kontr	oll over fylkeskommunene slik som direktoratet i dag
har overfor regionene i Bufetat. 	Figur 	5	.	2	 gir en grov skisse av styringslinja i dag (til venstre) og hvor-
dan den vil bli ved en eventuell overføring av Bufetats ansvar og oppgaver til de fylkeskommunale
regionene (til høyre).
Figur 	5	.	2	 	Styringslinja i dag og ved en eventuell overføring til fylkeskommunale regioner

I fylkeskommunene har fylkestinget det avgjørende ordet og utøver til dels sine funksjoner gjennom
fylkesutvalget (arbeidsut	valg for fylkestinget). Ifølge kommuneloven skal fylkesutvalget behandle
forslag til årsbudsjett, økonomiplan og skatt. Rammene for barnevernets oppgaver og ansvar vil der-
med bestemmes i fylkesutvalget i motsetning til i 	Stortinget	 	i dag. Fylkesnivået har 	dermed ikke et
nasjonalt overordnet styringsnivå (i motsetning til Bufdir som styrer Bufetat i dag).

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	109

Administrativt ledes fylkeskommunen av en fylkesrådmann som har det øverste administrative an-
svaret.
3
 	Under fylkesrådmannen er det ulike avdelinger, og ved overføring av oppgaver innen barne-
vern er det naturlig å tenke seg at det opprettes en egen avdeling for dette. Hvordan fylkeskommu-
nenes vil styre og organisere en eventuell avdeling for barnevern vil	 	kunne variere fra hvordan regi-
onene i dag styrer sine underliggende enheter.
Generelt består fylkeskommunens egenkontroll av flere elementer som er regulert i kommuneloven.
Kontrollutvalget, revisoren og administrasjonssjefen driver ulike former for kont	rollvirksomhet for å
sikre effektiv og riktig bruk av ressursene og at tjenestene følger lover og lokale krav.	 	Intervjuene
avdekker at flere informanter er usikre på hvor høyt barnevernet vil prioriteres i fylkene dersom de
overtar ansvaret. Flere informan	ter, særlig fra kommunalt barnevern, er tydelige på at en øremer-
king av midler er nødvendig for å sikre en vellykket overføring. Dette har blant annet sammenheng
med at tilbudet skal være likeverdig. 	En	 	informant sier:
«Det er en fare at 	barnevernet vil prioriteres opp noen steder og ned andre steder».
Både fra høringssvarene og intervjuene er det flere so	m peker på at et statlig ansvar sikrer en felles
faglig standard for de mest utsatte barna. Mangel på 	en felles statlig standard var og	så en viktig del
av begrunnelsen for å 	overføre ansvaret fra fylkeskommunen til staten. Selv om fylkeskommunene
nå er blitt større, vil dette argumentet fortsatt være gjeldende. Flere legger også vekt på at 	en statlig
styring 	sikrer at det finnes et tilstr	ekkelig antall differensierte plasser som dekker barnas ulike behov
for hjelp og behandling, uavhengig av geografisk tilhørighet og lokal økonomi.	 	En tilbakeføring til
fylkeskommunene vil nødvendigvis gi et mer fragmentert tjenestetilbud.
NTL 	viser i sin 	høringsuttale 	til Hagenutvalget	 at et barnevern under fylkeskommunal, politisk kontroll	,
vil bli mer sårbart for ustabil og lite forutsigbar finansiering. Brukerne av barnevernstjenester har få
eller ingen muligheter til å utøve politisk påvirkning i konku	rranse med andre organiserte pressgrup-
per.	 	Det er også ulike synspunkter på hvorvidt 	det er ønskelig at oppgaver og prioriteringer skal 	la
seg 	påvirke av lokalpolitiske prioriteringer. På den ene siden vil nærhetsprinsippet gi beslutninger
nærmere befolkni	ngen som omfattes av 	tjenesten. Dette kan potensielt gi bedre lokale tilpasninger	.
På den andre siden stilles det spørsmål ved hensiktsmessigheten av at tjenester som kjennetegnes
av standardisering, regel	-	orientering og kontroll, 	kan gis en effektiv forva	ltning under fylkeskommu-
nal kontroll. 	Dersom fylkeskommunene skal overta ansvaret, er det argumenter som trekker i retning
av mindre 	regelstyring og større frihet til fylkeskommunene, noe som i tilfelle også vil kreve betyde-
lige endringer i barnevernloven.
Etter vår vurdering handler disse spørsmålene om politiske prioriteringer. Dersom likeverdige tjenes-
ter og e	n	 	fortsatt regel	-	 	og fagstyrt 	andrelinjetjeneste skal være et prioritert hensyn, så er det vans-
kelig å se en begrunnelse for 	å overføre tjenesten 	til fylkeskommunene. Dersom lokale tilpasninger
og nærhet mellom beslutningstagere og befolkningen	 er overordnet, så kan 	det argumenteres for at
oppgaven kan overføres til folkekommunene. Fylkeskommunene bør i så tilfelle gis større frihet til å
utforme ti	lbudet 	enn det som følger av dagens «statlige logikk» og regelstyring.

3	 Fylkesrådmann hvis formannskapsmodellen benyttes. Hvis det er parlamentarisk styring ledes administrasjonen av fyl-
kesrådet.

Samf	unnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	110

6	 	Vurdering av samfunnsøkono-
misk lønnsomhet
I dette kapitlet oppsummerer vi 	virkningene av å 	overføre	 	det statlige barnevernet til fylkeskommu-
nene 	og vurderer den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved en eventuell overflytting	. Vi har lagt
vekt 	på	 	å synliggjøre risikofaktorer og hvilke konsekvenser risikofaktorene kan ha for hensynet til
barnets beste, like	verdige tjenester og fordelingseffekter.
Den samfunnsøkonomiske analysen bygger på funnene fra de foregående kapitlene	,	 	og er lagt opp i
tråd med beskrivelsen i kapittel 	1.2	. 	Kapittel 	4	 	presenterer nullalternativet og tiltaksalternativet	,	 	og
gir inngangsdata 	for de verdsatte konsekvensene	, og 	mulige 	tilpasninger for å sikre kval	itet og kapa-
sitet i tilbudet. 	I kapittel 	5	 	følger vi opp med en grundigere drøfting av tilpasninger og konsekvenser
for andrelinjenes tjenesteområder	, styring og 	oppfølging av bistandsplikten mot kommunene.
6.1	 	Må	lbeskrivelse	 	og 	påvirknin	g på fastsatte mål
I	 	den 	første 	arbeids	fasen i en samfunnsøkonomisk	 	analyse	 	skal man fastsette m	å	l som uttrykker en
ønsket tilstand eller et ønsket resultat	.	 	M	å	lene skal ta utgangspunkt i utfordringene som er identifi-
sert i 	problembeskrivelse	n 	(DFØ, 2018)	.	 	Innledningsvis gav vi en kort problembeskrivelse (avsnitt
1.3	)	,	 	med en påfølgende utdypning av identifiserte utfordringer og løsninger som har vært forsøkt i
barnevernet over en knapp 20	-	årsperiode	 (kapittel 2)	. 	Basert på problembeskrivelsen og identifis	erte
utfordringer	,	 har vi valgt å ta utgangspunkt i overordnede mål som har vært satt for barnevernet, fra
forvaltningsreformen	 	i 2004 og til det vi oppfatter som målene med en eventuell overflytting av Bu-
fetats oppgaver til fylkeskommunene	. 	I 	Tabell	 	6	.	1	 	har vi oppsummert de viktigste nasjonale målene
som har vært satt for barnevernet i ulike reformer	,	 	og 	for	 	tiltaket som vurderes	. Vi har også gitt en
overordnet vurdering av hvordan tiltaket 	vil virke på de ulike målområdene	 sammenliknet med null-
alter	na	tivet	. 	Dette har vi gjort gjennom en tilpasset pluss	-	minusmetoden 	der vi 	ser på hvordan 	opp-
gaveoverføringen kan påvirke forutsetnin	gene for måloppnåelse samt hvilke konsekvenser 	dette kan
ha for målområdene 	(se vedlegg 	D	 	for en beskrivelse av pluss	-	minusmetoden). 	Det er overlapp mel-
lom enkelte av	 målene	. 	Hvert mål må derfor vurderes for seg	 der risiko	faktorer og konsekvenser sees
i sammenheng.
Gjennomgangen viser at en flytting av andrelinjetjenesten ikke gir bedre forutsetninger for å løse
utfordringene i barnevernet, og at det er en rekke risik	ofaktorer ved overflyttingen som gir en for-
ventet negativ virkning på sentrale målområder. Dette oppsummeres i følgende tabell:

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevern	området til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	111

Tabell	 6	.	1	 	Mål og 	tiltakets påvirkning på målområdene
Mål for pågående barnevernreform 	 	Endringer som følge av overføring fra stat til fylkes-
kommune
Konsekvens av overf	øring
Flere barn skal få hjelp til rett tid
Risiko for at kapasiteten til å ta svingninger i etter-
spørselen etter spesialiserte tiltak reduseres
-
Bedre forebygging
Førstelinjens ansvar, påvirkes ikke av plassering av
andrelinjetjenesten
0
Bedre tilpasset hjelp
Risiko for utvanning av spesialiserte fagmiljøer og
svakere faglig utvikling av tiltak, større geografisk va-
riasjon i tilbudet, risiko for svakere målgruppediffe-
rensiering
-	 	-
God rettsikkerhet
Rettsikkerheten er ikke avhengig av plassering av
andrelinjetjenesten
0
Effektiv ressursbruk og oppgaveløs-
ning
Mer bruk av private leverandører kan potensielt gi
lavere kostnader. Redusert kjøpermakt og større
muligheter for private til å definere innhold, kvalitet
og pris trekker i motsatt retning.
Usikker retning	, forventet
variasjon mellom f.k.
Mål for forvaltningsreformen fra
2004, flytting fra fylkeskommune til
stat

Sikre bedre faglig og økonomisk
styring av barnevernet
Utfordring å styre en liten tjeneste med stor varia-
sjon i etterspørselen og å prioritere etter faglige kri-
terier innenfor 	gitt økonomiske rammer. Noen fyl-
keskommuner vil kunne klare det like bra som sta-
ten, men ikke alle
-
Sikre likeverdige tilbud i hele landet
til barn og unge som trenger bar-
neverntjenester
Begrunnelse for overflytting fra 	FK	 til stat var
mangel på likeverdige tilbud i hele landet. 	FK er selv-
stendige styringsenheter og underlagt	 hver sine fyl-
kesting	.
-	 	-	 	-
Utvikle et bedre samarbeid og
bedre tjenester til kommunene
Samarbeidsutfordringer før forvaltningsreformen og
etter. Noe bedring underveis, andre virkemidler enn
forvaltningsmessig plassering som 	avgjør
0
Sikre en god kvalitet i alle ledd in-
nen barnevernet
Må forventes variasjon mellom fylkeskommunene	 	-	/+
Bidra aktivt til at det skjer en faglig
videreutvikling av tjenestetilbudet i
barnevernet
Fagmiljøer splittes opp og insentivene til å drive fag-
lig utvikling svekkes når ansvaret fordeles på 10 fyl-
keskommuner. Vanskeligere å få implementert
forskningsbase	rt kunnskap
-	 	-	 	-
Bidra til bedre samarbeid med til-
grensende tjenester
Potensielt bedre samarbeid med vgo, men spesia-
listhelsetjenestene, rus og psykiatri og tverrfaglig
samarbeid kan svekkes
-	/+
Hva ønskes oppnådd med flytting
fra stat til fylkeskommune?

Bedre forutsetningen for t	idlig inn-
sats
Berøres ikke, førstelinjen har ansvaret	 	0
Treffe bedre med riktigere tiltak
Mindre fagmiljøer og potensielt mer bruk av eks-
terne leverandører, risiko for kompetansetap og
dårlig oversikt over tilbudet.
-	 	-
Raskere tilbud om tiltak
Mindre kapasitet ift. svingningene jo mindre geogra-
fisk område
-	 	-
Billigere tjenester 	 	Delvis hensyntatt i prissatte virkninger
Usikker retning	, forventet
variasjon mellom f.k
Geografisk nærhet og bedre opp-
følging i tiltak, synergier med andre
tjenester
Ikke grunnlag for å anta større kapasitet som sikrer
at flere 	kommuner og barn plasseres nærmere
hjemsted	.
0

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	112

6.1.1	 	Barnets beste? 	Risiko for e	t	 	svekket andrelinjebarnevern 	i deler av landet
V	år	 vurdering er at en overføring av andrelinjetjenesten til fylkeskommunene vil være beheftet med
en betydelig risiko for en 	svakere faglig utvikling i det spesialiserte barnevernet	.	 Det må	 også forven-
tes at utviklingen går i ulik retning på tvers av fylkeskommunene. Fylkeskommunene er blitt større
(med to unntak) enn de var i 2004, og skal også være bedre rustet til å ta et stø	rre ansvar på barne-
vernområdet enn de var da oppgavene ble flyttet fra fylkeskommune til stat. Det spesialiserte bar-
nevernet som skal tilbys fra andrelinjetjenesten er fremdeles, og i enda større grad enn i 2004, sam-
mensatt, og faglig utfordrende. Både i N	orge og internasjonalt, streves det med å finne gode tiltak
til barn med sammensatte og store behov. Tiltakssiden må derfor bestå av et vidt spekter spisskom-
petansetiltak som gir muligheter til å møte barn med behov for hjelp	,	 	utover det kommunene har
muli	gheter til å tilby. Det er også behov for faglig utvikling innenfor flere små spesialiserte tjenester
for 	å 	kunne møte de mest hjelpetrengende barn og unge med gode tiltak.
Ett av formålene med overflyttingen fra fylkeskommune til stat var å bidra til en 	mer aktiv faglig
videreutvikling av tjenestetilbudet, og en større grad av likeverdige tjenester over hele landet. En
reversering tilbake til fylkeskommunene vil måtte forventes å gi en svakere måloppnåelse på disse
områdene.
Erfaringene fra overflyttinge	n fra fylkeskommunene 	til staten i 2004, 	viser også at det tok tid å etab-
lere og utvikle fagmiljøer	.	 	Utfordringen var da å gå fra	 	19 fylkeskommuner til fem regioner og en
felles faglig praksis. 	Oppgaveoverføringen og omorganiseringen	 	gikk utover kvaliteten	 	og medførte
også behov for ekstrabevilgninger i oppbyggingen av Bufetat. Vi har lagt inn ressurser til omstilling
og overgangsordninger, men kostnadene er beheftet med en betydelig usikkerhet, med stor risiko
for kvalitetsfall i flere av tjenestene og til	budene utover de tre årene som er forutsatt til omstillings-
arbeid. Kvalitetsfall i omstillingsfasen	,	 	eller senere	,	 	går ut over barn og unge som trenger hjelp fra
det spesialiserte barnevernet. Konsekvensene kan være at flere må vente lengre i beredskapshje	m,
dårlige kapasitet og muligheter til å tilpasse tilbudet til barnas behov	,	 	og redusert akuttkapasitet for
de smaleste og mest krevende målgruppene. For de barn og unge som venter, eller får et mindre
tilpasset tilbud i forhold til behovene, vil dette kun	ne gå ut over livskvaliteten og det videre livsforlø-
pet. Dette har kostnader for det enkelte barn	,	 	og for samfunnet. Disse kostnadene klarer vi ikke å
verdsette eller anslå.
Størst konsekvenser for barn og familier med 	behov for spesialiserte tjenester
Ri	siko for kvalitetsfall i omstillingsfasen vil 	gjelde for samtlige fylkeskommuner. Det må forventes at
noen fylkeskommuner klarer omstillingen uten at risikoen slår inn	,	 mens andre 	trolig vil få noen om-
råder der omstillingen tar mer tid og krever mer ressur	ser enn forventet. De spesialiserte hjelpetil-
takene, tilbudet til sped	-	 og småbarn	, institusjonstilbudet 	og akuttkapasiteten	,	 framstår som de mest
sårbare områdene. Dette er områder hvor regionene i Bufetat 	har nasjonale spisskompetansemiljøer
med en stor 	grad av felles koordinering for 	å finne riktig tiltak til riktig tid. 	Kommunenes valgmulig-
heter og påvirkningsmuligheter 	i valg av tiltak vil nødvendigvis bli svekket når 	mulighetsrommet re-
duseres fra nasjonalt til fylkeskommunalt nivå. De store fylkeskommunene må forventes å kunne
opprettholde, kanskje til og med utvikle, 	bredden i tilbudet	,	 samtidig som den faglige kvaliteten opp-
rettholdes. For de mindre fylkeskommunene 	k	an nedslagsområdet bli for lite til at det er mulig å
opparbeide tilstrekkelig mengdetrening 	på de smaleste tjenesteområdene. Det er en risiko for at 	det
enkelte steder i landet vil bli knapphet på nødvendig spisskompetanse, noe som også kan gå ut over

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	113

hvo	rdan markedet brukes. Innkjøp og oppfølging av spesialiserte barneverntjenester er krevende	.
Som nevnt foran er det en stor grad av asymmetrisk informasjon	 	som gjør riktig bruk av markedet
krevende. Dette gjelder særlig 	i utredningsfasen ved akuttplasserin	ger der 	barneverntjenesten er
avhengig av kunnskap og informasjon 	for å kunne fastsette og følge opp det videre behandlingsfor-
løpet. 	Dette krever både kapasitet til å kunne håndtere svingninger, 	barnevernfaglig kompetanse og
kompetanse på innkjøp av barnev	erntjenester. 	Selv om de fleste fylkeskommunene mestrer denne
oppgaven	, og i de aller fleste tilfellene 	vil kunne levere like gode og spesialiserte tilbud som et statlig
barnevern	, vil risikoen for at det av og til går feil, ett eller annet sted i landet, 	øke som følge av 	mer
fragmenterte fagmiljøer 	og mindre 	samarbeid på tvers av ulike fag	-	 	og geografiske områder. Lokal
og regional tilpasning kan også tenkes å kunne gi enkelte barn et 	bedre tilbud enn de ville fått i et
statlig barnevern. Spørsmålet er om 	dette veier opp risikoen for at noen av de aller mest sårbare
barna ikke fanges opp, 	eller at de må vente lengre på riktig tiltak, eller ikke får 	et 	tilbud 	s	om e	r	 	ti	l-
passet 	barnets behov og 	som de kunne fått dersom de hadde tilhørt en annen del av landet.
Ønske om større valgfrihet og medvirkning, og flere tilbud å velge mellom.
Intervjuene viser at det er litt ulike synspunkter på dagens målgruppedifferensiering. 	Dette er et
område som det arbeides med både i Norge og internasjonalt. Hva som er en optima	l målgruppedif-
ferensiering	,	 	er et faglig spørsmål som vi 	ikke 	tar stilling til. Derimot viser vi til at 	Barneombudet
anbefaler at 	Bufetat og Oslo kommune bør utvikle 	flere institusjonstilbud	 	til den mest utsa	t	te grup-
pen barn i barnevernet	 	(Barneombudet, 2020)	.	 	Dette er også synspunkter som støttes av 	organisa-
sjoner for barnevernsbarn.
Uavhengig av målgruppedifferensiering	, 	vil 	målgruppen være liten på nasjonalt nivå, og enda mindre
når den skal fordeles på 10 f	ylkeskommuner. 	Tiltakene i det spesialiserte barnevernet er kostnads-
krevende, og det vil være behov for tilpasninger. 	Med små målgrupper må det forventes at hver
enkelt fylkeskommunene vil ha utfordringer med å kunne utvikle samme bredde på spesi	aliserte t	il-
bud 	som det er mulig å gi	 	på nasjonalt nivå. Se diskusjonen i kapittel 5 for en ytterlig diskusjon av
mulige tilpasninger og konsekvenser på spesifikke tjenesteområder.
Hensynet til minoritetsgrupper må ivaretas
Sametinget	 	viser i sitt høringssvar til f	orslagene 	om overføring av oppgaver til regionene	,	 	at deres
utgangspunkt er at samiske barn, uavhengig av hvordan staten velger 	å	 	organisere omsorgen, har
rett til oppvekstsvilk	å	r der deres etniske, spr	å	klige og kulturelle tilknytning vektlegges og gis ti	lstrek-
kelig plass.
Bruk av samisk sp	rå	k er knyttet til retten til et likeverdig tjenestetilbud. Dette følger av rettigheter
samiske barn har under barnevernets omsorg i henhold til nasjonale lover og internasjonale konven-
sjoner.	 	Erfaringene viser at samis	ke barns 	møte med barnevernet 	har	 	vært lite tilfredsstillende. Sa-
miske barns rettigheter som urfolksbarn er ikke 	like 	godt kjent innenfor hele barnevernsystemet, og
følges ikke opp i tilstrekkelig grad. Kommuner har varierende bevissthet og kunnskap om kom	mu-
nens samiske befolkning	,	 	og om samiske barns rettigheter. 	Det har også vært 	utfordrende 	å	 	skape
forst	å	else for samiske barns behov.
Det er et stort behov for kunnskap om samiske barns rettigheter som urfolksbarn p	å	 	alle niv	å	er av
barnevernstjenesten. 	Kunnskap på dette området er avgjørende for at det skal kunne fattes vedtak

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å	 	overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	114

som	 	er til det beste for barnet.	 	Det samme gjelder for andre minoriteter. 	Hvorvidt hensynet til	,	 	og
kompetansen på minoriteter, herunder samisk språk og kultur, blir bedre eller då	rlige ivaretatt ved
en overføring til fylkeskommunene	,	 er ikke entydig. Vår vurdering er at dette er et område som uan-
sett bør gis særskilt oppmerksomhet, og at det 	må 	stilles tilstrekkelig med ressurser til disposisjon
får å ivareta 	hensynet til minoritet	er. Tilgang på fosterhjem fra språklige og kulturelle minoritets-
grupper 	er en utfordring.	 Det kan reises spørsmål ved om det er hensiktsmessig at 10 fylkeskommu-
ner skal rekruttere 	fosterhjem til 	minoritets	grupper	,	 	eller om en nasjonal 	rekruttering vil 	ha b	edre
forutsetninger for å lykkes. 	For fylkeskommuner med 	få 	barn fra minoriteter	/urbefolkning 	i tilhø-
rende kommuner, vil 	det	 	kunne bli vanskelig å prioritere 	tilstrekkelig med ressurser til å sikre 	rettig-
hetene til disse gruppene. Samarbeid med andre fylke	skommuner kan da bli nødvendig	.
6.2	 	Prissatte og ikke prissatte virkninger
I kapittel 	5	 	gikk vi gjennom mulige tilpasninger og konsekvenser for 	andrelinjens 	tjenestetilbud	 	og
forutsetningene	 	for å kunne yte tidlig innsats	. Kapitlet vurderer også konsekvenser for samhandling
med andre tjenester og styring av barnevernet. 	Dette er konsekvenser 	med betydning for nyttesiden
i den samfunnsøkonomiske analysen. 	Vi kl	arer ikke å verdsette 	nyttevirkninge	ne	 	for barn og sam-
funn	.
Budsjettkostnadene	, inkludert 	omstillingskostnader er beskrevet og verdsatt i kapittel 4. 	Disse kost-
nadene inngår som 	prissatte virkninger. 	I tillegg er det en rekke ikke	-	prissatte virkninger som	 	har
betydning for de barn og familier som er i 	andrelinjebarnevernets målgruppe, og for samfunnet. 	Vi
har oppsummert det vi anser som de vesentligste prissatte	-	 	og ikke prissatte virkningene på kort og
lang sikt i 	Tabell	 6	.	2	. 	Tabellen gir en vurdering av 	identifiserte virkninger av 	overføringen	 der vi 	rede-
gjør for behandlingen av virkningen	 som en prissatt	 og/eller ikke	-	prissatt virkning. 	Enkelte av de pris-
satte virkningene har tillegg	s	virkninger som ikke lar seg prissette. 	Noen utilsiktede 	negative 	virk-
ninger kan også møtes med tiltak som 	gir merkostnader, men som vil kunne redusere et identifisert
nytteta	p. Dette kommer vi tilbake til under behandlingen av prissatte virkninger.
Tabell	 6	.	2	 	Virkninger av oppgaveoverføringen
Tidsperspektiv	 	Virkning	 	Vurdering
Kort sikt
Økt behov for r	ekruttering,
opplæring og duplisering

Økt turnover som følge av 	overføring gir behov for mer
opplæring og duplisering av enkelte funksjoner i en over-
gangsfase. 	Prissatt virkning, men har i tillegg noen ikke	-
prissatte virkninger	 som ikke er vurdert	 som ikke er vur-
dert	.	.
Kort sikt	 	Knapphet	 på kompetanse

Enkelte 	fagområder og lokasjoner 	vil miste kompetanse
som det kan ta tid å bygge opp/skaffe. 	Erfaringen fra 	flyt-
ting fra 	FK	 til stat viser at 	det tar tid å bygge nye fagmil-
jøer og at det er en risiko for kvalitetstap i en lengre peri-
ode enn de tre årene vi har definert som omstillingsfase
(jf. avsnitt 	2.2	 	og 	2.2.3	.	) 	Manglende	 kompetanse 	gir en
risiko for 	kvalitetsfall 	–	 dette er en ikke	-	prissatt virkning.
Kort sikt	 	Planlegging, regelverk	-	 og
forskriftsendring

Lov	-	 og forskriftsendringer, retningslinjer og regelverk
krever grundige forarbeider	. 	Delvis hensyntatt i prissatte
virkninger	 og inngår i 	omstillingskostnadene	.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	115

Kort sikt	 	IKT	-	tilpassinger

Sak	-	 og fagsystemet BIRK krever betydelige tilpasninger
for å kunne br	ukes av fylkeskommunene. 	Delvis hensyn-
tatt i prissatte virkninger, men krever nærmere utred-
ning og 	spesifisering av kostnader.
Kort sikt	 	Opplevd stress blant an-
satte, flytting og tap av ar-
beidsplass
Ikke	-	prissatt virkning med stor negativ 	konsekvens 	for
berørte
Kort sikt	 	Nye kontrakter med pri-
vate
Krever f	orhandlingskapasitet på begge sider av bordet.
Prissatt virkning som inngår i omstillingskostnadene, men
er ikke spesifisert. Krever næ	rmere utredning.
Kort sikt	 	Byg	ningsmessige tilpas-
ninger

Tilpasning av bygg var en betydelig og undervurdert kost-
nad da 	oppgavene ble flyttet fra 	FK	 til stat. Bygningsmas-
sen er noe mer oppgradert og tilpasset, men vil ikke
være tilpasset 	fylkeskommunenes langsiktige behov.
Prissatt virkning	 som er hensyntatt på 	overordnet nivå.
Lang sikt	 	Mindre fagmiljø	 	Gir 	mest sannsynlig som langsiktig effekt	 en utvikling fra
spesialist til mer generalistkompetanse. 	Dette 	risikerer å
gi lavere kvalitet på spesialiserte tilbud	.
Ikke prissatt virkning
Lang sikt	 	Ekstra 	tiltakskapasitet av
hensyn til forsyningssikker-
het
Prissatt virkning i de samfunnsøkonomiske analysene	 i
form av ulike beregningsalternativer	, 	jf. 	6.2.1	.
Lang sikt	 	Risiko for ulikt tilbud mel-
lom fylker
Ikke prissatt virkning
Lang sikt	 	Større andel private tiltak /
Økt bruk av private leve-
randører
Tap av kjøper	makt, større makt til 	private leverandører
til å definere innhold	, pris og kvalitet. Særlig utfordrende
ved akuttplasseringer og 	utredninger i	fm	.	 a	kuttplasse-
ringer	, og utredninger av sped	-	 og småbarn	. 	Kan potensi-
elt øke kostnadseffektiviteten dersom konkurransen re-
guleres riktig og 	FK	 er kompetente innkjøpere. 	Bufetat
har samme forutsetninger som 	FK	 til 	å øke kostnadsef-
fektiviteten 	dersom dette er ønskelig	. 	Virkningen er ikke
prissatt direkte, men er im	plisitt hensyntatt 	i to av vari-
antene i den samfunnsøkonomiske analysen	, jf. 	6.2.1	.	.
Lang sikt	 	Tapt synergier adopsjon	 	Ikke prissatt	 virkning	, negativ
Lang 	sikt	 	Tapt synergier omsorgs-
senter
Ikke prissatt virkning	, negativ
Lang sikt	 	Tapt synergier familievern	 	Ikke prissatt virkning	, negativ
Lang sikt	 	Synergier videregående
opplæring
Ikke prissatt virkning, positiv
Lang sikt	 	Plasseringer	 i geografisk
nærhet 	til omsorgskom-
munen
Ikke prissatt virkning	, 	virkningen vil kunne gå i begge ret-
ninger og avhenge 	hvordan fylkeskommunene velger å
løse tjenestetilbudet.
6.2.1	 	Prissatte virkninger
For 	å	 	veie nytte	-	 	og kostnadsvirkninger mot hverandre i e	n samfunnsøkonomisk analyse skal flest
mulig virkninger fastsettes i kroner, s	å	 langt det er mulig og hensiktsmessig. 	For at verdsettingen skal
gi meningsfull informasjon	,	 og samtidig være 	faglig forsvarlig	,	 må 	grunnlaget for verdsettingen være

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	116

rimelig 	og	 	det må være	 	redegjort for forutsetninger og usikkerhet i inngangsverdiene. 	Vi viser til
vedlegg 	C	 	der vi redegjør for 	de samfunnsøkonomiske beregningene.
Budsjettk	onsekvenser for det offentlige skal 	som prinsipp 	alltid verdsettes i kroner. 	Her viser vi til
kapittel 	3	 og	 4	 for en detaljert gjennomgang av 	de	 offentlige budsjettkostnadene	 i dag og i nullalter-
nativet	. 	Disse kapitlene danner inngangsdataene for de samfunnsøkonomiske beregningene.
Tiltak som finansieres over offentlige budsjetter skal 	også ilegges en skattefinansieringskostnad på
20 prosent. 	Dette er begrunnet i effektivitetstapet som 	følger av skattefinansiering. 	Vi har beregnet
nåverdien av prissatte virkninger over 20 år. 	Dette er 	etter våre vurderinger en rimelig beregnings-
periode 	(levetid) 	for å vurdere forvaltningsreformer og organisator	iske endringer. 	I tråd med krav fra
Finansdepartementet er det brukt en kalkulasjonsrente på 4 prosent	 	(Finansdepartementet, 2014)	.
Behov for tiltak for å sikre kapasitet og kvalitet	. Tre scenarier med ulike kostnader
Med utga	ngspunkt i analysene foran, mener vi det er hold for å konkludere med at en overflytting
av 	andrelinjetjenesten til fylkeskommunene vil måtte medføre en større samlet kapasitet på en del
av tjenestetilbudet	 dersom 	andrelinjen skal 	opprettholde 	kvaliteten i	 form av 	en 	forsyningssikkerhet
som sørger for at andrelinjen har	 	m	ulighet til å 	gi	 	tilpassede tiltak til rett tid. Alternativet er tap av
kvalitet i tilbudet til de mest sårbare brukerne. 	Tap av kvalitet kan i denne sammenheng bety at barn
må vente lengre i beredskapshjem eller midlertidige overgangsordninger før riktig tiltak er på pla	ss,
mindre målgruppedifferensiering	,	 	og dermed en lavere grad av tilpassede tiltak	 	til	 	det enkelte barns
behov. 	Det kan også innebære at barn i risikosonen fanges opp senere	, eller ikke fanges opp i det
hele tatt	 	(jf. avsnitt 	5.4	), eller at kostbare	,	 	spesialiserte hjelpetiltak som potensielt kan redusere be-
hovet for institusjons	plasseringer	,	 	ikke tilbys i samme grad over hele landet.
Hagenutvalget 	(2018)	 forutsetter at 	fylkeskommunene samarbeider om de mest spesialiserte tjenes-
tene. 	Vår vurdering er at det er en stor risiko for at denne forutsetningen ikke vil realiseres, og at de
minste og mest spesialiserte tilbudene ikke vil kunne	 	tilbys i samtlige fylker. Virkningene av denne
risikoen klarer vi ikke verdsette. 	I den samfunnsøkonomiske analysen har vi derfor utarbeidet nåver-
diberegninger med tre alternative forutsetninger	 der vi 	på ulikt vis har hensyntatt og kostnadsbereg-
net 	kravene til økt kapasitet i enkelte tjenester for å 	sikre 	at 	tjenestene 	skal	 kunne møte variasjonen
i 	etterspørslene	 	som er vist foran	, og også 	gi	 	muligheter til 	å 	tilby rett tiltak til rett tid	.
Følgende vi	rkninger er verdsatt og inngår i 	nåverdiberegningene:
•	 	Omstillingskostnader og overgangsordninger, virkninger over offentlige budsjetter vist i kapittel 	4
•	 	Skattefina	nsieringskostnader
•	 	Varige 	merkostnader som følge av overføringen der følgende 	tre varianter er vurdert	:
–	 	Fylkeskommunene klarer å løse oppgavene mer effektivt og utnytter øvrige virkemidler, utløser
synergieffekter og klarer å etablere samme forsyningssik	kerhet og kvalitet på akutt	-	, bered-
skapshjem, spesialiserte fosterhjem som 	i 	nullalternativet uten å øke budsjettkostnadene
–	 	Samlet kapasitet i 	institusjonstilbudet, spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem 	økes med 2
prosent sammenliknet med nullalternativet 	–	 	alt annet holdes likt.
–	 	Fylkeskommunene	s effektiviseringstiltak 	veier ikke opp 	tapet av 	Bufetats horisontale og verti-
kale 	samarbeid, 	økt	 	bruk av private leverandører 	og konkurranse	 	mellom fylkeskommunene re-
duserer kjøpermakten, 	transaksjonskostnadene øker som følge av flere kontrakter 	og den sam-
lede kapasiteten økes for 	å dekke lokale 	svingninger	 	i etterspørselen.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	117

Ko	stnadsstrømmen i de tr	e alternativene er vist i følgende figur:
Figur 	6	.	1	 	Årlige 	merkostnader ved overføring av Bufetats oppgaver til fylkeskommunene

Nåverdien	 	av 	merkostnaden	 	i de tre variantene er 	på hhv	 	448 mill. kroner (oransje),	 	2,	2	 	mrd	.	 	kroner
(blå) 	og 	4,	8	 	mrd. krone	 	(grå)	. 	Hvilket utfall som er mest sannsynlig 	er usikkert	, men 	vi 	antar at kost-
nadene vil ligge mellom 	448	 	mill	.	 	kroner og 4,	8	 	mrd	.	 	kroner, blant annet som følge av at fylkeskom-
munene 	må f	orventes å tilpasse seg ulikt	.	 	Fylkeskommunene	 	har ulik	e forutsetninger for å høste
effektiviserings	-	 	og synergieffekter som kompenserer for 	tap av stordriftsfordeler	, 	horisontal sam-
ordning	 	og synergieffekter med andre områder i Bufetat (adopsjon 	og 	omsorgssentrene)	.	 	Det	 	må
også forventes at fylkes	politikerne 	vil gi barnevernet ulike budsjettprioritering med påfølgende risiko
for 	ulik kvalitet på tvers av fylkeskommune	ne	. 	Det 	kan	 	forventes 	po	sitive læringseffekter underveis,
og at et økende antall fylkeskommuner 	høster effektiviseringsgevinster 	samtidig som tilbudene ut-
vikles kvalitativt	. 	En rimelig forventning	,	 	er 	at utviklingen på aggregert nivå starter 	på den grå linjen
og over tid nærmer s	eg den oransje linjen	. 	På den andre siden kan det ikke utelukkes 	en utvikling
som gir 	et kostnadsnivå 	som tilsvarer den grå linjen for å sikre 	samme kvalitet 	og bredde i tjeneste-
tilbudet 	som i nullalternativet.
Tilsynsm	yndighetene skal i prinsippet sørge 	for at tjenestene er forsvarlige og i tråd med gjeldende
retningslinjer, men 	dette er neppe tilstrekkelig til å sikre kvalitetsutvikling. 	Det vil heller ikke være
tilstrekkelig 	til å sikre samme kvalitet og samme bredde 	i	 	tilbudet på tvers av fylkeskommunene	.
6.2.2	 	Ikke	-	prissatte virkninger
Gjennomgangen 	foran 	viser at en flytting av andrelinjetjenesten ikke gir bedre forutsetninger for å
løses utfordringene i barnevernet, og at det er en rekke risikofaktorer ved overflyttingen 	som gir en
forventet negativ virkning på sentrale målområder	 	(jf. 	Tabell	 	6	.	1	)	. 	Med unntak av mulige synergier
med videregående opplæring, finner vi ikke noen 	vesentlig 	i	kke	-	prissatte virkninger 	i positiv retning.
Nærhetsprinsippet og 	regional folkevalgt styring, samt bruk av en større bredde i virkemidlene	, kan
potensielt 	gi noen positive virkninger	,	 	selv om vi ikke har klart å identifisere virkninger i denne kate-
gorien.	 	Større lokal tilpasning og utvikling av lokale varianter 	av det spesialiserte barnevernet	,	 	vil
uansett måtte føre til større forskjeller i tilbudet på tvers av fylkeskommunene. 	Det kan også stilles
01002003004005006001234567891011121314151617181920Mill.kronerÅr fra oppstart, 20 år analyseperideMerkostnad ved institusjon, ber edskapshjem, spes.fosterhjem, tap av kjø permakt og ø kt beho v for kapasitetMerkostnad ved 2 p rosent kapasitetsøkning, alt annet liktEffektivivsering tilsvar ende behov for kapasitetsøkning for å sikre kvalitet på lang sikt

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på b	arnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	118

spørsmål ved nærhetsprinsippets relevans	. Prinsippet 	sier	 	at beslutninger skal tas på et så lavt nivå
som mulig. Når det gjelder vurderinger av barnets beste sitter kommunene, sammen med barnet og
familiene som berøres, med det meste av beslutningsansvaret. Ved omsorgsovertagelser som ikke
er frivillige, er det 	fylkesnemnden som beslutter. Andrelinjetjenesten er en spesialisert fagenhet som
først og fremst skal levere tjenester som møter de behovene førstelinjen avdekker for barn og unge
i målgruppen. I tillegg har andrelinjetjenesten ansvaret for den faglige utv	iklingen på feltet, og å
støtte førstelinjetjenesten med spesialkompetanse de ikke dekker selv. 	Barneverntjenestene er også
i stor grad regelstyrt gjennom barnevernloven	. 	Fylkeskommunenes handlingsfrihet ligger i budsjett-
messige frihet til å kunne prioritere 	mer eller mindre ressurser til barnevernet, forutsatt at kravene
til forsvarlig tjenester i hht barnevern	loven ivaretas. 	Videre 	vil de kunne velge 	sammensetningen av
eg	enproduksjon og ulike former for kjøp fra markedet 	i utvikling av tiltakstilbudet.	 På dette området
kan det tenkes at lokal	-	 	og regional kunnskap	 	kan bidra til å utvikle tjenester som i større grad sam-
svarer med kommunenes etterspørsel etter tiltak til 	bar	n og unge som behov for hjelp fra 	andrelin-
jetjenesten. 	Det er likevel vanskelig å se hvordan fylkeskommunene 	skal kunne tilby bedre tjenester
innenfor hele bredden av de spesialiserte barnevernet	. Etterspørselen går også i retning av 	stadig
mer komplekse o	g spesialiserte tjenester fra andrelinjen	. 	Dette tilsier at det fortsatt er behov for
forskning og forskningsbasert praksis der det 	blant annet bygges videre på internasjonal	e erfaring og
kunnskapsutvikling. 	Det er vanskelig å se hvordan 10 fylkeskommuner 	skal kunne ivareta dette om-
rådet. Bufdir vil riktignok fortsatt være fag	etat for hele barnevernet, men vil miste styringsretten mht
utforming og krav til 	tjenestetilbudet utover det som styres gjennom lov	regulering.
Vi har ikke klart å avdekke vesentlige	 komparative fortrinn hos fylkeskommunene som sikrer at samt-
lige fylkeskommuner vil kunne levere tjenester innenfor alle områdene i den spesialiserte andrelinjen
i barnevernet skal dekke.
For øvrig viser vi til 	Tabell	 	6	.	1	 	og 	Tabell	 	6	.	2	 	der vi vurderer konsekvenser for 	mål som er satt for
barnevernet og 	gir en oversikt over 	de 	mest betydningsfulle virkningene.
6.2.3	 	Usikkerhet
Både de prissatte og ikke	-	prissatte virkningene er beheftet med en stor grad av usikkerhet. 	De be-
regnede omstillingskostnadene anser vi 	likevel å være på et rimelig nivå, der vi har lagt konservative
anslag til grunn. 	Omstillingsk	ostnadene kan bli høyere, 	men de	 	vil aldri kunne bli lavere enn null.
Nivået på omstillingskostnadene handler også om hvor stor risiko det er ønske	lig å ta med tanke på
barn som er i tiltak, eller som vil ha behov for tiltak i andrelinjetjenesten.
Kostnadene framover i tid vil avh	enge av fylkeskommunale prioriteringer og 	hvilke løsninger hver
enkelt fylkeskommune vil velge for tjenestetilbudet. 	Vi har vist at 	en økt bruk av private leverandører
er sannsynlig, men vil samtidig peke på at markedet (tilbudssiden) 	ikke er like godt utb	ygd i alle deler
av landet.	 Hvordan markedet reguleres	,	 og tilbyderne responderer	,	 vil ha betydning for hvordan det
er rasjonelt for fylkeskommunene (og Bufetat) å tilpasse seg	. 	Dette vil påvirke både nullalternativet
og 	tiltaksalternativet	. Mekanismene for tilpasning slik de er beskrevet i kapittel 5, vil uansett gjelde	.
Vi har ikke f	unnet områder hvor det er grunnlag for å anta at fylkeskommunene kan høste gevinster
som ikke Bufetat 	også har forutsetninger for å realisere. 	Det er et lite unntak for mulige positive
synergier med videregående skole, men 	disse synergiene veie	r	 ikke opp t	ap av synergier med øvrige
tjenester som barnevernet samarbeider med.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	119

6.3	 	Økonomiske og administrative konsekvenser
I kapittel 	4.2	 	gir vi en detaljert gjennomgang av bud	sjett	-	 	og personalmessige konsekvenser ved en
overføring av Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommune. 	Vi har beregnet de bud-
sjettmessige konsekvensene til 400 millioner kroner som fordeles over en treårs periode. Dette vil
ha store personalm	essige konsekvenser. 	I 	Tabell	 3	.	1	 viser vi at Bufetat i dag har om lag 3	400 årsverk.
Vi har ikke oversikt over hvor mange ansatte som ligger bak disse årsverkene, 	men har fått opplyst
at det er 	en stor andel deltidsansatte.
I vurderingene av de økonomiske og administrative konservene har vi lagt til grunn	 	at den økono-
miske ra	mmen for andrelinjetjenesten på lang sikt vil være uendret før og etter oppgaveoverføringen
(alternativet illustrert med oransje linje i 	Figur 	6	.	1	.	)	 	På kort sikt legger 	vi til grunn 	en 	midlertidig økt
bevilgning til andrelinjetjenesten sammenliknet med nullalternativet for å finansiere omstillingskost-
nader og overgangsordninger.	 	Fylkeskommunene vil bruke mer eller mindre ressurser på barnever-
net enn det som overføres fra 	staten	. Denne type konsekvenser er ikke inkludert i 	våre vurderinger
av økonomiske og administrative konsekvenser.
6.3.1	 	Konsekvenser for staten	 	og fylkeskommunene
Virksomhetsoverdragelse fra stat til fylkeskommune
Oppgaveoverføringen innebærer en omorganiser	ing og nedskalering av Bufetat, BSA og Bufdir der
delen av virksomhetene som arbeider med statlig barnevern skal avsi årsverk til fylkeskommunene.
De berørte ansatte virksomhetsoverdras til de ulike fylkeskommunene	 	(jf. avsnitt 	1.2.2	)	. I den for-
bindelse forventes det avskallinger. Videre vil fylkeskommunene overta en del leiekontrakter, men
det vil også være endringer i behov for bygg som gjør at noen leiekontrakter må opphøre og nye
inngås. For noen enheter må det forventes et stort b	ehov for å rekruttere nye ansatte og at virksom-
hetene derfor delvis må bygges opp på nytt 	(jf	 avsnitt 	4.2.2	, 	4.2.5	 og 	4.2.6	.	) 	Tap av synergier mellom
oppgavene som overføres til fylkeskommunene og de som blir igjen i Bufdir, Bufetat og BSA 	kan føre
til kvalitetsfall eller behov for flere årsverk, jf. bl.a. avsnitt 	4.2.4	 	og 	4.2.5	.
Økt rammetilskudd til fylkeskommunene
Fylkeskommunene må kompenseres for merkostnadene som følger av oppgaveoverføringen. Ram-
meoverføringen øker med anslagsvis 4,5 mrd. kroner (fra og med år 2). I tillegg forventes inntekter
på 2,5 mrd. kroner fra kommunale egenandeler for tiltak, jf. 	avsnitt	 5.1.6	. De første årene må fylkes-
kommunene også kompenseres for omstillingskostnader, f.eks. gjennom øremerket tilskudd.
Omstillingskostnader
Omstillingen vil anslagsv	is koste ca. 200 mill. kroner til sammen, anslagsvis 1 mill. kroner per årsverk
som virksomhetsoverdras til et annet fylke og derfor utløser behov for tilpassing av lokaler og rekrut-
tering, jf. avsnitt 4.2.6. I tillegg vil oppgaveoverføringen kreve ansatte	s tid både i forkant og underveis
i prosessen, det være seg blant ansatte i BFD, Bufdir, Bufetat, fylkeskommunene og til en viss grad
kommunene, som innebærer mindre ressurser til normal drift.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	120

Overgangsordninger
For å opprettholde tiltakskapasiteten i oms	tillingsfasen vil det være behov for overgangsordninger
for at barn i tiltak ikke skal måtte flytte og for å unngå plutselig reduksjon i tiltaksporteføljen til hver
fylkeskommune før hver har hatt tilstrekkelig tid til å tilpasse seg. Overgangsordningen in	nebærer at
staten delfinansierer overkapasitet i tjenestetilbudet i tre år, samt opprettholder rammeavtaler med
private første året, 	jf. 	Tabell	 	4	.	15	.	 	Kostnadene av overg	angsordninger vil blant annet avhenge av
fylkeskommunenes tilpassinger. I denne utredningen anslås kostnaden til 200 mill. kroner, samt yt-
terligere 400 mill. kroner som dekkes innenfor dagens ramme gjennom lavere rammeoverføring til
fylkeskommunene første 	året. Viser til avsnitt 4.2.3 og 4.2.7.
Konsekve	nser for fylkeskommunene
Oppgaveoverføringen vil innebære om lag 20 prosent økning i fylkeskommunenes samlede ramme-
tilskudd og medfører slik sett en betydelig oppgavevekst for fylkeskommunen. Fylkeskommune	ne vil
som nevn kompenseres for merkostnadene og omstillingskostnader. Det vil være et omfattende ar-
beid å sikre kapasitet og riktig kompetanse i andrelinjetjenesten i hver fylkeskommune gjennom om-
organiseringen.
Overgangsordninger vil være viktig både fo	r å sikre at hver fylkeskommune har tilgang på tiltak før
de har hatt tilstrekkelig tid til å tilpasse seg og for å kompensere fylkeskommunene for eventuelle
ekstrautgifter for de som 	virksomhetsoverdras	 en for høy tiltakskapasitet i perioden før de får ti	lpas-
set tjenesteproduksjonen sin.
Økonomisk vil fylkeskommunene være mer sårbare for variasjoner i den kommunale etterspørselen
enn det statlige barnevernet er, siden Bufetat bruttobudsjetteres og bevilgningen i tillegg kan om-
disponeres mellom Bufetat	-	regi	onene, jf. avsnitt 4.1.3. Frafall av stordriftsfordeler gjør det utford-
rende for fylkeskommunene å opprettholde kvaliteten innenfor samme ramme som staten, jf. bl.a.
drøfting av institusjonstilbudet under avsnitt 5.1.
6.3.2	 	Konsekvenser for private aktører
På s	ikt forventes oppgaveoverføringen å føre til mer bruk av private aktører, siden dagens fylkes-
kommuner spesialiserer seg på anskaffelser heller enn tjenesteproduksjon i egen regi	,	 	og fordi spe-
sialiserte tiltak krever større opptaksområder enn de fleste fylkene	 	representerer	. Antakelig vil de
private oppleve at andrelinjebarnevernet vil gå tilbake til å bli mindre enhetlige som bestillere, som
kan øke de private aktørenes kostnader	 og de samlede transaksjonskostnadene	, men potensielt også
kan 	styrke de privates forhandlingsmakt, jf. bl.a. tabell 6.1. og drøfting av institusjonstilbudet under
avsnitt 5.1.
På kort sikt kan oppgaveoverføringen bety økt usikkerhet for de private aktøre	ne og kreve ressurser
til å forhandle nye avtaler.
6.3.3	 	Konsekvenser for kommunene
Oppgaveoverføringen forventes i omstillingsfasen 	å 	påvirke kommunene gjennom endringer i ruti-
ner, nye kontaktpersoner hos andrelinjebarnevernet mv. Det vil være risiko for dårligere kapasitet

Samfunnsøkonomiske konsekven	ser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	121

og svekket kvalitet i omstillingsfasen	.	 	Dette vil ramme kommunene	 	dersom det materialiserer seg.
Flytting av andrel	injebarnevernet fra statlig til fylkeskommunalt nivå vil innebære økt variasjon mel-
lom fylker i tjenestetilbudet.	 Dette kan bety at kommuner i enkelte fylker vil få et smalere og mindre
målgruppedifferensiert tilbud enn de har i dag og i nullalternativet.
6.3.4	 	Konsekvenser for barn, unge og familiene deres
Gode forberedelser og overgangsordninger kan redusere risikoen for at barn og familier med behov
for hjelp fra andrelinjebarnevernet berøres av oppgaveoverføringen, men som nevnt er det 	en 	risiko
for dårliger	e kapasitet og svekket kvalitet i omstillingsfasen. I denne utredningen har vi lagt til grunn
en treårig tilpassingsperiode der barn i tiltak ikke skal måtte flyttes fra et tiltak til et annet. Noen barn
kan måtte flytte etter dette, men det forventes i så	 	fall å gjelde svært få.
På sikt vil en overføring av oppgaven til fylkeskommunalt nivå innebære økt variasjon mellom fylker
i tjenestetilbudet. Om måloppnåelsen øker eller reduseres vil blant annet avhenge av hver fylkes-
kommunes politisk prioriteringer.
6.3.5	 	Konsekvenser ansatte i andrelinjen i barnevernet
Alle ansatte i Bufetat, BSA og Bufdir berøre	s	 	i noe grad av oppgaveoverføringen. Omorganiseringen
vil kreve ressurser bort fra andre formål allerede fra planleggingsfasen og mange vil være usikker på
hvorda	n omstillingen vil påvirke dem. Gitt forutsetningene i denne utredningen anslås 200 årsverk 	å
måtte rekrutteres på nytt fordi den ansatte virksomhetsoverdras til et annet fylke. Mange flere vil
oppleve endringer i kontorsted og/eller arbeidsoppgaver. De an	satte ved institusjoner og de andre
tjenestene forutsettes i første omgang å fortsette sitt arbeid relativt uendret utover ny tilknytning.
Men siden det forventes at fylkeskommunene i større grad enn staten vil innrette seg som anskaf-
fere, vil mange av tje	nesteyterne i så fall oppleve at virksomheten nedskaleres eller legges ned i løpet
av den treårige tilpassingsperioden.
6.4	 	F	orutsetninger for forsvarlig oppgaveoverføring
Vi har lagt til grunn at en eventuell overføring fullfinansieres og at det legges opp ti	l 	overgangsord-
ninger som 	gir	 muligheter til dobling av enkelte tjenester i en periode. Dette er av hensyn til barnets
beste, og for å redusere risikoen for at barn med behov for tiltak fra andrelinjetjenesten ikke rammes
av en overføring.
Våre beregninger	 viser at 	oppgaveoverføringen 	vil berøre 	om lag 3300 til 3400 årsverk	 og 	et 	betyde-
lig	 	større antall ansatte. 	Ansatte	 	vil berøres i større eller mindre grad. Fra 	å fortsette der de er med
de oppgavene de har i dag, til å flyttes til andre steder 	med	 	nye oppgaver. Noen vil også kunne bli
overflødige dersom de 	ikke ønsker å flytte eller 	omdisponeres til nye oppgaver. 	Dette krever plan-
legging, tilrettelegging av lokal	er	, oppbygging av infrastruktur, saksbehandlersystemer og utvikling
av rapporteringsrutiner til Bufdir. Det bør vurderes om fag	-	 	og 	sakssystemet	 	BIRK skal overføres og
tilpasses, og eventuelt pålegges å brukes, eller om hver enkelt fylkeskommunene skal utv	ikle egne
systemer.
Det ligger også rettigheter knyttet til blant annet PRIDE som må avklares.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommun	ene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	122

6.4.1	 	Fosterhjembank og regulering av fosterhjemsområdet
Det er knapphet på fosterhjem og derfor også stor konkurranse om hjem som stiller seg til disposi-
sjon som fo	sterhjem, herunder spesialisert	e	 	fosterhjem og beredskapshjem. Kommuner, Bufetat,
kommersielle og ideelle aktører	,	 	konkurrerer om de samme hjemmene. Med en overføring av Bu-
fetats oppgaver til fylkeskommunene vil det bli flere som konkurrerer om de samme hj	emmene, med
mindre fylkeskommunene kun rekrutterer innenfor eget fylke. Bufetat har i dag en database over
ledige fosterhjem og 	oversikt 	over 	etterspørselen. Dersom fylkeskommunene skal ha en felles data-
base, «fosterhjembank», der de registrerer fosterhjem	 	og kan hente fosterhjem som andre fylker
har rekruttert, vil det være behov for insentiver som sikrer at den enkelte fylkeskommune rekrutterer
et tilstrekkelig antall egnede fosterhjem. Dersom private og ideelle aktører skal kunne registrere fos-
terhjem i 	den samme databasen, kan det være hensiktsmessig å regulere dette markedet på samme
måte som det gjøres i Danmark. Uten en regulering av markedet kan det forventes en framvekst at
kommersielle markedsplasser som eksempelvis den svenske markedsportalen 	Alla	Familjehem	 	(	se
Vista Analyse	 	(2017)	 	for en vurdering av ulike løsninger for en nasjon oversikt over tilgjengelige fos-
terhjem).	 En kommersiell	, uregulert,	 markedsplass vil i mindre grad kunne 	tilby kvalitetssikrede plas-
ser, eller sikre at fosterhjemmene har 	gjennomgått samme opplæring og godkjenning. Dette 	må i
tilfelle løses gjennom andre tiltak.
6.4.2	 	Innkjøp	kompetanse og regulering av markedet
Fra intervjuene	 vet vi at samtlige informanter fra Enhet for inntak i Bu	f	etat fremhever hvor viktig EIS
er for kvaliteten på kjøp fra private. EIS er involvert i tilnærmet alle kjøp i inntaksenhetene og har i
tillegg juridisk kompetanse på barnevernområdet.	 Fylkeskommune	ne har innkjøpskompetanse, men
har ikke spesifikk kompetanse om leverandørmarkedet 	og 	det barnevernfaglige tilbudet. Innkjøps-
kompetanse framstår dermed som avgjørende for å lykkes med kostnadseffektive innkjøp samtidig
som kvaliteten skal sikres. En overfl	ytting av oppgavene på institusjonsområdet løser ikke identifi-
serte utfordringer på institusjonsområdet. I kapittel 	5.1	 	viser vi at fylkeskommunene må forventes å
løse en større del av institusjonstilbudet gjennom markedsbaserte løsninger. For å kunne møte va-
riasjoner i etterspørselen må også den samlede kapasiteten bygges opp. Hvorvidt institusjonene
plasseres med en stør	re geografisk spredning enn dagens tilbud, handler om prioriteringer og kost-
nader. Det samme gjelder for spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem.
Fylkeskommunene må bygge opp innkjøpskompetanse. Markedet må også reguleres slik at det blir
enklere for f	ylkeskommunene å bruke markedet på en hensiktsmessig måte.
6.4.3	 	Spesialiserte hjelpetiltak trenger samordning eller økt bruk av markedet
MST utgjør i dag hoveddelen av Bufetats tilbud om spesialiserte hjelpetiltak i hjemmet og tilbys i alle
fylker utenom Finnm	ark, Oslo og Sogn og Fjordane.
4
 	FFT tilbys av Bufetat Region Midt	-	Norge, regio-
nene Vest og Sør, samt av Bærum kommune. PMTO tilbys i dag av Bufetat og BUP, men også flere
kommuner som har implementert programmet gjennom 	Tidlig innsats for barn og unge i r	isiko
(TIBIR).

4	 Informasjon i dette avsnittet er bygget på Prop. 76

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	123

MST og FFT krever store opptaksområder slik at terapeutene får tilstrekkelig mengdetrening og fag-
miljøer med spesialisert kompetanse, mens PMTO som allerede er implementert i flere kommuner,
ikke krever like stor opptaksområder eller like hø	y grad av spesialisert kompetanse.
Allerede i dag er det problemer med dekningen av de spesialiserte hjelpetiltakene. Det er nødvendig
med samarbeid på tvers av regionene for å kunne tilby spesialiserte hjelpetiltak i områder der be-
folkningstettheten er l	av og det ikke er grunnlag for å opprette selvstendige MST	-	team. Ved overfø-
ring til fylkeskommunene vil tilbudet av spesialiserte hjelpetiltak avhenge av at fylkeskommunene
klarer å samarbeide på tvers. Videre vil budsjettrammer, faglig kompetanse og demog	rafiske forhold
påvirke tilbudet. Det er etter vår vurdering en risiko for at tilbudet av spesialiserte hjelpetiltak svek-
kes og dermed en risiko for flere institusjonsplasseringer. Dette vil være i strid med hensynet til bar-
nets beste og den overordnede må	lsetningen i barnevernreformen om å forebygge inngripende til-
tak.
Et samarbeid om spesialiserte hjelpetiltak slik også Hagenutvalget forutsetter, framstår som en av-
gjørende forutsetning for å sikre de smaleste og mest spesialiserte tjenestene	.
6.4.4	 	Ivaretagels	e av 	rettsikkerhet må prioriteres
Barnevernet er et ansvarsområde hvor rettssikkerhetshensyn gjør seg særlig gjeldende, blant annet
fordi barnevernets virksomhet innebærer bruk av tvang. 	R	egelverket stiller relativt detaljerte krav til
hvordan tilbudet ska	l innrettes. 	Bruk av kommersielle og ideelle leverandører stiller store krav til
innkjøper, offentlig styring og kontroll av innholdet i tilbudet	. Det har vært betydelig svakheter på
dette området. Det bør vurderes om fylkesmannen bør få et større ansvar 	i	 kvalitetssikringsarbeidet
ved en overføring av ansvaret til fylkeskommunene.
6.4.5	 	Vurdere godkjenningsmyndighet for institusjoner
Det bør vurderes om fylkeskommunene selv skal godkjenne institusjonsplasser eller om dette skal
overlates til en uavhengig aktør.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	124

Referanser
Barne	-	 	og familiedepartementet. (2003). 	Strategidokument 	–	 	statlig overtakelse av
fylkeskommunale oppgaver, barnevern og familievern.	 	Rundskriv Q 19/2003, datert 07.07.2003.
Barne	-	, likestillings	-	 	og inkluderingsdepartementet. (2016). 	Høringsnotat: Forslag til endringer i
barnevernloven. Kvalitets	-	 	og strukturreform.
Barneombudet. (202	0). 	«De tror vi er shitkids». Rapport om barn som bor p	å	 	barnevernsinstitusjon 	-
2020.
Bogen, H. (2007). 	Barnevernet i Oslo og Bergen. En sammenlignende evaluering etter
barnevernreformen.	 	Fafo	-	rapport 2007:11.
Bufdir. (2014). 	Rapport om kartleggingen av	 	fosterforeldes økonomiske rammevilkår.
Bufdir. (2019). 	Årsrapport 2018.	 	Barne	-	, ungdoms	-	 	og familiedirektoratet.
Bufetat. (2019). 	Enhet for inntaktsstøtte. Årsrapport 2018.
Deloitte. (2011). 	Evaluering av faglig og økonomisk styring i det statlige barne	vernet.
Deloitte. (2015). 	Evaluering av fosterhjem med forsterkningstiltak.
Deloitte. (2019 a). 	Forsøk med ny ansvarsfordeling mellom stat og kommune p	å	 	barnevernomr	å	det.
Følgeevaluering, delrapport 4.
Deloitte. (2019 b). 	Kartlegging av institusjonsti	lbud i Norge og utvalgte europeiske land.
Deloitte og Telemarksforskning. (2018). 	Følgeevaluering av forsøk med ny ansvarsdeling mellom
stat og kommune p	å	 	barnevernomr	å	det. Tredje delrapport.
DFØ. (2018). 	Veileder i samfunnsøkonomiske analyser.	 	Direkto	ratet for økonomistyring.
DFØ. (2018). 	Veileder til utredningsinstruksen. Instruks om utredning av statlige tiltak.	 	Direkatoratet
for økonomistyring (DFØ).
Finansdepartementet. (2014, 04 30). Rundskriv R	-	109/2014 Prinsipper og krav ved utarbeidelse av
samf	unnsøkonomiske analyser. Hentet fra Rundskriv R	-	109/2014:
https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/fin/vedlegg/okstyring/rundskriv/faste/r_109_201
4.pdf
Hagenutvalget. (2018). 	Rapport fra ekspertutvalg: Regionreformen. Desentralisering og oppgaver
fra	 	staten til fylkeskommunene.
Heckman, J. (2008). 	Early Childhood Education an Care. 	The Case for investing in disadvantaged
young children.	 	CESifo DICE Report 2/2008.
Kommunal	-	 	og moderniseringsdepartementet. (2016). 	Statlig styring av kommuner og
fylkeskommuner 	-	 	veileder.	 	Kommunal	-	 	og moderniseringsdepartementet.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppga	ver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	125

Kommunal	-	 	og moderniseringsdepartementet. (2019	-	2020). 	Inntektssystemet for kommunar og
fylkeskommunar 202	0. Grønt hefte.
Meld. St. 17. (2015	-	2016). 	Trygghet og omsorg.	 	Barne	-	 	og likestillingsdepartementet, 2016.
Meld. St. 6. (2018	-	2019). 	Oppgaver til nye regioner.
NOU. (2000:22). 	Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune.
NOU. (2017:12). 	Svikt og svik 	—	 	Gjennomgang av saker hvor barn har vært utsatt for vold, seksuelle
overgrep og omsorgssvikt.	 	Avgitt til Barne	-	 	og likestillingsdepartementet 22. juni 2017.
NOU. (2018:18). 	Trygge rammer for fosterhjem.
NOVA. (2016). 	Fosterh	jem for barns behov.	 	NOVA	-	rapport 2016/13, av Elisabeth Backe	-	Hansen,
Toril Havik og Arne Backer Grønningsæter (red.).
Oslo Economics. (2020). 	Analyse av konkurranseforholdene i markedene for tiltak og tjenester til
statlig og kommunalt barnevern.
Prop. 7	3 L . (2016	-	2017). 	Endringer i barnevernloven (barnevernsreform).	 	Tilråding fra Barne	-	 	og
likestillingsdepartementet 31. mars 2017, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg).
PWC. (2015). 	Utredning av rammeverk for fosterhjem.
Rambøll. (2012). 	Forvaltningsreformen. Deloppdrag E.	 	Rambøll rapport til Barne	-	, likestillings	-	 	og
inkluderingsdepartementet.
Regjering utgått av Høyre og Fremskrittpartiet. (2013). 	Politisk plattform for en regjering utg	å	tt av
Høyre og Fremskrittspartiet.	 	Sundvolden.
Rik	srevisjonen. (2008). 	Riksrevisjonens virksomhetsanalyse av Bufetat. Dokument nr. 3:6 (2007	–
2008).	 	Riksrevisjonen, 6. mars 2008.
Vista Analyse. (2015). 	Barnevernet 	-	 	et utfordrende samliv mellom stat og kommunen.	 	Vista
Analyse	-	rapport 2015/51, av Tyra Ekhau	gen og Ingeborg Rasmussen .
Vista Analyse. (2016 a). 	Bruken av private aktører i barnevernet 	–	 	ansvar på avveie?	 	Vista Analyse
rapport 2016/19 Av Tyra Ekhaugen og Ingeborg Rasmussen.
Vista Analyse. (2016 b). 	En fosterhjemsregulering som fremmer konkurranse	 	til barnas beste.	 	Vista
Analyse rapport 20/1647, av Ingeborg Rasmussen, Tyra Ekhaugen, Vivian A. Dyb og Tor Egil
Viblemo.
Vista Analyse. (2016 c). 	Klokere vern av de aller minste .	 	Vista Analyse, rapport nr. 2016/46, av Tyra
Ekhaugen, Ingeborg Rasmussen o	g Tor Homleid.
Vista Analyse. (2017). 	Er det behov for en nasjonal oversikt over tilgjengelige fosterhjem?	 	Vista
Analyse rapport 2017/17, av Ingeborg Rasmussen, Tyra Ekhaugen og Vivian A. Dyb.
Vista Analyse. (2017). 	Samfunnsøkonomiske konskevenser av omsor	gssvikt og vold mot barn.	 	Vista
Analyse, rapport 2017	-	12, av Ingeborg Rasmussen og Haakon Vennemo.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	126

Vista Analyse. (2018). 	Kommunenes tilbud til sine fosterhjem. Et kunnskapsgrunnlag for
Fosterhjemsutvalget.	 	Vista Analyse rapport 2018/10 .
Vista Analyse. (2	019). 	Forsøk med kommunal overtakelse av driftsansvaret for Drammen DPS.	 	Vista
Analyse rapport 2019/19 Av; Anette Kristiansen, Ingeborg Rasmussen, Ingeborg Moen Borgerud og
Bente Langsrud Vive.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	127

Vedlegg
A	 	Statistikk institusjon
A.1	 	Geografisk fordeling av 	private og statlige 	institusjone	r
Tabell	 	A.1.1	: Antall	 	godkjente 	institusjons	plasser	 	per januar 2020, etter fylke og aktør
Beskrivelse	 	Antall
plasser
totalt
Statlige	 	Private,
kommer-
sielle
Private,
ideelle
Kom-
munale
Andel 	stat-
lige av to-
talt antall
plasser
Region 	Midt	 	257	 	87	 	123	 	47	 	 	34 %
Møre og Romsdal	 	60	 	38	 	22

63 %
Trøndelag	 	197	 	49	 	101	 	47	 	 	25 %
Region 	Nord	 	138	 	79	 	53	 	6	 	 	57 %
Nordland	 	44	 	32	 	6	 	6	 	 	73 %
Troms og Finnmark	 	94	 	47	 	47

50 %
Region 	Sør	 	489	 	143	 	308	 	21	 	17	 	29 %
Agder	 	250	 	37	 	213	 	 	 	15 %
Vestfold og Telemark	 	146	 	41	 	83	 	5	 	17	 	28 %
Viken	 	(kun Buskerud)	 	93	 	65	 	12	 	16	 	 	70 %
Region 	Vest	 	334	 	88	 	123	 	123	 	 	26 %
Rogaland	 	136	 	26	 	64	 	46	 	 	19 %
Vestland	 	198	 	62	 	59	 	77	 	 	31 %
Region 	Øst	 	1125	 	145	 	678	 	289	 	13	 	13 %
Innlandet	 	358	 	64	 	200	 	94	 	 	18 %
Oslo	 	134	 	3	 	106	 	17	 	8	 	2 %
Viken	 	(uten Buskerud)	 	633	 	78	 	372	 	178	 	5	 	12 %
Totalsum	 	2343	 	542	 	1285	 	486	 	30	 	23 %
Tabell	 	A.1.2.	: Antall	 	godkjente 	institusjons	plasser	 	sammenliknet med innbyggertall per region
Region	 	Fordeling ut
ifra innbygger-
tall 2019
Beregnet antall
plasser ut ifra inn-
byggertall 2019
Faktisk an-
tall plasser
2020
Differanse, dvs. o	ver-
skudd av 	institusjons-
plasser	 	ift. innbyggertall
Region 	Midt	 	16 %	 	375	 	257	 	-	118
Region 	Nord	 	10 %	 	234	 	138	 	-	96
Region 	Sør	 	16 %	 	375	 	489	 	114
Region 	Vest	 	24 %	 	562	 	334	 	-	228
Region 	Øst	 	34 %	 	797	 	1125	 	328
Totalsum	 	100 %	 	1285	 	2343	 	0

Samfunnsøkonomiske k	onsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	128

Tabell	 	A.1.3.	: 	Det	 	statlige	 	institusjonstilbudet per fylke (årsverk pr 2018 og resten pr 2020)
Region	 	Fylke	 	Antall
årsverk
2018
Antall
plasser
2020
Antall
enheter
2020
Antall kommuner
med institusjonsenhet
2020
Midt	 	Møre og Romsdal	 	113	 	38	 	6	 	4
Midt	 	Trøndelag	 	179	 	49	 	10	 	7
Nord	 	Nordland	 	87	 	32	 	12	 	4
Nord	 	Troms og Finnmark	 	161	 	47	 	16	 	6
Sør	 	Agder	 	123	 	37	 	11	 	6
Sør	 	Vestfold og Telemark	 	156	 	41	 	15	 	6
Sør	 	Viken (kun Buskerud)	 	112	 	65	 	8	 	3
Vest	 	Rogaland	 	123	 	26	 	13	 	4
Vest	 	Vestland	 	265	 	50	 	29	 	6
Øst	 	Innlandet	 	115	 	64	 	15	 	3
Øst	 	Oslo	 	7	 	3	 	2	 	1
Øst	 	Viken (ekskl. Buskerud)	 	253	 	78	 	32	 	8
 	Totalt	 	1694	 	542	 	131	 	59
A.2	 	Svingninger i antall barn i instit	usjon
De to t	abellen	e	 	under	 	viser gjennomsnittlig antall barn i institusjon første dag i måneden ila 2017	-
2018 inndelt etter fylke. 	Første	 	tabell viser i	 	tillegg minste antall og høyeste antall barn ved første
dag i måneden ila 2017	-	2018, samt antall barn ved hhv. 25, 50 og 75	-	perse	ntilen.
T	abell	 	A.2.1.	: Antall barn i institusjon	 	den 1. pr mnd	.	 	G	jennomsnitt, 	minste og høyeste	 	(2017	-	18)
Fylke	 	Snitt 	 	Min	 	Max	 	P25	 	P50	 	P75
AGDER	 	 	46 	 	 	31 	 	 	53 	 	 	42 	 	 	47 	 	 	50
INNLANDET	 	 	61 	 	 	54 	 	 	69 	 	 	59 	 	 	61 	 	 	63
MØRE OG
ROMSDAL
 	44 	 	 	37 	 	 	51 	 	 	40 	 	 	44 	 	 	46
NORDLAND	 	 	36 	 	 	20 	 	 	51 	 	 	30 	 	 	34 	 	 	45
ROGALAND	 	 	63 	 	 	46 	 	 	75 	 	 	60 	 	 	65 	 	 	67
TROMS OG
FINNMARK
 	48 	 	 	35 	 	 	55 	 	 	45 	 	 	49 	 	 	52
TRØNDELAG	 	 	82 	 	 	57 	 	 	98 	 	 	73 	 	 	84 	 	 	92
VESTFOLD OG
TELEMARK
 	62 	 	 	47 	 	 	81 	 	 	49 	 	 	61 	 	 	79
VESTLAND	 	 	94 	 	 	74 	 	 	103 	 	 	89 	 	 	95 	 	 	99
VIKEN	 	 	202 	 	 	154 	 	 	227 	 	 	189 	 	 	210 	 	 	218
Totalt	 	738 	 	 	576 	 	 	825 	 	704 	 	753 	 	806
Gjennomsnitt	 	74	 	56	 	86	 	68	 	75	 	81
T	abell	en under	 	viser prosentvis avvik mellom hhv. minste og høyeste antall barn og gjennomsnittlig
antall barn. Sammenliknes de to siste radene i tabell	en	, ser man at variasjonen i totalpopulasjonen
er mindre enn den gjennomsnittlige variasjonen. Nordland og Vestfold og	 Telemark peker seg ut med
å ha hatt særlig store svingninger i antall barn fra deres fylke i institusjon i løpet av perioden.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylk	eskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	129

Tabell	 	A.2.2.	: 	Høyeste og laveste p	rosentvis	e	 	avvik fra gjennomsnitt	lig antall barn i institusjon
Fylke	 	Snitt 	 	Min	 	Max	 	P25	 	P50	 	P75
AGDER	 	46 	 	-	32 %	 	16 %	 	-	9 %	 	3 %	 	9 %
INNLANDET	 	61 	 	-	11 %	 	13 %	 	-	3 %	 	-	1 %	 	3 %
MØRE OG
ROMSDAL
44 	 	-	16 %	 	16 %	 	-	8 %	 	0 %	 	5 %
NORDLAND	 	36 	 	-	45 %	 	41 %	 	-	16 %	 	-	6 %	 	24 %
ROGALAND	 	63 	 	-	27 %	 	18 %	 	-	5 %	 	2 %	 	6 %
TROMS OG
FINNMARK
48 	 	-	27 %	 	15 %	 	-	6 %	 	2 %	 	9 %
TRØNDELAG	 	82 	 	-	31 %	 	19 %	 	-	12 %	 	1 %	 	12 %
VESTFOLD OG
TELEMARK
62 	 	-	24 %	 	30 %	 	-	21 %	 	-	3 %	 	27 %
VESTLAND	 	94 	 	-	21 %	 	10 %	 	-	5 %	 	2 %	 	6 %
VIKEN	 	202 	 	-	24 %	 	12 %	 	-	7 %	 	4 %	 	8 %
Totalt	 	738 	 	-	22 %	 	12 %	 	-	5 %	 	2 %	 	9 %
Gjennomsnitt	 	74	 	-	26 %	 	19 %	 	-	9 %	 	0 %	 	11 %

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	130

B	 	Organisasjonskart 	Bufetat
B.1	 	Region Nord

Omsorg for ungdom
Kristin Presteng
Barn og familier
Nina Kleeman Johansen
Bodø behandlingssenter
- Bufetat, region nord
Olaf Jensen
Kvæfjord ungdomssenter
- Bufetat, region nord
Stian Presteng
Lamo ungdomssenter
- Bufetat, region nord
Gøril Daleng
Silsand ungdomssenter
- Bufetat, region nord
Monica Agovic Nordaas
Vadsø ungdomssenter
- Bufetat, region nord
Mette Løfgren
Tromsø ungdomssenter
- Bufetat, region nord
Agnethe Hagerup
Sollia barnesenter
- Bufetat, region nord
Sissel Vollheim
Enhet for statlige hjem
- Bufetat, region nord
Wenche Helen Lund
Alta og Hammerfest
familievernkontor
- Bufetat, region nord
Dag Røberg
Bodø Familievernkontor
- Bufetat, region nord
Astrid Nygård
Finnsnes
familievernkontor
- Bufetat, region nord
Inger Midtervoll Lange
Harstad og Narvik
familievernkontor
- Bufetat, region nord
Lill Katrine Ekra
Indre Finnmark
familievernkontor og
Regionalt samisk
kompetansesenter
- Bufetat, region nord
May Helen Schanche
Lofoten og Vesterålen
Familievernkontor
- Bufetat, region nord
Dag Harald Voktor
Tromsø familievernkontor
- Bufetat, region nord
-DUWUXG6R�H)UDIMRUG
Familievernkontoret
i Mo i Rana (Kirkelig)
Justin Smith
Familievernkontoret
i Øst-Finnmark (Kirkelig)
Ellen Rygg
Familievernkontoret
i Mosjøen (Kirkelig)
Lise Hanssen Olderskog
Solbakken barne- og
familiesenter
- Bufetat, region nord
Cathrine Holm
Yttrabekken
ungdomssenter
- Bufetat, region nord
%M�UQ,YDU+HOODQG
MST Tromsø
- Bufetat, region nord
Marit Øygård Andreassen
MST Bodø
- Bufetat, region nord
Hege Karlsen
Røvika ungdomssenter
- Bufetat, region nord
Kristin Eidissen
Alta ungdomssenter
- Bufetat, region nord
1LQD/XQGEHUJ)UHGKHLP
Enhet for inntak i
Bufetat, region nord
Hilde Skaret
Fosterhjemtjenesten i
Bufetat, region nord
Ann Sissel Punsvik
Behandling av 	ungdom
Kristin Presteng
Inntak og
fosterhjemsrekruttering
Hilde Skaret
Kommunikasjon
Bente Wistven
Region Nord
Pål Christian Bergstrøm
Bufetat, region nord
Stab
Bente
Henriksen
Seksjon økonomi og virksomhetsstyring
Seksjon HR
Seksjon faglig støtte

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	131

B.2	 	Region 	Midt	-	Norge

Husafjellheimenungdomsheim
Clausenengenungdomshjem
Kollen ungdomsbase
Ranheim 	Vestre
Gilantunetungdomshjem
MST Trøndelag 	Nord
FFT Trøndelag 	Sør
Karienborgungdomsheim 	Familievernkontoret 	iLevanger
Familievernkontoret	i Kristiansund
Familievernkontoret	i Trondhei	m
Viktoria familiesenter
•Kommunikasjon	•Avdelingsdirektører
Barn og familie	Omsorg for ungdom	Inntak og fosterhjems	-
rekruttering	Behandling for
ungdom
•	Barne	-, ungdoms	-og familieetaten (	Bufetat	) region Midt	-Norge
Stab
Senter for foreldre og 	barn i Molde
Familievernkontoret	i Molde
Familievernkontoret 	i Ålesund
Enhet for inntak i Bufetat, region Midt	-	Norge
Humla akuttsenter
Vikhovlia	akuttsenter
Nasjonalt inntaksteam
Fosterhjems	-	tjenesten i Bufetat, region Midt	-Norge
Kvammen	akuttinstitusjon
MST Trøndelag Sør
MST 	Sunnmøre
Familievernkontoret	i Namsos
Sunnmørsheimen ungdomsheim
Orkdal	barnevernsenter
•Regiondirektør
Spillumheimenungdomsheim
Stjørdal	ungdomssenter
Seksjon for Human Resources (HR)
Seksjon for økonomi og 	virksomhetsstyring
Seksjon for faglig støtte
Enhet for inntak i Bufetat,
region Midt	-	Norge
Side 	2
Hovedkontor
Lokasjon
Trondheim
Lokasjon
Ålesund
Enhet for inntak i Bufetat, region 	Midt	-
Norge
Fosterhjemstjenesten i Bufetat,
region Midt	-	Norge
Side 	3
Hovedkontor
Avdeling
Trondheim
Avdeling 	Molde	Avdeling
Steinkjer
Avdeling
Ålesund
Fosterhjemstjenesten i Bufetat, region 	Midt	-
Norge

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufeta	ts oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	132

B.3	 	Region Sør

Inntak og fosterhjemstjenesten
Regiondirektør
Ellen Ø Nadim
Telemark 	ungdomssenter akutt
Tove Skåte
Klokkerhuset
Mari Øvrum
Agder og Telemark 	us	beredskapshjem
Elisabeth Stokke
Spisskompetansemiljø
akutt
Heidi Sanden
Buskerud og Vestfold ungdomssenter akutt
Anita Antunez
Barkåker
Roger Marthinsen
Sundstetråkka
Runar Tveten
Buskerud og Vestfold us	beredskapshjem
Ninnie	Bjørnland
Kantum
Runar Tveten
Enhet for inntak i Bufetat	, region sør
Bjørn Robert Orten 	Groven
Tiltaksvalg akutt
Torill E Espeland
Tiltaksvalg henvisning
Christina Ringnes
Oppfølging
Aina Olaussen
Fosterhjemstjenesten	i 	Bufetat	, region sør
Maria E 	Kiraly
Buskerud
Bjørg Garder
Vestfold
Tor Ivar Andersen
Telemark
Solveig Tande	-Halvorsen
Arendal
Thom Jakob Kleggetveit
Kristiansand
Merete Lindtner
SKM opplæring og gruppeveiledning
Nan Lisbeth Høgeli
Agder ungdomssenter 	akutt
Lasse Hammer
Avdelingsdirektør inntak
Geir Olav Bakken	Avdelingsdirektør
Terje Jacobsen
Avdelingsdirektør fosterhjemstjenesten
Jan Ove Nesse
2019.08 	-Organisasjonskart for Region sør med ledere
Barn og familier
Regiondirektør
Ellen Ø Nadim
Agder barne	-og 	familiesenter
Bjørg Besteland
Nygårdsveien familieavdeling
Tone Holte
Agder 	bfs	statlige 	fosterhjem
Hanne 	Homdrom
Telemark barne	-og 	familiesenter
Anne Valen
Telemark 	bfs	familieavdeling
Knut Ørjan Mathiesen
Telemark 	bfs	beredskapshjem
Hilde Ingulstad
Vestfold barne	-og 	familiesenter
Lill-Heidi Thomassen
Holtanløkkafamilieavdeling
Nina Kvål
Vestfold 	bfs	beredskapshjem
Willem 	Bogaards
Buskerud barne	-og
Familiesenter
Ellen Andersen
Buskerud 	bfs	statlige 	fosterhjem
Unni Helen Guterud
Erik Børresen familieavdeling
Hanieh	Hobbi	Mobarhan
Familievern	-	kontorene Drammen/
Kongsberg
Helle Baadsvik
SKM Forebygging gjennom foreldre	-	og familiestøtte
Tine Ramstad
Familievern	-kontoret 	i Vestfold
Anne Lise Skeide 	Edvardsen
Avdelingsdirektør
Jan Ove Nesse
2019.08 	-Organisasjonskart for Region sør med ledere
Omsorg for ungdom
RegiondirektørEllen Ø Nadim
Agder ungdomshjemOle	-Petter Nygård
Nyli
Janne Knudsen (	fung	)
Nes
Lin Anette Evensen
Agder familiehjem
Jostein M Nesse
Telemark og Vestfold 	ungdomshjemStein Erik Lidtveit
Miljøheimen
Hjørdis R. Saupstad
Larønningen
Roy Andersen
Kjørbekk
Tove Anita W Gundersen
Telemark og Vestfold 	familiehjem
Hildegerd Gjestad
Buskerud ungdomshjem
Agnethe Bugge
Vestre Kjenner
Bendik Brodtkorb	-Myhrer
Orion
Gerd Torunn Lian Eng
Gemini
Renathe Hermansen
Buskerud familiehjem
Britt Karin Hagen
Lunde behandlingssenter
Torunn Aalvik 	Grostøl
1. Etasje
Elin Mosby Sheppard og Laila 	Rudi Aanensen
2. Etasje
Elin Mosby Sheppard og Laila 	Rudi Aanensen
AvdelingsdirektørTerje Jacobsen
2019.08 	-Organisasjonskart for Region sør med ledere
Behandling av ungdom
Regiondirektør
Ellen Ø Nadim
Agder behandling 	ungdom
Trond Sælør
Furuly
Sieglinde	Kolflaath
MST 2 Agder
Per Øyvind Svenkerud
Toppen
Åse 	Kringeland
Skomrak
Harriet A Silseth
MST 1 Agder
Kari Berg
Buskerud, Vestfold og Telemark 	behandling ungdom
Barbro 	Akerheim
Ilaug
Torunn Kittelsen 	Svingen
Geithus
Audun 	Langgaard
Thorøya	Sille Solheim Pedersen
Skjerfheimkollektivet
Anette Green
MST 1 Vestfold
Katrine 	Sandereid
MST Buskerud
Ida Lange	-Nielsen
MST 2 Vestfold
Hans 	Terland
TFCO Drammen
Axel 	Helvig
Avdelingsdirektør
Terje Jacobsen
2019.08 	-Organisasjonskart for Region sør med ledere

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	133

B.4	 	Region Vest

Fung. regiondirektør
Marianne Kildedal
Kommunikasjon
Kommunikasjonssjef Trond
Nygard	-Sture
Stab
Fung. 	stabsdirektør Sigrid Helleland
Inntak og fosterhjems	-
rekruttering
Funksjon 1
Avdelingsdirektør Hilde Baardsen
•	Fosterhjemstjenesten i
Bufetat, region vest
•	Enhet for inntak i Bufetat,
region vest
•	Bergen akuttsenter (BAS)
•	Stavanger akuttsenter (SAS)
Barn og familier
Funksjon 2
Avdelingsdirektør Stig Arne
Thune
•	Region vest senter
for foreldre og barn
•	Statlige (2)
familievernkontor
•	Kirkelige (4)
familievernkontor
Omsorg for ungdom
Funksjon 3
Avdelingsdir. Idar Krumsvik
•	Skjoldvegen
barnevernsenter
•	Kasa ungdomssenter
•	Sandnes
ungdomssenter
•	Stavanger
ungdomssenter
•	Sogndal
ungdomssenter
•	Sogn og Fjordane
ungdomssenter
•	Familiehjemmene i
region ves	t
Behandling av
ungdom
Funksjon 4
Avdelingsdirektør Idar
Krumsvik
•	Region vest atferd
høy
•	Bjørgvin
ungdomssenter
Fosterhjemstjenesten i
Bufetat, region vest
Enhetsleder Mallin Østerhus
Avdelinger:
●Stavanger
●Haugesund
●Bergen
●Førde
Stavanger
akuttsenter (SAS)
Enhetsleder
Bernt Magne Egeland
Avdelinger	:
●Madla
●Heimly
●Røyneberg
●Stavanger
beredskapshjem
●Haugesund
beredskapshjem
Enhet for inntak i
Bufetat, region vest
Enhetsleder Hilde Sivertsen
Avdelinger	:
●	Stavanger
●Bergen
●Førde
Fung. regiondirektør
Marianne Kildedal
Akutt, inntak og fosterhjemtjeneste
Avdelingsdirektør Hilde Baardsen
Bergen akuttsenter (BAS)
Enhetsleder Bjarte Gripnar
Avdelinger	:
●	Kalfaret
●	Klokkarlia
●	Bergen og Førde
beredskapshjem
Funksjon 1: Inntak og
fosterhjemsrekruttering
Kirkelige
familievernkontor
Enheter:
●	Bjørgvin 	familiekontor
Leder:	Hilde Kåstad
●	Familiekontoret i Nordfjord
Leder: 	Per Ståle Husevåg
●	Familievernk	ontoret for
Haugalandet
Leder:	Randi Orhammer
●	Familievernkontoret i Sør	-Rogaland
Leder:	Jon Aarsland
Region vest senter for
foreldre og barn
Enhetsleder
Anne Kleiven
Avdelinger:
●Stavanger
●Sudmannske
●Førde
●Region vest PMTO
●SKM sped 	og småbarn
Fung. regiondirektør
Marianne Kildedal
Barn og familier
Fung. avdelingsdirektør Hilde Baardsen
Statlige
familievernkontor
Enheter:
●Bergen og omland familiekontor
Leder: 	Ragnar Solbjør
●Familievernkontoret på Stord
●Familievernkontoret i Odda
●Familiekontora i Sunnfjord og Sogn
Leder: 	Hanne Skei Veum
Funksjon 2:
Barn og familier
Skjoldvegen
barnevern	-
senter
Enhetsleder
Inger	-Lill Dolen
Avdelinger:
●Skjold
●Søfteland
●Fyllingsdalen
Stavanger
ungdoms	-
senter
Enhetsleder
Arne Veivåg
Avdelinger:
●Lindøy
●Våland
●Familie	-
hjem
Familie	-
hjemmene i
region vest
Enhetsleder
Ingunn
Folkestadås
Avdelinger	:
●Familiehjem
Bergen
●Familiehjem
Stavanger
●Familiehjem
Haugesund
Sogn og
Fjordane
ungdoms	-
senter
Enhetsleder
Anne Merete
Ødven
Avdelinger:
●Meltunet
●Bregnetunet
●Familiehjem
Fung. regiondirektør
Marianne Kildedal
Omsorg for ungdom
Avdelingsdirektør Idar Krumsvik
Funksjon 3:
Omsorg for ungdom
Kasa
ungdoms	-
senter
Enhetsleder
Ivar Skjolden
Avdelinger:
●Flatøy
●Morvik
●Tertnes
●Sandsli
●Hop
Sogndal
ungdoms	-
senter
Enhetsleder
Tom Andersen
Avdelinger:
●Rødstokken
Sandnes
ungdoms	-
senter
Enhetsleder
Ellen
Aavitsland
Avdelinger:
●Minde 1
●Minde 2
Region vest atferd høy
Fung. enhetsleder 	Idar Krumsvik
Avdelinger:
●MST Bergen Team 1
●MST Bergen Team 2
●MST Stavanger
●MST Haugesund
●FFT Stavanger
●FFT Sogn og Fjordane
Bjørgvin ungdomssenter
Enhetsleder
Nina Thorbjørnsen
Avdelinger:
●Bønesskogen
●Bønesstølen
Fung. regiondirektør
Marianne Kildedal
Behandling for ungdom
Avdelingsdirektør Idar Krumsvik
Funksjon 4:
Behandling for ungdom

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	134

B.5	 	Region 	Øst

Bufetat, Region øst
Regiondirektør
Stab
Inntak, fosterhjemtjeneste og
akutt
Omsorg for ungdom	Barn og familie	Behandling av ungdom
•	Lierfoss ungdoms	-og
familiesenter
•	Østfold ungdoms	-og
familiesenter
•	Innlandet
barnevernsenter
•	Kirkenær barnevern	-
og omsorgssenter
•	Ringerike
omsorgssenter
•	Enhet for
psykologressurser
•	Seksjon EMA
•	SKM	-TS
•	Oppfølging av
leverandører med
rammeavtale, som
brukes i vår
grunnkapasitet, i
henhold til mandat
•	MST Gjøvik
•	MST Hamar
•	MST Ski
•	MST Sarpsborg
•	MST Sandvika
•	MST Lillestrøm
•	TFCO
•	Jong ungdomshjem
•	Ås ungdomssenter
•	Sarpsborg ungdoms	-
og familiesenter
•	Oppfølging av
leverandører med
rammeavtale, som
brukes i vår
grunnkapasitet, i
henhold til mandat
Familievernkontor:
•	Asker og Bærum
•	Øvre Romerike
Glåmdalen
•	Nedre Romerike
•	Innlandet
•	Østfold
•	Homansbyen
•	Enerhaugen
•	Oslo Nord
•	KF Otta
•	KF Follo
•	KF Christiania torv
•	SKM	-V
•	Enhet for adopsjon
•	Delt lederskap for
BOFSene	i henhold til
mandat
•	Enhet for inntak i Bufetat,
Region øst
•	Fosterhjemstjenesten i
Bufetat , Region øst
•	Bufetat	Enhet for
Inntaksstøtte
•	Hedmark ungdoms	-og
familiesenter, akutt
•	Akershus ungdoms	-og
familiesenter, akutt
•	Follo ungdoms	-og
familiesenter, akutt
•	Gullhella barne	-og
familiesenter
•	Seljelia	barne	-og
familiesenter
•	Borg barne	-og
familiesenter
•	Seksjon Faglig støtte
•	Seksjon Økonomi og
virksomhetsstyring
•	Seksjon HR
•	Seksjon Kommunikasjon	Kvalitet og godkjenning
Regiondirektørens ledergruppe:
•	Avd.dir	stab
•	Avd.dir	Inntak, 	fosterhjemtj	. og akutt
•	Avd.dir	Barn og familie
•	Avd.dir	Omsorg for ungdom
•	Avd.dir	Behandling av ungdom
•	Kommunikasjonssjef
Gyldig fra 1. januar 2019

Samfunnsøkon	omiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	135

C	 	Nåverdib	eregninger
Tabell C.1. gir en sammenstilling av tallgrunnlaget som er benyttet for utregning av samfunnsøkono-
misk nytte 	og ligger til grunn for 	Figur 	6	.	1	.
Undergruppen 	Nullalternat	ivet 	i tabellen 	viser til 	en	 situasjon der Bufetat opprettholdes som en stat-
lig virksomhet	 	etter barnevernreformen er vedtatt. 	Under 	undergruppen	 	T	iltak	salternativet	 	oppstil-
les kostnadstall for	 	tjenesten	 	ved overføring av 	oppgaven	 	til fylkeskommunene for de tre ulike sce-
narioene	. Omstillingskostnadene er likt for alle tre scenarioer og plasseres derfor over og inkluderes
i 	nytte	beregningen 	for	 	alle de tre scenarioene.	 	Raden	e	 	Sum prissatte samfunnsøkonomiske kostna-
der	 	som er listet 	opp for nullalternativet og alle de tre scenarioene	,	 	viser den totale samfunnsøko-
nomiske kostnaden 	for et gitt scenario. Differansen mellom dette kostnadstallet i et gitt scenario og
nullalternativet 	forteller merkostnaden av å gjennomføre tiltaket, og lig	ger til grunn for radene 	mer-
kostnad	 	i hvert av scenarioene.
Kolonnene 	År 1	 	til	 	År 4	-	20 	viser 	kostnaden 	for 	en	 	gitt 	kostnadsstørrelse	 	for et gitt år	. Ettersom det
tas utgangspunkt i at omstillingskostnadene kun fremkommer de første tre årene, er kostnadstal	lene
mellom år 	4	 og 20 helt like.	 Kolonnen 	N	åverdi	 viser	 summen av	 den totale kostnaden gjennom 20 år
neddiskontert med en kalkulasjonsrente på 4 prosent.	 	Formelen for utregning av nåverdi er som
følger: 	!!	=	∑
!	!
(	$	%	&	)	!
()
*	+	$	, der 	$	*	 	er en gitt kostnad for år 	%	 	og 	&	 	er kalkulasjonsrent	en	 	(4 prosent i
dette tilfellet).	 Analyseperioden er 	som sagt 20 år og starter i 	år 	2022 når 	Barnevernreformen fullfø-
res. Prisene er 	på 2020	-	nivå.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet 	til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	136

Tabell C.1.: Tallgrunnlag for beregning 	av samfunnsøkonomiske virkninger (i mill. kr)
 	Nåverdi	 	År 1	 	År 2	 	År 3	 	År 4	-	20
Nullalternativet
Institusjoner, spes.fosterhjem, beredskapshjem, pri-
vate fosterhjem
Fosterhjemstjenesten
Hjelpetiltak i hjemmet
Øvrige poster Bufetat og Bufdir
Sum 	drift statlig barnevern
Skattefinansieringskostnad
Sum prissatte samfunnsøkonomiske kostnader

72	 504
4 077
5 164
14 881
96	 927
19	 325
115 953

5	 335
300
380
1	 095
7	 110
1	 422
8 532

5	 335
300
380
1	 095
7	 110
1	 422
8 532
Tiltak	salternativet
Omstillingskostnader (likt for alle scenarioer)	 	374	 	200

100	 	100	 	0
Scenario 1: Ingen kapasitetsøkning
Institusjoner, spes.fosterhjem, beredskapshjem, pri-
vate fosterhjem
Sum drift	 fylkeskommunalt barnevern	 og omstil-
lingskostnader
Skattefinansieringskostnad
Sum prissatte samfunnsøkonomiske kostnader
Merkostnad

72	 504

97 001
19 400
116 401
448

5	 335

7 	310
1 462
8	 772
240

5	 335

7 210
1 442
8	 652
120

5	 335

7 210
1	 442
8	 652
120

5	 335

7 110
1 422
8	 532
0
Scenario 2: 	2 prosents kapasitetsøkning:
Institusjoner, spes.fosterhjem, beredskapshjem, pri-
vate fosterhjem
Sum drift	 fylkeskommunalt barnevern	 og omstil-
lingskostnader
Skattefinansieringskostnad
Sum prissatte samfunnsøkonomiske kostnader
Merkostnad

73	 954

98	 450
19 690
118	 141
2 189

5	 442

7 417
1 483
8	 900
368

5442

7 317
1 463
8	 780
248

5	 442

7 317
1 463
8	 780
248

5	 442

7 217
1 443
8	 660
128
Scenario 3: 5 prosents kapasitetsøkning
Institusjoner, spes.fosterhjem, beredskapshjem, pri-
vate fosterhjem
Sum drift	 fylkeskommunalt barnevern	 og omstil-
lingskostnader
Skattefinansieringskostnad
Sum prissatte samfunnsøkonomiske kostnader
Merkostnad

76	 130

100 626
20 125
120 751
4	 799

5	 602

7 577
1	 515
9 092
560

5	 602

7	 477
1 495
8 972
440

5	 602

7 477
1 495
8	 972
440

5	 602

7 377
1 475
8 852
320

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/09	 	137

D	 	Pluss	-	minus	metoden
Pluss	-	minusmetoden er beskrevet i DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser og er en kvalitativ
metode 	utformet for å vurdere virkninger av tiltak som vanskelig lar seg verdsette i kroner. Dette kan
dreie seg om virkninger på områder som for eksempel miljø, kultur, sikkerhet og kvalitet. Metoden
muliggjør en systematisk vurdering og sammenlikning av ikke	-	pr	issatte virkninger	,	 	og bidrar til 	at
disse virkningene blir 	synliggjor	t	 	for 	beslutningstaker.
Virkningen av et tiltak vurderes etter to dimensjoner: omfang og betydning. Virkningens omfang
henspiller på i hvor stor	 	grad 	tiltaket innvirker på området som 	analyseres	. E	ttersom effekten kan
være	 både positiv og negativ,	 består	 dimensjonen	 av en skala 	fra stort negativt til stort positivt	. Stør-
relsen på skalaen kan justeres avhengig av hvor grovt eller fint man finner det hensiktsmessig å inn-
dele kategoriene. 	Virkingens betydning henspiller på hvor betydningsfylt 	det påvirkede 	mål	område
er for grupper i samfunnet eller	 	samfunnet som helhet	 	sammenliknet med nullalternativet	. For ek-
sempel vil et tiltak med innvirkning 	på risikoen for 	at barn 	ikke fanges opp eller	 gis 	feil tiltak ha større
betydning enn	 	et tiltak som medfører endringer i	 	graden av	 	geografisk nærhet	 	til tjenesten	.
Til sammen utgjør virkningens omfang og betydning tiltakets konsekvens relativt til nullalternativet	,
og vurderes på en skala av plusser	 	og minuser	. Tabell 	D.1	.	 	er et eksempel på en konsekvensmatrise
med en syvdelt omfangsskala som går fra stort negativt omfang til stort positivt.
Tabell 	D	.1.: 	Konsekvenser av ikke	-	prissatte virkninger
Omfang	 	 	Betydning
 	Liten	 	Middels	 	Stor
Stort 	positivt omfang
Middels positivt omfang
Lite positivt omfang
Intet omfang
Lite negativt omfang
Middels negativt omfang
Stort negativt omfang
+/++
0/+
0
0
0
0/	-
-	/	--
++/+++
++
0/+
0
0/	-
--
--	/	---
++/++++
++/+++
+/++
0
-	/	--
--	/	---
---	/	---
Vi har brukt en tilnærmet pluss	-	minus metode for å vurdere 	konsekvensene 	på mål som er satt for
barnevernet fra forvaltningsreformen i 2004 og fram til den pågående barnevernreformen. 	I og med
det må forventes at fylkeskommunene tilpasser seg forskjellig, 	vil det ikke virkningen nødvendigvis
være entydig. Det er også utfordringer mht å vurdere 	omfang og betydning på områder der det kan
forventes at 	målet ikke berøres i noen fylkeskommuner, mens det i andre fylkeskommuner kan være
«små tilbud» der målgruppen	 	berøres svært negativt. 	Det er også overlapp mellom enkelte av mål-
områdene, 	i tillegg er enkelte 	av virkningene 	delvis behandlet	 gjennom prissatte konsekvenser. 	Med
disse forbehold mener vi likevel at	 den tilpassede metoden med kvalitative vurderinger av betydning
og 	omfang 	(vurdert i forhold til størrelsen på målgruppen), gir en 	systematisk oversikt over virkninger
på områder som er vurdert som viktige for barnevernet.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene

Vista Analyse	 	|	 	2020/0	9	 	140

Vista Analyse AS
Meltzersgate 4
0257 Oslo

post@vista	-	analyse.no
www.	vista	-	analyse.no