På ville veier – om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Rapport 2018/8

Ingeborg Rasmussen, Tor Homleid og Magnus Aagaard Skeie

På ville veier – om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	Samferdsel Skatter og offentlig økonomi Samfunnsøkonomisk analyse
År	2018
Rapportnummer	8
Forfatter(e)	Ingeborg Rasmussen Tor Homleid Magnus Aagaard Skeie
Last ned	file_download (3.1 MB)
Les i nettleser	find_in_page

Rapport 2018/08	 	|	 	NHO

På ville veier 	–	 	om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Ingeborg Rasmussen, Tor Homleid og Magnus Aagaard Skeie

P	å ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	2

Dokumentdetaljer
Tittel	 	På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren
Rapportnummer	 	2018/08
ISBN	 	978	-	82	-	8126	-	361	-	1
Forfattere	 	Ingeborg Rasmussen, Tor Homleid og Magnus Aagaard Skeie
Prosjektleder	 	Ingeborg Rasmussen
Kvalitetssikrer	 	Michael Hoel og Steina	r Strøm
Oppdragsgiver	 	NHO
Dato for ferdigstilling	 	7	.	au	gust 	2	01	8
Tilgjengelighet	 	Offentlig
Nøkkelord	 	veiprising, optimal skatteteori, bilavgifter, bompengebetaling, veiprising, det
grønne skriftet

Om Vista Analyse
Vista 	Analyse AS er et samfunnsfaglig analyseselskap med hovedvekt på økonomisk forskning, utredning,
evaluering og rådgivning. Vi utfører oppdrag med høy faglig kvalitet, uavhengighet og integritet. Våre sentrale
temaområder omfatter klima, energi, samferdsel, 	næringsutvikling, byutvikling og velferd.
Våre medarbeidere har meget høy akademisk kompetanse og bred erfaring innenfor konsulentvirksomhet.
Ved behov benytter vi et velutviklet nettverk med selskaper og ressurspersoner nasjonalt og internasjonalt.
Selska	pet er i sin helhet eiet av medarbeiderne.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	3

Foror	d
Vista Analyse har på oppdrag fra NHO kartlagt og vurdert avgifter og brukerbetalinger i veisektoren.
Kartleggingen bygger på Vista Analyses mangeårige arbeid med bilavgifter, finansieringsløsninger og
virke	midler i samferdselssektoren. I arb	eidet har vi benyttet offentlig	 	tilgjengelige kilder fra SSB, Statens
Vegvesen og Opplysningskontoret for veitrafikk (OFV).
Thomas Felde, Per Lange	land og Per S	.	 Jensen har vært oppdragsgivers kontaktpersoner og også fun	gert som
en referansegruppe for utredningen. Vi takker for nyttige innspill og et konstruktivt samarbeid.
I Vista Analyse har Tor Homleid og Magnus Aagaard Skeie vært sentrale medarbeider	e	 	og medforfattere.
Professor Michael 	Hoel 	har vært rådgiver og særl	ig bidratt m	ed prinsipielle betraktninger. I	 	tillegg har han i
samarbeid med professor Steinar Strøm fungert som prosjektets kvalitetssikrer.
Oppdrag har vært gjennomført i perioden desember 2017 til mars 2018.
Denne rapporten erstatter en tid	ligere 	versjon	 	fra april 2	018	. 	T	al	lgrunnlag	et er opp	d	atert med siste
tilgjengelige	 	d	ata fra 	SS	B	, og	 	det er også 	foretatt	 	enkelte 	end	ringer	.	 	Hove	d	f	unnene	 	med tilhørende
kon	kl	us	joner ligger fast.
Oslo 	7	.	 a	u	g	u	s	t	 2018
Ingeborg Rasmussen
Prosj	ektleder
Vista Analyse AS

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansi	ering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	5

Innhold
Sammendrag og konklusjoner	 ................................	................................	................................	...............	 9
1	 	Innledning	 ................................	................................	................................	................................	...	 	15
1.1	 	Formål og mandat	 	15
1.2	 	Organisering av rapporten	 	16
2	 	Betaling for bruk av veien 	–	 et teoretisk utgangspunkt	 	................................	................................	 	17
2.1	 	Prising av transporttjenester	 	17
2.2	 	Prising av d	irekte kostnader og eksterne kostnader	 	19
2.3	 	Etterspørselsbasert prising 	–	 optimal skatt	 	21
2.4	 	Oppsummering; hvordan bør brukerb	etalingen og finansiering i veisektoren utformes?	 	24
3	 	Avgifter i veisektoren	 ................................	................................	................................	...................	 	26
3.1	 	Særavgifter; engangsavgift og veibruksavgift	 	26
3.2	 	Historisk utvikling i veibruksavgiften og CO	2	-	avgift på drivstoff	 	27
3.3	 	Veibruksavgiften er lite treffsikker	 	28
3.4	 	Engangsavgiften skaffer staten inntekter og påvirker bilvalg	 	31
3.5	 	Statens proveny fra særavgiftene er redusert med 10 mrd. kroner fra 	2013 til 2017	 	36
3.6	 	Hva skjer med provenyet fra avgifter på bensin og diesel framover?	 	38
3.7	 	Hvem betaler?	 	40
4	 	Bompenger	 ................................	................................	................................	................................	..	 	43
4.1	 	Bompengefinansiering kontra skattefinansiering	 	43
4.2	 	Bompengeinnt	ekter er øremerket	 	45
4.3	 	Bompengeinntektene øker	 	46
4.4	 	Bompengeinntekter fordelt på passeringsgrupper og prosjekter	 	49
4.5	 	Hva er konsekvensene av lavere inntekter enn budsjettert?	 	52
5	 	Strekningskostnader; historisk og framover	 ................................	................................	.................	 	54
5.1	 	Utvikling i bompenger på utvalgte hovedstrekninger	 	54
5.2	 	Bompengereformen 	–	 økt belastning for tunge kjøretøyer?	 	61
5.3	 	Næringslivet dekker kostnader ved å stimulere nullutslippsbiler	 	62
5.4	 	Hva skjer framover?	 	63
5.5	 	Eksempel Rogfast	 	66
5.6	 	Oppsummering, strekningskostnader	 	68
6	 	Garantiansvar fylke og stat	 ................................	................................	................................	..........	 	69
6.1	 	Hvorfor lånefinansiere statlige og fylkeskommunale veiprosjekter?	 	69
6.2	 	Fylkeskommunenes garantiansvar	 	71
6.3	 	Bindinger i statlige budsjetter	 	72
7	 	Konklusjoner og anbefalinger	 ................................	................................	................................	......	 	74
7.1	 	Totalbelastningen for brukerbetaling og særav	gifter er redusert	 	74
7.2	 	Hva er fordelingen mellom brukerbetaling og miljøavgifter?	 	77
7.3	 	En økende andel av bompengekostnadene 	veltes over på næringslivet	 	78
7.4	 	Et system som sikrer forutsigbarhet og effektivitet	 	79

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	6

Referanser	 ................................	................................	................................	................................	..........	 	83
Vedlegg A Hovedstrekninger	 ................................	................................	................................	...............	 	85

Figurer
Figur S.1	 	Statens proveny fra bilavgifter 2005 	–	 2017 (millioner 2017	-	kroner)	 ............................	11
Figur S.2	 	Utviklingen i veibruksavgift på bensin, diesel og CO2	-	avgifter fordelt på
næringstransport og privat transport. Mill. kroner per år.	 ................................	..............	12
Figur S.3	 	Bompengebelastning per tur for tunge og lette kjøretøyer på strekningen Oslo	-
Trondheim, 1998 	-	2038 (2017 kroner)	 ................................	................................	.............	13
Figur 2.1	 	Bomstua, bolig for bomvokteren ved «Bergstadens yt	re bom» på Sølvveien.
Innkreving av bompenger til vedlikehold av bruene på veien, 1721	-	1841.	 ...................	18
Figur 2.2	 	Eksterne kostnader ved kø. Illustrasjon.	 ................................	................................	...........	20
Figur 2.3	 	Illustrasjon av etterspørselsvariasjon med ulike forutsetninger om elastisitet mhp.
endringer i Generaliserte kostnader.	 ................................	................................	................	22
Figur 2.4	 	Samfunnsøkonomisk lønnsomhet	 ved ulike nivå på brukeravgift og
etterspørselselastisitet. Beregningen gjelder transport som konsum.	 ..........................	23
Figur 3.1 	 	Utvikling i bensin	-	 veibruksavgift og CO	2	-	avgift på bensin (2017	-	kr)	 ..............................	28
Figur 3.2 	 	Utvikling i autodiesel	-	 veibruksavgift og CO	2	-	avgift på diesel (2017	-	kr)	 .........................	28
Figur 3.3 	 	Drivstoffandel for nybilsalget, nye	 personbiler (2004	-	2017)	 ................................	..........	32
Figur 3.4 	 	Næringsandel (inkludert privat leasing) i nybilsalg fordelt på drivstoff	 ..........................	33
Figur 3.5 	 	Utvi	klingen i proveny fra engangsavgiften (mill. 2017	-	kr)	 ................................	...............	35
Figur 3.6 	 	Utviklingen i bilavgifter (mill. 2017	-	kr)	................................	................................	..............	37
Figur 3.7	 	Utvikli	ng i statlig proveny fra bensin	-	, diesel	-	 og CO	2	-	avgift.	................................	...........	40
Figur 3.8	 	Utvikling i veibruksavgift bensin	-	 diesel og CO2	-	avgifter, 2018 	–	 2035, fordelt på
næringstransport og privat transport. M	ill. kroner per år.	 ................................	.............	42
Figur 4.1 	 	Betingelse for optimal fordeling mellom bompenge	-	 og skattefinansiering	 ..................	44
Figur 4.2 	 	Bompengein	ntekter (mill. 2017	-	kr). Innkrevde bompenger	 ................................	...........	47
Figur 4.3 	 	Antall bomstasjoner 2005	-	2016	 ................................	................................	........................	47
Figur 4.4 	 	Antall bompengepassering 20	12 	-	 2016	 ................................	................................	...........	48
Figur 4.5 	 	Fordeling av passeringsinntekter fordelt på bomringer, riksvei og fylkesveier
(nominelle kr)	 ................................	................................	................................	.....................	50
Figur 4.6 	 	Fordeling av hhv passeringer og inntekter i 2016	 ................................	............................	50
Figur 5.1 	 	Bompengebelastning per tur for tunge og lette kjøretøyer på strekningen Oslo	-
Trondheim, 1998	-	2038. [2017	-	kroner]	................................	................................	.............	55
Figur 5.2 	 	Bompengebelastning per tur for tunge og lette kjøretøyer på strekningen Oslo	-
Svinesund, 1998	-	2038. [2017	-	kroner]	 ................................	................................	..............	56
Figur 5.3	 	Bompe	ngebelastning per tur for tunge og lette kjøretøyer på strekningen Oslo	-
Riksgrensen (Ørje), 1998	-	2038. [2017	-	kroner]	 ................................	................................	57
Figur 5.4 	 	Bompengebelastning per tur for tunge og lette kjøretøyer på st	rekningen Oslo	-
Kristiansand, 1998	-	2038. [2017	-	kroner]	 ................................	................................	...........	58
Figur 5.5 	 	Bompengebelastning per tur for tunge og lette kjøretøyer på strekningen Kristiansand	-
Stavanger, 1998	-	2038. [2017	-	kroner]	 ................................	................................	..............	59
Figur 5.6 	 	Bompengebelastning per tur for tunge og lette kjøretøyer på strekningen Stavanger	-
Bergen, 1998	-	2038. [2017	-	kroner]	 ................................	................................	...................	60
F	igur 5.7 	 	Kilometertakst for tunge kjøretøyer og takstforhold mellom tunge og lette kjøretøyer
på utvalgte hovedstrekninger for 2018 og 2030, basert på aktive bomstasjoner og
vedtatte bompengeproposisjoner per utgangen av 2017. Kilometertakst er oppgitt i
2017	-	kroner.	................................	................................	................................	.......................	61

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	7

Figur 5.8	 	Utvikling i elbil	-	andeler i storbyene (prosent av alle passeringer)	 ................................	..	63
Figur 5.9	 	Innfasing av nullutslip	pskjøretøyer basert på TØIs “Ultralavutslippsbane”	 ...................	64
Figur 5.10	 	Utvikling i kostnad per passering gitt «Ultralavutslippsbanen»	 ................................	......	65
Figur 5.11	 	Priser pr. passering, takstforhold og andel som finansieres av tunge kjøretøyer,
Rogfast. Basert på forutsetning og gjennomsnittlig pris pr. passering på 374,	-	 kroner
(2016)	 ................................	................................	................................	................................	.	68
Figu	r 6.1 	 	Utviklingen i bomselskapenes samlede lånegjeld 2002	-	2016	 ................................	.........	71
Figur 6.2 	 	Fylkeskommunalt garantiansvar overfor bompengeselskaper, med og uten Letters of
Comfort og Fylkestingsvedtak, i mrd	. kroner per utgangen av 2016.	 .............................	72

Tabeller
Tabell 3.1 	 	Eksterne marginalkostnader på veg i Norge uten klimaeffekter etter drivstofftype,
kjøretøyklasse, vektklasse,	 tettstedstype og køsituasjon. Kr/km.	 ................................	..	 29
Tabell 3.2 	 	Avgift per tonn CO	2	 i veibruksavgiften	 ................................	................................	.............	 30
Tabell 3.3	 	Inntekter fra bilrelater	te særavgifter (mill. 2017	-	kroner)	 ................................	..............	 37
Tabell 3.4 	 	Registrerte kjøretøykilometer fordelt på kjøretøygrupper (2013	-	2017)	 .......................	 3	9
Tabell 3	.5	 	Kjøretøykilometer fordelt på drivstoff og kjøretøygrupper	 ................................	............	 39
Tabell 3.6	 	Utslipp av klimagasser fra veitrafikk, 2015. [1000 tonn]	 ................................	................	 41
Tabell 4.1 	 	Antall passeringer i bomstasjoner fordelt på takstgrupper, 2014	-	2016	 ........................	 49
Tabell 4.2 	 	Bompengeinntekter fordelt på takstgrupper, 2015 og 2016	 ................................	.........	 49
Tabell 7.1 	 	Fordeling av brukerbetaling og miljøavgifter; grove anslag (mrd. kroner)	 ....................	 78

Bokser
Tekstramme 2.1	 	Samfunnsøkonomiske e	ffekter av brukerbetaling	 ................................	..........................	 19
Tekstramme 2.2	 	Hva når skattesystemet ikke er optimalt utformet?	 ................................	.......................	 25
Tekstramme 5.1	 	Rogfast	 ................................	................................	................................	...............................	 67
Tekstramme 6.1	 	Finansminister Sigbjørn Johnsen i Stortingets spørretime 23.11.2011	 .........................	 70

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	9

Sammendrag	 	og konklusjoner
Vista Analyse har på oppdrag fra NHO 	kartlagt utviklingen i brukerbetaling og særavgifter innenfor
veitransport	. En sentral del av oppdraget har vært å vurdere hvordan næringslivets belastning
innenfor dette området har utviklet seg. 	Vi finner at husholdningens 	avgiftsbelastning	 	til bilhold
o	g bruk av bil er kraftig redusert i løpet av de siste 10 årene	,	 på tross av 	en stadig økende bruk av
bompenger i byområder og på riks	-	 og fylkesveinettet. 	Avgift	sreduksjonene for husholdningene er
et resultat av en villet politikk der det har vært gitt kra	ftig	e	 	insentiver fo	r å stimulere til bruk av
lav	-	 	og nullutslippsbiler. Insentivene for å stimulere det grønne skifte	t	 	i veisektoren treffer ikke
næringsaktørene i samme grad som husholdningene.	 	Begrensninger på tilbudssiden gjør at
eksempelvis tungtranspo	rten per i dag ikke kan tilpasse seg med lavutslippsalternativer	.
Resultatet blir at 	deler av 	kostnadene ved subsidier 	av	 	nul	lutslippsbiler i stor grad veltes over på
næringslivet	.
Vi finner at de regulerende avgiftene i veisektoren er lite treffsikre	. V	idere finner	 	vi	 	at
gjennomføringen av bompengereformen ser ut til å gi en økt belastning for tunge kjøretøy	er	, til
tross for at det ble forutsat	t at den skulle virke nøytralt	. 	Samlet sett gir de påviste svakhetene
effektivitetstap for samfunnet. 	Utfordring	ene i dagens veiavgifter og bompengefinansiering vil øke
i takt med at veitrafikken blir mer miljø	-	 og klimavennlig.
Resultatene fra kartleggingen bekrefter at det er beho	v for en omlegging av fremtidens
finansiering og avgiftsutforming i veisektoren. 	Vi 	anbefaler 	at	 avgiftssystemet 	legges om 	slik at all
bruk av kjøretøy prises lik de marginale kostnadene (kø, veislitasje, ulykkesrisiko, støy og andre
miljøulemper). 	Dersom det i tillegg er behov for fiskale avgifter for å finansiere veisystemet, bør
disse 	utformes slik at de er minst mulig vridende, 	der det også tas hensyn til at deler av transporten
er vare	-	 	og tjeneste	innsats i annen produksjon. En praktisk løsning kan da være at all transport
betaler samme 	bruker	avgift 	per km 	etter 	at 	de marginale kostna	dene ved veibruk er dekket.
Er utformingen av dagens brukerbetalinger i veisektoren hensiktsmessige?
Formålet med kartleggingen er å legge grunnlaget for analyser og vurderinger av om dagens
brukerbetalinger 	i veisektoren 	er hensiktsmessig utformet, og h	vordan 	en forutsigbar finansiering
av ny infra	struktur og bedre trafikkstyring kan sikres	,	 	uten at næringslivets konkurranseevne
svekkes. 	Kartleggingen retter seg mot følgende hovedspørsmål:
•	 	Hvordan er status og utvikling i brukerbetaling og andre særavg	ifter i veisektoren? Herunder
belyses spørsmål om avgiftenes formål og utforming.
•	 	Er dagens utforming av brukerbetaling og særavgifter treffsikre og effektive?
•	 	Er det behov for å tenke helt nytt når det gjelder fremtidens finansiering av
samferdselsinfra	struktur og brukerbetaling for veislitasje, ulykker, kø og luftforurensning
(inkludert klimagassutslipp)? Hvordan kan fremtidens system utformes?
NHO er også interessert i hvordan f	ordelingen av brukerbetaling og miljøavgifter	 har utviklet seg	,
samt hvord	an satsene i brukerbetalingen slår inn på næringslivets transporter	 sammenliknet med
persontrafikk	. Dette forholdet har vært lite belyst tidligere, 	og det viser seg også at off	entlig
tilgjengelig	e	 kilder gir lite informasjon om 	dette 	forholdet	.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	10

Brukerbeta	ling og avgiftsutforming; hvilke krav kan avledes fra teorien?
Transporttjenes	ter på vei er et offentlig gode. 	Samfunnsøkonomisk optimal prising av slike
tjenester forutsetter:
1.	 	At brukerne dekker marginale kostnader knyttet til bruk av tjenestene. Margina	le kostnader
inkluderer både kostnader som påføres tilbyder av tjenesten (som veislitasje), andre bruk	-
ere av tjenesten (køkostnader) og samfunnet for øvrig (forurensning, klimagasser, ulykker).
2.	 	At brukerne, i tillegg, betaler direkte for bruken av tjenest	ene så lenge nyttetapet (på
marginen) er lavere enn nyttetapet knyttet til annen (skatte	-	)finansiering av tjenesten.
En optimal utforming av brukerbetalingen krever at utformingen er minst mulig vridende, og at
den innrettes slik at den samlede verdiskapin	gen blir størst mulig. L	ave skattesatser på flere ulike
og relativt brede skattegrunnlag	,	 	er bedre 	enn å ha høye skattesatser på få og smale
skattegrunnlag.
Vridende brukerbetaling for å finansiere bør legges på 	konsumentene
Prinsippet om minst mulig vridn	ing kan indikere at det vil være optimalt å ha vridende skatter i
form av brukerbetaling både på konsum	ent	siden og på produsentsiden. Trekker vi inn prinsipper
fra optimal skatteteori kan det 	imidlertid 	stilles spørsmål ved om næringstransporter i det hele
tatt skal ilegges brukerbetaling utover dekning 	av 	eksterne kostnader ved bruk av veien. Fra
optimal skatteteori pekes det på at det under nærmere bestemte forutsetninger er optimalt å
innrette beskatningen slik at en får 	effektivitet i samlet faktorbruk	,	 jf. Diamond og Mirrlees (1971).
Produksjonen bør 	med dette utgangspunkt 	innrettes mot å gjøre samfunnets samlede
verdiskapning størst mulig. Det	te	 	innebærer at det 	neppe er	 	optimalt med vridende
faktorbeskatning i produksjonssektoren, og heller ikke med s	katt på kryssleveranser mellom
bedrifter. All vridende besk	atning, herunder brukerbetaling	 	for å finansiere offentlig sektor, bør
med dette utgangspunkt legges på 	konsumentene	.
Særavgifter og brukerbetalinger må vurderes i sammenheng
Transportsektoren er 	ilagt betydelige særavgifter og brukerbetaling. 	Særavgifter er i likhet med
øvrige skatter	,	 	kjennetegnet ved at de er kontantbetalinger fra private til det offentlige uten
konkret	e	 	vederlag. Dette skiller skattene fra betalinger for offentlige tjenester og	 	bruker	-
betalinger. 	Statlige avgifter kan deles i to hovedkategorier; fiskale avgifter 	der formålet er
inntekter til staten, 	og bruksavgifter der formålet er å korrigere for eksternaliteter	.	 	Innenfor
veitransport består de eksterne virkningen i første rekk	e av miljø	-	 og klimakostnader, køkostnader,
ulykker og veislitasje.
De ulike betalingsformene i sektoren må sees i sammenheng fordi det er summen av særavgifter
og brukerbetaling som gjennom virkning på pris påvirker brukernes transportvalg, og den
samfun	nsøkonomiske effektiviteten.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og fin	ansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	11

Statens proveny fra særavgiftene faller. Gevinsten tilfaller husholdningene
Kartleggingen viser at inntektene fra særavgiftene har falt med 10 mrd. kroner fra 2012	 (se Figur
S1)	. Engangsavgiften fra nye personbiler står for de 	største reduksjonene. 	Nullutslippsbiler
betaler ikke engangsavgift. Hver femte personbil kjøpt i 2017 betalte dermed ikke engangsavgift.
Gjennomsnittsavgiften for bilene som betaler engangsavgift er også redusert. 	Dette er et resultat
av en villet politikk	 for å stimulere bilkjøpere til å kjøpe biler med lave utslipp og n	ullutslippsbiler.
Politikken har også	 bidratt til	 en kraftig reduksjon i bilparkens CO	2	-	utslip	p	.
Avgiftspolitikken i veisektoren reflekterer ambisiøse mål for utslippsreduksjoner i
transpo	rtsektoren. Resultatene viser at politikken har kostet, men 	at 	den også 	har 	virket. Et viktig
poeng er at reduksjonen i stat	ens inntekter fra bilavgifter hovedsakelig 	kommer husholdningene
til gode. Dette skyldes at virkemidlene	s innretning for å stimuler	e det grønne skiftet	 	treffer
husholdningene bedre enn de treffer næringstransporten, og at tilbudssiden begrenser nærings	-
transportens muligheter til å tilpasse seg med nullutslippskjøretøy. 	Figur S1 viser utviklingen i
statens proveny fra bilavgifter.
Fig	ur S.	1	 	Statens proveny fra bilavgifter 2005 	–	 2017	 (	millioner 2017	-	kroner)

De bruksavhengige 	avgiftene er lite treff	sikre og blir mindre treffsikre framover
De mest dominerende eksterne kostnadene ved veibruk dreier seg om klimaga	ssutslipp (CO	2	),
ulykker, kø, støy, veislitasje og lokale utslipp til luft	. 	Veibruksavgiften på bensin og diesel	, og CO	2	-
avgiftften på drivstoff, er bruksavhengige avgifter begrunnet i disse kostnadene. 	Lokale utslipp
varierer 	med kjøretøyets egenskaper	 og	 hvordan det kjøres,	 mens kø handler om når og hvor det
kjøres. 	Skadevirkningene av lokale utslipp og veistøv avhenger av konsentrasjon og stedspesifikke
forhold. 	Disse variasjonene fanges ikke opp i veibruksavgiften på bensin og diesel.
CO	2	-	avgiften på d	rivstoff er treffsikker, men er høyt priset og bekrefter dermed et høyt ambisjons	-
nivå for utslippskutt i transport	sektoren. Veibruksavgiften på bensinbiler dekker tilnærmet de
gjennomsnittlige eksterne marginal	kostnadene, mens veibruksavgiften på diesel 	ikke dekker
kostnadene. Tungtrans	porten betaler også en vektårsavgift. Den er ikke bruksavhengig, men er

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	12

begrunnet i 	veislitasje og helse	-	 og miljøkostnader	. 	Nedgangen i 	inntektene fra 	veibruksavgift på
bensin tilskrives effektivisering av bensinbiler og a	t null	-	 	og lav	utslippsbiler 	(hybrider) 	fortrenger
konvensjonelle bensin	-	 og diesel	biler	 i personbilmarkedet. 	Nullutslippsbiler betaler ikke veibruks	-
avgift, men har med unntak av CO	2	-	 og NOx 	–	 utslippene de samme eksterne kostnadene som en
bensinbil.	 Det si	ste innebærer at en stadig økende andel personbiler ikke betaler 	for kostnadene
ved veibruk.
Fraværet av markedskorreksjon for 	nullutslippsbilers	 	kø	-	, ulykkes	-	, støy	-	, veislitasje	-	 	og
veistøvkostnader vil 	bli et økende problem, i takt 	med 	at andelen 	nullutslippsbiler øker	. 	Statens
inntekter vil reduseres, og 	en stadig mindre andel av veitrafikken vil betale for kostnadene ved
bruk av vei. 	Treffsikkerheten og effektiviteten i avgiftsutformingen vil dermed reduseres
ytterligere framover.
Næringslivet t	ar en økende andel av kostnadene ved veibruk
For tungtransporten finnes det per i dag få alternativer til diesel. 	Det forventes at det i løpet av
de nærmeste ti årene vil komme flere nullutslippsalternativer som også er egnet for nærings	-
transporter. Med en	 videreføring av dagens avgifter vil næringstransporter betale en 	stadig større
andel av veibruksavgiften	, samtidig vil gapet mellom kostnadene ved bruk av vei og
avgiftsinntektene fra veibruksavgiften øke.
Figur S.	2	 	Utviklingen i 	veibruksavgift på bensin, diesel og CO2	-	avgifter fordelt på
næringstransport og privat transport. Mill. kroner per år.

Inntektene fra særavgiftene er ikke øremerket veiformål. Det er et politisk valg hvorvidt
avgiftsbortfallet skal kompenseres med øknin	ger i andre skatter, eller om statens utgifter skal
reduseres. Det må uansett betraktes 	som 	en utfordring at en mindre andel av veibrukerne er med
på å betale k	ostnadene for veibruk, og at	 næringslivet tar en økende andel av regningen.
Bompengeinntektene 	øker 	og næringstransporter tar en økende andel av kostnadene
Bompengeandelen i nye veiprosjekter har over tid vært økende, og er i inneværende
transportplan på 35 pst.	 	I følge regjeringen blir bompengeandelen redusert til 29 pst. i neste
 -
 2 000
 4 000
 6 000
 8 000
 10 000
 12 000
 14 000
2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027	2028	2029	2030	2031	2032	2033	2034	2035
Millioner kroner
Nær i ngst r an spo r t	Pr i v a t t r a n sp o r t

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	13

transportplanperio	de. 	En gjennomgang av et utvalg prosjekter fordelt på hovedstrekninger viser
at bompengeandelen varierer på tvers av prosjekter, og at det synes å være en s	ammenheng
mellom trafikkvolum	 og bompengeandel (se oversikt over bompengeandeler i vedlegg 1).
Innt	ektene fra bompengeprosjekter passerte 10 mrd	.	 kroner i 2017, 	noe som tilsvarer en dobling
i løpet av de siste 10 årene. 	Nullutslippsbiler betaler ikke bompengeavgifter, men vil fra 2019
kunne ilegges halv avgift av de	t	 	tilsvarende 	fossile 	biler betaler. 	M	ed en økende andel
nullutslippsbiler og en mer aktiv bruk av bompenger for å regulere trafikken i byområder, vil en
videreføring av dagens bompengepraksis medføre at næringstransporter tar en stadig økende
andel av bompengefinansiering. Dette er ikke i trå	d med Stortingets føringer, men blir en
konsekvens av dagens takstutforming og av at flere personbiler (nullutslippsbiler) får avgiftsfritak
eller rabatter ved bompengefinansiering. Med et fortsatt betalingsfritak for nullutslippsbiler kan
det også bli nød	vendig å forlenge innkrevingsperio	den for flere prosjekter, eller å øke grunn	-
taksten	. 	Begge deler 	øker næringstransportenes andel av finansieringen.
Figur S3 viser historisk utvikling i bompengebelastning for strekningen Oslo	-	Trondheim fra 1998
til 2017, 	med en 	framskrivning for perioden fram til 2038. Framskrivningen er basert på aktive
bomstasjoner, bompengeproposisjoner behandlet av Stortinget og kjente prosjekter som er
under planlegging i Statens vegvesen og Nye Veier. 	Som det framgår av figuren var b	ompenge	-
belastningen på strekningen beskjeden fram til 2008,	 	med en kraftig kostnadsøkning	 	for tunge
kjøretøyer fram til i dag. 	B	ompengebelastningen 	på strekningen 	vil fortsette å øke	 	fram til 2030	.
I kapittel 5 viser vi tilsvarende bilde for fem øvrige ho	vedstrekninger.
Figur S.	3	 	Bompengebelastning per tur for tunge og lette kjør	e	tøy	er	 	på strekningen Oslo	-
Trondheim, 1998 	-	2038 (2017 kroner)

Gjeldsbelastningen øker og er 	ulikt fordelt
Bompengeselskapenes samlede gjeldsbelastning v	ar på om lag 50 mrd	.	 	kroner ved utgangen av
2017. Vi stiller spørsmål ved hvor hensiktsmessig det er at fylkeskommunene må stille garantier
for utbyg	gingsprosjekter i riksveinettet	.	 	D	ette kan gi	 	til	feld	ig	e 	f	or	del	inger av 	gj	eld	s	bel	astning	en 	i
riks	v	e	in	e	tt	et	. 	S	elv	 	o	m 	gj	el	ds	be	las	tningen er i form av 	g	ara	nti	for	pl	iktelser	 	til	 	b	om	s	elskapene	, kan

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	14

et ikke ut	el	u	kkes a	t 	garantifo	rpliktelser	 	i 	forb	indels	e med riks	ve	inettet kan	 	påvirke
inves	terings	rammene for 	andre prosjekter	. 	Det	 	er også en utfordring at gjeldsforpliktelsene
knyttet til riksveinettet som fylkeskommunene garanterer for ikke kommer fram i statsbudsjettet.
Det grønne sk	iftet krever endringer
Tiden er moden for å tenke nytt om avgifts	-	 og finansieringssystemet i vei	sektoren. Et nytt system
bør utformes med utgangspunkt i kunnskap fra optimal skatteteori slik at det grønne skiftet
stimuleres, samtidig som 	den samlede 	samfunnskaka gjøres størst mulig.
Konkret anbefaler vi:
–	 	At all bruk av kjøretøy prises lik marginale	 eksterne kostnader (kø, veislitasje,
ulykkesrisiko for andre trafikanter, støy, andre miljøulemper).
–	 	Dersom det er et	 politisk ønske om at hele eller deler av finansieringen (utover det riktig
veiprising gir) skal betales av brukerne	,	 så 	bør denne tillegg	sprisingen utformes sånn at
den gir minst mulig vridning i adferd (den ønskede vridningen er jo allerede oppnådd
gjennom riktig veiprising). 	Dette betyr det samme 	påslaget 	for alle kjøretøy, uavhengig
av drivstoff.
–	 	Optimal skatteteori sier at under visse 	(ganske strenge) forutsetninger skal en ikke
avgiftsbelegge (av provenyhensyn) vare	-	 og tjenesteinnsats i produksjonen. Dette skulle
tilsi at næringsvirksomhet skulle fritas for eventuelle tilleggsavgifter utover hva som
korrigerer for eksternaliteter. Res	ultatet er imidlertid innenfor en ramme av et fullt ut
optimalt skattesystem, og vi er langt derfra når en innfører politisk krav om at bilbruk
skal finansiere en bestemt andel av samferdselsinvesteringer. Det vil dessuten by på
utfordringer å skille mello	m privat kjøring og kjøring i næringssammenheng. En
pragmatisk tilnærming vil da være at alle betaler en lik pris utover prisingen av
marginalkostnadene. Det betyr samme påslag for alle kjøretøyskategorier, tunge som
lette, etter de marginale kostnadene er	 betalt.
–	 	Brukerbetaling utover prising av eksterne marginale kostnader bør i utgangspunktet
fastsettes med hensyn til hva som er optimal fordeling mellom skatte	-	 og
brukerfinansiering	.
–	 	Alle lån og garantier i forbindelse med riksveisutbygging bør legges 	på statlige nivå.
Dette sikrer likebehandling av aktørene og fylkene, og gir også større transparens, som
igjen gir grunnlag for bedre politiske beslutninger.
Anbefalingene vil sikre en stor grad av forutsigbarhet i statens inntekter. 	Avgiftene vil også v	ære
forutsigbare for næringslivet så vel som for andre trafikanter. Kostnader vil ikke kunne veltes over
på næringstransporter for å skåne lokale, private transporter. Hullene i dagens system ved at en
økende andel kjøretøykilometer ikke betaler for 	kostna	dene for 	bruk av vei	,	 	vil tettes. Dette
kommer næringslivet til gode i og med at det er næringslivet som i første rekke rammes av
ineffektiviteten i dagens system. 	Se kapittel 7 for en utdypning av anbefalingene.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	15

1	 	Innledning
Samferdselsinfrastruktur blir	 	i hovedsak finansiert over statsbudsjettet. Bompengeandelen i nye
veiprosjekter har over tid vært økende, og er i innevær	ende transportplan på 35 pst. I	følge
regjeringen blir bompengeandelen redusert til 29 pst. i neste transportplanperiode 	(Regjeringen,
2017)	.
Retten til å fastsette bompenger reguleres av Vegloven 	(Lovdata, LOV	-	2017	-	05	-	11	-	26 fra
01.01.2018)	. Loven åpner for at Samferdselsdepartementet etter sa	mtykke fra Stortinget kan
fastse	tte at det skal kreves bompenger på offentlig vei for å finansie	re veiutbygging. I de store
byene kan bompenger også benyttes for driftstiltak for kollektivtrafikk. Det er også åpnet for at
bompengetakstene kan tidsdifferensieres i perioder med høy rushtrafikk, og for at takstene kan
brukes som midlertidig trafikkregul	erende tiltak i tidsbegrensede perioder med høy
luftforurensning. I byområder kan departementet med samtykke fra Stortinget fastsette særskilte
ordninger for bompenger der takstene er tilpasset særskilte behov i området utfra hensyn til
transportløsningene	 i området, bruken av arealet, lokalmiljøet eller lignende. Utfra behovene kan
takstene baseres på kjøretøyenes vekt, miljøegenskaper og tid på døgnet. Dette omtales som tids	-
og miljødifferensierte takster.
Mens hovedformålet med bompenger opprinnelig va	r å finansiere veiutbygging, er formålet i
byområder etter hvert i større grad innrettet mot regulering og påvirkning av adferd	,	 og utbygging
av kollektivtilbud. Reguleringer som innebærer restriktive tiltak for å redusere miljø	-	 	og/eller
trafikkbelastning	en begrenser inntekts	potensialet fra bompenger. Det samme gjør fritaket for
bompenger for elbiler	/null	u	tslippsbiler	.
Bompengeavgifter der formålet er å bidra til mindre kjøring, fordele trafikken over en større del
av døgnet, eller velge mer miljøvennlig	e transportløsninger	,	 	er en del av den samlede
virkemiddel	pakken for å realisere det grønne skiftet i transportsektoren. I den grad avgiftene
virker	,	 er det en risiko for at de undergraver finansieringen av vei	-	 og kollektivprosjekter som følge
av nedgang 	i biltrafikk og en større andel biler som har fritak eller rabatter ved bompasseringer.
Det er også spørsmål knyttet til hvordan fordelingen av kostnader og nytte mellom ulike aktører
er. Må noen aktører betale mer som følge av at andre får lettelser i bru	kerbetalingen? 	Og er den
samlede virkemiddelbruken i veisektoren treffsikker og effektiv? 	Med utgangspunkt i en
kartlegging av 	brukerbetaling, avgifter og finansiering av samferdselsinfrastruktur	,	 	belyses disse
spørsmålene.
1.1	 	Formål og mandat
Konkret ønsket 	NHO en kartlegging av følgende faktorer: 
•	 	Hva er totalbelastningen av ulike former for brukerbetaling på samferdselsområdet og
hvordan har denne utviklingen vært de siste tiårene?   
•	 	Hva er fordelingen av brukerbetaling og miljøavgifter totalt og for nær	ingslivets transporter
spesielt?
•	 	Hvilke geografiske forskjeller ser man i fordelingen av brukerbetaling og miljøavgifter?

På ville veier 	–	 om avgifter, in	sentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	16

•	 	Hvordan slår satsene inn på næringslivets transporter sammenlignet med ordinær
persontrafikk. Hva utgjør næringslivets belastning?
•	 	Hv	ordan har utviklingen i innbetaling av CO	2	 avgift på drivstoff for næringslivet vært de siste
tiårene? Tilsvarende for veibruksavgiften.
•	 	Hvordan kan man sikre en forutsigbar finansiering av ny infrastruktur og bidra til bedre
trafikkstyring uten at nærings	livets konkurranseevne svekkes? 
•	 	Hvordan kan man få til et bedre skille mellom brukerfinansiering av infrastrukturprosjekter
og klima	-	 og miljøbegrunnede virkemidler, og hindre at virk	emidlene undergraver
hverandre?
•	 	Hvordan kan et elektronisk veiprisingss	ystem	 -	 der man betaler for antall kilometer	 kjørt, tid
på døgnet og miljøegenskaper ved kjøretøyet, utformes slik at det bidrar til en mer
hensiktsmessig utvikling av brukerbetaling og bygging av ny infrastruktur?
•	 	Garantiforpliktelser til fylkeskommune i 	forbindelse med bompengeprosjekter 	–	 hva er
status i dag og hvordan vil dette utvikle seg de kommende årene gitt de 	prosjekter	 som
ligger inne i vedtatt NTP? 	Det er ønskelig med en fylkesvis oversikt.
1.2	 	Organisering av rapporten
Rapporten starter med en te	oretisk drøfting av betaling for bruk av vei. Her går vi blant annet
gjennom prinsipper for optimal beskatning og brukerbetaling. Vårt utgangspunkt er samfunns	-
økonomisk effektivitet, dvs	.	 at finansieringsformer og utforming av brukerbetalinger utformes sl	ik
at den samlede samfunnskaka blir størst mulig. Deretter går vi gjennom 	særavgiftene i vei	-
sektoren (kap 3). Særavgiftene må sees i sammenheng med bompenger fordi det er den samlede
belastningen som påvirker kostnadsfordelingen mellom ulike aktører, tran	sportvalg og samfunns	-
økonomisk effektivitet. Kapitlet viser utviklingen i innbetaling av CO	2	-	avgift på drivstoff og
veibruksavgiften, der vi gjør anslag over næringslivets andel	,	 	og hvordan de	n	ne vil utvikle seg
framover dersom dagens avgifter videreføres. 	Vi viser også utvikling	en	 i de øvrige særavgiftene.
I kapittel 4 og 5 ser vi på bompengefinansiering. Kapittel 4 er overordnet og ser på den samlede
utviklingen i inntekter, takster og fordeling mellom prosjektkategorier og takstgrupper. Det gis
også en d	røfting av prinsipielle spørsmål i valget mell	om skat	te	-	 	og 	bom	penge	finansiering. 	I
kapittel 5 ser vi på utvalgte hovedstrekninger der vi følger utviklingen i satser og belastning de
siste 10 årene med framskrivninger basert på vedtatte og/eller kjente pro	sjekter som kommer. 	I
kapittel 6 	gir vi en oversikt over fylkeskommunens garantiansvar og bomselskapenes
gjeldsutvikling	,	 	før vi i kapittel 7 oppsummer funnene gjennom en samlet analyse der prosjekts
problemstillinger svares ut.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	17

2	 	Betaling for bruk av veien	 	–	 	et
teoretisk utgangspunkt
Brukernes betaling for bruk av veien i dag er et resultat av teknologiske endringer og politiske
prioriteringer utviklet over tid. I dette kapitlet belyses utviklingen fra en teoretisk synsvinkel, hvor
vi i avsnitt 	2.1	 starter med forutsetningene for samfunnsøkonomisk optimal prising av transport	-
tjenester og kort drøfter hvorfor slik prising ikke er gjennomført i dag. Vi redegjør også kort for
Grønn skattekommisjons anbefalinger for 	en omlegging til et system med veiprising der formålet
er å stimulere til det grønne skiftet, samtidig som utformingen av systemet bringes mer i samsvar
med kravene til en samfunnsøkonomisk optimal prising av transport enn dagens system.
Optimal prising a	v transporttjenester kan deles i to;
•	 	Marginalkostnadsprising (inkludert eksterne kostnader) 	–	 gjennomgås i avsnitt 	2.2
•	 	Finansiering av det offentliges samlede inntektsbehov 	–	 gjennomgås i avsnitt 	2.3
Kapitlet avslutter med 	e	n	 	oppsummering der vi konkretiserer hvordan en brukerbetaling for vei
ideelt sett bør være dersom både bruksavhengige kostnader og eventuelle finansieringsbehov for
staten skal dekkes. Formålet med kap	itlet er å gi et rammeverk for å kunne vurdere utviklingen i
avgifter og brukerbetaling i veisektoren. Den konkrete utformingen og utviklingen i avgifter og
brukerbetalinger kommer vi tilbake til i kapittel 	3	.
2.1	 	Prising av transporttjenester
Samfunnsøkonomisk optimal prising av 	offentlige	 tjenester forutsetter:
1.	 	At brukerne dekker marginale kostnader knyttet til bruk av tjenestene. Marginale kostnader
inkluderer både kostnader som påføres tilbyder av tjenesten (s	om veislitasje), andre bruk	-
ere av tjenesten (køkostnader) og samfunnet for øvrig (forurensning, klimagasser, ulykker).
2.	 	At brukerne 	–	 i tillegg 	–	 betaler direkte for bruken av tjenestene så lenge nyttetapet (på
marginen) er lavere enn nyttetapet knyttet ti	l annen (skatte	-	)finansiering av tjenesten.
Det er verdt å merke seg at prinsippene ikke knytter seg til samfunnets samlede kostnader 	ved	 å
tilby tjenestene. Samfunnets samlede inntekter fra brukerbetaling kan derfor være både større
enn og mindre enn sam	lede direkte og indirekte kostnader.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	18

Figur 	2	.	1	 	Bomstua, bolig for bomvokteren ved «Bergstadens ytre bom» på Sølvveien.
Innkreving av bompenger til vedlikehold av bruene på veien, 1721	-	1841.

Kilde:	 	Vista Analyse
Betalingen for bruk av veinettet er i dag lite knyttet til prinsippene over, men i større grad preget
av ulike andre hensyn som, historisk, har vært tillagt stor betydning. Eksempler på dette er:
•	 	Høye kostnader knyttet til (manuell) inn	kreving av betaling for bruk av veien, gjorde lenge at
denne betalingsformen bare var aktuell på strekninger med mye trafikk og hvor det ikke
fantes gode, alternative ruter.
•	 	Egen bil ble lenge ansett som et luksusgode 	–	 derfor ble det lagt høye avgifter 	knyttet til
kjøp av bil.
•	 	Øvrig skattlegging av eie og bruk av bil ble lagt på transaksjoner og forbruk som i større
(drivstoffavgifter) eller mindre (omregistreringsavgift, årsavgift) grad var knyttet til bruk av
veinettet.
•	 	Fri bruk av vei 	ble	 ofte framhe	vet som et prinsipp 	–	 eller «	allemannsrett» og brukt som
argument for å holde samlet avgiftsnivå nede.
Bompenger er i de senere år i økende grad tatt i bruk for å finansiere utbygging av hovedveinettet.
I byområder benyttes inntekter fra bompengeringer og	så for å finansiere tiltak i kollektivnettet.
Det er nå en utvikling i retning av at det tas større hensyn til eksterne kostnader ved fastsettelse
av nivå på bompenger i de større byområdene.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	19

Tekstramme 	2	.	1	 	Samfunnsøkonomiske effekter av brukerbetaling
-	 	Skattefinansieringseffekt av brukeravgiften som kreves inn (20 pst. av innkrevd avgift)	.
-	 	Nyttetap for de turene som ikke gjennomføres fordi brukerbetalingen er satt høyere enn
marginale kostnader (in	kludert eksterne kostnader). Dette nyttetapet utgjør gjennomsnittlig
halvparten av differansen mellom nivå på brukerbetaling og nivå på eksterne kostnader og
betegnes ofte som dødvektstap	.
-	 	Kostnader ved å kreve inn brukerbetaling	.
2.1.1	 	Grønn s	kattekommisjon	 	anbefaler veipris	ing
I 2014 ble det oppnevnt et utvalg (Grønn skattekommisjon) med oppgave å vurdere om og
hvordan en grønn skatteomlegging kan bidra til bedre ressursutnyttelse og til å oppfylle målene i
klimaforliket. Kommisjonens mandat var å vurder	e hvordan en grønn skatteomlegging kan bidra
til bedre ressursutnyttelse og til å oppfylle målene i klimaforliket. Med bedre ressursutnyttelse
ble det også siktet til hvordan miljøavgifter kan brukes for å redusere lokale miljøproblemer.
I rapporten fra 	utvalget 	(NOU 2015:15 Sett pris på miljøet. Rapport fra grønn skattekommisjon,
2015)	 anbefales GNSS
1
-	basert prising av veibruk for tunge kjøretøy	er	. For lette kjøretøy	er	 drøftes
også løsninger basert på en kombinasjon av avgifter på drivstoff og et mer fi	nmasket nett av
bommer i de større byområdene. Hensikten er i begge tilfeller å legge til rette for en prising av
veibruk som i større grad reflekterer variasjoner i eksterne kostnader.
Inntektene fra veibruksavgift på bensin og diesel vil reduseres ette	r hvert som innslaget av
nullutslippskjøretøy øker. Siden alternative drivstoff (elektrisitet, hydrogen) i større grad enn
bensin og diesel har alternative anvendelser, er det vanskelig å avgiftsbelegge bruken av disse. I
kapittel 3 beregner vi hvor stor a	ndel av de bilrelaterte inntektene som kan forsvinne dersom
dagens finansieringssystem videreføres.
2.2	 	Prising av 	direkte kostnader og 	eksterne kostnad	er
Samfunnsøkonomisk effektivitet forutsetter at all bruk av kjøretøy i prinsippet bør prises lik
marginale	 	eksterne kostnader (kø, veislitasje, ulykkes	risiko for andre trafikanter, støy, andre
miljøulemper). Prisene for bruk av veien vil derfor kunne variere med type kjøretøy, tid og sted.
Disse prisene	 skal imidlertid 	ikke	 avhenge av om kjøringen er privat e	ller i nærings	virksomhet (dvs.
som tjeneste	-	input i produksjon av noe).
Dersom en kan lage et finmasket nok pr	issystem så alle eksterne kostnader	 er riktig priset, er det
ikke behov for direkte reguleringer i tillegg. Dersom en velger direkte reguleringe	r i stedet (helt
eller delvis) for prising, vil en trolig få en mindre effektiv sammensetting av kjøretøyer og
kjørea	d	ferd. Selv om en gjennom direkte regulering skulle oppnå en effektiv allokering av

1	 	Global Navigation Satellite System (GNSS) er en felles bete	gnelse for ulike satellitbaserte
posisjoneringsapplikasjoner som GPS, Galileo m.fl.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	201	8/08	 	20

kjøretøy og kjøre	a	d	ferd, vil en 	-	 sammenlignet med pr	ising av 	de 	ekster	ne kostnadene	 -	 få mindre
skatteproveny.
Ideell prising forutsetter en grad av rasjonalitet hos bruker som kanskje ikke er tilstede. Spesielt
kan forbrukere ha nåtidsskjevhet
2
, slik at prising av kjøring bør suppleres med prising (engangs	-
avgift) ved kjøp som avspeiler gjennomsnittlige ekstern	e kostnader	 ved kjøretøyets bruk.

Figur 	2	.	2	 	Eksterne kostnader ved kø. Illustrasjon.

Kilde:	 	Vista Analyse
Figur 	2	.	2	 	illustrerer effekter av å korrigere for eksterne kostnader knyttet til kø på en vei	-
strekning
3
. Uten køer på veistrekningen, har trafikantene en gjennomsnittlig Generalisert
kostnad
4
. Kapasiteten på strekningen i eksemplet 	er 	1.200 kjøretøy	er	 	per 	time, dvs. vi får en
tilbudskurve (blå) som er loddrett. I figuren ser vi på etterspørselen i en dagtime hvor
veikapasiteten ikke begrenser (tilpasning skjer her i punktet A) og etterspørselen i en rushtime
hvor veikapasiteten er begrensende. Tilpasninge	n skjer her i punktet B, hvor Generaliserte
kostnader for trafikantene er vesentlig høyere sammenliknet med dagtimen.
Arealet BCDF uttrykker trafikantenes samlede nyttetap knyttet til at kapasiteten på veien ikke er
tilstrekkelig til å dekke etterspørs	elen i rushtimen. Uten betaling for bruk av veistrekningen, vil
nyttetapet komme til uttrykk i form av økt reisetid for trafikantene (rektangelet BCDE) og tapt

2	 	Nåtidsskjevhet: Konsumenten tar beslutninger som han 	–	 	når saken betraktes på avstand 	–	 	finner lite
hensiktsmessige.
3	 	Framstillingen er forenklet (bl.a. form på tilbud	skurve, aggregert etterspørselsfunksjon) for å illustrere de viktigste
poengene.
4	 	Generaliserte kostnader: Kjøretøykostnader + trafikantens tidskostnader

På ville veier 	–	 om avgifter	, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	21

nytte som følge av at noen trafikanter må velge et annet reisetidspunkt eller ikke gjennomfører
reisen (trekanten BEF).
Med optimal prising (tilsvarende avstanden BE), vil det offentlige få inntekter tilsvarende
rektangelet BCDE. Trafikantnytten påvirkes ikke, men økt reisetid erstattes av tilsvarende økning
i kostnader. Økte offentlige inntekte	r gir muligheter til å redusere annen skattlegging tilsvarende.
I samfunnsøkonomiske lønnsomhetsberegninger beregnes en skattefinansieringskostnad på 20
pst. av innkrevd beløp, dvs. at vi kan beregne en tilleggsnytte tilsvarende 20 pst. av arealet BCDE.
Med homogene preferanser (alle trafikanter har samme verdsetting av kortere reisetid), er
samlet nyttetap for trafikantene knyttet til kapasitetsbegrensningen uavhengig av om det er
køprising på strekningen. I praksis er det store variasjoner i verdsetti	ng av tidsbesparelser mellom
ulike brukergrupper, med høyere verdsetting knyttet til varetransport og reiser som gjennom	-
føres i arbeid sammenliknet med fritidsreiser. Fordelingen mellom ulike brukergrupper vil derfor
endres når pris erstatter kø som rasj	oneringsmetode for den begrensede kapasiteten. Samlet
netto nytte for brukerne av veien vil være høyere når pris benyttes for å regulere tilgangen til
veien sammenliknet med situasjonen hvor tilgangen reguleres ved køer.	 Også ved prising kan det
bli	 kø, m	en det vil bli mind	re kø med prising enn uten pris	ing.
Mens prising av eksterne kostnader knyttet til køer påvirker trafikantenes 	adferd	 	slik at netto
sam	funns	nytte kan være større enn avgiftsbeløpet som innkreves, 	er dette ikke nødvendigvis
tilfelle fo	r 	andre eksterne kostnader (ulykker, støy, utslipp). Prising av slike eksterne kostnader
bidrar i mindre grad til å påvirke trafikantenes 	adferd	: De eksterne kostnadene kan reduseres
noe, men 	kan ikke prises bort slik tilfellet er 	med køer.
2.3	 	Etterspørs	elsbasert prising 	–	 	optimal skatt
Bruker	finansiering av offentlige goder er i dag utbredt praksis innenfor de fleste sektorer i
samfunnet. Mesteparten av kollektivtrafikken er et spleiselag mellom brukerne (billetter) og det
offentlige (offentlig kjøp av	 	tjenester), hvor brukerbetalingen er høyere enn de marginale
kostnadene ved å gi tilbudet. Tilsvarende løsninger finner vi for lufthavner (hvor passasjerer og
flyselskap dekker det meste av kostnadene gjennom avgifter), innenfor kraftforsyning og innenfo	r
kultursektoren (opera, teater mv). Felles for løsningene er at prisingen er basert på (politiske)
vurderinger av hvor stor andel av kostnadene det er rimelig at brukerne av godene skal dekke.
Vurderingene kan være foran	kret i en rettferdighetstan	kegang	 eller andre politiske hensyn.	 I det
følgende vil vi se nærmere på hvilke konsekvenser introduksjon av tilsvarende, etter	-
spørselsbasert prising vil kunne ha innenfor veitransport.
Prinsipper som kan avledes for denne typen prising, med utgangspunkt i teor	ier for beskatning
der effektivitet og et mål om å sikre at den samlede samfunnskaka blir stør	s	t mulig	 (Ramse	y	-	regel
mv.	)	,	 er:
1.	 	Brukerbetaling (ut over dekning av direkte kostnader og eksterne kostnader) skal innrettes
slik at de er minst mulig vridende, dv	s. at potensialet bør utnyttes så lenge vridnings	-
effektene er mindre enn andre former for innkreving av skatter og avgifter til dekning av
offentlige utgifter.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	22

2.	 	Optimal skatteteori sier at en under visse (ganske strenge) forutsetninger ikke skal kreve
bruk	erbetaling (ut over prising av direkte kostnad	er og eksterne kostnader	) av vare	-	 og
tjeneste	innsats når denne inngår i produksjon av andre varer og tjenester
5
.
3.	 	Fordelingshensyn som er innarbeidet i det generelle skattesystemet bør også reflekteres
ved fas	tsetting av brukerbetaling for offentlig finansierte tjenester.
Størrelsen på vridningseffektene knyttet til brukerbetaling er direkte avhengig av etterspørselens
priselastisitet. Med 	uelastisk etterspørsel (lav 	elastisitet	 	mhp. endringer i Generaliserte
k	ostnader; GK	-	elastisitet	) er optimal brukerbetaling høyere enn i tilfeller med elastisk etterspørsel
(høy 	GK	-	elastisitet).
Innenfor transporttjenester er d	et betydelige variasjoner i 	elastisitet avhengig av reiselengde og
reisehensikt. 	GK	-	elastisiteten 	er 	vanligvis 	størst ved fritidsreiser og minst ved
næringstr	ansport/	reiser i arbeid. GK	-	elastisiteten ved reiser til/fra arbeid ligger vanligvis et sted
mellom disse.
Figur 	2	.	3	 	Illustrasjon av etterspørsel	svariasjon med ulike forutsetninger om elastisitet mhp.
endringer i Generaliserte kostnader
6
.

Kilde:	 	Vista Analyse

5	 	NOU 2014:13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi 	(NOU , 2014:	13)	 peker på at det er viktig med et bredt
skattegrunnlag. Dette innebærer også at det vil oppstå effektivitetstap i mange deler av økonomien. I NOU	-	en
pekes det på at produksjon er et viktig unntak fra regelen om bredest mulig skattegrunnlag, 	«	nemlig 	at en alltid
bør innrette beskatningen slik at en får effektivitet i produksjonen, jf. Diamond og Mirrlees (1971)». «Dette
prinsippet innebærer at det ikke er optimalt med skatt på produserte innsatsfaktorer, herunder leveranser mellom
bedrifter. I henhol	d til dette resultatet bør derfor all vridende varebeskatning legges på konsumentene»	 (Side 57).
6	 	GK	-	elastisitet (elastisitet mhp endringer i Generaliserte kostnader) uttrykker pst. endring i antall turer per pst.
endring i Generaliserte kostnader.
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
0	1000	2000	3000	4000	5000	6000
Ge n e r a l i se r t e k o st n a d e r
An t al l t u r er
- 0,2 (Lav)
- 0,6 (Middels)
- 1,0 (Høy)
GK	-el ast i si t et

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	23

Det vil være flere utfordringer knyttet til å implementere et opplegg for brukerbetaling som
samsvarer med prinsippene beskr	evet over:
•	 	Differensiering av brukerbetalingen mellom brukergrupper med ulik prisfølsomhet er
vanskelig fordi det	 i mange tilfeller kan være	 de samme bilene som benyttes til ulike formål.
•	 	Tilsvarende vil det også være vanskelig å definere et skille mellom 	transport som konsum og
transport som vareinnsats. Et unntak her kan være transport med tyngre kjøretøy	er	; disse
brukes i all hovedsak til transporter som kan betraktes som vareinnsats.
Hensynet til problemene med å skille mellom ulike reisehensikter og m	ellom transport som
konsum og transport som vareinnsats, tilsier at nivået på den etterspørselsbaserte delen av
bruker	betalingen bør bestemmes ut fra priselastisiteten for fritidsreiser	 dersom det ønskes lavest
mulig avvisning	. I praksis er dette den del	en av transportmarkedet hvor priselastisiteten er høyest.
Et gjennomsnitt, eller eventuelt veid gjennomsnitt av veibrukernes priselastisiteter kan også være
relevant.
Figur 	2	.	4	 	viser hvordan beregnet samfunnsøkono	misk lønnsomhet påvirkes av nivå på bruker	-
betaling og av hvor elastisk etterspørselen er. Beregningene baseres på etterspørselskurvene	, og
i tilfel	let med høy elastisitet mhp	.	 	endringer i Generaliserte kostnader (	-	1,0) ser vi at bruker	-
betaling beregnes	 	å gi høyest samfunnsøkonomisk lønnsomhet med et nivå på ca. 15 kroner pr.
tur, tilsvarende ca. 20 pst. av Generaliserte kostnader uten brukerbetaling. Det går videre fram
at høye nivåer på brukerbetaling ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt når elastisitet	en er 	–	 1,0.
Figur 	2	.	4	 	Samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved ulike nivå på brukeravgift og etterspørsels	-
elastisitet. Beregningen gjelder transport som konsum.

Kilde:	 	Vista Analyse
Med lavere 	tallverdi	 	på elastisiteten øker også optimal sats på brukerbetalingen. Elastisitet på 	–
0,6 gir høyest samfunnsøkonomisk lønnsomhet med en brukerbetaling på ca. 25 kroner (33 pst.
av Generaliserte kostnader), mens optimal brukerbetaling i tilfellet med ue	lastisk etterspørsel (	-
0,2) er over 100 kroner.
 -70 000
 -60 000
 -50 000
 -40 000
 -30 000
 -20 000
 -10 000
 -
 10 000
 20 000
 30 000
 40 000
0	10	20	30	40	50	60	70	80	90	100
Net t o , samf u n n søko no mi sk l øn n so mh et (kr o n er )
Br u k e r av gi f t , k r o n e r p r . t u r
- 0,2 (Lav)
- 0,6 (Middels)
- 1,0 (Høy)
GK	-el ast i si t et

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	24

Som nevnt over vil det særlig være tungtransport og annen transport som kan karakteriseres som
vareinnsats hvor etterspørselen i liten grad påvirkes av nivå på brukerbetalingen.
S	amfunnsøkonomiske effektivit	etshensyn	 	tilsier	 	at transport som kan karakteriseres som
vareinnsats	,	 ikke skal omfattes av etterspørselsbasert brukerbetaling.
Brukerbetaling basert på nivå på etterspørselselastisitet tilsier samme nivå på betalingen
uavhengig av kvaliteten på veien. F	ordelingshensyn tilsier likevel at differensiering avhengig av
veistandard bør vurderes.
2.4	 	Oppsummering; hvordan bør brukerbetalingen og finansiering i
veisektoren utformes?
Foran har vi gjennomgått hvordan betaling for bruk av veinettet bør utformes med s	ikte på
samfunnsøkonomisk effektivitet. Gjennomgangen kan oppsummeres i følgende to punkter:
•	 	Betalingen bør utformes slik at den enkelte bruker dekker marginale kostnader (inkludert
eksterne kostnader) knyttet til sin bruk av veien. Riktig nivå på betaling	 vil variere betydelig,
avhengig av tid, sted og kjøretøyegenskaper.
•	 	I tillegg bør brukerbetalingen inneholde et bidrag til det offentliges samlede behov for
skatte	-	 og avgifts	inntekter (etterspørselsbasert brukerbetaling). Riktig nivå på denne
formen fo	r betaling vil variere mellom ulike bruker	grupper. Transport som inngår som
vareinnsats bør i prinsippet unntas fra denne typen brukerbetaling.
Direkte betaling for bruken av veien gir større inntekter til staten og/eller lavere nivå på eksterne
kostnader	 enn alternative løsninger (direkte reguleringer, beskatning av drivstoff og kjøretøy).
I praksis kan det være vanskelig å utforme et system som skiller mellom transport som inngår som
vareinnsats og annen transport. Det kan også være vanskelig å skille me	llom øvrige
brukergrupper.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	25

Tekstramme 	2	.	2	 	Hva når skattesystemet ikke er optimalt utformet?
Bør næringsvirksomhet belastes med veibruksavgifter uto	ver totale marginalkostnader?
Innenfor en ramme av et fullt ut optimalt skattesystem bør under visse betingelser næringslivet ikke betale slike
avgifter. Når det samlede avgiftssystemet ikke er optimalt utformet er det imidlertid ikke opplagt i hvilken gra	d
dette prinsippet bør gjelde. Vi belyser dette med to stilisert eksempler. Ingen av eksemplene er realistiske, men
forskjellen i konklusjon for de to viser at det ikke er opplagt i hvilken grad næringstransport bør belastes med
avgifter utover marginalkos	tnadene.
I begge eksemplene antas kostnads	-	 	og konkurranseforholdene for næringstransport å være lik 	og 	at alle
kostnadsøkninger veltes over i prisene på produkter til husholdninger. Videre antas at et optimalt skattesystem
består av inntektsskatter og en 	lik mva	-	sats for alle varer og tjenester, og ingen særavgifter eller brukerbetalinger
utover hva som svarer til marginalkostnader (inklusiv eksterne kostnader som miljø etc). Vi antar videre at
myndighetene ønsker at brukerne av vei skal betale X milliarde	r kroner utover marginalkostnadene knyttet til
veibruk, selv om dette ikke er optimalt i henhold til teori om optimale skatter og avgifter.
I hvilken grad bør næringstransport bidra til disse X milliardene?
Eksempel 1
•	 Transport	-	tjenester brukes som inns	atsfaktor bare for ett bestem	t	 konsumgode
•	 Dette konsum	-	godet er helt komplementært 	t	il privat transport (forholdet mellom bruken av dette godet
og privat transport er fast)
I en slik situasjon vil resultatet for husholdningene bli det samme enten all bru	kerbetaling blir lagt direkte på privat
bilbruk eller om den blir lagt på næringslivets transport. Grunnen til dette er at i sistnevnte tilfelle veltes alle
kostnaden	e	 over på produktet som er komplementært til privat bilbruk, slik at total kostnadsøkning 	for bilbruk og
bruken av det komplementære godet blir likt i de to tilfellene. Dersom næringslivets transport må betale deler av
avgiftene får vi imidlertid en vridning i sammensetningen av næringslivets innsatsfaktor. Dette er en ineffektivitet
som bør un	ngås. Konklusjonen i dette tilfellet er derfor at næringslivet ikke bør belastes med avgifter utover
marginalkostnadene.
Eksempel 2
•	 Transport	-	tjenester brukes som innsatsfaktor for alle konsumgoder, og proporsjonalt med verdiene av
konsumgodene
•	 Næring	slivets etterspørsel etter transport	-	tjenester er helt uelastisk
I dette tilfellet vil en avgift på næringslivets transport ikke gi noen vridning i bruken av innsatsfaktorer, og dermed
ingen ineffektivitet. Videre vil en slik avgift veltes over på alle kon	sumgoder på samme måte som en generell mva	-
økning, og gir derfor ingen vriding i bruken av konsumgoder. Det beste i en slik situasjon er derfor at nesten alt av
avgifter dekkes av næringslivet; eneste avgift på bilbruk er det som sikrer at prisen på bilbru	k øker proporsjonalt
med prisøkningen på alle andre konsumgoder.
Behov for mer kunnskap om hvordan konkurranseflater påvirkes
Teorien om optimale skatter og avgifter er basert på at kapitalavkastningen er den samme i alle deler av
økonomien. Dette er en 	forutsetning som ikke holder i praksis: Det	 er store variasjoner i kapital	avkastning mellom
ulike næringer og mellom ulike geografiske områder innenfor samme næring. Veibruksavgifter vil påvirke
konkurranseflatene mellom ulike produsenter, men vi vet ikke	 om avgiftene generelt vil bidra 	til 	økt konkurranse
eller redusert konkurranse. Vi kan derfor ikke si med sikkerhet at konklusjonen om at næringslivet	 ikke bør belastes
med veibruks	avgifter utover marginalkostnader holder i tilfeller hvor produsenter op	pnår meravkastning knyttet
til markedsmakt.

På ville veier 	–	 om avgi	fter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	26

3	 	Avgifter 	i veisektoren
I	 dette kapitlet 	går vi gjennom de ulike bilavgiftene 	på 	et overord	n	et nivå	. 	D	e ulike
betalingsformene i sektoren må sees i sammenheng fordi det er summen av særavgifter og
brukerbetaling som gjennom virkning på pris påvirker brukernes transportvalg, og den
samfunnsøkonomiske effektiviteten. 	I tråd med utredningens mandat gis det an	slag over
næringslivets innbetaling av CO	2	-	 og veibruksavgift, og hvordan innbetalingene av disse av	giftene
kan forventes å utvikle seg	 	framover. 	I kapittel 4 og 5 ser vi på brukerbetaling i form av
bompengebetaling.
Transportsektoren er ilagt betydelige s	æravgifter og brukerbetaling. 	Særavgifter er	,	 	i likhet med
øvrige skatter, kjennetegnet ved at de er kontantbetalinger fra private til det offentlige uten
konkret vederlag. Dette skiller skattene fra betalinger for offentlige tjenester og brukerbetalinger.
Statlige avgifter kan deles i to hovedkategorier; fiskale avgifter 	der formålet er å skaffe staten
inntekter, 	og bruksavgifter der formålet er å korrigere for eksternaliteter	.	 	Innenfor veitransport
består de eksterne virkningen	e	 	i første rekke av miljø	-	 	o	g klimakostnader, køkostnader, ulykker
og veislitasje.
Særavgifter er en del av den generelle skatte	-	 og avgiftspolitikken. Midlene fra denne type avgifter
er ikke øremerket, og 	er 	derfor verken begrunnet i	,	 	eller tilknyttet	,	 	finansiering av infrastruktur i
transportsektoren. 	Tap av proveny må likevel kompenseres med økning i andre skatter eller
reduksjoner i offentlig forbruk og/eller investeringer. 	Vi gir en kort gjennomgang av formål og
utvikling i de viktigste avgifts	kategoriene i 	veisektoren.
3.1	 	Særavgift	er; engangsavgift og veibruksavgift
Særavgifter kan være rent fiskalt begrunnet, dvs. at de kun har til hensikt å skaffe staten inntekter,
men særavgifter kan også benyttes som virkemiddel for å 	stille brukeren overfor de samfunns	-
økonomiske kostnadene so	m aktiviteten medfører. 	Veibruksavgiften på drivstoff og miljøavgifter
som CO	2	-	avgiften, er eksemp	ler	 	på korrigerende avgifter som har til hensikt å prise de eksterne
kostnadene ved drivstoff	-	 og veibruk. Veibruksavgiften	 på drivstoff 	har, i	 tillegg til å 	skaffe staten
inntekter, 	til hensikt å stille brukeren overfor de eksterne kostnadene som kjøringen påfører
samfunnet i form av ulykker, kø, støy, veislitasje og helse	-	 	og miljøskadelige utslipp	 	(jf.	 	kap.	 	2)	.
Dette er i tråd med prinsippet om at forurenser	 skal betale	, og kan bidra til å redusere 	omfanget
av de uønskede effektene som bruk av kjøretøy medfører. Utslipp av CO	2	 prises særskilt gjennom
CO	2	-	avgiften. CO	2	-	avgiften på drivstoff skal bidra til kostnadseffektive reduksjoner av CO	2	-
utslippene. Avgift	snivået 	bør derfor	 sees i sammenheng med øvrig CO	2	-	prising.
Engangsavgiften som betales ved kjøp av nye biler er i utgangspunktet en fiskal avgift, selv om
den i tillegg har en miljødifferensiert utforming.
Merverdiavgift er en generell avgift som betales	 	ved kjøp av varer og tjenester. Nullutslippsbiler
har i dag fritak fra denne avgiften. Dette er å betrakte som en subsidie av nullutslippsbiler.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	27

3.2	 	Historisk utvikling i veibruksavgiften og CO	2	-	avgift på drivstoff
Veibruksavgiften ble fram til 2011 kalt ben	sin	-	 	og dieselavgift. Bensinavgiften ble innført i 1933.
Opprinnelig lå avgiften under Samferdselsdepartementet og var øremerket veiformål. Avgiften
ble overført til Finansdepartementet i 1962, mens øremerkingen falt bort i 1964. Avgiften har
hatt litt uli	ke utforminger, blant annet er det skilt mellom høy	-	 	og lavoktan og svovelinnhold.
Avgiftsdifferensieringen bidro blant annet til en overgang til svovelfri bensin (St.prp. nr. 1 (2005	-
2006) Skatte	-	, avgifts	-	 og tollvedtak).
Samlet avgift	 	utenom mva	.	 	på be	nsin var i 2017 på 6,23 kroner per liter, hvorav 5,19 kroner er
veibruksavgift og 1,04 kroner er avgift på CO	2	. For statsbudsjettet i 2018 er veibruksavgiften
redusert til 5,17 kroner mens CO	2	-	avgiften er økt til 1,16 kroner. Til sammen blir avgiften 6,33
kroner, 	m.a.o.	 en nominell økning på 10 øre per liter.
Autodieselavgiften (avgift på mineralolje til framdrift av motorvogn) ble innført 1. oktober 1993.
Avgiften erstattet sammen med vektårsavgiften den tidligere kilometeravgiften. Kilometer	-
avgiften var	 en ren veibruksavgift. Avgiftsinsentivet for svovelfritt drivstoff som ble innført i 2005
omfattet også autodiesel. Som for bensin medførte avgiftsdifferensieringen en fullstendig
overgang til svovelfri mineralolje i løpet av første kvartal 2005 	(NOU, 200	7:8)	.
Samlet avgift utenom mva	.	 	var i 2017 	på 5,0 kroner per liter for svov	elfri mineralolje (under 10
ppm	.	 	svovel), hvorav 3,80 kroner er veibruksavgift og 1,20 kroner er CO	2	-	avgift. Sammenliknet
med 2016 representerer 2017	-	avgiften en økning. Økningen va	r en oppfølging av Grønn
skattekommisjons anbefalinger om en bedre prising av de eksterne kostnadene ved veitrafikk.
Økningen ble kompensert blant annet gjennom en reduksjon i årsavgiften 	(Prop. 1 LS, 2017	-	2018)	.
I 2018 er veibruksavgiften redusert til 3,7	5 kroner per liter, mens CO	2	-	avgiften er økt til 1,33
kroner. Til sammen gir dette en avgift på 5,08 kroner, 	m.a.o.	 en nominell økning på 8 øre per liter.
I og med 	at 	avgiften legges direkte på drivstoffet vil brukerne kun forholde seg til summen av
veibru	ks	-	 	og CO	2	-	avgift. Skille	t	 	mellom CO	2	-	avgiften og veibruksavgiften blir dermed mer av
prinsipiell art.
Figur 	3	.	1	 og 	Figur 	3	.	2	 viser den historiske utvikling for veibruksavgift for hhv	.	 bensin og autodi	e	sel
(brukt til framdrift av motorvogn). For diesel har vi avgrenset tidsserien fra 2005	,	 	der vi kun har
tatt med svovelfri diesel, mens vi for bensin har tatt med utvikling fra 1995 der det er avgiften på
svovelfri bensin som er lagt til grunn fra 2005. Som	 	det framgår av figurene har den samlede
avgiften som legges på bensin og diesel vært relativt lik de siste 10 årene	,	 målt i faste priser.
Biodiesel ble ilagt halv dieselavgift fra 2010, men har ikke vært ilagt CO	2	-	avgift. I Revidert nasjonal	-
budsjett 2015	 	vedtok Stortinget å endre reglene for hvilke drivstoff som skulle omfattes av
veibruksavgiften på drivstoff med virkning fra 1. oktober samme år. Veibruksavgiften ble
begrenset til å omfatte bensin og mineralbasert diesel, med muligheter for fradrag for b	iodrivstoff
som ble blandet inn i disse drivstoffproduktene. Det ble også stilt krav gjennom produktforskriften
om at de som omsetter drivstoff ble pålagt å sørge for at minimum 5,5 volumprosent av totalt
omsatt mengde drivstoff til veitrafikk per år skull	e bestå av biodrivstoff. Omsetningskravet kan
oppfylles ved omsetning av rent	 biodrivstoff og/eller ved innblanding av biodrivstoff i mineralske
drivstoff som bensin og autodiesel. Biodrivstoff utover omsetningskravet ble fritatt for avgift,
mens det skull	e være full avgift på biodrivstoff opp til omsetningskravet. Endringen skulle gi et
insentiv til å øke omsetningen av biobasert drivstoff utover omsetningskravet.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	28

Figur 	3	.	1	 	Utvikling i bensin	-	 veibruksavgift 	og CO	2	-	avgift på bensin (2017	-	kr)

Kilde: Drivkraft Norge/Vista Analyse

Figur 	3	.	2	 	Utvikling i autodiesel	-	 veibruksavgift og CO	2	-	avgift på diesel (2017	-	kr)

Kilde: Drivkraft Norge/Vista Analyse
3.3	 	Veibruksav	giften er lite treffsikker
T	ØI beregnet marginale eksterne kostnader knyttet til vegtrafikken i Norge i 2014	 	(TØI, 2014)	.
Ifølge de reviderte beregningene påfører veitrafikken samfunnet 0,54 kr/km i eksterne marginale

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	29

kostnader	 	i gjennomsnitt	, fordelt med	 	1,51 kr/km i store tettsteder, 0,6	0	 	kr/km i mindre tett	-
steder og 0,25 kr/km utenfor tettsted. Fordelt på drivstofftyper tilsvarer kostnadene 4,78 kr/liter
bensin og 6,53 kr/liter diesel, men i de største tettstedene er kostnadene per liter over dobbelt
s	å høye
7
. 	Ulykker står generelt	 	for de største kostnadene, men i de største tettstedene har også
lokale utslipp og kø stor betydning. 	Tabell 	3	.	1	 	viser TØIs beregninger av e	ksterne
marginalkostnader 	på vei	 	i Norge uten klimaeffekter	 	etter drivstofftype, kjøretøyklasse,
v	ektklasse, 	tettstedstype og kø	situasjon	, målt i kr per km. Beregningene in	kluderer også eksterne
marginal	kostnader for elbiler.
Tabell 	3	.	1	 	Eksterne marginalkostnader p	å	 veg i Norge uten klimaeffekter etter drivstofftype	,
kjøretøyklasse, vektklasse, 	tettstedstype og køsituasjon. Kr/km.
Klasse	 	Drivstoff	 	Vektklasse	 	Tett<100´	 	KØ	 	Tett>100´	 	Spredt	 	Sum
Personbil	 	Bensin	 	 	1,08	 	6,28	 	0,43	 	0,14	 	0,37
Personbil	 	Diesel	 	 	1,25	 	6,58	 	0,	46	 	0,15	 	0,41
Personbil	 	LPG	 	 	1,02	 	6,00	 	0,41	 	0,14	 	0,35
Andre lette	 	Bensin	 	 	1,20	 	6,23	 	0,47	 	0,19	 	0,43
Andre lette	 	Diesel	 	 	1,54	 	6,76	 	0,53	 	0,20	 	0,51
MC/moped	 	Bensin	 	 	0,43	 	3,32	 	0,17	 	0,05	 	0,15
Buss	 	Diesel	 	 	4,69	 	17,13	 	1,32	 	0,42	 	1,87
Buss	 	CNG	 	 	2,70	 	12,88	 	0,81	 	0,33	 	1,55
Tunge	 	Bensin	 	 	5,03	 	14,93	 	2,63	 	0,82	 	1,59
Tunge	 	Diesel	 	<= 7,5 tonn	 	5,11	 	15,75	 	2,74	 	0,83	 	1,62
Tunge	 	Diesel	 	7,5	-	14 t	 	5,92	 	16,96	 	3,13	 	1,00	 	1,90
Tunge	 	Diesel	 	14 	-	 20 t	 	6,84	 	17,88	 	3,74	 	1,38	 	2,38
Tunge	 	Diesel	 	> 20 tonn	 	8,44	 	20,30	 	4,44	 	1,80	 	3,00
Sum	 	 	 	1,51	 	7,07	 	0,60	 	0,25	 	0,54
Sum	 	Bensin	 	 	1,06	 	6,06	 	0,42	 	0,14	 	0,36
Sum CNG	 	Diesel	 	 	1,85	 	7,78	 	0,74	 	0,32	 	0,68
Sum	 	LPG	 	 	1,02	 	6,00	 	0,41	 	0,14	 	0,35
Sum	 	CNG	 	 	2,70	 	12,88	 	0,81	 	0,33	 	1,55
Sum 	 	Elbil	 	 	0,98	 	5,93	 	0,41	 	0,14
Kilde: 	(TØI, 201	4, revidert 2016)	 Tabell S3. TØI oppgir at verdiene er i 2012	-	kroner
Elbiler forårsaker også svevestøv og ulykker, men disse bilene betaler ikke veibruksavgift. TØI
(2014) understreker at det er 	svært komplisert 	å	 	fange opp eksterne kostnader ved trans	port.
Dette skyldes blant annet at kostnadene varierer i) mellom ulike kjøretøy, ii) ut fra hvor og 	når
transporten finner sted og iii) ut fra kontekstuelle faktorer slik som klimatiske forhold. 	Vi er enig i
TØIs vurderinger av at det er komplisert å fange	 opp de eksterne kostnadene ved transport. TØIs
beregninger representerer likevel beste tilgjengelige estimat	 for denne type kostnader	.
Med utgangspunkt i TØIs beregninger vil veibruksavgiften på bensin stort sett dekke de eksterne
kostnadene, mens veibru	ksavgiften på diesel ikke fullt ut dekker de beregnede eksterne

7	 Se 	(TØI, 2014, revidert 2016)	 for en grundig beskrivelse og dokumentasjon av forutsetninger og beregninger av kr/km
og kr/liter drivstoff.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	30

kostnadene. Nullutslippsbiler er ikke ilagt 	veibruksavgift	 	og dekker således ikke sine eksterne
kostnader.
Hvis formålet med v	eibruksavgiften 	er	 å reflektere veitrafikkens samfunnskostnad med	 hensyn til
kø, ulykker, slitasje, lokal forurensing, vinterdrift og støy	, er avgiften lite treffsikker	. 	En treffsikker
avgift må ta hensyn til hvor og når man kjører. I tillegg bør alle brukere, inkludert elbiler, betale
for sine eksterne kostnader. Veibr	uksavgiften gir inntekter til staten. Med en økende andel elbiler
vil inntektspotensialet fra veibruksavgiften reduseres. Samtidig dekker en stadig mindre andel av
veitrafikken sine faktiske eksterne kostnader.
3.3.1	 	CO	2	-	avgift på bensin og diesel per tonn CO	2	 	er treffsikker, men 	er 	høyere
priset enn klimagassutslipp fra andre sektorer
CO	2	-	avgiften per tonn CO	2	 	for hhv	.	 	diesel og bensin kan regnes ut fra utslippet ved forbrenning,
dvs:
–	 	Utslippet ved forbrenning av diesel er 2,66 kilo CO	2	 per liter diesel.
–	 	Utsli	ppet ved forbrenning av bensin er 2,32 kilo CO	2	 per liter bensin.
CO	2	-	avgiften målt i kroner per tonn for hhv	.	 	diesel og bensin i 2017 og 2018 er vist i tabellen
under.
Tabell 	3	.	2	 	Avgift per tonn CO	2	 i veib	ruksavgiften
Drivstoff	 	Avgift kroner per tonn i 2017	 	Avgift kroner per tonn i 2018
Bensin 	 	448	 	500
Autodiesel 	 	451	 	500
Den internasjonale kvoteprisen for CO	2	 var i følge Miljødirektoratet på 50,25 kroner per tonn CO	2
i 2017 og ligger på 54,84 kroner per	 tonn CO	2	 i 2018 (Mdir.no). En høyere CO	2	-	avgift enn det som
følger av den internasjonale kvoteprisen kan reflektere et høyere ambisjonsnivå for innenlandske
utslipps	reduksjoner. Klima	gass	utslippene fra veitransport står for 19 pst. av Norges innenlandske
utslipp. CO	2	-	utslipp er direkte knyttet til drivstofforbruket. Dette gjør at CO	2	-	avgift	en på drivsto	ff
er treffsikker, men kostbar	 samm	enlik	n	et med kv	ote	p	r	isen	 på	 C	O	2	.
Med en CO	2	-	avgift på innenlands veitrafikk som er 10 ganger høyere enn kvoteprisen	,	 reflekteres
det 	et 	høyt politisk ambisj	onsnivå for sektoren med hensyn til å stimule	re til utslippsfrie
kjøretøyer	 og	 å redu	sere k	lima	gass	utsl	ippene fra vei	sektoren	.
Et	 	skifte til utslippsfrie kjøretøyer 	avhenger også	 	av tilbudssiden, dvs	.	 	at det er mulig å tilpasse
seg med kjøretøyer som ikke går på fossilt drivstoff. 	For tungtransport er de	t i praksis ikke mulig
å tilpasse seg med utslippsfrie kjøretøyer på vei. På noe lengre sikt antas det at det vil komme
utslippsfrie/lavutslippsalternativer, men på kort og mellomlangsikt	,	 	må det forventes at tung	-
transport på vei i stor grad er avhengig av	 fossile drivstoff.

På ville veier 	–	 om 	avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	31

3.4	 	Engangsavgiften 	skaffer staten inntekter og påvirker bilvalg
Engangsavgiftens hovedformål er å skaffe staten inntekter. I tillegg brukes avgiften som et
virkemiddel for å stimulere til en mer miljøvennlig bilpark. Engangsavgiften betal	es ved
førstegangs	registrering i det sentrale motorvognregisteret. Den pålegges de aller fleste biler	,
unntatt større lastebiler og busser med lengde over 6 meter og med 17 seteplasser.
For kjøretøy	er	 i avgiftsgruppe a (personbiler mv.) beregnes engangsav	giften på grunnlag av kjøre	-
tøyenes egenvekt, CO	2	-	utslipp og NOX	-	utslipp. Tidligere var også motoreffekt en del av
avgi	ftsgrunnlaget, men denne avgift	s	komponenten ble fjernet fra 2017. Går vi tilbake til før 2007
var motorvolum en av avgiftskomponentene. D	enne avgiftskomponenten ble erstattet med CO	2	-
utslipp fra 2007.
For kjøretøy	er	 	i avgiftsgruppene b, c, h og j (varebiler klasse 2, campingbiler, drosjer og mini	-
busser) bere	gnes engangsavgiften som en prosent	vis andel av avgiften i avgiftsgruppe a. Det e	r
til dels store forskjeller i avgiftsnivået mellom de ulike avgiftsgruppene.
Figur 	3	.	3	 	viser utviklingen i drivstoffandelen for personbiler i nybilsalget. I tillegg til avgifts	-
utformingen er tilbudsutviklingen og bilkjøpernes p	referanser avgjørende for 	valg av bil og
drivstoffteknologi	. Vista Analyse 	(2012)	 	viser	 	i en evaluering gjennomført på oppdrag fra
Finansdepartementet, at endringene i engangsavgiften forklarer nær halvparten av observerte
reduksjoner i CO	2	-	utslipp	 	fra nyb	ilsalget for perioden 2006 til 2011.	 	E	ndringer i drivstoff	-
sammensetningen	, stimulert av avgiftsomlegging, har bidratt til nedgangen.
Nullutslippsbiler har vært tilgodesett gjennom 	fritak fra 	engangsavgiften og fritak for mva. på hele
2000	-	tallet. Det er	 	likevel verdt å merke seg at andelen nullutslippsbiler først begynte å øke fra
2010. Dette viser tilbudssidens betydning. Det må være et tilstrekkelig antall modeller i markedet
som tilfredsstiller bilkjøpernes krav til komfort, rekkevidde og øvrige bileg	enskaper for at en
teknologi skal kunne ta markedsandeler. 	Avgiftspolitikken kan stimulere	 	til	 	at 	nye teknologier
implementeres raskere enn de ellers ville gjort. Norges høye elbilandel sammenliknet med verden
for øvrig	,	 bekrefter dette (se også Vista Analy	se, 2015 a og b	 som gir	 en grundigere gjennomgang
av salgsutvikling for elbiler, utslippsreduksjoner og avgiftsendringer). 	Etter 2011 	har utviklingen
på tilbudssiden og økt konkurranse i null/lavutslippsmarkedet	,	 	spilt en større rolle enn avgifts	-
endringene	. 	Offentlig støtte til utbygging av ladestasjoner har også bidratt til å redusere negative
nettverkseksternaliteter og dermed bidratt til 	å 	stimulere elbilandelen i den norske bilparken.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	32

Figur 	3	.	3	 	Drivstoffa	ndel for nybilsalget, nye personbiler (2004	-	2017)

Kilde: OFV/Vista Analyse
Figur 	3	.	3	 	viser hvordan drivstoffsammensetningen i nybilsalget for nye personbiler har utviklet
seg fra 2004 til 2017. Andelen nullutslippsbiler passer	te 20 pst. i 2017 og ser ut til å fortsette å
øke i 2018 (2	6	 	pst. 	ved utgangen av juni	 	2018). Elbilsalget er fremdeles noe preget av at enkelte
modeller har lang, og til dels uforutsigbar leveringstid. Det samme gjelder for hybride	r, og da
særlig ladbare hybrider. Figuren viser også at dieselbiler allerede før avgiftsomleggingen fra 2007
var i vekst på bekostning av bensinbiler. Denne veksten ble ytterligere stimulert gjennom
omleggingen av engangsavgiften fra 2006 til 2007	. 	Fra 201	1 har dieselandelen vært i fall. En større
oppmer	ksomhet om lokale utslipp (NOx)	,	 og politiske signaler om mulige fremtidige restriksjoner
på bruk av dieselbiler, samt innføring av NOx	-	avgift i engangsavgiften	,	 	har bidratt til dette fallet.
Nullutslippsbiler	 	og hybrider har også fortrengt 	fossile biler	 	i personbilmarkedet, og 	da særlig
dieselbiler.
Utformingen av engangsavgiften har stimulert bilkjøpere til å velge energieffektive biler, og trolig
også flyttet bilvalgene mot mindre biler. Dette har bidratt t	il reduksjoner i CO	2	-	utslippene fra nye
biler.
3.4.1	 	Hva vet vi om næringsandelen i nybilkjøpet?
Personbiler brukes både til næringstransporter og til private reiser. Reise til og fra arbeid er i følge
skatteetaten definert som private reiser. Personbiler kan 	brukes til varetransport	,	 	og som
innsatsfaktor for håndverkere	 (elektrikere, rørleggere	,	 etc	.	)	 og service (vaskehjelp, hjemmehjelp,
etc). For å kunne beregne næringslivets andel av inntektene fra engangsavgiften og andre
særavgifter på personbiler, må vi ha	 	informasjon om eierskap og bruk av bilene. Dette vil kreve
data fra ulike registrer som vi ikke har hatt tilgang til i dette prosjektet. 	Næringsandelen i
nybilsalget registreres, men inkluderer privat leasing. Dette gir derfor ikke et korrekt bilde av hvo	r
stor andel av nyregistrerte biler som brukes i næringssammenheng. 	Registreringene	 fanger heller
0%10%20%30%40%50%60%70%80%20042005200620072008200920102011201220132014201520162017Di es el a ndelBens i na ndelNullutslippsandelHybri da ndel

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	33

ikke opp	 	biler som brukes både privat og	 	i 	næringssammenheng. Vi har likevel valgt å vise
næringsandelen, inkludert privat leasing, i nybilsalget fordelt på d	rivstoff (	Figur 	3	.	4	).
Figur 	3	.	4	 	Næringsandel (inkludert privat leasing) i nybilsalg fordelt på drivstoff

Figur 	3	.	4	 	viser at andelen personbiler registrer	t på næring, inkludert privat leasing, har økt fra
drøye 40 pst. i 2012 til drøye 50 pst. i 2017. Det er rimelig å anta at privat leasing forklarer	 en del
av veksten. Diesel Plug	-	in Hybrid har den høyeste registrerte næringsandelen, men representerer
kun 1	 pst. av nybilsalget i 2017	 og er stiplet i figuren på grunn av lav	 andel av det samlede bilsalget	.
Vi ser at elbiler 	har den desidert laveste næringsandelen (inkludert privat leasing). Forklaringen
på lav elbilandel registrert på næring er trolig todelt: 	i) Det er fremdeles et begrenset tilbud av
personbiler (el) som dekker behovene til næringstransport, ii) mva	-	fritaket og regelverket for
leasing gjør at andelen privat leasing er lavere for elbiler enn for andre biler.
3.4.2	 	Nye varebiler har om lag 2 pst. nu	llutslippsbiler
Det ble solgt 35 000 varebiler i 2017, mot 158 000 personbiler i 2017. Av varebilene var 742 biler,
eller om lag 2 pst. nullutslippsbiler. Begrensninger på tilbudssiden er den avgjørende forklaringen
b	ak	 en lav andel nullutslippsbiler i den	ne kategorien. 	Utviklingen av nullutslipps varebiler går ikke
like raskt som for personbiler. Nullutslipps varebil er dermed ikke et alternativ for all	e	 	typer
varetransport over alt i landet. 	Det må forventes en utvikling	 	på tilbudssiden som sammen med
en 	fortsatt utbygging av ladeinfrastruktur	,	 	vil	 	øke andelen nullutslippsbiler.	 	Selv om
næringstransporter ikke har like sterke insentiver for å velge nullutslippsbiler som
husholdningene har, vil nullutslippsbiler kunne være et gunstig valg for flere kategorie	r vare	-
transport. Dette gjelder særlig for byområder med bomringer.
0"%10"%20"%30"%40"%50"%60"%70"%80"%90"%201220132014201520162017AlleBensinDi e se lEle ktrisite tBensin"HybridBensin"Plug in"Hybr idDi e se l "Pl u gi n "H y bri d

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	34

3.4.2.1	 	Lav nullutslippsandel i drosjenæringen
Vi ser også at drosjenæringen har en lav andel nullutslippsbiler. Dette tilskrives at det per i dag er
få nullutslippsbiler som er egnet for drosjev	irksomhet, at det ikke er en tilstrekkelig utbygd
ladeinfrastruktur over hele landet, og at nullutslippsbiler brukt til drosjer har mindre avgifts	-
fordeler enn nullutslippsvarebiler brukt til private transporter (se blant annet Vista Analyse
(2017)	). Person	biler brukt som drosje betaler ikke mva	.	 	dersom bilen kjøres som drosje i minst
tre år. Drosjenæringen har dermed ingen fordel av mva	-	fritaket. Personbiler brukt som drosje
ilegges en lavere engangsavgift (40 pst. av private kjøp). Drosjenæringen har derme	d ikke de
samme økonomiske insentivene til å velge nullutslippsbiler som husholdningene.
Med en fortsatt utvikling på tilbudssiden mht	.	 rekkevidde og større personbiler som er egnet for
drosjevirksomhet, og en fortsatt utbygging av ladeinfrastruktur, kan 	det forventes en økende
andel nullutslippsbiler i drosjen	æringen. Driftskostnadene og kilometer	kostnaden for elbiler er
lavere enn for fossile biler, gitt at det er mulig å dekke døgndrift uten nedetid som følge av
manglende ladekapasitet og/eller servicet	ilgang. 	Drosjenes andel av 	kjørte 	personbilkilometer 	er
under 2 prosent (svinger mellom 1,4 og 1,8 prosent av totalt antall kjørte personbilkilometer).
Andelen nullutslippsbiler i næringen er langt und	er 1 pst. En del av forklaringen	 	på lav
nullutslippsand	el sammenliknet 	med personbilmarkedet for øvrig	,	 	er at avgiftsfordelene
nullutslippsbiler er gitt i personbilmarkedet treffer husholdningene. 	Mva	-	fritaket for elbiler bidrar
til å disfavorisere elbil som alternativ for drosjenæringen. Se Vista Analyse (2016	) for en nærmere
beskrivelse av dette.
3.4.3	 	Inntektene fra engangsavgiften faller
Engangsavgiften har fra omleggingen i 2007	,	 	der volumavgiften ble erstattet med en CO	2	-	avgift,
fått en stadig mer progressiv utforming for å stimulere bilkjøpere til å velge bil	er med lave utslipp
eller nullutslipp. De årlige avgiftsendringene skulle i utgangspunktet være provenynøytrale. En
utvikling på tilbudssiden med en kraftig økning i modeller og merker med nullutslippsbiler og
generelle utslippsreduksjoner for andre biler,	 	har gitt tilpasninger som har medført betydelige
provenytap fra engangsavgifte	n (se blant annet Vista Analyse	 	(2015 a)	, 	(2015 b)	, og 	(2012)	).
Utviklingen i statens proveny fra engangsavgiften er vist i 	Figur 	3	.	5	.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektor	en

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	35

Figur 	3	.	5	 	Utviklingen i proveny fra engangsavgiften (mill. 2017	-	kr)

Kilde: SSB.	 	2017 mangler tall for desember og januar 2018 (sene betalinger). For disse månedene har vi brukt tall fra
2016.
Figuren viser at statens innt	ekter fra engangsavgiften har falt fra 2006. Nedgangen i 2009 skyldes
et lavt nybilsalg 	s	om følge av finanskrisen. De øvrige årene har bilsalget gjennomgående vært
høyt	.	 	I 2017 var hele 20 pst. av nybilsalget nullutslippsbiler. Dvs	.	 	at 20 pst. av nybilsalg	et ikke
betalte engangsavgift. På tross av et rekordhøyt bilsalg i 2017 reduseres statens inntekter fra
engangsavgiften (jf	.	 Figur 	3	.	5	).
Lavere gjennomsnittlig engangsavgift for de som betaler og stadig flere fritak
Gjennomsnitt	lig engangsavgift økte fram til 2006, men har deretter falt. I 2006 ble det i
gjennomsnitt betalt 150 000 kroner per bil. I 2013 var gjennomsnittsavgiften for nye personbiler
sunket til 115 000 kroner med et fall til 100 000 kroner i 2016. I 2017 ligger gj	ennomsnittlig betalt
avgift på 90 000 kroner. Elbiler er ikke regnet med i disse tallene. Dersom elbiler tas med, er 	den
gje	nno	m	sn	ittlige 	engangsavgiften redusert fra 110 000 kroner i 2013 til om lag 75 000 kroner i
2017.
Det framgår av statsbudsjettet for 2018 at inntektene f	ra bilavgiftene er justert ned, og at
inntektene også framover justeres ned som følge av overgangen til en mer miljø	-	 og klimavennlig
bilpark.
Med dagens regelverk er nullutslippsbiler også fritatt fra bompenger. En stimulering av
nullutslippsbiler gjenno	m utformingen av engangsavgiften har dermed også virkninger for
finansieringspotensialet ved bompengefinansiering. 	Dette kommer vi tilbake til i kapittel 4 og 5.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	36

3.4.4	 	Vektårsavgiften og øvrige særavgifter
Vektårsavgiften	 	best	år av en vektgrader	t 	årsavgift og e	n miljødifferensiert	 	årsavgift. Avgif	ten
gjaldt tidligere alle kjøretøy	er	 	og kombinasjoner av kjøretøy med tillatt totalvekt 	på	 	12 tonn og
over, men fra 1. januar 2006 ble avgiften utvidet til 	å	 	gjelde alle kjøretøy og kombinasjoner av
kjøretøy med tillatt totalvekt 	på	 7 500 kg og over.	 Vektårsavgiften er en avgift som i all hovedsak
belastes kjøretøyer som brukes til næringstran	sporter. Samlet proveny fra denne avgiften viser
en økning fra 2013 til 2017, men med en nedgang fra 2015 til 2016 (jf	.	 Tabell 	3	.	3	).
Å	rsavgiften er en fiskal avgift som p	å	legges ulike typer kjøretøy	er	 	med tillatt totalvekt under 	7
500 kg.
3.5	 	Statens proveny fra særavgiftene er redusert med 10 mrd	.
kroner fra 2013 til 2017
Ser vi på de bilrelaterte særavgiftene samlet, ser vi at s	tatens proveny er redusert med 	om	 lag 10
mrd	.	 	kroner fra 2013 til 2017. Reduksjonen kommer i første rekke	 	som følge av reduksjon i
engangsavgiften på personbiler.	 	Figur 	3	.	6	 	viser at	 	statens inntekter fra 	særavgifter i veisektoren
har falt de siste 10 årene. 	Motsatsen til fallende avgiftsinntekter til staten er at 	kostnadene ved
bilho	ld for privatpersoner har falt som følge av en lavere avgiftsbelastning. 	For næringsaktører er
bildet noe mer sammensatt. De største avgiftslettelsene tilfaller uansett privatbiler og private
transporter.
I tillegg til 	fallet i inntektene fra bilrelaterte	 	særavgifter gir mva	-	fritaket på nullutslippsbiler et
provenytap på om lag 2 mrd	.	 	kroner i 2017. Dersom mva	-	fritaket opprettholdes og elbilandelen
øker, vil også kostnadene 	til 	subsidien i form av mva	-	fritak øke.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	37

Figur 	3	.	6	 	Utviklingen i bilavgifter (mill. 2017	-	kr)

Kilde	: 	SSB. SSB beregner årlige tall fra februar inneværende år, til januar neste år. Det gjelder alle bilavgiftene med
unntak av omregistreringsavgiften. For 2017 mangler vi tall for desember s	amme år og januar 2018.	 	For disse
månedene er det brukt tall fra året før.
Figur 	3	.	6	 	viser at engangsavgiften sammen med årsavgiften og vei	bruksavgift for diesel er de
særavgiftene som gir staten de største inntektene. Dieselandel	en i personbilmarkedet er fallende,
noe som tilsier at statens inntekter fra veibruksavgiften fra dieselbiler på sikt må forventes å falle.
Med et fortsatt fritak for engangsavgift og veibruksavgift for nullutslippsbiler, vil disse inntektene
i begrenset g	rad 	erstattes etter hvert som dieselbiler	 i personbilmarkedet fases ut. 	I tilfellene der
det skiftes til nullutslippsbil erstattes ikke inntektsbortfallet, mens det ved overgang til ladbare
hybrider fortsatt vil komme inntekter fra veibruksavgift på den fo	ssile delen. 	Provenyet fra CO	2	-
avgiften på diesel	 og bensin er økt med om lag 1 mrd	.	 kroner fra 2013, mens veibruksavgiften på
diesel og bensin er redusert med hhv	.	 	1,6 mrd	.	 	kroner og 1,3 mrd	.	 	kroner. 	Inntektene fra
bilrelaterte særavgifter for perioden 20	13 til 2017 er vist i 	Tabell 	3	.	3	.
Tabell 	3	.	3	 	Inntekter fra bilrelaterte særavgifter (mill. 2017	-	kroner)

2013	 	2014	 	2015	 	2016	 	2017
Engangsavgift på motorvogn 	 	22 141	 	20 098	 	18 974	 	1	7 355	 	16	 069*
Årsavgift	 	10 664	 	10 745	 	10 717	 	10 736	 	9	 610*
Vektårsavgift	 	326	 	328	 	359	 	350	 	360**
Omregistreringsavgift	 	2	 314	 	2 055	 	1 445	 	1 430	 	1	 463*
Veibruksavgift på bensin	 	7 059	 	6 475	 	6 025	 	5 587	 	5	 728*
Veibruksavgift på diesel	 	11	 559	 	11	 439	 	10	 832	 	9	 738	 	9	 948*
Veibruksavgift på gass	 	 	 	 	5	 	3**
CO	2	-	avgift på diesel og bensin 	 	3 224	 	3 094	 	2 909	 	4 249	 	4 352
Sum særavgifter 	 	59 300	 	56 248	 	53 276	 	51 466	 	49 550
Kilde: SSB, Statsbudsjettet
*2017 mangler tall for betalinger gjort i desember samme	 år og jan	uar 2018. Tall for de	 to månedene som mangler er
hentet fra desember 2016 og januar 2017.
**Tallene er hentet fra saldert statsbudsjett for 2017.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	38

3.5.1	 	Engangsavgiften 	er 	lite effektiv vurdert som fiskal avgift
Engangsavgiften 	er i all hovedsak en fiskal avgift	, dvs	.	 	at formålet er å skaffe staten inntekter.
Utformingen av engangsavgiften gir insentiver til å velge miljø	-	 	og klimavennlige biler, og kan
begrunnes i nåtidsskjevhet. Med dette menes at bilkjøperne ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til
de langsikt	ige kostnadene, dvs	.	 	at de bruksavhengige avgiftene der formålet er å korrigere for
negative eksterne effekter	,	 	ikke i tilstrekkelig grad hensyntas ved kjøp. Dersom bilkjøperne i
u	tgangspunktet er rasjonelle, og 	har riktige forventninger om framtidige drivs	toffkostnader og
øvrige bilkostnader, er det ikke grunnlag for å korrigere for nåtidskjevhet. 	Dersom det er behov
for å korrigere for at bilkjøpere i liten grad tar inn over seg fremtidige CO	2	-	kostnader ved bruk av
bil, er det uansett vanskelig å begrunne 	progressiviteten av 	CO	2	-	elementet i engangsavgiften.
Utformingen av engangsavgiften kan også være begrunnet i et mål om å stimulere det grønne
skiftet i transportsektoren gjennom å tilgodese nye og utslippsvennlige teknologier. Avgiften er
likevel i hove	dsak en fiskal avgift	,	 	og statens inntekter reduseres som følge av at bilkjøperne
tilpasser seg avgiften. Omleggingen av engangsavgiften fra 2006 til 2007 skulle i utgangsp	unktet
være provenynøytral. Målet om provenynøytralitet ble også fulgt opp gjennom ju	steringer der
det i første rekke skulle være biler med høye CO	2	-	utslipp og høy vekt som finansierte avslagene
for null	-	 og lavutslippsbiler. 	Dett	e har gitt vridninger i konsume	t mot mindre biler der større biler
med utslipp har finansiert avgiftsreduksjone	ne og fritake	ne for en stadig større andel
nullutslippsbiler	. I de senere årene framgår det av statsbudsjettene at 	det forventes 	en 	nedgang
i statens proveny fra engangsavgiften.
Utformingen av engangsavgiften gir til dels store vridningseffekter i konsum	et. Avgiftsgrunnlaget
blir også stadig smalere ved at nullutslippsandelen øker. Dette gir lavere inntekter t	il staten og
svekker avgiftens	 effektiv	it	et	 som fiskal avgift.
3.5.2	 	Store svakheter ved de regulerende avgiftene
Veibruksavgiften og CO	2	-	avgiften er reg	ulerende avgifter der formålet er å korrigere for eksterne
effekter ved bruk av vei. Utformingen av disse avgiftene er	,	 	som vi har vist, lite treffsikre. Dette
medfører en skjevfordeling mellom trafikantene, samtidig som fritak fra veibruksavgiften gjør at
statens inntekter blir lavere enn de ville vært dersom alle hadde betalt en ”riktig” avgift.
I og med 	at 	ikke alle 	typer	 	drivstoff til veib	ruk enkelt lar seg avgiftsbe	legge, og de marginale
kostnadene ved veibruk varierer mht	. 	N	år	,	 hvor 	og hvor	d	an	 det kjøres, 	er 	en avgift på literforbruk,
med unntak av CO	2	-	avgiften, 	lite treffsikker	.
3.6	 	Hva skjer med	 	proveny	et	 	fra avgifter på bensin og diesel
framover?
Overgangen til nullutslippskjøretøy	er	 vil gradvis redusere statens inntekter fra avgifter knyttet til
fossile driv	stoff i årene framover. I tillegg til tempoet i utskifting av bilparken, vil også utviklingen
i transportarbeid og motoreffektivitet	 påvirke provenyet	.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	39

Tabell 	3	.	4	 	viser antall registrerte kjøretøy og kjøretøyk	ilometer fordelt p	å kjøretøygrupper	. Med
utgangspunkt i denne tabellen og drivstoffordelingen i de ulike kjøretøygruppene 	(	Tabell 	3	.	5	)	, 	har
vi anslått hvordan inntektene fra veibruksavgiften vil utvikle seg framover.
Tabell 	3	.	4	 	Registrerte kjør	e	tøyk	ilometer	 fordelt på kjøretøygrupper (2013	-	2017)

2013	 	2014	 	2015	 	2016	 	2017
Registrerte
kjøretøy*
3	 747 489	 	3	 817 789	 	3	 894 267	 	3	 969 612	 	4	 054 674
Nye personbiler	 	142 151	 	144 202	 	150 686	 	154 603	 	158 650
K	jøretøyk	ilo	m	eter
(mill. km)
43 952	 	43 913	 	43 738	 	44 118	 	44 801
 	-	 	Personbiler 	 	33 876	 	33 931	 	33 841	 	34 324	 	34 978
 	-	 Busser 	 	597	 	583	 	572	 	564	 	570
 	-	 Små godsbiler	 	7 541	 	7 467	 	7 364	 	7 265	 	7 275
 	-	 Store lastebiler	 	1 938	 	1 933	 	1 961	 	1 964	 	1 978
Kilder: SSB, Opplysningsrå	det for veitrafikk	. *Ekskludert tilhengere
Tabell 	3	.	5	 	Kjøretøykilometer	 f	ordelt på drivstoff og kjøretøy	grupper

2012	 	2013	 	2014	 	2015	 	2016	 	2017
Kjøretøykilometer	 i alt	, alle kjøretøy	 	43 952	 	43	 913	 	43	 738	 	44	 118	 	44	 801	 	45	 207
Andel personbilkm.	 av alle km	. 	0,77	 	0,77	 	0,7	7	 	0,78	 	0,78	 	0,78
bensinandel	 	46,64 %	 	43,98 %	 	41,51 %	 	39,09 %	 	34,62 %	 	32,33 %
dieselandel 	 	53,16 %	 	55,67 %	 	57,56 %	 	58,55 %	 	58,38 %	 	57,61 %
e	lek	tri	sk 	andel	 	-	 	-	 	-	 	2,31 %	 	3,35 %	 	4,69 %
andre drivstoffandel 	 	0,20 %	 	0,35 %	 	0,93 %	 	0,05 %	 	3,64 %	 	5,37 %
Andel buss	k	m.	 av alle km	. 	0,01	 	0,01	 	0,01	 	0,01	 	0,01	 	0,01
bensinandel	 	0,97 %	 	0,75 %	 	0,56 %	 	0,46 %	 	0,30 %	 	0,26 %
dieselandel 	 	94,84 %	 	93,67 %	 	93,69 %	 	93,14 %	 	92,35 %	 	91,81 %
e	lek	tri	sk 	andel	 	-	 	-	 	-	 	0,05 %	 	0,04 %	 	0,05 %
andre drivstoffandel 	 	4,19 %	 	5,59 %	 	5,75 %	 	6,34 %	 	7,31 %	 	7,88 %
Andel små godsbilkm.	 av alle	 km. 	 	0,17	 	0,17	 	0,17	 	0,16	 	0,16	 	0,16
bensinandel	 	7,18 %	 	6,08 %	 	5,10 %	 	4,36 %	 	3,69 %	 	3,15 %
dieselandel 	 	92,74 %	 	93,81 %	 	94,66 %	 	95,43 %	 	96,00 %	 	96,36 %
e	lek	tri	sk 	andel	 	-	 	-	 	-	 	0,14 %	 	0,24 %	 	0,39 %
andre drivstoffandel 	 	0,07 %	 	0,11 %	 	0,23 %	 	0,06 %	 	0,07 %	 	0,09 %
Andel store lastebilkm	. av alle	 km.	 	0,04	 	0,04	 	0,04	 	0,04	 	0,04	 	0,04
bensinandel	 	0,01 %	 	0,01 %	 	0,01 %	 	-	 	-	 	-
dieselandel 	 	99,89 %	 	99,86 %	 	99,81 %	 	99,73 %	 	99,67 %	 	99,64 %
e	lek	tri	sk 	andel	 	-	 	-	 	-	 	-	 	-	 	-
andre drivstoffandel 	 	0,10 %	 	0,13 %	 	0,19 %	 	0,27 %	 	0,32 %	 	0,36 %
Kilde	: SSB
For å illustrere en mulig utvikling i statens inntekter fra drivstoffavgifter har vi lagt til	 	grunn at
utvikling i transportarbeid og motoreffektivitet samlet gir en e	tterspørselsøkning på 1 pst. per	 år.
Videre legger vi til grunn at kjøretøyparken utvikles i takt med TØIs «Ultralavutslippsbane»

På ville veier 	–	 om avgifter, in	sentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	40

(Fridstrøm & Østli, 2016)	 	og at dieselforbruket i d	ag fordeles jevnt m	ellom tunge og lette
kjøretøy	er	. Det vises til avsnitt 	5.4	 	for en nærmere omtale av disse framskrivningene. 	Med disse
forutsetningene får vi en utvikling i statlig proveny fra drivstoffrelaterte avgifter ford	elt på lette
og tunge bensin	-	 og dieselbiler som vist i 	Figur 	3	.	7	.
Figur 	3	.	7	 	Utvikling i statlig proveny fra bensin	-	, diesel	-	 og CO	2	-	avgift.

Kilde: Vista Analyse
Av figuren går det 	fram at avgiftsinntektene fra lette kjøretøy	er	 	beregnes å falle raskt i årene
framover: Inntektene halveres innen 2030 og vil i 2035 være mer enn 70 pst. lavere enn nivået i
2017. Avgifts	inntektene fra tunge kjøretøy	er	 	vil øke svakt i årene framover og v	il, med våre
forutsetninger, nå en topp rundt 2025. Først etter 2030 beregnes en betydelig reduksjon i
drivstoffavgiftene for tunge kjøretøy. Samlede avgiftsinntekter beregnes i 2025 å være ca. 20 pst.
lavere enn i 2017, mens avgiftsinntektene beregnes ha	lvert i 2033.
Også inntektene fra engangsavgifter vil falle betydelig etter hvert som andele	n nullutslipps	-
kjøretøy øker. 	Mens drivstoffavgiftene vanskelig kan erstattes av avgifter på alternative energi	-
kilder, har myndighetene større muligheter til å fas	tsette nivå 	på engangsavgiftene som gir ønsket
nivå på inntekter til staten.
3.7	 	Hvem betaler?
SSB beregnet at husholdningene betalte 60 pst. av 	avgiftene på drivstoff og motorvogner	 i 	2015.
Med utviklingen skissert i avsnittet 	ovenfor	 	vil næringsaktører 	betale en stadig større andel av
disse avgiftene. Dette skyldes at det på kort sikt 	er 	begrensede muligheter for næringslivets
transport til å tilpasse seg avgiftene. På noe lengre sikt må det forventes at det også kommer et
større utvalg lav	-	 og nullutsli	ppskjøretøyer som er egnet for næringstransport.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	41

Videre i dette kapitlet presenterer vi våre beregninger av innbetalingen av veibruksavgift
inkludert CO	2	-	avgift fra næringslivet. Basert på forutsetninger om en videreføring av dagens
avgifter og utviklinge	n i 	kjøretøy	parken og kjøremønster illustrerer vi hvordan avgifts	provenyet
fra veibruksavgiften kan utvikle seg framover. Næringslivets andel av provenyet i disse avgiftene
står sentralt i beregningene.
3.7.1	 	Veibruksavgift fra b	ensin, diesel og CO	2	-	avgifter
St	atistisk Sentralbyrå kartla i 2015 utslipp av klimagasser fra veitrafikk 	(Statistisk Sentralbyrå,
2015)	. 	I denne rapporten fordeles CO	2	-	utslipp etter kjøretøy og drivstofftype som vist i 	Tabell 	3	.	6	.
Tabell 	3	.	6	 	Utslipp av klimagasser fra veitrafikk, 2015	. [1000 tonn]
Data unit	 	Bensin	-
k	jøretøy
Dieselkjøretøy	 	SUM
Personbiler	 	2 571	 	2 943	 	5 514
Andre lette kjøretøy	 	76	 	1 459	 	 1 535
Lastebiler og trekkvogner	 	33	 	2 436	 	2 469
Busser	 	-	 	553	 	553
SUM	 	2 680	 	7 391	 	10 071
Kilde	: 	(Statistisk Sentralbyrå, 2015)
Vi har ikke oversikt over hvordan bruken av ulike typer kjøretøy fordeles på transport i næring og
privat t	ransport. 	For busser og	 	lastebiler/trekkvogner (tillatt totalvekt over 7,5 tonn)	,	 	antar vi at
100 pst. er næringstransport. 	Transport med personbil vil hovedsakelig være privat transport,
men vi har ikke funnet kilder som g	ir gode anslag på fordelingen. 	Med betydelig usikkerhet a	nslår
vi at 5 pst. av veitrafikken med personbiler er transport i næring.
For gruppen «Andre lette kjøretøy (Små godsbiler)»	,	 	er det i 2015 gjennomført undersøkelser
knyttet til hva kjøretøyene hovedsakelig brukes til (SSB Statis	tikkbanken). 	60 pst. av kj	øretøyene
benyttes som håndverker/servicebil, 24 pst. benyttes i varedistribusjon og linjetransport	,	 	mens
26 pst. hovedsakelig benyttes til privat kjøring. Vi antar at det også er noe privat kjøring (anslår
20 pst. med disse kjøretøyene, og legger til gru	nn at 40 pst. av veitrafikken med «Andre lette
kjøretøy» er privat transport, mens 60 pst. er transport i næring	)	.
Kombineres utslippstallene i 	Tabell 	3	.	6	 	med forutsetningene om fordeling mellom privat kjøring
og kjøring i næring	, kommer vi fram til at næringstransporters andel av utslipp og forbruk er som
følger (2015):
•	 	42 pst. av utslippene av klimagasser fra transportsektoren
•	 	8 pst. av bensinforbruket i sektoren
•	 	54 pst. av dieselforbruket i sektoren
Basert på de samme forutsetn	ingene 	anslår vi	 	at 15 pst. av transportarbeidet med lette biler er
transport utført i forbindelse med næring. Kombinert med prognoser for utvikling i bestanden av
nullutslippsbiler (nærmere omtalt i avsnitt 5.4) vises i 	Figur 	3	.	8	 	en	 	mulig utvikling i statens
avgiftsinntekter knyttet til drivstoffsalg fordelt på privat	transport og næringstransport. 	I
beregningen er det forutsatt uendret avgiftsnivå.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	42

Fra et samlet nivå på noe over 20 mrd. kroner per år i 2018, vil inntektene reduse	res betydelig i
årene framover og utgjøre om lag 8 mrd. kroner per år i 2035. Mens avgiftsinntektene fra privat
transport beregnes å falle gjennom hele perioden, vil avgiftsinntektene fra næringstransport
holde seg på dagens nivå fram til 2025	. Fra 2015 v	il en	 	økende andel tunge nullutslippskjøretøy
gjør	e	 at inntektene 	fra næringstransport også faller.
Andelen av bensin	-	 	diesel	-	 	og CO	2	-	avgifter som betales av næringstransport beregnes å øke fra
37 pst. i 2018 til 59 prosent i 2035.
Figur 	3	.	8	 	Utvikling i 	veibruksavgift 	bensin	-	 	diesel og CO2	-	avgifter, 2018 	–	 	2035, fordelt på
næringstransport og privat transport. Mill. kroner per år.

Kild	e:	 	Vista Analyse
Nedgangen i innbetalinger av veibruksav	gift inkludert CO	2	-	avgift kommer som følge av 	at 	en
økende andel 	kjøretøyer fritas fra denne avgiften, dvs	.	 	at en stadig større andel av
kjøretøyk	ilo	m	etere 	ikke betaler for veislitasje, ulykkeskostnader	, lokal luftforurensning og
køkostnader. CO	2	-	utslippen	e vil fremdeles være internalisert med en kostnad som tilsvarer 500
kroner per tonn CO	2	.
I følge 	(TØI, 2014, revidert 2016)	 var de samlede marginalkostnadene uten CO	2	-	kostnader på om
lag 24 mrd	.	 	2012	-	kroner i 2011. 	En større el	bilandel og lavere dieselandel gjør at de marginale
kostnadene i 2018 vil være lavere. Det er likevel grunn til å anta at gapet mellom de samlede
marginalkostnadene fra veitrafikk og inntektene fra veibruksavgiften vil øke som følge av at færre
betaler for	 seg. 	Næringstransporter betaler også en økende andel av veibruksavgiften, men over
tid v	il også næringstransporter få 	en lavere avgiftsbelastning. Deler av bortfall	et	 kan kompenseres
gjennom rushtidsavgift og miljødifferensierte avgifter i bomringer. 	Dett	e kommer vi tilbake til i
neste kapittel.
 -
 2 000
 4 000
 6 000
 8 000
 10 000
 12 000
 14 000
2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027	2028	2029	2030	2031	2032	2033	2034	2035
Millioner kroner
Nær i ngst r an spo r t	Pr i v a t t r a n sp o r t

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	43

4	 	Bompenger
I dette kapitlet går vi gjennom de viktigste prinsippene for bompengefinansiering og hvordan
inntektsutviklingen har vært de siste 10 årene. 	Kapitlet starter med en drøfting av
bompengefinansiering kont	ra skattefinansiering	,	 	før vi s	er på hvordan inntektene fordeler seg
mellom ulike prosjektkategorier og takstgrupper	. Vi	 	gjør 	også 	noen betraktninger om hvordan
bompengekostnadene fordeler seg mellom ulike trafikantgrupper, nærmere bestemt nærings	-
transport	er og private transporter.
I kapittel 5 følger vi opp med en gjennomgang av strekningsvise bompengekostnader på sentrale
strekninger i riksveinettet.
4.1	 	Bompengefinansiering kontra skattefinansiering
Bompenger er en form for brukerbetaling hvor brukerne, re	presentert ved et bompengeselskap,
betaler hele eller deler av utbyggingskostnaden ved en ny veg. 	Hovedformålet med
bompengefinansiering er å få til raskere utbygging av infrastruktur på veg. I tillegg er bompenger
en viktig finansieringskilde for andre tr	ansportrelaterte tiltak i byområder 	som å styrke
kollektivtransport	 og tilrettelegge for sykling og gange.
Bompenger brukes til:
-	 	Finansiering av:
o	 	definerte strekninger (riks	-	 og fylkesveier)
o	 	kollektivtransport og annen transportinfrastruktur i byområder
-	 	Regulering av kø gjennom høyere priser i rushtid. Dette øker fremkommeligheten og er
et kostnadseffektivt virkemiddel, gitt riktig utforming.
-	 	Prising av lokal luftforurensning. Miljødifferensierte takster der lokal luftforurensning
prises. Som vist foran	 dekker ikke veibruksavgiften de marginale kostnadene fullt ut ved
kjøring i tettbebygde/byområder. Bomringetakstene rundt byene med
miljødifferensierte takster kompenserer til en viss grad for dette.
Alternativet til bompenge	finansiering	 	er 	skatte	finansi	ering	. Skattefinansiering har 	også
effektivitetstap som	 i følge Finansdepartementet 	gir en skattekostnad	 på 20 pst. Kostnadene ved
bompenge	finansiering er innkrevingskostnader og nyttetap ved avvist trafikk. Avist trafikk
innebære	r	 at enkelte trafikanter 	velger en annen vei, et annet transportmiddel	,	 eller at de avstår
fra 	den 	reisen/transporten de ellers ville ha gjennomført. 	Dette gir effektivitetstap.
Hva som er mest lønnsomt av bompengefinansiering og skattefinansiering avhenger av hvordan
forholdet ef	fektivitetstap	,	 	pluss innkrevingskostnader er i forhold til skattekostnaden	 	(forutsatt
at det er korrigert for eksterne kostnader, jf	.	 kapittel 2)	. Dette vil være prosjektavhengig,	 og ofte
kan en miks av skatte	-	 	og bompengefinansiering være det som gir stør	st samfunnsøkonomisk
lønnsomhet. 	I og med 	at 	effektivitetstapet 	knyttet til trafikk 	blir mindre jo lavere 	bom	penge	-
takstene er, vil ofte bompengeprosjekter med lave takster 	gi en høyere samfunnsøkonomisk
lønnsomhet	 enn om de samme prosjektene hadde 	hatt 	hø	ye takster.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	201	8/08	 	44

Kostnadene ved bompengefinansiering er i første rekke nyttetapet som følger av at brukerne blir
stilt overfor en høyere pris enn den samfunns	økonomiske kostnaden ved bruk av veien. Veien vil
da bli mindre brukt enn det som er samfunns	økonomi	sk ønskelig. Avvist trafikk som følge av
bompenger	,	 gir da tap av nytte. I tillegg kommer innkrevings	-	 og finansierings	kostnader.
Skattefinansieringskostnaden er den marginale kostnaden ved 	å	 hente inn en ekstra skattekrone	.
En krone spart over offentlige budsjetter gir tilsvarende gevinst.
Figur 	4	.	1	 	illustrerer en optimal fordeling mellom bruker	betaling 	og skattefinansiering der de
marginale kostnadene ved de to finansieringskostnadene er den samme.
Figur 	4	.	1	 	Betingelse for optimal fordeling mellom bompenge	-	 og skattefinansiering

Kilde: Vista Analyse 	AS
(Figuren gir et forenklet bilde. 	Sammenhengen mellom 	generelle og spesielle skatter er mer komplisert i og med	 at
vridningseffektene fra generelle og spesielle skatter ikke er 	uavhengige. Under visse forutsetninger skal en kun ha
generelle skatter, dvs	. in	gen 	særavgifter eller brukeravgifter	. Figuren antyder noe upresist at det alltid skal være et
visst element av brukerbetaling dersom kostnadene er lave og trafikkavisningen er liten).
I Nasjonal transportplan 2018	-	2029 legges det opp til at det skal bruke	s ca	.	 	10 milliarder kroner
mer til veiformål årlig sammenlignet med inneværende transportplan. I følge planen vil
bompengeandelen i nye veiprosjekter reduseres fra 35 pst. til 29 pst. sammenlignet med
inneværende transportplan. Bompengeandelen 	i bompengepr	osjekter 	er gjen	nomgående
høyere enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt	,	 selv om det kan finnes enkelte unntak der
takstene ligger nær ”optimale	”	 takster	.
4.1.1	 	Regulering av kø og utslipp har ikke finansiering som formål
I kapittel 2 viste vi at all bruk av	 kjøretøy skal prises lik marginalkostnaden (veislitasje, kø, ulykker,
utslipp, støy og forurensning). Prising av lokal luftforurensning og rushtidsavgift priser deler av de
marginale kostnadene. 	I kapittel 3 viste vi at det også er særavgifter som retter 	seg mot disse
kostnadene i form av bruksavhengige avgifter (veibruksavgift på drivstoff og CO	2	-	avgift), samt
Kostnader ved brukerbetalingSkatte-finansierings-kostnad20 øre per offentlig krone Finansierings-kostnadInnkrevings-kostnaderNyttetap ved avvist trafikk

På ville veier 	–	 om avgifter	, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	45

vridninger i andre ikke	-	bruksavhengige fiskale avgifter (deriblant engangsavgiften). I denne
omgang ser vi bort fra disse avgiftene.
I prinsippet 	skal de regulerende bruksavgiftene fastsettes først. De skal også settes uavhengig av
et eventuelt finansieringsbehov. Avvist trafikk i form av reise på annet tidspunkt, bruk av
alternative transportmidler eller utelatt	e	 	reiser	,	 	er eksempelvis formålet med 	rushtidsavgift	,	 	og
gir i prinsippet en nyttegevinst dersom avgiften er riktig utformet. Det samme gjelder for prising
av skadene ved lokal luftforurensning.
Når det ved samme passering både er et finansierings	-	 	og et reguleringselement i taksten som
betale	s, vil det ofte framstå som uklart hva formålet med bompengene til en hver tid er. Det kan
også være målkonflikter i form av at de regulerende avgiftene bidrar til avvist trafikk som dermed
også reduserer finansieringspotensialet. 	Det	te	 	kompliserer ytterli	gere når det også betales
særavgifter med samme formål som de regulerende bompengesatsene.
4.2	 	Bompengeinntekter er øremerket
Retten til å fastsette bompenger fastsettes gjennom Vegloven. Inntektene fra bompenger er
øremerket det formålet som hje	m	ler retten 	til å kreve bompenger. Der formålet med bompenger
er finansiering av et veiprosjekt, skal bompengeinnkrevingen avvikles når investeringen er
finansiert. 	Bompenger er å betrakte som en offentlig avgift. Veglovens § 27 krever at alle
bompengeprosjekter på of	fentlig veg må legge	s fram for Stortinget. Vegloven	 åpner for å benytte
bompenger til både planlegging, grunnerverv, bygging, drift og vedlikehold av offentlig veg, men
Stortinget har fram til nå lagt til grunn at bompenger ikke skal benyttes til vedlikeho	ld og drift av
vei. Drift og vedlikehold av 	vei 	finansieres som en offentlig	 kostnad	,	 og	 er dermed skattefinansiert.
Skillet mellom investering, drift og vedlikehold er kanskje ikke alltid like klart i eksempelvis OPS	-
prosjekter, men prinsipielt er bompenge	r avgrenset til å finansiere investeringskostnader også i
disse prosjektene. Fra Samferdselsdepartementets avtale med Nye Veier heter det: 	Selskapets
virksomhet skal kunne delfinansieres m	ed bompenger, og vil være en del	 	av Selskapets samlede
vederlag	. 	Vid	ere framgår det at Nye Veier 	må utarbeide 	grunnlagsmateriale for kommunal	 	og
fylkeskommunal behandling av et bompengeprosjekt, og 	at 	det må legges fram en
bompengeproposisjon for Stortinget som godkjenner prosjektet. Nye Veier kan ikke bruke
bompengemidler	 	til finansiering av andre veistrekninger enn de som omfattes av Stortingets
vedtak	,	 	og avtalen som inngås med bompengeselskapet som skal kreve inn bompengene. Dette
innebærer at også bompengefinansierte veiprosjekt som inngår i Nye Veiers portefølje skal
a	vvikle bompengeinnkrevingen når bompengeandelen i investeringskostnadene er innkrevd.
Normalt planlegges det for en bompengeperiode på 15 år.
Stortinget krever at det er lokalpolitisk tilslutning, dvs. tilslutning fra fylkeskommunen og berørte
kommuner fø	r Samferdselsdepartementet legger saken fram for Stortinget. 	Dette gjelder for alle
bompengeprosjekt	er	, uavhengig av om det er Nye Veier eller Statens veg	vesen som har
byggherreansvaret	.
Bompengefinansiering benyttes både på fylkeskommunale veier og riksveier. Fylkeskommunene
ha	r ansvaret for fylkesveinettet, mens staten har ansvaret riksveinettet. Bompengeinnkreving på
privat veg er hjemlet i veglovens § 56. Kommunene skal godkjenne bompengeordninger på privat
veg. I det videre ser vi bort fra private veier.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	46

Nytteprinsippet 	stå	r 	sentralt ved bompengefinansiering	, men er det effektivt?
N	ytteprinsippet	 	står sentralt ved bompengefinansiering	. 	Med dette menes at	 	de som betaler
bompenger skal ha nytte av det prosjektet som bompengene finansierer. Kravene som følge	r	 av
nytteprinsippet	 	gjelder både geografisk og tidsmessig. 	I bypakker/bymiljøavtaler er nytte	-
prinsippet på et mer overordnet nivå ved at bruk av bompenger til å styrke kollektivtrafikken,
samt andre tiltak i veinettet av mer indirekte art	,	 	kommer trafikantene til gode gjenn	om økt
fremkommelighet, jf. omtale i Meld. St. 26 (2012	-	2013) om Nasjonal transportplan 2014	–	2023.
Nytteprinsippet fritar ikke varetransport fra den fiskale delen i en bompengebetaling. 	Innenfor
optimal skatteteori pekes det på at det under nærmere bestemt	e forutsetninger er optimalt å
innrette beskatningen slik at en får effektivitet i samlet faktorbruk, jf. Diamond og Mirrlees	 (1971)	.
Produksjonen bør 	i følge teorien 	innrettes mot å gjøre samfunnets samlede verdiskapnin	g størst
mulig. Det innebærer at det ikke kan være optimalt med vridende faktorbeskatning i
produksjonssektoren, og heller ikke med skatt på kryssleveranser mellom bedrifter. All vridende
beskatning, herunder brukerbetaling, for å finansiere offentlig sekt	or, bør med dette
utgangspunkt legges på konsumentsektoren.	 Nytteprinsippet er mer forenlig med prinsippet om
at brukerbetalingen skal innrettes slik 	at de er minst mulig vriden	d	e	, noe som i praksis betyr 	at 	de
med lavest prisfølsomhet ilegges de høyeste s	atsene. Dette er også 	i 	samsvar	 	med optimal
skatteteori dersom det avgrense	s til konsumentene. 	Fordelingshensyn	,	 	eller en rettferdig	-
hetstankegang kan også forsvare at de som har mest nytte av en vei betaler mest. I mange
sammenhenger vil det være tungtrans	porten som har mest nytte av en raskere og mer
komfortabel vei. 	Dersom formålet er å gjøre den samlede verdiskapningen størst mulig, bør
vridende faktorbeskatning av denne type unngås	 	sel	v 	om 	n	æringstransporten 	iso	lert sett 	har
stør	st nytt	e a	v en v	ei	.
4.3	 	Bompengeinntektene øker
I oktober 2017 var det om	 	lag 	75 ulike bompeng	eprosjekter og 230 bomstasjoner spredt over
hele landet
8
. Av disse 	var	 om lag 6	3	 prosjekter i drift	 i 2017	, mens resten ikke har startet opp eller
er i ferd med å avvikles.	 I løpet av de siste 10 årene ser vi en kraftig vekst i bompengeinntektene.
Inntekte	ne for 2017 	ble 10,2 	mrd. kroner
9
 og det ligger an til 	en fortsatt økning i 2018.
Figur 	4	.	2	 viser veksten i bompengeinntekter for perioden 2005 til 2018 målt i faste 2017	-	kroner.

8	 	http	s://www.vegvesen.no/trafikkinformasjon/Reiseinformasjon/Bompenger
9	https://www.vegvesen.no/om+statens+vegvesen/presse/nyheter/nasjonalt/2017	-	bilistene	-	betalte	-	10	-	7	-	mrd.kr	-	i-
bompenger

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	47

Figur 	4	.	2	 	Bompengeinntekter (mill. 2017	-	kr)	. Innkrevde bompenger

Kilde: Statens vegvesen	. Talle	t for	 2018 er	 en	 prognose	.
Antall bomstasjoner har i samme periode økt fra 140 i 2005 til 240 i 2016	 	(Statens vegvesen,
2018)	. Det var 53 bompengeselskap for innkreving av bompenger som var fordelt på 65
bompengeprosjekter i 2016	 	(Statens vegvesen, 2018)	. 	I de siste nøkkeltallene fra Statens
vegvesen oppgis det 6	3 bompengeprosjekter fra 237 bomstasjoner og 	seks 	fergestrekninger i
2017. I 2018 er det så langt (per 31.januar 2018) planlagt oppstart av fem nye bompengeprosjekt,
og e	ń	 forlengelse.
Antall bompengeselskaper skal redu	seres som en del av et pågående reformarbeid. 	Dette skal
bidra til å redusere innkrevingskostnadene. 	Flesteparten av de bompengeselskapene som var i
drift i 201	7	, er i ferd med å bli innlemmet i ett av de f	em nyetablerte, regionale selskapene som
skal ha ansvar for all innkreving av bompenger i Norge.
Figur 	4	.	3	 	Antall bomstasjoner 2005	-	2016

Kilde: Statens vegvesen (2018)
050100150200250200520062007200820092010201120122013201420152016Antall	bomstasjoner

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	48

4.3.1	 	T	re kategorier 	bompenge	prosjekter
Bom	pengeprosjekter kan deles inn i fø	lgende tre kategorier	:
•	 	Rikseveiprosjekter
•	 	Fylkesveiprosjekter
•	 	Bomringer (også omtalt som bypakker eller miljøpakker)
Prosjektene som er definert som bomringer inkluderer Bergensprogrammet, Bypakke Bodø,
Bypakke Grenland, 	Førdepakken, Haugalandspakken, Miljøpakke Trondheim, Namdalsprosjektet,
Nord	-	Jærenpakken, Oslopakke 3, Samferdselspakke for Kristiansandsregionen, Tønsbergpakken
og Vegpakke Harstad.
Bypakkene har i perioden 2012 til 2016 hatt fra 65 ps	t. til 73 pst. av p	asseringene, 	fylkesveiene
ligger mellom 3 pst. og 5 pst. av passeringene	, 	og	 	r	iksveiene svinger mellom 23 pst. og 30 pst. i
denne perioden. Oppstart av 	innkrevingen for E18 Gulli 	-	 	Langåker og E6 Minnesund 	–	 	Skaperud
i 2015 bidro til å øke riksveipassering	er 	(Statens vegvesen, 2018)	. 	Strekningen	e	 har høy trafikk og
gir dermed også et stort finansieringspotensial.
Figur 	4	.	4	 	Antall bompengepassering 2012 	-	 2016

Kilde: Vista Analys	e / Statens vegvesen (2018)
I 2016 ble det som figuren over viser gjennomført 634 millioner passeringer i bomstasjonene. De
aller fleste av disse (93 pst.)	 var i takstgruppe	 1, dvs	.	 kjøretøy 	med tillatt totalvekt til og med 3500
kg	.	, samt alle personbiler 	uavhengig av vekt med høyst 8 sitteplasser i tillegg til førersetet, de
fleste bobiler og enkelte andre større personbiler. Det var en liten endring i takstgrup	pene i 2016.
Dette gjør at 2016	-	fordelingen mellom takstgrupper ikke er helt sammenlignbar med t	idligere år	.
010000000020000000030000000040000000050000000060000000070000000020122013201420152016Antall	passeringerBypa kkerRi ks vei pros j ekterFylkesveiprosjekter

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	49

Tabell 	4	.	1	 	Antall passeringer i bomstasjoner fordelt på takstgrupper, 2014	-	201	6
		2014	 	2015	 	2016
		Antall	 	Andel	 	Antall	 	Andel	 	Antall	 	Andel
Takstgruppe 1 / ≤ 3 500 kg i
bomstasjoner
472	 471	 944	 	93	,3	 %	 	544	 483	 552	 	92,8	 %	 	589	 316	 862	 	92,9	%
Takstgruppe 2 / > 3 500 kg i
bomstasjoner
34	 033	 586	 	6,	7 %	 	42	 496	 867	 	7	,2	 %	 	44	 819	 257	 	7	,1	 %
Kilde: Vista Analyse / Statens vegvesen (2018	)
Som det framgår av tabellen over er om lag 7 pst. av passeringene i takstgruppe 2, dvs	.	 over 3500
kg. Det aller meste, nær 100 pst. av disse passeringene	,	 	er næringstransport. Næringstransport
utgjør også en 	viss 	andel av passeringene i takstgruppe 1, me	n det registreres ikke hvordan
passeringene i denne takstgruppen fordeler seg mellom næring og privat transport.
I underkant av	 	3 pst. av 	alle 	passeringene er utenlandske kjøretøyer. 	En stor andel av 	de
utenlandske kjøretøyene	 	har brikkeavtale, og av diss	e betalte 98 ps	t., mens av de uten
brikkeavtal	e ble 91 pst. av fakturert beløp betalt.
I takstgruppe 2 betalte 96 pst. av de utenlandske kjøretøyene (mot 98 pst. av de norske), mens
kun 66 pst. av fakturert beløp for 	utenlandske kjøretøy	 uten brikke ble be	talt. Dette representerer
en liten gruppe. De aller fleste kjøretøy i takstgruppe 2 bruker bombrikke som følge av at de er
omfattet av ordninger med obligatoriske bombrikker 	(Statens vegvesen, 2018)	. Konkurranse på
like vilkår 	mellom norske og utenlandske transportører krever at samtlige betaler de samme
takstene ved bompengepasseringer. Et brikkesystem som sikrer dette er derfor vesentlig, og
særlig viktig på strekninger der bompengebelastningen er høy.
4.4	 	Bompengeinntekter forde	lt på passeringsgrupper	 	og prosjekter
Bompengeinntektene beløp seg som vist foran til 9,8 mrd	. kroner i 2016, og passerte	 	10 mrd	.
kroner i 2017. 	Tabell 	4	.	2	 	viser hvordan inntektene fordeler seg mellom takstgruppe 1 og
takstgruppe 	2. I tillegg er det en gruppe passeringer som kjører gratis, deriblant nullutslippsbiler.
Disse omtales i avsnitt 	4.4.1	.
Tabell 	4	.	2	 	Bompengeinntekter fordelt på takstgrupper, 20	15 og 2016

2015

2016

1000 kr	 	andel	 	1000 kr	 	andel
Passeringsinntekter, takstgruppe 1 / ≤ 3 500 kg
(bomstasjoner)
7	 684	 408	 	86,0 %	 	8	 145	 453	 	86,8 %
Passeringsinntekter, takstgruppe 2 / > 3 500 kg
(bomstasjoner)
1	 249	 609	 	14,0 %	 	1	 237	 505	 	13,2 %
Kilde: Vista Analyse / Statens vegvesen (2018)
Takstgruppe	ne ble som nevnt justert fra 2016	,	 	noe som gjør sammenlikningen mellom 2015 og
2016 upresis. 	Taksene viser store variasjoner på tvers av prosjekter, passeringer og områder.
Dette kommer vi tilbake til i kapittel 	5	 	der vi ser næ	rmere på noen utvalgte hovedstrekninger i
riksveinettet.

På ville veier 	–	 om avgi	fter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	50

Bypakkene og riksvei	prosjektene har desidert størst trafikk (jf	.	 Figur 	4	.	4	) og generer dermed også
de største innt	ektene. 	I 	Figur 	4	.	5	 	vises inntek	tsfordelingen mellom bomringer, riksvei og fylkes	-
veier.
Figur 	4	.	5	 	Fordeling av passeringsinntekter fordelt på bomringer, riksvei og fylkesveier
(nominelle kr)

Sammenliknet med passeringene (	Figur 	4	.	4	) har bompengeringene 	en 	relativt sett mindre andel
av inntektene enn de har av antall passeringer, mens riksveier og fylkesveier har en relativt sett
større andel av inntektene enn de har av passeringene. 	Figur 	4	.	6	 	viser fordelingen av hhv	.
passeringer 	og 	bompengeinntekter i 2016.
Figur 	4	.	6	 	Fordeling av hhv passeringer og inntekter i 2016

Som vi ser kommer godt over halvparten av inntektene fra bypakker. Dis	se inntektene skal bidra
til å finansiere transportinfrastruktur, inkludert kollektivtransport, og er også ofte knyttet til
nullvekstmål i biltrafikken. En økende andel elbiler, kombinert med en realisering av nullvekstmål
i biltrafikken, vil gi inntektsta	p i disse prosjektene. 	Grunntaksten i bomringene kan økes dersom
01000200030004000500060007000800090001000020122013201420152016Millione r	 krone r	BypakkerRiksveiprosjekterFylkesveip rosjekter
65 %30 %5 %Fordeling av passeringer 2016 Bypa kkerRiksveipros jekterFylke svei prosjekter57 %35 %8 %Fordeling av passeringsinntekter 2016Bypa kkerRiksveipros jekterFylke svei prosjekter

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	51

det er nødvendig for å holde trafikken nede, men inntektspotensialet vil uansett være begrenset
med et nullvekstmål.
Flere av fylkesveiprosjektene er ferjeavløsningsprosjekter med høye bompe	ngetakster.
Finansieringen av disse prosjektene er følsomme for elbilandelen, og er også som regel
budsjettert med en lavere elbilandel enn den faktiske utviklingen viser. Takstøkning, og da særlig
for takstgruppe 2	,	 kan i mange tilfeller være nødvendig fo	r å sikre finansieringen. Alternativt kan
bompengeinnkrevingsperioden forlenges.
Regjeringen har bevilget 500 millioner kroner årlig til reduserte bompengetakster utenfor
byområdene. 	Bevilgningen må sees i sammenheng med det øvrige reformarbeidet for å re	dusere
bompengetakstene, blant annet gjennom å redusere antall bompengeselskaper og innkrevings	-
kostnadene. 	Per september 2017 hadde 41 av 43 kvalifiserte bompengeselskap takket ja til å ta i
mot tilskudd slik at de kan sette ned taks	t	ene med om lag 10 pst	. Bevilgningen følges 	opp i
Statsbudsjettet for 2018 og i neste nasjonale transportplan. Bevilgningen betyr at en noe større
andel enn opprinnelig planlagt skattefinansieres	,	 	og at bompengeandelen dermed reduseres.
Bompengeandelen vil likevel fremdeles vær	e r	elativt høy, og høyere enn det som er
samfunnsøkonomisk optimalt.
Nullutslippsbiler (elbiler) passerer gratis. Med en økende andel elbiler faller
gjennomsnittsbetalingen per passering	 dersom elbiler telles med i passeringene	. I og med 	at 	nær
100 pst. a	v elbilene 	som ellers ville vært	 i takstgruppe 1 passerer gratis,	 vil inntektstapet naturlig
komme fra takstgruppe 1 på kort sikt.
4.4.1	 	35 millioner gratispasseringer med nullutslippsbiler i 2016
I 2016 var det 3	5	 	millioner passeringer i bomstasjonene som var 	registrert som elbiler. Dette er
en økning på 8 millioner fra 2015, som igjen viste nær en dobling i antall elbilpasseringer fra 2014.
Statens vegvesen har beregnet 	at gratispasseringene i 2016 totalt kostet 550 millioner kroner,
forutsatt at alternativet	 	til elbil ville vært passering med annen bil. I byområder med et godt
utbygd kollektivnett kan inntektstapet være overestimert. 	Tilsvarende beregnet inntektstap 	var
om lag 370 millioner kroner i 2015 og 200 millioner kroner i 2014.
Med en fortsatt økning	 	i nullutslippsbiler vil også inntektsbortfallet øke. Eksempelvis er andelen
passeringer med nullutslippsbiler økt fra 10,5 pst. 	i april 2017 	til 14,3 pst. 	i januar 2018 i
Fjellinjen
10
. Innføring av rushtidsavgift og miljødifferensierte bompengesatser har b	idratt til
redusert trafikk og en høyere elbilandel 	–	 og dermed også reduserte inntekter. Inntektsbortfallet
som følge av gratispasseringer for elbiler kan passere 1 mrd	.	 	kroner i 2018. 	Kombinert med
reguleringstiltak som demper veitrafikken i byområdene	,	 	vil inntektsgrunnlaget reduseres
ytterligere.

10	 https://www.fjellinjen.no/privat/nyhetsarkiv/fortsatt	-	nedgang	-	i-	trafikken	-	article1175	-	966.html

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	52

4.4.2	 	Rushtidsavgift demper trafikk og inntekter
Trondheim innførte en moderat rushtidsavgift allerede i 2010. 	I senere tid er Bergen og Oslo
kommet etter. Bergen innførte en rushtidsavgift i februar 2016, mens Osl	o innførte en tilsvarende
avgift fra 1.oktober 2017.
Erfaringene fra Bergen viser et inntektstap på 110 millioner kron	er	 det første året. 	Inntektstapet
er, 	etter det vi oppfatter	,	 beregnet med utgangspunkt i hva inntekten hadde vært uten endringer
i takst	systemet. 	Formålet med avgiften var å redusere kø	,	 	køproblemer 	og reisetid. 	Elbilandelen
har økt. Elbiler skal etter hvert betale i et nytt takstsystem, dvs	.	 	10 kroner ut	en	om rush og 20
kroner i rush. 	Takstene for elbiler vil fremdeles være lavere enn for 	fossile biler. 	I Oslo skal elbilene
betale rushtidsavgift fra 2019.
Oslopakke 3 skal etter planen sørge for 12 millioner færre bilpasseringer gjennom bomringen i
Oslo og Akershus.	 Dette skal oppnås delvis gjennom å bygge ut et attraktivt og konkurransedyk	tig
kollektivnett kombinert med reguleringer gjennom blant annet bompengetakster. Færre biler
gjennom bompengeringen, hvorav en stadig økende andel kjører gratis (eller kun betaler
rushtidsavgift), vil svekke finansieringsgrunnlag for Oslo	-	pakke 3. 	Det sam	me gjelder for de øvrige
bypakkene der bompenger brukes aktivt for å oppnå nullvekstmål i trafikken. Høyere takster
kompenserer ikke nødvendigvis for trafikkbortfallet. 	Finansieringspotensialet reduseres når
trafikken skal låses til et nullvekstsmål.
4.5	 	Hva 	er konsekvensene av	 	lavere inntekter enn budsjettert?
Historisk har bompengeprosjektene, med noen unntak, blitt finansiert som planlagt. For noen
prosjekter er innkrevingen avviklet ett til to år tidligere enn planlagt, mens andre prosjekter er
blitt forl	enget med alt fra et	 	halvt til to år. Det finnes også noen unntak der det har vært
nødvendig å supplere med ekstra bevilgninger over offentlige budsjetter	.
Statens vegvesens oversikt over bompengeinnkreving for 2016 viser at 	fire bompengeprosjekter
ble 	avv	iklet	 dette året	, hvorav to på kortere tid enn budsjettert. 	Ett av prosjektene fikk forlenget
innkrevingsperioden.
Av igangværende prosjekter viser 	Statens vegvesen	 	(2018)	 	til tre fylkesveiprosjekter som enten
har fått 	godkjent en forlenget innkrevingsperiode, eller som på grunn av lavere trafikk enn
forventet ved oppstart	,	 antas å måtte forlenge innkrevningsperioden.
Det fjerde prosjektet; Bømlopakken, har høyere trafikk enn prognosene, men lavere
gjennomsnittlig innte	kt 	enn forventet. Elbilandelen var høsten 2017 nær 	15 	pst.	, og bidro dermed
til inntektstapet. Konsekvensene av inntektstapet dersom inntektsgrunnlaget ikke bedres, vil
være at øvrige utbygningsprosjekter i pakken utsettes, reduseres eller skrinlegges. 	Inn	tektene kan
økes gjennom å justere takstene for ulike	 	trafikantgrupper, og/eller å i	legge bompenger på en
større andel av veinettet slik at flere trafikanter dekkes.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	53

4.5.1	 	En større andel av bompengefinansieren veltes over på
næringstransporter
Når en stadig st	ørre andel av personbiltrafikken ikke betaler bompenger betyr dette at
tungtrafikken og øvrige personbiler må betale mer, enten i form 	av 	en lengre betalingsperiode
enn de el	lers ville hatt, eller i form av	 høyere takster.
De aller fleste bompengepasserin	gene i takstgruppe 2 	(nær 100 pst.) 	er næringstransporter. Disse
transportene står for om lag 7 pst. av passeringene og 13	-	14 pst. a	v inntektene. Til sammenlikning
var andelen elbilpasseringer i 2016 på om lag 5,5 pst. i gjennomsnitt, men med en andel opp 	mot
15 pst. i enkelte prosjekter. 	Det vil si at antall elbilpasseringer snart kan komme på samme nivå,
og trolig også gå forbi næringstransporter i antall passeringer. Inntektstapet fordeles mellom
betalende biler i takstgruppe 1 og takstgruppe 2. 	Økningen	 	i takstgruppe 2, enten som følge av
forlenget innkrevingsperiode eller høyere takster, faller utelukkende på næringstransporter.
De aller fleste elbilpasseringene må forutsettes å være private transporter. De største unntakene
er drosjer, varetransport, 	og et mindre antall næringstransporter der elbil er egnet. Vi har ikke
tilgang til kilder som gir grunnlag for å beregne næringsandelen i bompengepasseringer med
elbiler, men anslår at denne maksimalt kan være 1	0	 	pst.	 	per i dag. Med en utvikling av flere
m	odeller og nullutslippsløsninger som er egnet for næringstransporter, må det forventes at
næringsandelen øker. 	Gratispasseringene med elbil tilfaller likevel i all hovedsak private
transporter. Selv om en stor andel av disse transportene er arbeidsreiser s	om næringslivet
indirekte nyter godt av, tilfaller den største gevinsten av subsidiene private transporter.
Hvor stor andel av den øvrige trafikken i takstgruppe 1 som er næringstransporter som kan
defineres som vareinnsats i annen produksjon	,	 er usikkert	. Kostnadene ved 	gratispasseringer for
elbiler veltes uansett over på denne kategorien.
Vi viste foran at veibruksavgiften ikke dekker de marginale kostnadene ved dieselbiler, og at
kostnadene særlig i byområder er høyere enn veibruksavgiften. Dette kan 	forsvare at
tungtransporten ilegges avgifter for å kjøre i byområder 	–	 og at det også betales mer for å kjøre i
rushtid. 	Hvorvidt bompengetakstene samsvarer med de marginale kostnadene for bruk av veien
som ikke er dekket gjennom veibruksavgiften	,	 vil 	i da	gens system 	være tilfeldig. 	Nullutslippsbiler
dekker uansett ikke sine marginale kostnader ved veibruk, 	h	verken gjennom veibruksavgift eller
bompengesatser.
Ved kjøring på riks	-	 	og fylkesveinettet er veibruksavgiften nærmere å dekke de marginale
kostnaden	e, selv om dieselbiler neppe dekker sine fulle kostnader. Takstene på en del strekninger
er likevel langt over de 	udekkede 	marginale kostnadene ved bruk av vei. 	Næringstransporter,
inkludert tungtransport, har nytte av bedre vei, og vil stort sett være min	dre prisfølsom enn
private transporter. Dette gjør næringstransporter til et gunstig skatteobjekt. Det er likevel ikke
optimalt fra et samfunnsøkonomisk perspektiv å velte kostnadene ved veiutbygging over på
næringstransporter utover krav til dekning av ma	rginale kostnader	 (jf	.	 kap 2 og avsnitt 	4.2	)	.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	54

5	 	Strekningskostnader; historisk
og framover
I dette kapitlet ser vi på kostnadene fo	r ulike kjørtøyskategorier for seks	 	utvalgte strekninger. Vi
ser også 	på 	hvordan bompengerefor	men er gjennomført, samt hvordan praktiseringen av
reformen slår ut på kort 	og lang sikt for ulike kjøretøy	grupper. Gjennomgangen viser at en stadig
større andel av bompengefinansieringen veltes over på tungtransporten. Dette er 	ikke 	i tråd med
S	tortingets	 føringer, men blir en konsekvens av observert takstutforming.
Vi ser også på kon	sekvensene for næringslivet av a	t nullutslippsbiler stimuleres gjennom fritak
fra	,	 	eller lave	,	 	bompengetakster	,	 	før vi drøfter mulige utviklingsbaner dersom dagens
bompengepr	aksis videreføres. Før vi konkluderer	,	 	går vi gjennom et konkret eksempel, Rogfast,
der vi viser hvordan bompengereformen og finansieringskravene kan slå ut på forholdet mellom
tunge og lette kjøretøy	er	.
Kapitlet avslutter med en oppsummering av de viktig	ste funnene fra 	strekningsgjennomgangen.
5.1	 	Utvikling i bompenger på utvalgte hovedstrekninger
Vi ser på kostnadene ved å benytte seks utvalgte transportårer mellom store byer i Norge, for
både tunge og lette kjøretøy	er	. Strekningene er angitt i listen under	:
•	 	Oslo 	-	 Trondheim (E6)
•	 	Oslo 	-	 Svinesund (E6)
•	 	Oslo 	-	 Riksgrensen Sverige (E18)
•	 	Oslo	-	 Kristiansand (E18)
•	 	Kristiansand 	–	 Stavanger (E39)
•	 	Stavanger 	–	 Bergen (E39)
Vi har her avgrenset kostnadene utelukkende til bompenger. Vi har ikke inkludert fergekostnader
på E39 mellom Stavanger og Bergen, med unntak av en fireårsperiode med forhåndsinnkreving
til E39 Rogfast fra 2013 til 2017, hvor bompengeelementet i fergetaksten er medregnet.
Figurene i de følgende avsnitt viser samlet historisk bompengebelastning for t	unge og lette
kjøretøy	er	 	på de utvalgte hovedstrekningene de siste 20 årene og framskrivning av fremtidig
bompengebelastning de neste 20 årene, basert på vedtatte bompengeproposisjoner og planlagte
fremtidige prosjekter hos 	Nye Veier og Statens Vegvesen. 	A	lle takster er omregnet til 2017	-	kroner,
og figurene viser kostnaden for en enveis tur mellom byene. Kostnader i bomringer er medregnet,
men ikke fergekostnader der det er aktuelt. Det er heller ikke tatt hensyn til rabatter for lette
kjøretøy	er	 eller even	tuell timesregel i bomringene. Der det kun er enveis innkreving er halv takst
lagt til grunn i beregningen.

På ville veier 	–	 om 	avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	55

5.1.1	 	 	Oslo 	-	 	Trondheim
Figur 	5	.	1	 	Bompengebelastning per tur for tunge og lette kjøretøy	er	 	på strekningen	 	Oslo	-
Trondheim, 1998	-	2038. [2017	-	kroner]

Kilde: Vista Analyse
Figur 	5	.	1	 viser h	istorisk utvikling i bompengebelastning for strekningen Oslo 	–	 Trondheim 	fra 1998
til 2017, og framskrivning 	for perioden fram til 2038	.	 	Framskriv	ningen er basert på aktive
bomstasjoner	, bompenge	proposisjoner behandlet av Stortinget og (kjente) prosjekter som er
under planlegging i Statens vegvesen og Nye Veier AS.
Av figuren går det fram at nivået på bompengene på denne strekningen var lavt fram t	il 2008.
Deretter har det vært en betydelig økning knyttet til utbygging av E6, etter 2020 beregnes
bompengene for tunge kjøretøy	er	 å utgjøre om lag 900,	-	 kroner pr. tur.
Beregningene for strekningen gjelder E6 gjennom Gudbrandsdalen. Alternativ rute via 	Øster	dalen
vil i årene framover ha klart lavere bompenger. Vi har ikke kartlagt i hvilken grad det høye nivået
på bompenger oppveies av høyere veikvalitet for tungtrafikken. Dersom dette ikke er tilfelle	t	, kan
bompengenivået bidra til økt tungtransport gj	ennom Østerdalen.
020040060080010001200199820002002200420062008201020122014201620182020202220242026202820302032203420362038Oslo-Tro n d h e i m ( E 6 )Tunge, historiskTunge, framtidigLette, historiskLette, framtidig

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	56

5.1.2	 	Oslo 	-	 	Svinesund
Figur 	5	.	2	 	Bompengebelastning per tur for tunge og lette kjøretøy	er	 	på strekningen Oslo	-
Svinesund, 1998	-	2038. [2017	-	kroner]

Kilde: Vista Analyse
Figur 	5	.	2	 viser h	istorisk utvikling i bompengebelastning for strekningen Oslo 	–	 Svinesund	 fra 1998
til 2017, og framskrivning	 	for perioden fram til 2038	.	 	Framskrivningen er basert på aktive
bomstasjoner og 	bompenge	proposisjoner behandlet av Stortinget	.	 	Av figuren går det fram at
nivået på bompengene på denne strekningen har vært på ca. 200,	-	 	kroner pr. tur for tunge
kjøretøy	er	 	i perioden 2005	-	2018 (knyttet til E6	-	utbygging gjennom Østfold). Det er lagt opp til
en ytterligere økning fra 2019, men på sik	t vil nivået på bompengene på denne strekningen
reduseres.
050100150200250300199820002002200420062008201020122014201620182020202220242026202820302032203420362038Oslo-Svinesund (E6)Tunge, historiskTunge, framtidigLette, historiskLette, framtidig

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	57

5.1.3	 	Oslo 	–	 	Ørje (Riksgrensen Sverige)
Figur 	5	.	3	 	Bompengebelastning per tur for tunge og lette kjøretøy	er	 	på strekningen Oslo	-
Riksgrensen (Ørje), 1998	-	20	38. [2017	-	kroner]

Kilde: Vista Analyse
Figur 	5	.	3	 	viser h	istorisk utvikling i bompengebelastning for strekningen Oslo 	–	 	Ørje (Riksgrensen
Sverige)	 fra 1998 til 2017, og framskrivning	 for perioden fram til 2038	.	 Framskrivningen 	er basert
på aktive	 bomstasjoner og 	bompenge	proposisjoner behandlet av Stortinget	.
Av figuren går det fram at nivået på bompengene også på denne strekningen har vært på ca. 150,	-
kroner pr. tur for tunge kjøretøy	er	 	i perioden 2001	-	2018 (knyttet til E6	-	utb	ygging gjennom
Østfold). På sikt vil nivået på bompengene (basert på kjente tiltak) reduseres.
050100150200250199820002002200420062008201020122014201620182020202220242026202820302032203420362038Oslo-Riksgrensen Sverige (E18)Tunge, historiskTunge, framtidigLette, historiskLette, framtidig

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	58

5.1.4	 	Oslo 	-	 	Kristiansand
Figur 	5	.	4	 	Bompengebelastning per tur for tunge og lette kjøretøy	er	 	på strekningen Oslo	-
Kristi	ansand, 1998	-	2038. [2017	-	kroner]

Kilde: Vista Analyse
Figur 	5	.	4	 	viser h	istorisk utvikling i bompengebelastning for strekningen Oslo 	–	 	Kristiansand	 	fra
1998 til 2017, og framskrivning	 	for perioden fram til 2038	.	 	Framskrivningen 	er basert på aktive
bomstasjoner	, bompenge	proposisjoner behandlet av Stortinget og (kjente) prosjekter som er
under planlegging i Statens vegvesen og Nye Veier AS.
Av figuren går det fram at nivået på bompengene også på strekningen har økt betydelig i per	ioden
1998	-	2017 og vil fortsette å øke i perioden fram mot 2030.
01002003004005006007008009001000199820002002200420062008201020122014201620182020202220242026202820302032203420362038Oslo-Kristiansand (E18)Tunge, historiskTunge, framtidigLette, historiskLette, framtidig

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektor	en

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	59

5.1.5	 	Kristiansand 	-	 	Stavanger
Figur 	5	.	5	 	Bompengebelastning per tur for tunge og lette kjøretøy	er	 	på strekningen
Kristiansand	-	Stavanger, 1998	-	2038. [	2017	-	kroner]

Kilde: Vista Analyse
Figur 	5	.	5	 viser h	istorisk utvikling i bompengebelastning for strekningen 	Kristiansand	-	Stavanger	 fra
1998 til 2017, og framskrivning 	for perioden fram til 2038	.	 	Framskrivningen er basert på akt	ive
bomstasjoner	, bompenge	proposisjoner behandlet av Stortinget og (kjente) prosjekter som er
under planlegging i Statens vegvesen og Nye Veier AS.
Nivået på bompengene på denne strekningen er i dag redusert sammenliknet med tidligere år,
men utbyggingen 	av E39 til motorveistandard vil kunne gi bompenger på 1.700,	-	 kroner for tunge
kjøretøy	er	 på strekningen i 2030. Dette tilsvarer over 7,	-	 kroner pr. km.

020040060080010001200140016001800199820002002200420062008201020122014201620182020202220242026202820302032203420362038Kristiansand-Stavanger (E18)Tunge, historiskTunge, framtidigLette, historiskLette, framtidig

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	60

5.1.6	 	Stavanger 	-	 	Bergen
Figur 	5	.	6	 	Bompengebelastning per t	ur for tunge og lette kjøretøy	er	 	på strekningen
Stavanger	-	Bergen, 1998	-	2038. [2017	-	kroner]

Kilde: Vista Analyse
Figur 	5	.	6	 viser h	istorisk utvikling i bompengebelastning for strekningen Oslo 	–	 Trondheim 	fra 1998
til 2017, og f	ramskrivning	 	for perioden fram til 2038	.	 	Framskrivningen er basert på aktive
bomstasjoner	, bompenge	proposisjoner behandlet av Stortinget og (kjente) prosjekter som er
under planlegging i Statens vegvesen og Nye Veier AS.
Også på denne strekningen er bompe	ngenivået redusert sammenliknet med tidligere år, men
store ferjeavløsningsprosjekter som Rogfast og Hordfast (hvis prosjektet blir vedtatt) vil gi
bompenger på 2.000,	-	 kroner for tunge 	kjøretøyer 	på strekningen i 2030. Dette tilsvarer over 7,	-
kroner pr.	 km.
5.1.7	 	En samlet oversikt over takster og strekningskostnader
Figur 	5	.	7	 	viser kilometertakster og takstforhold som impliseres av strekningskostnadene på de
utvalgte strekningene, for 2017 og for 2030. Et takstforhold på eksempelvis 	2,0 vil si at tunge
kjøretøyer betaler 2 ganger taksten for lette kjøretøy	er	. Det fremgår at kilometertaksten øker for
noen strekninger, mens den reduseres for andre. På E6 Oslo	-	Svinesund er det ikke lenger
bompengeinnkreving i 2030 basert på nåværende ved	tak. Takstforholdet øker på fire av seks
strekninger fram mot 2030, slik at tunge kjøretøy	er	 	betaler relativt mer er enn lette i 2030 enn i
2017. På E18 i Østfold vil takstforholdet forbli uendret, basert på nåværende vedtak.
Samlet blir det økende forskje	ller i bompengebelastning for tunge kjøretøy	er	 	mellom ulike deler
av landet 	–	 	og nivået blir klart høyest på strekningene Kristiansand	-	Stavanger og Stavanger	-
Bergen. På strekningen Stavanger	-	Bergen blir kostnadsøkningen for tunge kjøretøy	er	 	likevel
05001000150020002500199820002002200420062008201020122014201620182020202220242026202820302032203420362038Stavanger-Bergen (E18)Tunge, historiskTunge, framtidigLette, historiskLette, framtidig

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	61

mindre	 	enn det som framgår av figuren, siden sparte ferjekostnader (Rogfast og Hordfast) ikke
inngår i beregning	ene.
Figur 	5	.	7	 	Kilometertakst	 	for tunge kjøretøy	er	 	og takstforhold mellom tunge og lette
kjøretøy	er	 	på utvalgte hovedstrekninger for 2018 og 2030, basert på aktive
bomstasjoner og vedtatte bompengeproposisjoner per utgangen av 2017.
Kilometertakst er oppgitt i 2017	-	kroner.

Kilde: Vista Analyse
Beregningene i dette avsnittet er basert på grunntakst fo	r tunge og lette kjøretøy	er	.
Framskrivningene for framtidig nivå tar ikke hensyn til virkninger av endringer i rabatter for tunge
og lette kjøretøy	er	 (bompengereformen) eller av innfasing av nullutslippskjøretøy	er	.
5.2	 	Bompengereformen 	–	 	økt belastning for tu	nge kjøretøy	er	?
Bompengereformen omfatter omorganisering av bompengesektoren ved at det etableres fem
regionale bompengeselskap. Ved gjennomføring av reformen ble det også besluttet endringer i
takst	-	 	og rabattstrukturen for bompengeprosjekter med sikte p	å å oppnå en standardisert
rabattstruktur (	Samferdselsdepartementet, 2015)	. De viktigste elementene er etter dette:

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	62

•	 	Takstgruppe 2 (kjøretøy	er	 	med tillatt totalvekt over 3,5 tonn) skal, som hovedregel,
betale det dobbelte av taksten for Takstgruppe 1 (kjør	etøy	er	 	med tillatt totalvekt inntil
3,5 tonn
11
), men med mulighet for lokale tilpasninger.
•	 	Kjøretøy	er	 i Takstgruppe 1 som er utstyrt med elektronisk brikke gis en rabatt på 20 pst.
Det gis ikke rabatt for Takstgruppe 2.
•	 	Det er anledning til å ha tak for an	tall passeringer det betales for i en periode og
timesregel
Endringen innebærer avvikling av lokale rabattavtaler (hovedsakelig avtaler med rabatter på 10	-
50 pst. innrettet med sikte på å redusere belastningen for hyppige brukere).
I Nasjonal transport	plan 2014	-	2023 ble det varslet en overgang til en rabatt på 10 pst. knyttet til
brikkebruk for alle takstgrupper. Sammenliknet med dette vil derfor en endring til rabattsats på
20 pst. for lette kjøretøy	er	 	og ingen rabatt for tunge kjøretøy	er	 	bety at pris	forholdet mellom
takstgruppene endres. I tilfeller hvor grunntaksten for tunge kjøretøy	er	 	i utgangspunktet er det
dobbelte av taksten for lette kjøretøy	er	 endres prisforholdet mellom tunge og lette kjøretøy	er	 til
2,5. Når grunntaksten for tunge kjøretøy	e	r	 	i utgangspunktet er det tredobbelte av taksten for
lette kjøretøy	er	, endres prisforholdet til 3,75.
Regjeringen la til grunn at omleggingen til nytt takstsystem ikke skulle innebære en kostnads	-
overvelting fra lette til tunge kjøretøy	er	. Dette er siden 	konsekvent fulgt opp ved revisjon og
forlengelse av avtaler om bompengeinnkreving knyttet til bypakker. For prosjekter utenfor
byområdene er det en mer variert praksis: Det finnes eksempler på at det tas hensyn til at
tungtrafikken forutsettes kompensert 	for endret rabattstruktur (Nord	-	Hordalandspakken), men i
de fleste proposisjoner som er fremmet for finansiering av større utbyggingsprosjekter er det ikke
tatt hensyn til konsekvensene for tungtrafikken. Dette gjelder blant annet Nordøyvegen og E16
Bjøru	m	-	Skaret hvor grunntakst for tunge kjøretøy	er	 foreslås lik 2 * grunntakst for lette kjøretøy	er	.
For E39 Rogfast og E39 Kristiansand Vest 	–	 Lyngdal Vest legges det opp til en grunntakst for tunge
kjøretøy	er	 tilsvarende 3 * grunntakst for lette kjøretøy	er	.
Gjennomføring av bompengereformen ser derfor ut til å bidra til en økt belastning for tunge
kjøretøy	er	.
5.3	 	Næringslivet dekker kostnader ved å stimulere nullutslippsbiler
Bompengevedtak i Stortinget fattes som vedtak om gjennomsnittlig takstnivå for alle bi	ler som
passerer bomstasjonene. Videre vedtas forholdet mellom satser for lette bil	er og satser for tunge
biler. 	Fram til nå har nullutslippsbiler vært f	ritatt for å betale bompenger. 	Fritaket er den del av
en samlet pakke for å legge til rette for rask i	nnføring av nullutslippsbiler i Norge.
Fritak for bompenger har bidratt i stor grad til innfasingen av el	-	biler i den norske bilparken. 	Det
illustreres ved at overgangen til nullutslippsbiler går raskere i områder med bompenger
sammenlikn	et med områder ute	n bompenger. 	Høyest andel passeringer med nullutslippsbiler
finner vi i områder hvor en stor andel av biltrafikken benytter strekninger med høyt takstnivå,

11	 	Etter bompengereformen inkluderes bobiler o.l (	kjøretøygruppe M1) i takstgruppe 1 selv om tillatt totalvekt er
over 3,5 tonn.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	63

som f.eks Finnfast. 	I tunnelen, som knytter Finnøy til fastlandet, utgjør elbiler nå mer enn 1/3 av
alle passeringer.
Figur 	5	.	8	 viser utvikling i elbil	-	andeler over bomringene i de største byene i Norg	e. Av figuren går
det fram at 	andelen øker raskest i Bergen, fulgt av Oslo, mens utviklingen går langsom	mere i
Trondheim og Stav	anger. 	Ved siden av bompengenivå (besparelse med nullutslippsbil), kan
hastigheten i overgangen også være påvirket av kvalitet på kollektivtilbudet og av andre faktorer.
Figur 	5	.	8	 	Utvikling i elbi	l-	andeler i storbyene	 (pro	sent av alle passeringer)

Gjennom behandlingen av Meld.St. 1 (2016	-	2017) / Innst. 2S (2016	-	2017) er det åpnet for at fritak
for bompenger for elbiler kan avgjøres lokalt. Stortinget har videre bedt regjeringen etablere en
na	sjonalt bindende regel om at nullutslippskjøretøy	er	 ikke skal betale mer enn 50 pst. av takstene
for konvensjonelle kjøretøy	er	. Det er varslet at regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med
egen sak om dette.
5.4	 	Hva skjer framover?
Transportøkonomisk In	stitutt har gjort framskrivinger av den norske bilparkens sammensetning
(Fridstrøm & Østli, 2016)	 i to ulike scenarier:
•	 	Ultralav	utslippsbanen: Basert på transportetatenes grunnlagsdokument til NTP 2018	-	2029
hvor alle nye personbiler er nullutslippsbiler i 	2025, alle nye varebiler er nullutslippsbiler i
2030 og halvparten av varebilene er batteridrevne/hydrogendrevne i 2030, resten av
lastebilene er hybrider.

På ville veier 	–	 om avgifter, in	sentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	64

•	 	Trendbanen: Markedsandeler for nye kjøretøy	er	 fortsetter å utvikle seg omtrent på samme
måte som i 2	010	-	2015.
De to utviklingsbanene skiller seg fra hverandre ved ulik grad av teknologioptimisme. For
lastebiler er trendbanen basert på nesten 100 pst. dieselandel fram til 2050, mens det i
ultralavutslippsbanen forutsettes at hydrogendrevne lastebiler vil	 	introduseres rundt 2025 og
etter hvert få en dominerende rolle. For personbiler forutsettes at nullutslippsbiler (hovedsakelig
el, etter hvert noe hydrogen) vil nå 100 pst. av salget i 2025.
Den teknologiske utviklingen for personbiler ser ut til å kunn	e gå raskt i årene framover, slik at
det innen 2025 vil være et bredt utvalg av personbiler med nullutslippsteknologi hvor
batterikapasitet framstår som en mindre begrensning enn i dag. Det er noe større usikkerhet
knyttet til nullutslipp for lastebiler. 	«Ultralavutslippsbanen» framstår likevel nå som et mer
realistisk scenario enn «Trendbanen».
Figur 	5	.	9	 	Innfasing av nullutslippskjøretøy	er	 basert på TØIs “Ultralavutslippsbane”

Kilde: Vista Analyse / TØI
Figur 	5	.	9	 	viser beholdningen av nullutslippsbiler ba	sert på Ultralavutslippsbanen. 	Av figuren går
det fram at det i en lengre tidsperiode vil være store forskjeller i andelene av tunge og lette
kjøretøy	er	 med nullutslipp.
Slik bompen	gevedtakene er utformet vil senere innfasing av nullutslipp for tunge kjøretøy	er	 enn
for lette kjøretøy	er	 	bidra til å velte større deler av bompengene 	over på de tyngre kjøretøyene.
Dette illustreres i 	Figur 	5	.	10	 	hvor vi illustrer	er utvikling i vekte	t (med/uten utslipp) kostnad per
passering med innfasing av utslippsfrie kjøretøy	er	 som i Ultralavutslippsbanen.
Eksemplet er basert på en gjennomsnittstakst på 50 kroner 	–	 	og hvor det er forutsatt at taksten
for tunge biler skal være d	et dobbelte av taksten for lette biler. Videre forutsettes en rabatt for
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027	2028	2029	2030	2031	2032	2033	2034	2035
An d el n u l l u t sl i p p sb i l er
Le t t e	Tu n ge

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	65

nullutslippsbiler på 50 pst., tilsvar	ende Stortingets forutsetning. 	Eksemplet baseres på en
tungbilandel på 12 pst	.	 av passeringene	.
Med disse forutsetningene vil innfasing av nullut	slippskjøretøy	er	 i tråd med Ultralavutslippsbanen
bidra til en økning i gjennomsnittstaksten på inntil 27 pst. for tunge biler	,	 	mens gjennom	snitts	-
taksten for lette biler reduseres med om lag 7 pst.
Utslagene vil bli større på strekninger hvor takstforh	oldet mellom tunge og lette biler er større.
Med takst for tunge tilsvarende 3 * takst for lette biler må gjennomsnittstaksten f	or tunge biler
øke med 68 pst. M	ed takstforhold 3,75 må gjennomsnittstaksten for tunge biler øke med opp til
92 pst.
Figur 	5	.	10	 	Utvikling i kostnad per passering gitt «Ultralavutslippsbanen»

Kilde: Vista Analyse
Virkningene av innfasing av nullutslippsbiler avhenger også av tungbilandelen på strekningen.
Høyere tungbilandel bidrar 	til å begrense nødvendig takstøkning	,	 	mens lavere tungbilandel gir
høyere takstøkning for tunge biler.
Beregningene baseres på Stortingets forutsetning om at nullutslippsbiler ikke skal betale mer enn
50 pst. av takstene for biler med utslipp. Med høyere 	betaling for nullutslippsbiler vil belastningen
for tunge kjøretøy	er	 	bli mindre, tilsvarende vil den bli høyere dersom dagens praksis med fullt
fritak videreføres.
0
20
40
60
80
100
120
140
Kr o n e r p e r p a sse r i n g
Ve k t e t p r i s, l e t t e	Ve k t e t p r i s, t u n ge

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	66

5.5	 	Eksempel Rogfast
I foregående avsnitt har vi gjennomgått hvordan utviklingen i næringslivets	 	andeler av
bompengebetalingene særlig påvirkes av:
•	 	Andelen tunge kjøretøyer i bomsnittene
•	 	Takstforholdet 	mellom tunge og lette kjøretøy	er
•	 	Rabattsats	er for tunge og lette kjøretøy	er
•	 	Rabatter for nullutslippskjøretøy/lavutslippskjøretøy	er
E39 Rogfast er det	 	første ferjeavløsningsprosjektet i ambisjonen om ferjefri E39 mellom
Stavanger og Trondheim. Når den åpnes vil den være verdens lengste (26,7 km) og dypeste (392
meter under havoverflaten) undersjøiske tunnel.
I proposisjonen 	(Samferdselsdepartementet,	 	2017)	 	nevnes ikke forutsetningen om at
næringslivets belastning ikke skal øke som følge av omleggingen av rabattstrukturen for tunge og
lette kjøretøy	er	 (Samferdselsdepartementet, 2015)	. Det vises til hovedregelen om at taksten for
tunge kjøretøy	er	 	skal 	være det dobbelte av taksten for lette kjøretøy	er	, men 	–	 	i tråd med
lokalpolitiske vedtak 	–	 	legges det til grunn tredobbel takst for tunge kjøretøy	er	. Det vises til at
dette er mest i samsvar med dagens ferjetakststruktur og at næringstransporten vil ha s	tor nytte
av et ferjefritt samband.	 G	år vi til optimal skatteteori (kap.	 2) skal ikke næringstransporter betale
fiskale brukeravgifter utover de marginale kostnadene ved veibruk.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	67

De lokalpolitiske vedtakene (om
tredobbel takst for tunge
kjøretøy	er	) ble f	attet før endringen
i rabattstruktur 	–	 	og det ble lagt til
grunn rabatter på 10 pst	.	 	både for
tunge og lette kjøretøy	er	.
Bompengeprosjekter skal normalt
nedbetales i løpet av 15 år, men det
blir åpnet for nedbetalingsperiode
på 20 år i spesi	elle tilfeller.	 	For
Rogfast er det lagt til grunn en
nedbetalingsperiode på 20 år, det
vises til at dette er tilfelle også i
flere andre ferj	e	avløsnings	pro	-
sjekter.
Samferdselsdepartementet 	kom	-
men	terer at det er vanskelig å se for
seg at fullstendig fritak for elbi	ler lar
seg kombinere med det forutsatte
bompengebidraget til prosjektet.
Det forutsettes derfor at eventuelle
endringer i takstretningslinjene for
bompengebetaling for elbiler blir
lagt til grunn.

Tekstramme 	5	.	1	 	Rogfast
Lengde: 26,7 km tunnel mellom Harestad i Randaberg kommune og Arsvågen i Bokn kommune
Planlagt åpning: 2025/2026
Innkrevingsperiode: 20 år
Andel bomfinansiering: 80 pst.
Tunge kjøretøy	er	: 12 pst. av all trafikk
Gjennoms	nittstakst: 374,	-	 kroner
Lette kjøretøy	er	: 350,	-	 kroner (280,	-	 kroner med gyldig brikke)
Tunge kjøretøy	er	: 1.050,	-	 kroner (ingen rabatt med brikke)
Kilde: Prop. 105 S (2016	-	2017), Samferdselsdepartementet

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	201	8/08	 	68

Sammenliknet med de generelle retningslinjer som 	ligger til grunn for bompengeprosjekter, øker
andelen av bompengefinansieringen av Rogfast som følge av lokalpolitisk	e vedtak og Stortingets
vedtak.	 	Basert på en fo	rutsatt gjennomsnittlig pris per	 	passering på 374,	-	 	kroner, skulle andelen
finansiert av tun	ge kjøretøy	er	 	utgjøre 22 pst. (basert på en andel tunge kjøretøy	er	 	på 12,2 pst.).
Via lokalpolitisk vedtak og Stortingsvedtak har finansieringsandelen for de tunge kjøretøyene økt
til 34 pst. 	-	 før det tas hensyn til virkninger av overg	ang til nullutslipp	skjøretøy	er	.	 Hvis vi legger til
grunn en innfasing av nullutslippsteknologi i tråd med TØIs «Ultralavutslippsbane» (	Figur 	5	.	9	), vil
andelen som finansieres av tunge kjøretøy	er	 vokse ytterligere til 42 pst.
Figur	 5	.	11	 	Priser pr. passering, takstforhold og andel som finansieres av tunge kjøretøy	er	,
Rogfast	. 	Basert på forutsetning og gjennomsnittlig pris pr. passering på 374,	-
kroner (2016)

Retningslinjer	 	Lokal	-
politisk
vedtak
Storting	ets
vedtak
2035,
utslipp	sfri
2035,
med
utslipp
Kroner 	per passering	, lette
kjøretøy	er
333,	-	 	301,	-	 	280,	-	 	207,	-	 	414,	-
Kroner 	per passering	, tunge
kjøretøy	er
667,	-	 	902,	-	 	1.050,	-	 	776,	-	 	1.551,	-
Takstforhold Tunge/Lette	 	2	 	3	 	3,75	 	3,75	 	3,75
Andel finansiert av	 tunge
kjøretøy	er
22 %	 	29 %	 	34 %	 	42 %
Kilde:	 	Vista Analyse
5.6	 	Oppsummering, strekningskostnader
Vi har i dette kapitlet sett på historisk utvikling i bomkostnader for tunge kjøretøy	er	. Videre
forsøker vi å belyse hvordan omfanget av samlet nivå på bompenger	 og fordelingen mellom t	unge
og lette kjøretøy	er	 	vil utvikles i årene framover. 	Vår gjennomgang gir grunnlag for følgende
konklusjoner:
1.	 	Vi finner at samlet 	omfang	 av vedtatte og planlagte veiprosjekter som forutsettes helt eller
delvis bomfinansiert 	vil øk	e 	–	 til dels betydelig 	–	 på et flertall av strekningene vi har
undersøkt.
2.	 	På Østlandet (Oslo	-	Svinesund, Oslo	-	Ørje) vil om	fanget av bompenger reduseres. 	Det blir
dermed	 også større forskjeller mellom ulike strekninger.
3.	 	Tungbilandelen på nye strekninger e	r på nivå med, eller noe lavere, sammenliknet med
tungbilandelen på dagens bomstrekninger.	 Godsanalyser tyder på en vekst i
tu	n	gtransporten framover. Vi har forholdt oss til dagen situasjon.
4.	 	Regjeringens forutsetning om at belastningen for tunge 	kjøretøye	r 	ikke skulle økes som
følge av endringen i rabattstruktur (Bompengereformen) er i liten grad fulgt opp i	 senere
bompengeproposisjoner. 	Når det tas hensyn til rabatter har prisforholdet mellom tunge og
lette kjøretøy	er	 økt etter gjennomføring av Bompengere	formen.
5.	 	Lavere takster (eller gratis passering) for nullutslippsbiler bidrar til en overvelting av
kostnader fra lett	e kjøretøy	er	 til tunge kjøretøy	er	. 	Graden av overvelting avhenger av tempo
i overgang til nullutslippstekno	logi for tunge og lette kjøretøy	er	.

På ville veier 	–	 om avgifter	, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	69

6	 	Garantiansvar fylke og stat
Hovedformålet med bompengefinansiering er å få til raskere utbygging av infrastruktur på ve	i. I
tillegg er det	,	 	som vist innledningsvis	,	 	åpnet for å bruke bompenger på andre områder, som å
styrke kollektivtransport i 	byområder.
Innenfor veisektoren finansieres infrastrukturen	,	 som tidligere nevnt, 	delvis over statsbudsjettet
og delvis gjennom brukerfinansiering (bompengeprosjekter). Vi har redegjort for nytteprinsippet
som en slags hovedregel for bompengeprosj	ekter: D	e som betaler bompenger,	 	skal ha nytte av
prosjektet. Prinsippet 	går	 også	 den andre veien, de som har nytte av veien, skal betale. 	Prinsippet
brukes ofte som begrunnelse for	 at næringstransporter betaler en høyere pris for å bruke en vei
enn husholdningene	. 	Vi har vist foran at dette strider mot prinsippene for optimal beskatning. 	I
tillegg kan det synes som om en streknings betalingsevne er mer avgjørende 	for 	valg av
bompengefinansiering og takster	, enn om finansieringsløsningen og 	takstene	 	er på et riktig	 	nivå
vurdert fra et samfunnsøkonomisk perspektiv.
I og med 	at 	bompengefinansiering benyttes til å framskynde et prosjekt innebærer det også at
den delen av prosjektet som bompengefinansieres krever låneopptak. 	L	å	neopptak i veisektoren
skjer vanligvis ved	 	at et bompengeselskap inng	å	r en avtale med Vegvesenet om innkreving av
bompenger for en gitt strekning.	 Rammene for betalingssatsene 	fastsette	s med 	sluttbehandling 	i
Stortinget etter lo	kal	politisk 	be	handling. Avtalen gir grunnlag for at bompengeselskapet 	kan ta
opp 	lån	 for 	å	 finansiere et investeringsprosjekt, og deretter nedbe	tale l	å	net gjennom bompenger.
Fylkeskommunen stiller som hovedregel lånegaranti og bidrar således til at bompengeselskapene
oppnår 	gunstige	 	lånevilkår. 	Investerin	gsprosjekter med 	st	yrings	-	 	og kostnadsramme behandles i
Stortinget. 	I bompengeprosjekter i regi av Nye Veier er det staten ved Samferdselsdepartementet
som garanterer for lånet.
I dette kapitlet ser vi 	nærmere på 	gjeldsoppbyggingen 	knyttet til bompengeprosjekter. Vi starter
med en kort presentasjon	 	av	 	hovedargumentene som har vært brukt i debatten om
lånefinansiering og flerårige budsjetter	,	 	før vi viser utviklingen i bomselskapenes samlede
gjeldsbelast	n	ing. 	Deretter viser vi	 	fylkeskommunenes garantiforpliktelser 	per utgange	n av 2016	.
Oversikten er basert på fylkeskommunenes årsregnskaper.
6.1	 	Hvorfor lånefinansiere statlige og fylkeskommunale
veiprosjekter?
Lånefinansiering av veiprosjekter på statlig nivå	, 	har særlig vært drøftet for store
utbyggingsprosjekter der gevinstene s	t	rekker seg over flere år. Hensikten med å lånefinansiere
er normalt 	å	 	gi virksomheten (Statens vegvesen / Nye Veier) tilgang på finansiering for flere år
framover	,	 	uten at dette belaster budsjettrammene med hele investeringskostnaden i den
perioden investe	ringen gjennomføres. 	En forutsigbar prosjektfinansiering er en viktig betingelse
for en effektiv og raskere utbygging enn et tilfelle der prosjektene må forholde seg til årlige
budsjettprioriteringer. Dette bidrar også 	til 	å redusere tiden	 	fra prosjektkost	nadene begynner	 	å
løpe til nytterealiseringer, noe som 	øker prosjektets samfunnsøkonomiske lønnsomhet.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	70

I stedet for at hele investeringskostnaden	,	 for et prosjekt med en antatt levetid på 40 år belaster
offentlige budsjetter i investeringsfasen	,	 	kan prosje	ktet belastes for avdrag og renter på lånet i
årene som kommer. Disse kan i prinsippet trekkes fra senere bevilgninger som ville gått til
sektoren, eller eventuelt en bestemt veistrekning. Lånet kan også tilbakebetales gjennom
brukerbetaling, eller i en ko	mbinasjon med bevilgninger over statsbudsjettet.
L	å	nefinansiering 	kan betraktes som en form for flerårig budsjettering. Med 	tilbakebetaling over
statsbudsjettet vil nødvendigvis framtidige budsjetter belastes og være 	bundet opp til en
samferdselsinvester	ing. 	Dette betyr mindre til 	andre 	formål 	under statsbudsjettet dersom
handlingsregelen skal	 	følges. Om dette over tid vil ha betydning for 	det 	samlede
investeringsniv	ået i 	samferdselssektoren	, 	avhenger 	av 	hvilke 	politiske prioriteringer 	som til en
hver tid	 gjøres.
I Norge er 	fylkeskommunene 	den største garantisten bak bompengeselskapenes 	lå	neopptak.
Garantiansvaret 	skal godkjennes av 	Kommunal	-	 og moderniseringsdepartementet	. 	Hvor stort det
sam	lede 	låneopptaket i forbindelse med ve	iprosjekter til en hver tid er, er lite transparent
sammenliknet med forpliktelser som ligger i 	statsbud	sjettet. 	Samlet gjeldsoppbygning i
veisektoren synes heller ikke 	å	 	være et 	hensyn	 	som vektlegges ved behandling av
b	ompengefinansieringsprosjekter i St	ortinget. I og med at gjelden er plassert på bompenge	-
selskapene, framkommer ikke 	gjeldsoppbyggingen i offentlige budsjetter. Risikoen ved
garantiansvaret regnes so	m lav i og med	 at	 nedbetalingen er knyttet til en inntektsstrøm (trafikk)
som regnes som rim	elig sikker dersom det tas hensyn til mulighetene for 	å	 	forlenge
innkrevingsperioden. En	 økende andel nullutslippsbiler med rett til fripasseringer eller rabatterte
passeringer	,	 kan ha økt bompengeselskapenes betalingsrisiko.
Finansdepartementet har ved f	lere anledninger unde	rstreket at staten ikke har be	hov for 	å	 	lå	ne
til prioriterte 	formål	. For eksempel uttrykte Finansminister Sigbjørn Johnsen i Stortingets
spørretime 23.11.2011, at:
Tekstramme 	6	.	1	 	Fi	nansminister Sigbjørn Johnsen i Stortingets spørretime 23.11.201	1
Bompengefinansiering har kommet for 	å	 bli. Det er en form for forskuttering for 	å	 f	å	 prosjekter i
gang bl.a., men det er en viktig del av finansieringen av viktige og tunge 	veiprosjekter	. Poenget
med en mulig opplåning i 	tillegg	 er at den norske staten faktisk ikke 	har behov for 	å	 låne	 til viktige
prioriterte form	å	l. Det viktigste vi kan gjøre da, er 	å	 	prioritere slike investeringer over
statsbudsjettet, og det er det 	full mulighet til 	innenfor en 	ramme 	på	 om lag 1 000 mrd. k	roner
Etter 	2011 ser vi likevel en klar 	økning i samlet gjeld i forbindelse med veiutbygging i kombinasjon
med bompengefinansiering. G	jelden framkommer som gjeld hos	 	bom	selskapene. En oversikt
over utbredelsen av 	lå	neopptak	 	og gjeld knyttet til veiprosjekter med bompengeinnkreving i
Norge 	for perioden 2002 til og med 2016	,	 	er vist i 	Figur 	6	.	1	. Oversikten viser at gjelds	-
oppbyggingen nærmest 	er mer enn firedoblet	 (m	å	lt i løpende kroner	) i løpet av de siste ti 	årene	.
Per utgangen av 201	6	 	var den samlede gjelden til bomselskapene 	på 	52 mrd	.	 	kroner 	(Statens
vegvesen, 2018)	.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	71

Figur 	6	.	1	 	Utvik	lingen i bomselskapenes samlede lånegjeld 2002	-	2016

Etter forvaltningsreformen som trådte i kraft 1.januar 	201	0, der om lag 17 000 km	.	 	riksveg med
tilhørende sykkelvei ble overført til fylkeskommunen, og 	fylkeskom	munen fikk fullt 	prioriterings	-
og finans	ieringsansvar for fylkesveiene, ser vi at 	fylkeskommunene 	også	 i større grad enn tidligere
opptrer som garantister for bom	selskapenes 	låneopptak. Etter forvaltningsreformen ser vi en
økende bruk av 	lå	nefinansiering i veisektoren	, både for riks	-	 og fylkesve	ier	. Hvorvidt økningen har
sammenheng med forvaltningsreformen eller om utviklingen i gjeldsoppbyggingen hadde skjedd
uansett, er uvisst.
6.2	 	Fylkeskommunenes garantiansvar
Figur 	6	.	2	 	viser en oversikt over garantiansvar ved utgangen	 av 2016 overfor bompengeselskaper
i landets Fylkeskommuner. De 	mørke	blå	 	søylene viser aktive garantier, ekskludert Letters of
Comfort
12
 	og Fylkestingsvedtak som avventer statlig godkjenning. De 	lyseblå	 søylene viser samlet
garantiansvar medregnet disse. F	ylkeskommunene er sortert synkende etter de blå søylene.
Av figuren fremgår det at Rogaland fylkeskommune skiller seg ut med et omfattende
garantiansvar. Dette skyldes hovedsakelig garanti for prosjektene E39 Rogfast (16 mrd.), Bypakke
Nord	-	Jæren (7 mrd.)	 	og Ryfast (1,9 mrd.). I Vestfold utgjør videre utbygging av E18 det meste av
garantiansvaret, mens det i Hedmark er videre utbygging av E6 Gardermoen	-	Moelv, samt
Rv3/Rv25 Hamar	-	Elverum som sammen utgjør det meste av garantiansvaret. I andre enden av
figur	en har fylkeskommunene 	Oppland og Sogn og Fjordane kun marginalt garantiansvar, mens
Finnmark, Vest	-	Agder og Oslo ikke har 	registrert 	noe garantiansvar knyttet til veiut	bygging per
utgangen av 2016.

12	 En erklæring fra et morselskap (her: Fylkeskommunen) til utlåner om støtte for et datterselskaps
låneopptak (her: bompengeselskapet), men uten de juridiske forpliktelser et or	dinært garantiansvar
medfører. (Kilde: Investopedia.com)
01000000020000000300000004000000050000000600000002002200320042005200620072008200920102011201220132014201520161000	 kroner

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	72

Figur 	6	.	2	 	Fylkeskommunalt garantiansvar overfor bompengeselskaper, med og uten Letters
of Comfort og Fylkestingsvedtak, i mrd. kroner per utgangen av 2016.

Kilde: Vista Analyse
Så langt foreligger det ikke tall over fylkeskommunenes garantiansvar	 per utgangen av 2017.
6.3	 	Bindinger i statlige budsjetter
Statsbudsjettet redegjør for bindinger i statlige bud	sjetter. Per 1. januar 2018 viser oversikten at
bindingene knyttet til fullførin	g av vedtatte prosjekter utgjør	 om lag 58 mrd. kr. Om lag 35,7 mrd.
kr	.	 skal dekkes med statlige midler. Det innebærer at 39 pst. av disse prosjektene finansieres med
andre midler, noe som i praksis betyr bompenger	 og 	lånef	inansiering	.
Med budsjettforslaget for 2018 	vil bindingene	 	pr. 31. desember 2018 utgjøre om lag 47 mrd. kr.
Av dette sk	al om lag 27,2 mrd. kr d	ekkes med statlige midler. Inkludert	 	refusjonsavtaler som
ventes 	inngått	 	før 2018, vil de totale statlige 	bindi	n	gene	 	utgjøre om l	ag 29,6 mrd. kr. I tillegg
kom	mer statens forpliktelser knyttet til oppfølging av vedtatte bompengepakk	er og tidligere
gjennom	førte	 OPS	-	prosjekter.
6.3.1	 	Staten garanterer for Nye Veier
Nye Veier AS legger opp til 	å	 	finansiere i størrelsesorden 48 mrd. kr med bompenger. Selskapet
er som nevnt selv ansvarlig for 	å	 	legge til rette for lokale prosesser som sikrer lokalpolitisk
tilslutning til bompengefinansieringen. Nye Veier sin utbygging	 er styrt av likviditeten til selskapet,
noe som betyr at utbyggingstakten til selskapet 	avhenger 	av i hvor stor grad selskapet lykkes med
å	 oppnå kostnadsreduksjoner i sine utbygginger.
I selskapets oppstartportefølje	 skulle det 	bygges ut senest innen 2	0 år og med en samlet kostnad
på 130 milliarder kroner. 	Porteføljen består av følgende prosjekter	:
• E39 Lyngdal 	-	 Ålgård i Vest	-	Agder og Rogaland
• E18/E39 Kristiansand 	-	 Søgne 	-	 Lyngdal i Vest	-	Agder

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	73

• E18 Langangen 	-	 G	rimstad i Telemark og Aust	-	Agder
• E6 Kolomoen 	-	 Moelv i Hedmark
• E6 Moelv 	-	 Lillehammer 	-	 Ensby i Hedmark og Oppland
• E6 Ulsberg 	-	 Melhus i Sør	-	Trøndelag
• E6 Ranheim 	-	 Åsen i Sør	-	Trøndelag og Nord	-	Trøndel	ag
Selskapets utbygging finansieres med statlige midler og bompenger. Selskapet kan også ta opp
kortsiktige lån fra staten, og bompengeselskaper kan ta opp lån og stille midler til disposisjon for
selskapet. Selskapet vil få forutsigbar finansiering garant	ert av staten gjennom årlige fullmakter,
slik at selskapet kan inngå utbyggingskontrakter.
6.3.2	 	Likebehandling av fylker og veiselskaper?
Det kan stille	s spørsmål ved hvor hensiktsmessig det er at fylkeskommunene må stille garantier
for utbyg	gingsprosjekter i riksveinettet	. 	Dette kan gi en tilfeldig fordeli	ng av gjeldsforpliktelser i
fylkeskommunene	, avh	en	gig	 	av 	v	e	iutbyggings	be	ho	v	 	i 	det enkelte 	f	y	lke	.	 	Det	 	er vanskelig 	også
vanskelig 	å se begrunnelsen for at fylkeskommunene i det hele tatt skal måtte garantere for
veiprosjekter som er statens ansvar. Det er også en utfordring at gjeldsforpliktelsene knyttet til
riksveinettet som fylkeskommunene garanterer for ikke kommer fram i statsbudsjettet. 	V	år
vur	dering er 	at dette kan	 gi	 medføre styrings	utfordringer når 	off	entlig mi	dlere	 ska	l fordeles.

På ville veier 	–	 om avgi	fter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	74

7	 	Konklusjoner og anbefalinger
I dette kapitlet oppsummerer vi de 	viktigste	 	hovedfunnene og svarer ut problemstillingene gitt i
innledningen.
7.1	 	Totalbelastningen for brukerb	etaling og særavgifter er redusert
Kartleggingen viser at statens proveny fra særavgiftene i veisektoren er redusert med 10 mrd	.
kroner bare i løpet av 	de siste fem	 årene. Reduksjonen i særavgiftene er større enn økningen i 	de
samlede bompengekostnadene f	or samme periode	.
Reduksjoner i provenyet fra særavgiftene kombinert med en vekst i bompenge	inntektene har
vært et mønster gjennom de siste 	ti	 	årene. De største reduksjonene kommer som følge av
omleggingen av engangsavgiften for personbiler fra 2007, og 	en stadig økende andel
nullutslippsbiler som er fritatt fra engangsavgift. 	Nullutslippsbiler betaler 	h	verken engangsavgift
eller bompengeavgifter. 	Disse avgiftsreduksjonene kommer i all hovedsak husholdningene til
gode. Husholdningene har den desidert stør	ste andelen av personbilene når privat leasing
inkluderes. Det er også husholdningene som i første rekke nyter godt av avgiftsfritaket på
nullutslippsbiler i personbilmarkedet. Dette skyldes at dagens nullutslippsbiler i større grad
tilfredsstiller hushold	ningenes behov enn 	næringslivets behov	, og at insentivene for å stimulere
overgangen til nullutslipps	biler er rettet mot husholdningssektoren.
7.1.1	 	I	nnbetaling av CO	2	-	 	og	 	veibruksavgift er redusert, men næringslivets andel
øker
Provenyet 	fra	 	veibruksavgiften	 	på	 	bensin	-	 	og diesel er også redusert. Dette skyldes en
kombinasjon av mer effektive forbrenningsmotorer, justeringer i veiavgiften og en økning i
andelen nullutslippsbiler. Nullutslippsbiler betaler i dag ikke veibruksavgift.
Provenyet fra CO	2	-	avgiften 	på drivstoff har økt, dette skyldes en økning i CO	2	-	andelen i
veibruksavgiften. CO	2	-	avgiften tilsvarer 	i 	dag 	500 kroner/tonn CO	2	. Samlet sett har summen av
veibruksavgift og CO	2	-	avgift vært relativt stabil	 	de siste 10 årene. Effektivisering i kjøretøy	-
tekno	logi gir lavere avgifter per kjørte km. Fritaket 	fra	 	veiavgiften for nullutslippsbiler kommer
også i hovedsak husholdningene til gode	 	som følge av 	at 	tilbudet av nullutslippsbiler egnet til
næringstransporter fremdeles er begrenset	,	 og på langt nær dekker 	næringslivets behov.
I følge SSB betalte næringslivet om lag 40 pst. av bilavgiftene i 2015. Denne andelen øker, både
for engangsavgiften og veibruksavgiften	,	 	inkludert CO	2	-	avgiften. Dette skyldes igjen at
husholdningene i større grad enn n	æringslivet kan	 	velge kjøretøyer	 	som er fritatt fra denne
avgiften. Våre beregninger viser at inntektene fra veibruks	-	 	og CO	2	-	avgiften vil halveres innen
2030. Avgift	sinntektene fra tunge kjøretøyer	 	vil i følge våre beregninger øke fram til 2025, og vil
deretter avta	,	 	gi	tt våre forutsetninger om 	en 	utvikling på tilbudssiden som gjør det mulig for en
større andel av næringstransport	en	 å tilpasse seg med biler som ikke betaler avgift	 (se 	Figur 	3	.	7	.
side 	40	).

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	75

Stadig min	dre treffsikre 	særavgifter 	og en større andel med fritak gir effektivitetstap
Særavgiftene i veisektoren har to formål; i) de skal skaffe inntekter til staten og ii) korrigere for
eksterne kostnader som miljøskader, kø, veislitasje og ulykker.
Engangsavg	iftens hovedformål er skaffe inntekter til staten. I tillegg er den utformet slik at lave
CO	2	-	utslipp og lav vekt favoriseres. Avgiften har en tri	nnvis progressiv utforming, dvs. 	at jo høyere
CO	2	-	utslipp	 	dess mer betales det per gram CO	2	. Nullutslippsbiler	 	er fritatt fra engangsavgiften.
Utformingen av engangsavgiften gir effektivitetstap for samfunnet sammenliknet med et tilfelle
der avgiften utformes i hht	.	 	kravene til en optimal avgift (jf kap.	 	2). Engangsavgiften gir
vridningseffekter, og er også utform	et slik at en stadig større andel av bilkjøperne ikke betaler
avgift. Skattegrunnlaget reduseres dermed, noe som vises i fallende inntekter til staten fra
engangsavgiften. Gjennomsnittlig betalt avgift for de som inngår i avgiftsgrunnlaget faller også.
Det	te demper avgiftens vridningseffekter og dermed også effektivitetstapet, men kompenserer
ikke for at stadig færre inngår i skattegrunnlaget med påfølgende vridninger og fordelings	-
virkninger.
Behov for en revurdering når 	næringslivet betaler en økende and	el av en fiskal,
vridende avgift
Salgsstatistikken indikerer at det i første rekke er husholdningene som har fått fordeler av
omleggingen av engangsavgiften fra 2007. 	Varebiler og minibusser til bruk i næringslivet 	betaler
lavere	 	engangsavgifter	 	enn person	biler	, mens tyngre 	kjøretøy	er	 	er fritatt for engangsavgift. 	Vi
viste i kapittel 2 at vareinnsats i hht	.	 optimal skatteteori ikke skal betale fiskale avgifter. Kjøretøyer
brukt til næringsvirksomhet skal derfor prinsipielt sett ikke betale engangsgift begru	nnet i fiskale
hensyn. Personbiler brukt til næringsvirksomhet betaler engangsavgift. Dette begrunnes med at
det vil være vanskelig å skille på bruken av personbiler, og å hindre at biler registrert til
næringsvirksomhet brukes til private reiser. Dette er	 rasjonelt og nødvendig for å hindre lekkasjer.
Dersom engangsavgiftens utforming gjør at biler som er egnet til nærings	virksomhet betaler en
høyere avgift enn biler som av ulike grunner er mindre egnet til næringsvirksomhet, reduseres
avgiftens effektivi	tet ytterligere. Når en økende andel av en fiskal særavgift kommer fra
næringsaktører	,	 bør utformingen av avgiften revurderes	.
Færre betaler veibruksavgift, og statens inntekter faller
Veibruksavgiften og CO	2	-	avgiften på bensin og diesel er bruksavhengige	 	avgifter rette	t	 	mot
kostnader ved veibruk (ulykker, lokale utslipp, veilslitasje, kø	,	 	etc). Med en stadig større andel
nullutslippsbiler vil inntektene 	fra avgiften 	falle	,	 og en økende andel av veitrafikken vil ikke betale
for kostnadene ved bruk av vei. 	Gitt uendrede satser vil statens inntekter fra denne avgiften falle
fra et nivå på 20 mrd	.	 	kroner i dag til 8 mrd	.	 	kroner i 2035. Næringsandelen 	i innbetalte avgifter
vil øke.
Større kjøretøy	er	 	beta	ler omregistreringsavgift og vek	tå	rsavgift. 	Den siste bes	tår av en
vektgradert å	rsav	gift og en miljødifferensiert årsavgift. Den vektgraderte å	rsavgiften skal ta
hensyn til veislitasje, mens den miljødifferensierte 	å	rsavgiften 	utformes med utgangspunkt i	 vekt
og utslippskrav	. Disse avgiftene er i kategoriene reg	ulerende avgifter og supplerer dermed

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	76

veibruksavgiften på diesel og bensin der formålet er å korrigere for marginalkostnadene ved
veibruk. I og med 	at 	avgiftene ikke er knyttet til bruk, er de lite treffsikre.
Veibruksavgift på bensin og diesel er lite tr	effsikre
Veibruksavgiften på bensin treffer tål	el	ig bra på gjennomsnittet, mens dieselbiler ikke dekker de
gjennomsnittlige marginalkostnadene ved bruk av dieselkjøretøy. 	Dette skyldes at kjøring i by og
tettsteder, inkludert kø gjennom byer, inngår i gje	nnomsnittet. Skadekostnadene ved utslipp fra
dieselbiler i by drar opp de gjennomsnittlige skadekostnadene ved lokale utslipp. 	Nullutslippsbiler
betaler ikke veibruksavgift og dekker dermed ikke sine marginale kostnader ved veibruk. Avgiftens
treff	sikkerh	et vil svekkes over tid blant annet som følge av at en større andel av trafikken fritas
fra veibruksavgift. En avgift på drivstofforbruk gjør det heller ikke mulig å differensiere mellom
ulike kjøretøy	er	, når og hvor de kjører, fart, kø	-	 og ulykkeskostnade	r.
CO	2	-	avgiften er treffsikker og reflekterer høye klimaambisjoner for transportsektoren
CO	2	-	avgiften er treffsikker, men tilsvarer en kvotepris for utslipp i veisektoren på 500 kroner per
tonn. Dette er nesten 10 ganger høyere enn dagens kvotepris	 	innenf	or EU ETS	. En høy CO	2	-	pris
reflekter en høy klimaambisjon for sekt	oren.	 	CO	2	-	utslipp er også priset i engangsavgift	en for
personbiler	 med en progressiv sats. Dette gir en dobbeltbeskatning av CO	2	-	utslipp	 for personbiler	,
i tillegg til at den bruksavhengige 	CO	2	-	prisen er høy.
Gapet mellom 	kostnader og inntekter øker
I følge 	(TØI, 2014, revidert 2016)	 var de samlede marginalkostnadene uten CO	2	-	kostnader på om
lag 24 mrd	.	 	2012	-	kroner i 2011. En større elbilandel og lavere dieselande	l gjør at de marginale
kostnadene i 2018 vil være lavere. Det er likevel grunn til å anta at gapet mellom de samlede
marginalkostnadene fra veitrafikk og inntektene fra veibruksavgiften vil øke som følge av at færre
betaler for seg. Nærings	transporter bet	aler en økende andel av veibruksavgiften, men over tid vil
også næringstransporter få en lavere avgiftsbelastning. Veibruksavgiften på diesel dekker ikke de
gjennomsnittlige marginal	kostnadene fra dieselkjøretøy. 	Nullutslippsbiler har mange av de
samme ma	rginalkostnadene som dieselbiler (køkostnader, veislitasje, ulykker, etc), men betaler
ikke i veibruksavgift. Marginalkostnadene varierer med når, hvor og hvordan det kjøres. En avgift
på drivstofforbruket vil derfor være begrenset treffsikker	,	 	og i beste	 	fall kun være riktig på 	et
gjennomsnittsnivå. Miljø	-	 	og tidsdifferensiert bompengesatser kan i prinsippet korrigere for
svakhetene i drivstoffavgiftene. Dette gjøres til en viss grad i enkelte bomringer, men også i
bomringene svekkes effektiviteten i den 	regulerende delen av bompengebetalingen av at
nullutslippsbiler fritas.
Fiskale særavgifter og fiskalt begrunnet bompenger er utformet etter ulike prinsipper
De fiskale særavgiftene 	er langt på vei	 	utformet etter prinsippet i optimal skatteteori om at
va	reinnsats og kryssleveranser ikke skal beskattes. Unntaket er engangsavgiften for personbiler
der hensynet til lekkasjer gjør at en ordinær personbil som brukes i næringssammenheng
beskattes på samme måte som private biler. Dette er ikke tilfelle i bompeng	eprosjekter der

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	77

tungtransport betaler 2	-	3 ganger mer enn personbiler. Næringslivet finansierer dermed en større
andel av bompengeprosjektene enn det skatteteorien sier er optimalt.
Observerte utfordringer 	forsterkes ved overgangen til ikke	-	fossile drivst	off
Utfordringene ved dagens særavgifter, både de som er fiskalt begrunnet og de som er begrunnet
i eksterne kostnader som miljøskader, kø, veislitasje og ulykker, vil forsterkes framover som følge
av overgangen til ikke	-	fossile drivstoff. En stadig økende	 andel av kjørte k	ilo	m	eter	 vil være fritatt
fra å betale for sine kostnader ved bruk av vei, noe som også innebærer at næringslivet vil betale
en økende andel av de samlede inntektene fra bilavgifter og bompengeprosjekter.
7.2	 	Hva er fordelingen 	mellom	 	bruker	betaling og miljøavgifter?
Vi definerer brukerbetaling som de bruksavhengige særavgiftene og den delen av bompengene
der formålet er finansiering. Miljøavgiftene 	kan 	avgrenses til de bruksavhengige særavgiftene
(inkludert klima) og den miljøbegrunnede dele	n i bompengesatsene, der vi inkluderer
rushtidsavgift. Rushtidsavgift er strengt tatt ikke en miljøbegrunnet avgift, men 	har som formål å
jevne ut	 	biltrafikken over døgnet	 	for å sikre framkommelighet.	 	Rushtidsavgift reduserer den
samlede veitrafikken og to	ppene. Dette reduserer	 nivået på	,	 og skadevirkningen av	,	 lokale utslipp.
Veibruksavgiften er en særavgift som skal dekke kostnadene ved bruk av vei der miljøkostnaden
kun er en av flere faktorer. 	Tabell 	7	.	1	 	gir en grov oversikt o	ver hvordan brukerbetaling og
miljøavgifter kan fordeles. I tabellen har vi også tatt med inntektsbortfallet fra nullutslippsbilenes
gratispasseringer og et anslag over inntektsbortfallet som følger av nullvekstmål for trafikken i
byområdene.
Nullvekstmål	et påvirkes gjennom å øke passeringstakstene kombinert med en høyere pris på de
tidspunkt av døgnet der belastningen er størst. Selv om økte satser isolert sett gir høyere
inntekter, viser 	erfaringene	 	så langt at trafikken dempes relativt sett mer, med red	userte
inntekter 	som	 resultat.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	78

Tabell 	7	.	1	 	Fordeling av brukerbetaling og miljøavgifter; grove anslag (mrd.	 kroner)
 	Brukerbetaling	 	Miljø	-	klima	-
rushtid
Kommentar
Veibruksavgift diesel 2017	 	9,9

5,7
Bruker	betalingen er begrunnet i
eksterne kostnader og
veibrukskostnader inkludert
miljøvirkninger

Veibruksavgift bensin 2017
CO	2	-	avgift diesel og bensin 2017

4,4	 	Treffsikker avgift på	 CO	2	-	utslipp, men
høy sammenliknet med andre
sektorer
Bompengeinntekte	r fra riks	-	 og
fylkesveier 2016
4,1

Kun finansiering av investeringer som
formål
Bomringer bypakker 2016	 	Ca	. 4,9	 	Ca	. 0,5	-	0,8	 	Grove anslag over inntektene fra
miljøelementet i passeringsavgiften,
nøyaktige beregninger krever bedre
data
Tap av bompenge	inn	tekter som
følge av subsidie 	av
nullutslippsbiler 2017

-	(0,7 til 1 ,9)	 	Subsidier av nullutslippsbiler i
bompengeringene gir et inntektstap
og reduserer dermed
finansieringspotensialet
Tap av bompengeinntekter som
følge av rushtidsavgift og
nullvekstmål
 	-	(0,4 til 0,8)	 	Nullvekstmål i byområdene reduserer
finansieringsgrunnlaget. Virkningene
av dempet trafikk er større enn
virkningene av økte takster
Næringslivets andel av de ulike postene er vanskelig å anslå. Vi har tidligere vist at tung	-
transporten bet	aler 13	-	14 pst. av bompengeinntektene og står for 7 pst. av trafikken. Fritakene
er det i første rekke husholdningene som nyter godt av, med den konsekvens at en større del av
finansieringskostnadene veltes over på næringslivet.
Veibruksavgiften er knytt	et til drivstoff og dermed også kj	ørelengde/adferd. 	Den medfører ikke
geografiske fordelingsvirkninger. Trafikantene behandles likt	,	 uavhengig av geografi.
Miljø	-	 	og rushtidsavgift i bompengeringene pålegges byområder. Dette er en følge av at det er
byomr	ådene som har trengsel og de største skadevirkningene av lokale utslipp fra veitrafikk.
7.3	 	En økende andel av bompengekostnadene veltes over på
næringslivet
I kapittel 5 viser vi at takstforholdet mellom tunge og lette biler øker på flere strekninger, dvs	.	 at
tungtransporten betaler en stadig større andel av finansieringen i bompengeprosjekter. En
gjennomgang av nye prosjekter og utvalgte hovedstrekninger	 	viser at Regjeringens forutsetning
om at belastningen for tunge kjøretøy	er	 	ikke skulle økes som følge av	 	endringen i rabattstruktur
(Bompengereformen)	,	 	i liten grad er fulgt opp i	 	senere bompengeproposisjoner. 	Når det tas
hensyn til rabatter	,	 	har prisforholdet mellom tunge og lette kjøretøy	er	 	økt etter gjennomføring
av 	b	ompengereformen.
Lavere takster (eller 	gratis passering) for nullutslippsbiler bidrar til en overvelting av kostnader fra
lette kjøretøy	er	 	til tunge kjøretøy	er	. 	Graden av overvelting avhenger av tempo i overgang	en	 	til
nullutslippsteknologi for tunge og lette kjøretøy	er	. På kort sikt (de nærmest	e 10 årene) viser våre

På ville veier 	–	 om 	avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	79

beregninger at næringstransporter betaler en stadig større andel av bompengefinansieringen.
Dette strider mot prinsippene for opti	mal beskatning forutsatt at de eksterne marginale
kostnadene er dekket (jf	.	 kapittel 2).
7.4	 	Et system som	 	sikrer forutsigbarhet og effektivitet
Blant problemstillingene denne kartleggingen skal svare på er:
•	 	Hvordan kan man sikre en forutsigbar finansiering av ny infrastruktur og bidra til bedre
trafikkstyring uten at næringslivets konkurranseevne svekkes? 
•	 	Hvordan kan man få til et bedre skille mellom brukerfinansiering av infrastrukturprosjekter
og klima	-	 og miljøbegrunnede virkemidler, og hindre at virk	emidlene undergraver
hverandre?
•	 	Hvordan kan et elektronisk veiprisingssystem 	-	 der man betaler for antal	l k	ilo	m	eter	 kjørt, tid
på døgnet og 	miljøegenskaper ved kjøretøyet 	-	 utformes slik at det bidrar til en mer
hensiktsmessig utvikling av brukerbetaling og bygging av ny infrastruktur?
Kartleggingen har vist at dagens	 	særavgifter er lite treffsikre	, blant an	net som følge av «hull» i
avgiftsgrunnlaget	, 	at ikke alle betaler veibruksavgift og fordi veibruksavgift på 	drivstoff	 	ikke gjør
det mulig å ta hensyn til at kostnadene ved veibruk varierer med når, hvor og hvordan det kjøres.
Dette reduserer avgiftens tref	fsikkerhet og effektivitet. Doseringen er heller ikke optimal, dvs	.	 at
gjennomsnittskostnadene for særlig diesel er priset for lavt. CO	2	-	avgiften er 	treffsikker	, men er
priset høyt	 sammenliknet med utslipp i andre sektorer	.
Videre viser kartleggingen at 	en økende andel av bompengefinansieringen veltes over på
tungtransporten, dvs	.	 	næringstransporter. I hht	.	 	optimal skatteteori skal 	i prinsippet 	ikke
varetransport og kryssleveranser beskattes med fiskale avgifter. Dette er effektivitetsdempende
for økonomi	en og gjør den samlede samfunnskaka mindre enn den ellers kunne vært.
De påviste svakhetene og effektivitetstapene i dagens system vil øke 	med overgangen til flere
null	-	og 	lavutslippsbiler	. Satt på spissen finansierer næringsaktører en betydelig andel av 	det
grønne skifte for husholdningene.
Det grønne sk	iftet krever endringer i bilavgifter og brukerbetalingen i veisektoren
Tiden er moden for å tenke nytt om avgifts	-	 og finansieringssystemet i veisektoren. Et nytt system
bør utformes med utgangspunkt i ku	nnskap fra optimal skatteteori slik at det grønne skiftet
stimuleres	,	 samtidig som samfunnskaka gjøres størst mulig. Vi anbefaler en omlegging i tråd med
Grønn skattekommi	sjon.
Konkret anbefaler vi:
1.	 	At a	ll bruk av kjøretøy prises lik marginale eksterne ko	stnader (kø, veislitasje, ulykkesrisiko
for andre trafikanter, støy, andre miljøulemper). Prisene vil variere med type kjøretøy, tid og
sted. Prisen skal imidlertid ikke avhenge av om kjøringen er privat eller i næringsvirksomhet
(dvs	.	 som tjeneste	-	input i	 produksjon av noe).

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	80

Det	 finnes teknologiske 	gps	-	løsninger 	(GNSS) 	som gjør det mul	ig å utforme	 et finmasket nok
prissystem sånn at alle 	eksternaliteter	 er 	tilnærmet 	riktig priset. Det vil da ikke være behov
for direkte reguleringer i tillegg.
2.	 	Med riktige	 priser 	som 	beskrevet over vil staten f	å	 et betydelig avgiftsproveny. Trolig er
likevel dette ikke nok til å finansiere alle lønnsomme (eller ønskede)
samferdselsinvesteringer. Resterende finansiering bør i prinsippet finansieres gjennom
skatter som er min	st mulig vridende, men hensyn tatt også til fordeling (uten dette
hensynet ville en ganske enkelt kreve inn samme beløp fra alle innbyggere, noe som ikke gir
vridning).
3.	 	Det kan være et politisk ønske om at hel	e eller deler av finansieringen	 (utover det rik	tig
veiprising gir) skal betales av brukerne av vei. I så fall bør denne tilleggsprisingen 	utformes
sånn at den gir minst mulig vridning i a	d	ferd (den ønskede vridningen er jo allerede
oppnådd gjennom riktig veiprising). Eksempel: Sett at riktig pris for 	e	n 	bestemt streking med
dieselbil er 30 kroner og for el	-	bil 10 kroner. Men i till	egg til dette ønskes av proveny	hensyn
i snitt 10 kroner for alle biler. Da bør påslaget på 10 kroner være likt for diesel og el, slik at
sum	men	 de betaler blir hhv 40 og 20 kr	oner.
4.	 	Det er ikke opplagt om en bør skille mellom privat bruk og næringsvirksomhet, og
tunge/lette kjøretøy slik det gjøres i dag; gitt at kjøretøyene prises etter marginale eksterne
kostnader. Optimal skatteteori sier at under visse (ganske strenge) foru	tsetninger skal en
ikke avgiftsbelegg	e (av proveny	hensyn) vare	-	 og tjenesteinnsats i produksjonen. Dette skulle
tilsi at næringsvirksomhet skulle fritas for eventuelle tilleggsavgifter utover hva som
korrigerer 	for 	eksternaliteter. Resultatet er imidlertid	 innenfor en ramme av et fullt ut
optimalt skattesystem, og vi er langt derfra når en innfører politisk krav om at bilbruk skal
finansiere en bestemt andel av samferdselsinvesteringer. Det vil dessuten by på utfordringer
å skille mellom privat kjøring og k	jøring i næringssammenheng. En pragmatisk tilnærming vil
da være at a	lle betaler 	en 	lik pris utover prisingen av marginalkostnadene. 	Det betyr samme
påslag for alle kjøretøyskategorier, tunge som lette, etter de marginale kostnadene er
betalt.
5.	 	Brukerbetal	ing utover prising av eksterne marginale kostnader bør i utgangspunkt	et
fastsettes med hensyn til hva som er optimal fordeling mellom skatte	-	 og brukerfinansiering.
I og med 	at 	avvisningseffekten (priselastisiteten) varierer mellom ulike trafikantgrupper,
anbefaler vi at «riktig» pris beregnes med utgangspunkt i trafikantgruppene med høy	e	st
priselastisitet. 	Eventuelt kan prisen beregnes med utgangspunkt i en
gjennomsnittselastisitet. 	Dersom det er et politisk ønske om en høyere bompengeandel enn
det som er 	optimalt, bør effektivitetstapet beregnes og synliggjøres.
6.	 	Alle lån og garantier i forbindelse med riksveisutbygging bør legges på statlige nivå. Dette
sikrer likebehandling av 	fylkene, og gir også større transparens	,	 som igjen gir grunnlag fo	r
bedre politiske beslutninger.
Anbefalingene vil sikre en stor grad av forutsigbarhet i statens inntekter. 	Avgiftene vil også være
forutsigbare for næringslivet så vel som for andre trafikanter. Bilens miljøegenskaper (vekt,
drivstoff, etc	.	) vil være kje	nt for brukeren/eieren. Den gjennomsnittlige k	ilometer	kostnaden vil
dermed også være kjent. Tilleggskostnadene ved kjøring i by, 	i 	trafikkerte områder, på tidspunkt	er
med kø, vil være forutsigbar	,	 	samtidig som det kan gis løpende 	pris	informasjon 	gjennom 	bi	lens
informasjonssystemer og/eller med smarte skilt. Kostnader vil ikke kunne veltes over på
næringstransporter for å skåne lokale, private transporter. Hullene i dagens system 	ved at en

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	81

økende andel kjøretøy	kilometer	 ikke betaler	 for bruk av vei vil tette	s. 	Dette kommer næringslivet
til gode i og med 	at 	det er næringslivet som i første rekke rammes av ineffektiviteten i dagens
system.
7.5	 	Hvordan hindre at virkemidlene 	undergraver hverandre?
Riktig prising av veibruk er effektivt og vil samtidig gi staten inn	tekter selv om formålet ikke er
inntekter til staten. Med en stadig økende andel null	-	 og lavutslippsbiler vil samfunnets kostnader
ved veitransport reduseres, og dermed vil også inntektene fra veiprisingen reduseres.
Brukerbetalingen som eventuelt legges	 	på biltrafikken i tillegg, vil ikke berøres av endringer i
kjøretøyparkens 	egenskaper. 	Dersom det er ønskelig å dekke opp for provenytapet ved fallende
inntekter fra veiprisingen	,	 kan dette gjøres gjennom å øke brukerbetalingen, eller 	gjennom å 	øke
andre 	skatter.
Det finnes allerede i dag 	GNSS	-	systemer som gjøre det mulig med et 	elektronisk veiprisingssystem
-	 	der man betaler for antall k	ilo	m	eter	 	kjørt, tid på døgnet og miljøegenskaper ved kjøretøyet.
Brukerbetaling begrunnet i finansieringshensyn kan hån	dteres innenfor det samme systemet. Vi
observerer at det finnes andre 	land 	der 	utfordringene med personvern	,	 	som blant 	annet Grønn
skattekommisjon viser til	,	 	er løst	. Vår vurdering er at det er mulig 	å innføre et finmasket 	GNSS	-
basert veiprisingssystem for 	både privat veibruk og næringstransporter.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektor	en

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	83

Referanser
Diamond, P., & Mirrles, J. (1971, , vol. 61, issue 1, 8	-	27). Optimal Taxation and Public Production:
I	--	Production Efficiency. 	American Economic Review	.
Fridstrøm, L., & Østli, V. (2016	). 	Kjøretøyparkens utvikling og klimagassutslipp. Framskrivinger
med modellen BIG. TØI rapport 1518/2016.	 OSLO: Transportøkonomisk intitutt.
NOU 	 (2014:13). 	Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi.	 Norges offentlige utredninger.
NOU 	(2015:15). 	Sett pr	is på miljøet. Rapport fra grønn skattekommisjon.	 	OSLO: DSS
Informasjonsforvaltning.
NOU. (2007:8)	 En vurdering av særavgiftene.
Prop. 1 LS. (2017	-	2018). 	Skatter, avgifter og toll 2018.
Regjeringen. (2017, 04 05). 	Massiv satsing på vei 	–	 med redusert bom	pengeande	. Retrieved from
Samferdselsdepartementet: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/massiv	-	satsing	-	pa	-	vei	--
med	-	redusert	-	bompengeandel/id2548545/
Samferdselsdepartementet. (2015). 	Prop. 1 S Tillegg 2 (2015	-	2016).	 OSLO.
Samferdselsdepartementet. (2017)	. 	Prop. 105 S (2016	-	2017). Utbygging og finansiering av E39
Rogfast i Rogaland.	 OSLO: Samferdselsdepartmentet.
Statens vegvesen. (2018). 	Bompengeselskapenes drift i 2016.	 	Seksjon for brukerfinansiering,
Vegdirektoratet, 11.01.2018.
Statistisk Sentralbyrå. 	(2015). 	Utslipp fra veitrafikken i Norge, Notater 2015/22.	 	OSLO: Statistisk
Sentralbyrå.
TØI. (2014, revidert 2016). 	Marginale eksterne kostnader ved vegtrafikk 	-	 	med korrigerte
ulykkeskostnader.	 TØI rapport 1307/2014 (revidert i 2016). Av Harald Thune	-	Lar	sen, Knut Veisten,
Kenneth Løvold Rødseth, Ronny Klæboe.
Vegloven. (LOV	-	2017	-	05	-	11	-	26 fra 01.01.2018). Retrieved from Lovdata:
https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1963	-	06	-	21	-	23
Vista Analyse . (2012). 	Evaluering av endringer i kjøpsavgiften for nye biler fr	a 2006	-	2011.	 	Av
Ingeborg Rasmussen og Steinar Strøm. Vista Analyse rapport 2012/42.
Vista Analyse. (2015 a). 	Utvikling og trender i nybilsalg og bilavgifter .	 	Av Ingeborg Rasmussen,
Vivian A Dyb, Oscar Haavardsholm og Steinar Strøm. Vista Analyse rapport 2	015/14.
Vista Analyse. (2015 b). 	Kostnads	-	 og salgsutvikling: Elbiler kontra bensin/dieselbiler.	 Av Ingeborg
Rasmussen og Tyra Ekhaugen. Vista Analyse rapport 2015/11.
Vista Analyse. (2017). 	Muligheter og begrensninger for utslippsfrie drosjer.	 	Av Ingeborg
Rasmussen, Anne Maren Erlandsen og Jens Furuholmen. Vista Analyse rapport 2017/35.

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	84

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	85

Vedlegg	 	A Hovedstrekninger
A.1	 	Bompengeandeler og taksforhold på utvalgte hovedstrekninger

!	HovedstrekningProsjek tInnkrevingsstartBompengeandel, pst.Takstforhold tunge/letteStavanger-Bergen (E39)E39 Rennfast1992 (er avsluttet)Ukjent3,1Stavanger-Bergen (E39)E39 Føyno (Trekantsambandet)2001 (er avsluttet)673,1Stavanger-Bergen (E39)E39 Svegatjørn-Rådal2022602Stavanger-Bergen (E39)E39 Rogfast2026793Stavanger-Bergen (E39)E39 Stord-Os (Hordfast) 2028 (Vårt anslag)272,5 (Vår antakelse)Oslo-Trondheim (E6)E6 Gardermoen-Kolomoen2009671,61Oslo-Trondheim (E6)E6 Øyer-Tretten2012522Oslo-Trondheim (E6)E6 Frya-Sjoa2016572Oslo-Trondheim (E6)E6 Vindåsliene-Korporalsbrua2020462Oslo-Trondheim (E6)E6 Kolomoen-Moelv2021522Oslo-Trondheim (E6)E6 Ulsberg-Melhus2025342Oslo-Trondheim (E6)E6 Biri-Otta2030 (Vårt anslag)Ikke fastsatt2,5 (Vår antakelse)Oslo-Svinesund (E6)E6 Raukerud (Østfoldpakka)2001502Oslo-Riksgrensen Sv. (E18)E18 Retvet-Ørje (Østfoldpakka)2001502Oslo-Riksgrensen Sv. (E18)E18 Ørje øst-Riksgrensen (Østfoldpakka)2017432Oslo-Riksgrensen Sv. (E18)E18 Retvet-Vinterbro2030 (Vårt anslag)432Oslo-Kristiansand (E18)Aust-Agderpakka (Innkreving på Østerholtheia, Inntjore og Kviksdalen) 2001452Oslo-Kristiansand (E18)E18 Gulli-Langangen2015682Oslo-Kristiansand (E18)E18 Tvedestrand - Arendal2019382,5Oslo-Kristiansand (E18)E18 Rugtvedt-Dørdal2020402,5Oslo-Kristiansand (E18)E18 Langangen-Rugtvedt2023402,5Oslo-Kristiansand (E18)E18 Lysaker-Asker2024Ikke fastsatt2,5 (Vår antakelse)Oslo-Kristiansand (E18)E18 Buskerud 1975 (er avsluttet)Ukjent2Oslo-Kristiansand (E18)E18 Vestfold Nord (Vestfoldpakka) 2002 (er avsluttet)602Oslo-Kristiansand (E18)E18 Arendal-Grimstad2028 (Vårt anslag)Ikke fastsatt2,5 (Vår antakelse)Oslo-Kristiansand (E18)E18 Dørdal-Tvedestrand2028 (Vårt anslag)Ikke fastsatt2,5 (Vår antakelse)Kristiansand-S tavanger (E39)E39 Handeland (Listerpakken) 2003272Kristiansand-S tavanger (E39)E39 Kristiansand vest-Sandnes2021373

På ville veier 	–	 om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren

Vista Analyse	 	|	 	2018/08	 	86

Vista Analyse AS
Meltzersgate 4
0257 Oslo

post@vista	-	analyse.no
www.vista	-	analyse.no