Offentlig eierskap til ferjene

Rapport 2016/27

Offentlig eierskap til ferjene – mer konkurranse?

Tor Homleid og John Magne Skjelvik

Offentlig eierskap til ferjene – mer konkurranse?

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	Samfunnsøkonomisk analyse Reguleringer og konkurranseøkonomi Samferdsel
År	2016
Rapportnummer	27
Forfatter(e)	Tor Homleid John Magne Skjelvik
Last ned	file_download (1.1 MB)
Les i nettleser	find_in_page

RAPPORT	 	
2016/27	 	
 	
Offentlig eierskap til ferjene 	–	 	
mer konkurranse?	 
 	
Tor Homleid og John Magne Skjelvik	 	
VISTA ANALYSE AS

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
 	
Dokumentdetaljer	 	 	
Vista Analyse AS	 	Rapport nummer 	2016/27	 	
Rapporttittel 	 	Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
ISBN	 	978	-82	-8126	-284	-3 	
Forfatter	 	Tor Homleid og 	John Magn	e Skjelvik	 	
Dato for ferdigstilling 	 	24.08.201	6 	
Prosjektleder	 	John Magne Skjelvik	 	
Kvalitetssikrer	 	Ingeborg Rasmussen	 	
Oppdragsgiver	 	NHO Sjøfart 	 	
Tilgjengelighet	 	Offentlig	 	
Publisert 	 	www.vista	-analyse.no	 	
Nøkkelord	 	Konkurranse, ferjedrift, offentlige tjenesteinnkjøp

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	1 	
Forord	 	
Fire 	stortingsrepresentanter fra Kristelig Folkeparti fremmet 17. mars 2016 et represen	-	
tant	forslag om ny organisering av ferjesamband gjennom etablering av statlig selskap. 	
Stortinget vedtok 	30. mai	 Transportkomiteens innstilling til forslaget hvor man 	ber	 	
regjeringen vurdere forslaget, som ett av flere alternativer, i sin gjennomgang av fremtidig 
organisering av fergesektoren, og at oppfølging av dette arbeidet blir lagt fram for 
Stortinget i Nasjonal transportplan 2018	–2029	. 	
NHO Sjøfart har gitt Vista Ana	lyse AS i oppdrag å gi en faglig vurdering av 	
stortingsrepresentantenes forslag. Våre vurderinger presenteres i denne rapporten. 
Vurderingene er basert på gjennomgang av ulike dokumenter og intervjuer med 
representanter for 	de fire ferjerederiene som i dag	 trafikkerer riksvegsambandene samt 	
med representanter for 	fylkeskommunene og 	Statens vegvesen Vegdirektoratet. 	 	
Frode Sund	 i NHO Sjøfart har vært vår kontaktperson for oppdraget. Vi takker alle som har 	
bidratt med innspill til rapporten, som Vista Analyse	 står ansvarlig for. 	 	
 
John Magne Skjelvik	 	
Prosjektleder	 	
Vista Analyse AS

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	3 	
Innhold	 	
Forord	 ................................	................................	................................	................................	.......................	 1 	
Sammendrag og konklusjoner	 ................................	................................	................................	.........	 5 	
1. 	Innledning	 ................................	................................	................................	................................	.......	 9 	
1.1	 	Bakgrunn: Forslag om statlig eierskap til 	riksveg	ferjene	 ................................	..............	 9 	
1.2	 	Vårt oppdrag: Gi en faglig vurdering av forslaget	 ................................	...........................	 10	 	
2. 	Dagens situasjon: Økende kostnader	 ................................	................................	.................	 11	 	
2.1	 	Litt om dagens marked og anbudsregime	 ................................	................................	..........	 11	 	
2.2	 	Utfordringer i dagens situasjon	 ................................	................................	..............................	 12	 	
2.3	 	Ferjemarkedet 	- karakteristika	 ................................	................................	...............................	 14	 	
2.4	 	Ferjeselskapenes økonomi	 ................................	................................	................................	.......	 17	 	
2.5	 	For liten konkurranse i markedet i dag	?................................	................................	.............	 18	 	
2.6	 	Mindre konkurranse forklarer ikke kostnadsveksten	 ................................	..................	 19	 	
3. 	Statlig eie av ferjene 	- en god løsning på utfordringene?	 ................................	............	 21	 	
3.1	 	Statlig eierskap kan redusere noe av risikoen ved nybygging 	– men det kan også 	
andre tiltak	 ................................	................................	................................	................................	...................	 21	 	
3.2	 	Skille mellom eierskap og drift gir utfordringer knyttet til vedlikehold og 	
innovasjon	 ................................	................................	................................	................................	.....................	 23	 	
3.3	 	Statlig eierskap gir neppe lavere samfunnsøkonomiske kostnader	 .......................	 24	 	
3.4	 	Statlig	 eierselskap	 kan gi mer konkurranse, men neppe lavere kostnader	 .........	 27	 	
4. 	Alternative tiltak for 	økt	 konkurranse i ferjemarkedet	 ................................	..............	 29	 	
4.1	 	Utlysing og kontrakter	 ................................	................................	................................	................	 29	 	
4.2	 	Kapitaltilgang	 ................................	................................	................................	................................	. 30	 	
4.3	 	Tekniske forhold	 ................................	................................	................................	...........................	 31	 	
4.4	 	Andre tiltak	 ................................	................................	................................	................................	.....	 32	 	
4.5	 	Oppsummering alternative tiltak	 ................................	................................	..........................	 32	 	
Referanser	 ................................	................................	................................	................................	............	 34	 	
Vedlegg	: Intervjuede personer	 ................................	................................	................................	.....	 35

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
4 	 	Vista Analyse	 	
Figurer: 	 	
Figur 2.1	 	Utløp av kontra	kter på ferjesamband	 ................................	................................	..............	 14	 	
Figur 2.2:	 	Totalrentabilitet, 2000 	- 2014.	 ................................	................................	............................	 17	 	
Figur 2.3:	 	Soliditet (egenkapitalandel), 2000	-2014. Kilde: proff.no	 ................................	........	 18

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	5 	
Sammendrag og konklus	joner 	 	
Statlig eierskap til riksvegferjene kan bidra til å redusere risikoen for rederiene knyttet til 
annenhåndsverdien på ferjemateriellet etter kontraktsperiodens utløp, redusere rederienes 
behov for reserveferjer samt gi lavere finansieringskostnader o	g redusere eventuelle 	
utfordringer knyttet til egenkapital ved bygging av nye ferjer. Skille mellom eierskap og drift 
vil imidlertid kunne gi dårligere løpende vedlikehold, og gi dårligere vilkår for løpende 
teknologiforbedringer og innovasjon. Statlig eie	rskap vil neppe gi lavere anskaffelses	-	
kostnader for nye ferjer eller bidra til mer optimal utnyttelse av den samlede ferjeflåten. Det 
kan dessuten bidra til å øke driftskostnadene på lang sikt og vil gi høyere administrasjons	- og 	
transaksjonskostnader sam	t betydelige etableringskostnader. Det vil også skape betydelig 	
usikkerhet 	for rederiene 	dersom staten først skal eie riksvegferjene uten at det er avklart hva 	
som skal skje med eierskapet til ferjene i fylkesvegsambandene. Statlig eierskap kan gi mer 
konk	urranse, men neppe lavere kostnader. For å øke konkurransen 	og samtidig redusere 	
kostnadene 	foreslås i stedet en rekke tiltak knyttet til kapitaltilgang, strategier for utlysing 	
av nye kontrakter og utforming av krav i utlysingene. 	 	
Bakgrunn: Forslag om i	nnføring av statlig eierskap til riksvegferjene 	 	
Stortinget 	vedtok 	30.	 mai	 2016 på bakgrunn av et Dok	-8- forslag fra fire 	
stortingsrepresentanter å be regjeringen 	vurdere 	innføring av	 et statlig fergeselskap, som 	
ett av flere alternativer, i sin gjennomg	ang av fremtidig organisering av fergesektoren, og 	
at oppfølging av dette arbeidet blir lagt fram for Stortinget i Nasjonal transportplan 2018	–	
2029	. Bakgrunnen for vedtaket er at statens utgifter til kjøp av riksvegfergetjenester har 	
økt med 60 prosent i p	erioden 2010	–2015, og forventes å øke ytterligere i årene framover. 	
Fergesambandene er konkurranseutsatt, men i følge forslagsstillerne fungerer markedet 
ikke optimalt. De hevder at mange fylker erfarer kostnadsøkninger grunnet mangel på 
tilbydere, noe som	 gir en tilnærmet monopoltilstand enkelte steder.	 De hevder dessuten at 	
dagens markedssituasjon virker hemmende for innovasjon og teknologiutvikling, ikke 
minst med tanke på utvikling av mer miljøvennlig teknologi.	 	
Mindre konkurranse forklarer ikke kostna	dsveksten	 	
Det er i dag fire rederier som driver de aller fleste riks	- og fylkesvegsambandene. 	I 	
perioden 2004 	– 2007 da ferjedriften første gang ble konkurranseutsatt var det i 	
gjennomsnitt 2,9 tilbydere per konkurranse, mens gjennomsnittlig antall tilbyde	re var 	
redusert til 1,8 i perioden 2012 	– 2015. 	Vår gjennomgang av dagens situasjon 	indikerer 	
ikke	 at manglende konkur	ranse om kontraktene har hatt stor betydning for 	
kostnadsveksten. Volumvekst, nye krav (miljø, sikkerhet) og 	økt prising av risiko	 ser u	t til 	
å være de viktigste driverne bak kostnadsøkningen.	 Det er imidlertid eksempler på 	
gjennomførte anbudskonkurranser som har gitt høye priser grunnet manglende 
konkurranse. Utviklingen i retning av færre tilbydere i hvert anbud gjør imidlertid at det 
er ønskelig å vurdere tiltak for å sikre fungerende konkurranse i ferjemarkedet også i 
fremtiden. Tiltak som gjennomføres med sikte på å oppnå økt konkurranse i et marked gir 
ikke alltid lavere kostnader. Det er derfor viktig å vurdere mulige tiltak både i 	et 	
konkurranse	- og effektivitetsperspektiv.	 	
Statlig eierskap kan redusere risikoen knyttet til annenhåndsverdien 	 	
En av de viktigste risikofaktorene for rederiene er knyttet til verdien av nye fartøy etter 
endt kontraktsperiode. Stat og fylkeskommuner har	 som eneste etterspørrere stor 	
innflytelse på annenhåndsverdien gjennom kravene som stilles til teknologi, utslipp, 
nedleggelser av ferjestrekninger osv. Statlig eierskap til ferjene vil kunne redusere denne 
usikkerheten for rederiene.

Offentlig eiersk	ap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
6 	 	Vista Analyse	 	
Statlig eiers	kap vil kunne redusere rederienes behov for reserveferjer 	 	
Tilgang på reserveferjer er et viktig hinder for å få små og nye aktører til å legge inn 
anbud. Dette kan være et hinder både for nye aktører og for å få eksisterende aktører til å 
gå inn i nye se	gmenter eller i geografiske områder. Det er stort sett eldre ferjer som 	
brukes som reserveferjer, og det kan være vanskelig å få tak i brukte ferjer, spesielt i tiden 
rundt større anbudsutlysinger. 	Statlig eierskap til ferjene vil kunne bidra til å reduser	e 	
denne kostnaden for rederiene, spesielt for nye aktører som ellers ikke ville kommet seg 
inn på markedet. 	 	
Statlig eierskap kan gi lavere finansieringskostnader og redusere eventuelle 
utfordringer knyttet til egenkapital ved bygging av nye ferjer	 	
Den no	rske staten har ut fra risikovurderinger lavere innlånskostnader enn private 	
aktører. En kontrakt med staten eller en fylkeskommune fungerer i praksis som en garanti 
som bidrar til å redusere risikoen og gjør det kurant for rederiene å få lån. 	Svært mange 	
kontraktsutlys	ninger fram mot 2020 kan imidlertid sette rederienes finansielle kapasitet 	
på prøve 	både når det gjelder egenkapital og lån 	dersom oppfyllelsen av disse krever 	
mange nybygg.	 	 	
Skille mellom eierskap og drift vil kunne gi dårligere l	øpende vedlikehold	 	
Rederiene vil kunne være mindre interesserte i å følge opp løpende vedlikehold når 
fartøyet skal leveres tilbake til eieren og driftes av andre etter en tid. Særlig mot slutten av 
kontrakts	perioden vil rederiene kunne være mindre intere	sserte i å drive med 	
vedlikehold. Tydelige avtaler med sanksjoner og regelmessige inspeksjoner fra eiernes 
side kan imidler	tid redusere denne utfordringen. Krav om klassifisering av fartøyet hvert 	
5. år vil også kunne bidra til å opprettholde et visst ved	likehold over tid. 	 	
Skille mellom eierskap og drift vil gi dårligere vilkår for løpende teknologi	-	
forbedringer og innovasjon, og kan gi høyere driftskostnader på lang sikt 	 	
Det offentlige har gjennom anbudsutlysingene gitt sterke incentiver til å utvikle o	g ta i 	
bruk ny teknologi, bl.a. LNG	- og batteridrevne ferjer. Dette kan gjøres enten ved å kreve 	
utvikling/bruk av spesielle teknologier eller gjennom et vurderingssystem i utlysingene 
som belønner de som tilbyr teknologi som gir lave utslipp. Miljøteknol	ogiutvikling foregår 	
i et samspill mellom myndighetskrav, rederi, skipsverft, forsknings	institusjoner og 	
finansieringskilder. For å få best mulig resultat er det viktig at de som har ansvaret for 
driften er med på å påvirke utviklingen. Dette gjelder båd	e de store teknologisprangene og 	
de mindre, løpende forbedringene. Ved å innføre et eierskap som ikke står for den 
løpende driften brytes noen av disse sammen	hengene, noe som kan få betydelige negative 	
konsekvenser for teknologi	utviklingen og driftskost	nadene på lengre sikt. Erfaringene 	
viser også at det er viktig med konkurranse mellom rederiene om utviklingen av ny 
teknologi. 	 	
Statlig eierskap vil neppe gi lavere anskaffelseskostnader for nye ferjer 	 	
Det kan tenkes at en aktør som står for alle kontra	heringer av nye ferjer kan oppnå bedre 	
betingelser enn private rederier, særlig hvis en rekke identiske fartøy kan bygges 
sekvensielt. 	Dagens rederier har opparbeidet seg langsiktige relasjoner til ulike verft, og 	
kan i en slik situasjon oppnå tilsvarende 	rabatter som et offentlig selskap. Det vil ta tid for 	
en statlig eier å bygge opp kompetanse som bestiller av nye fartøy, noe som krever jevnlig 
oppfølging 	og	 tilstedeværelse fra rederiene for å sikre at fartøyene blir bygget i tråd med 	
spesifikasjonene. S	ærlig bygging av fartøy med ny teknologi krever tett oppfølging både 	
under og etter byggingen både fra eierens og verftets side for å ta hånd om ulike typer 
«barnesykdommer» etc. Eiere som skal drifte fartøyene vil ha best forutsetning for å følge 
opp slik	e nybyggingskontrakter.

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	7 	
Statlig eierskap vil neppe bidra til mer optimal utnyttelse av den samlede 
ferjeflåten	 	
Det kan tenkes at et selskap som eier alle ferjer (eller bare riksvegferjene) kan sikre en 
mer optimal utnyttelse av den totale ferjeflåten saml	et sett enn de private rederiene. Det 	
foregår imidlertid kjøp og salg av eksisterende fartøy mellom rederiene, slik at når 
driftskontraktene for de enkelte sambandene er tildelt vil rederiene ha tilpasset seg slik at 
de har en mest mulig optimal flåte. Det	 er i utgangspunktet ikke grunn til å anta at et 	
statlig selskap vil kunne gjøre dette på en mer effektiv måte enn markedet. 	 	
Statlig eierskap vil gi betydelige etableringskostnader samt høyere 
administrasjons	- og transaksjonskostnade	r 	
Det må bygges opp et helt nytt statlig selskap med den nødvendige tekniske og 
økonomiske kompetansen til å kontrahere og eie ferjer, ivareta juridiske spørsmål knyttet 
til bl.a. ulike typer avtaler, offentlig innkjøp osv. Dette vil gi betydelige 
etabler	ingskostnader. Det må videre avtales rutiner for kort	- og langsiktig vedlikehold, 	
ansvar ved ulykker etc. som må følges opp over tid av begge parter. Det kan her ligge 
potensial for konflikter av ulike slag som vil kunne bli krevende å håndtere. Dette	 vil 	kreve 	
mer administrasjon 	og økte transaksjonskostnader 	både for staten og rederiene.	 	 	
Det vil skape betydelig usikkerhet for rederiene dersom staten først skal eie 
riksvegferjene uten at det er avklart hva som skal skje med eierskapet til ferjen	e i 	
fylkesvegsambandene	 	
Ny eierstruktur foreslås i første omgang gjort gjeldende for riksvegferjene. For fylkesveg	-	
ferjene sier forslaget at 	det 	(kan) 	vurderes om til	svarende struktur skal gjelde … når man 	
har vunnet erfaring med modellen og strukturen er	 godt etablert. 	Dette skaper betydelig 	
usikkerhet om verdien av ferjemateriell i framtiden. Kontrakter på mer enn 40 
fylkeskommunale samband utløper i årene 2018 og 2019. Uten en nærmere avklaring om 
framtidig eierskap på fylkesveg	sambandene vil det ikk	e være attraktivt å tilby nytt 	
ferjemateriell i disse anbudene. For fylkesvegsambandene kan dette bety at konkurransen 
om disse kontraktene begrenses til aktører med tilgjengelig, brukt ferjemateriell, og at 
muligheten for innovasjon og fornyelse begrenses	. 	
Alternative tiltak kan bidra til økt konkurranse uten at kostnadene øker	 	
Etter vår vurdering kan statlig eierskap til ferjene gi mer konkurranse, men neppe lavere 
kostnader. Vi foreslår derfor en rekke alternative tiltak som kan bidra til både økt 
konkur	ranse og reduserte kostnader. 	 	
Manglende konkurranse i ferjesektoren er i stor grad knyttet til knapphet på tilgjengelig 
ferjemateriell i anbudsrundene som gjennomføres. Etter vår oppfatning vil de alternative 
tiltakene i sum være tilstrekkelige til å sikr	e konkurranse om kontraktene og bidra til 	
lavere kostnadsnivå i de fleste segmentene i ferjemarkedet. De viktigste tiltakene vil 
være:	 
�x 	Konkurranse mellom nye og brukte ferjer i flest mulig anbud	 	
o 	Funksjons	- og standardkrav (ikke teknologikrav) 	 	
o 	Kapitaltilg	ang, gjennom statlige finansielle garantier/lån 	 	
o 	Restverdisikring for nytt materiell	 	
o 	Tilstrekkelig tid fra kontraktsinngåelse til oppstart der hvor nybygging av 
ferjer er aktuelt 	 	
�x 	Færre segmenter 	 	
o 	Standardisering av materiell (størrelse, fartsområde)	 	
�x 	Jevne	re fordeling av anbudsutlysingene over tid	 	
o 	Korte driftskontrakter der hvor det ikke er aktuelt med nybygg

Offentlig eiersk	ap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
8 	 	Vista Analyse	 	
�x 	Reservekapasitet	 	
o 	Kun kreve at reservekapasitet med et nærmere definert omfang og 
kvalitetsnivå uten å måtte navngi fartøy	 	
Selv med gjennomføring av d	isse tiltakene vil det kunne gjenstå enkelte samband hvor 	
kravene til materiell er så spesielle at det vil være vanskelig å oppnå reell konkurranse om 
oppdragene. I disse sambandene kan skille mellom eie og drift av ferjene være en løsning 
som reduserer r	isikoen knyttet til verdien av ferjemateriell etter utløp av kontrakts	perio	-	
den. Offentlig eierskap til ferjen er i denne sammenheng en mulig løsning, men det kan 
også tenkes andre løsninger, f.eks. at eierskap overføres til det selskap som til enhver ti	d 	
har driftskontrakten på det aktuelle sambandet.

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	9 	
1.	 Innledning	 	
1.1	 Bakgrunn: Forslag om statlig eierskap til 	riksveg	ferjene 	 	
Fire 	stortingsrepresentanter fra Kristelig Folkeparti fremmet 17. mars 2016 et represen	-	
tant	forslag om ny organisering av ferje	samband gjennom etablering av statlig selskap, jfr. 	
Repre	sentantforslag (2016). I forslaget vises det 	til 	transportetatenes 	grunnlagsdokument 	
til Nasjonal T	ransportplan (NTP) 2018	–2029, hvor det bl.a. framgår at statens utgifter til 	
kjøp av riksvegfergetj	enester har økt med 60 prosent i perioden 2010	–2015. Transport	-	
etatene legger til grunn at utgiftene vil øke med ytterligere 50 prosent ut planperioden i 
2017. Ifølge etatene skyldes kostnadsveksten blant annet generell kostnadsøkning i ferge	-	
driften og øk	t kapasitetsbehov. 	 	
Fergesambandene er konkurranseutsatt, men i følge Representantforslag (2016) fungerer 
markedet ikke optimalt. De	 hevder at mange fylker erfarer kostnadsøkninger grunnet 	
mangel på tilbydere, noe som gir en tilnærmet monopoltilstand enkel	te steder. Det fører 	
til dyre anbudskontrakter og dermed potensielt unødvendig høy pris for kundene. De 
hevder dessuten at dagens markedssituasjon virker hemmende for innovasjon og 
utvikling, ikke minst med tanke på utvikling av mer miljøvennlig teknologi.	 Det vises til at 	
det er et betydelig potensial for lavere utslipp ved å skifte ut gamle ferger. For å få til dette 
må utskiftingstakten økes. Det må 	i følge forslagsstillerne 	stilles strengere krav til 	
materiell, og det offentlige må i større grad stimule	re til innovasjon og utvikling.	 	
Forslagsstillerne vil organisere eierskap og drift av fergesamb	and på en annen måte enn i 	
dag, ved 	at staten etablerere	r et selskap som eier alt fergemateriell, mens selve driften av 	
fergesambandene konkurranseutsettes	. Ferg	emateriellet stilles etter nærmere avtale med 	
private tilbydere til disposisjon for selskapet som skal drifte strekningen.	 	
Dette vil i følge forslagsstillerne gjøre det mulig for flere selskaper å melde seg på i 
konkurransen, og man får et mer realistisk p	risbilde og et mer velfungerende og dynamisk 	
marked. 	Dette	 gjør at staten kan bidra 	mer effektivt til 	teknologiutvikling, samt fase inn 	
nye og mer miljøvennlige ferger. 	Etter forslagsstillernes syn får staten gjennom ny modell 	
helt nye muligheter til å sti	mulere innovasjon og utvikling i mer miljøvennlig retning. 	
Utskifting av gamle ferger vil på kort sikt gi en merutgift for staten, men det vil samtidig 
kunne legges til rette innsparinger knyttet til driften. 	 	
I følge Representantforslag (2016) kan et sta	tlig selskap etableres raskt	, uavhengig av 	
gjeldende kontraktsperioder. Selskapet bør ha som formål å eie fergemateriell, ha ansvar 
for kartlegging og kjøp av materiell, samt sørge for anbudsutlysning av driftskontrakter og 
oppfølging av disse. I første om	gang bør ny modell og eierstruktur gjøres gjeldende for 	
riksveifergene. Når man har vunnet erfaring med modellen, og strukturen er godt etablert, 
kan det vurderes om tilsvarende struktur skal gjelde også for fylkesveifergene.	 	
I innstillingen fra Stortinget	s Transport	- og kommunikasjonskomite til forslaget 	
(Transportkomiteen, 2016) foreslås følgende:	 	
«Stortinget ber regjeringen vurdere forslaget om et statlig fergeselskap, som ett av flere 
alternativer, i sin gjennomgang av fremtidig organisering av fergesek	toren, og at oppfølging 	
av dette arbeidet blir lagt fram for Stortinget i Nasjonal transportplan 2018	–2029. Det 	
forutsettes at fremtidige organisering av fergesektoren ivaretar målene om økt innovasjon, 
innfasing av miljøvennlig teknologi og kostnadseffekt	iv drift	.» 	 	
Stortinget vedtok 30. mai 2016 Transportkomiteens innstilling.

Offentlig eiersk	ap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
10	 	 	Vista Analyse	 	
1.2	 Vår	t oppdrag: Gi en faglig vurdering av forslaget	 	
NHO Sjøfart har gitt Vista Analyse AS i oppdrag å gi en faglig vurdering av 
stortingsrepresentantenes forslag. Oppdraget omfatter	 følgende hovedelementer:	 	
a. 	En vurdering av hvordan tilgangen på ferjemateriell påvirker konkurranse	situa	-	
sjonen i dagens ferjemarked 	– med utgangspunkt i drifts	- og 	
planleggingsmønsteret til ferjerederiene og mulig påvirkningskraft i lys av nyere 
utredning	er.	 	
b. En vurdering av konsekvenser av etablering av et statlig ferjerederi, herunder bl.a. 
mulige virkninger på innovasjon.	 	
c. 	Gjennomgang og drøfting av alternative tiltak for å sikre fungerende konkurranse 
om drift av ferjesamband. 	 	
Vi har i arbeidet tatt utg	angspunkt i ulike skriftlige kilder som vurderer ulike sider ved 	
ferjemarkedet. Videre har vi hatt samtaler med 	representanter for ferjerederiene, 	
fylkeskommunene og Statens vegvesen Vegdirektoratet	. Se vedlegg med liste over 	
intervjuede personer.

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	11	 	
2.	 Dagen	s situasjon: 	Økende kostnader	 	
I dette kapitlet gjennomgås situasjonen i dagens ferjemarked, og utviklingen fra midten av 
2000	-tallet da man startet konkurranseutsettingen av ferjedriften beskrives. 	 	
2.1	 Litt om dagens 	marked og 	anbudsregime	 	
Omsetningen i det n	orske ferjemarkedet er på om lag 5 mrd. kroner årlig, hvorav det 	
offentlige betaler om lag halvparten	 (Vegdirektoratet, 2014	). Resten betales av 	
trafikantene. I 2013 var det offentliges utgifter til kjøp av ferjetjenester på 2,2 mrd.kr., av 
dette var state	ns innkjøp 525 mill.kr. 	(Vegdirektoratet, 2014	). 	
I følge Oslo Economics 	m.fl. 	(2016) fraktet norske ferjer i 2014 ca. 21 millioner kjøretøy 	
(inkludert sjåfører) og omtrent like mange passasjerer. Trafi	kken fo	rdeler	 seg 	i følge 	
Vegdirektoratet (2016) på 	121 samband, som trafikkeres av totalt ca. 200 ferjer. 	Totalt 	
finnes det i 	i følge Oslo Economics m.fl. (2016) i 	overkant av 250 innenlandsferjer i Norge	. 	
Av disse sambandene er 17 r	iksvegsamband som forvaltes av Statens vegvesen 	
(Vegdirektoratet, 2014). Vel	 60 prosent av ferjene er mer enn 20 år gamle, og av disse er 	
knapt halvparten over 40 år. De største ferjene har lavest gjennomsnittsalder. 22 av 
ferjene bruker flytende naturgass (LNG) som drivstoff, og 	én	 ferje er batteridrevet. LNG	-	
ferjene er i hovedsa	k 10 år eller yngre. Oslo Economics m.fl. (2016) viser til en analyse 	
som viser at drøyt 40 ferjer ikke har erstattere, mens 50 	av 	ferjene har 1	 - 3 erstattere. I 	
følge Oslo Economics antyder dette er relativt lav fleksibilitet i den samlede flåten. 	 	
I s	tatsbudsjettet for 2005 ble det varslet full anbudsutsettelse av ferjedriften innen 	
utgangen av 2009. Bakgrunnen for forslaget var en kraftig økning i utgiftene til kjøp av 
ferjetjenester, og anbudsutsetting ble vurdert som et godt tiltak for effektiviseri	ng på 	
området (Vegdirektoratet, 	2014	). I perioden fram til 2010 ble de fleste riksveg	-	
ferjesambandene konkurranseutsatt. Dette falt sammen med forvaltningsreformen i 2010, 
hvor 	en overførte 	ansvaret for 	vegnett inklusive ferjer med hovedsakelig lokal og re	gional 	
funksjon til fylkeskommunene for å sikre en god prioritering mellom ulike lokale tiltak 
(Vegdirektoratet, 2016). For ferjedriften var dette i følge Vegdirektoratet (2016) i tillegg 
også et tiltak for å koordinere ferjedriften enda bedre mot annen lo	kal kollektivtransport. 	 	
Ansvaret for 	77	 riksvegsamband 	(V	egdirektoratet	, 2014	) ble 	gjennom dette 	overført til 	
fylkeskommunene. 	Vegnettet skulle fortsatt forvaltes av Statens vegvesen på vegne av 	
fylkeskommunene. For ferjedriften ble det opp til hver enkel	t fylkeskommune å 	
organisere innkjøpene av ferjetjenester. I følge Vegdirektoratet (2016) benytter i dag om 
lag halvparten av fylkeskommunene med ferjedrift Statens vegvesen til kjøp av 
ferjetjenester. Disse benytter stort sett samme kontraktsmal og innkjø	pssystem som det 	
Statens vegvesen gjør i riksvegferjedriften. De øvrige fylkeskommunene har tatt 
ferjedriften inn i egen organisasjon eller inn i fylkeskommunalt eide innkjøpsselskap, og 
forvalter driften selv. Dette gjelder i hovedsak Finnmark, Troms, Sør	-Trøndelag og 	
Hordaland. 	Også disse følger til en viss grad samme kontraktsformuleringer og 	
innkjøpsform som Statens vegvesen (Vegdirektoratet, 2016). 	 	
I følge Oslo Economics m.fl. (2016) er det siden 2004 gjennomført rundt 70 anskaffelser 
(konkurranser)	 av ferjetjenester siden 2004. Per januar 2016 er 103 samband samlet i 51 	
ferjekontrakter. Majoriteten av dagens ferjekontrakter varer fra 8 til 10 år. I følge Oslo 
Economics m.fl. (2016) viser en analyse av inngått kontrakter at gjennomsnittlig tid fra 
utlysing til tilbudsfrist har vært 3 mnd., og gjennomsnittstid fra tilbudsfrist til 
kontraktsoppstart har vært 1 år og 8 mnd. I gjennomsnitt er konkur	ransene utlyst 1 år og

Offentlig eiersk	ap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
12	 	 	Vista Analyse	 	
11 mnd. f	ør kontraktsoppstart. Kontraktene er i hovedsak inngått ved åpen anbuds	-	
konk	urranse, dvs. konkurranse uten forhandlinger. 	 	
Det er i dag 4 store 	rederigrupperinger	 som 	drifter de aller fleste sambandene	 (disse står 	
for 	99 prosent av omsetningen i følge Oslo Economics m.fl., 2016)	. Bare 4 av totalt 121 	
samband driftes 	av andre e	nn de store (Vegdirektoratet, 2016). 	De mindre rederiene 	
drifter mindre trafikkerte samband	, og de antas å ha en andel av totalmarkedet m	ålt i PBE 	
på under 1 prosent. 	 	
 	
Figur 2.1 Markedsandeler for de fire største aktørene i det norske ferjemarkedet i 2011 og 
2015. Prosent	 av 	PBE transportert	. 	
Kilde: Vegdirektoratet (2014)	, Oslo Economics 	Dialogkonferanse 04.02.2016	 	
Figur 2.1 viser at Norled og Fjord1 har økt	 sine markedsandeler på bekostn	ing av Boreal 	
og Torghatten fra 2011 til 2015. 	Torghatten 	inngi	kk i 2015 en	 avlate om 	kjøp av en 	
eierandel i Fjord1	. 14. 	juli 2016 forbød Konk	urransetilsynet	 dette kjøpet	 fordi det vil 	føre 	
til en vesentlig begrensning av konkurransen i markedet for 	drift av ferjesamband i Norge	. 	
Torghatten har 	ikke klage	t på	 Konkurransetilsynets vedtak.	 	
2.2	 Utfordringer	 i dagens situasjon	 	
I Vegdirektoratet (2016) og Vegdirektoratet (2014) pekes det på en del utfordringer i 
dagens ferjemarked og for fremtidige konkurranseutlysinger. 	Materialet fra Oslo 	
Economics sine dialogkonferanser gi	r også en del funn mht. utfordringer. 	Disse kan 	
grupperes på følgende måte:	 	
�x 	Kostnadsvekst	. I følge Vegdirektoratet (2016) har utgiftene til statens kjøp av 	
riksvegferjetjenester økt med 60 prosent i perioden 2010 	– 2015 i faste priser, og 	
er stipulert til 	å vokse med ytterligere 50 prosent fram til 2030. 	Oslo Economics 	
viser til nesten en dobling 2014 	– 2016, jfr plansje fra dialogkonferansen	 	
04.02.2016	). I Vegdirektoratet (2014) vises det til at 	SSBs Kostnadsindeks for 	
innenriks sjøfart	 økte ca. 20 prosent	 mer enn den generelle prisstigningen mellom 	
1. kvartal 2006 og 2014. Mannskapskostnadene økte med 40 prosent, og 
drivstoffkostnadene med 61 prosent. Disse komponentene står til sammen for ca. 
60 prosent av kostandene i ferjedriften. 	 	
0
10
20
30
40
50
60	
Boreal	Norled	Fjord1	Torghatten	
2011
2015

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	13	 	
�x 	Trafikkvekst/tilbudsø	kning	: Ve	gdirektoratet (2014) viser til at trafikken på de 17 	
riksvegsambandene økte med 60 prosent i perioden 2000 	– 2013. Dette har utløst 	
behov for kjøp av ekstra kapasitet på noen av sambandene, noe som ikke var 
priset inn i kontraktene og dermed har g	itt betydelig høyere kostnader enn om 	
dette var blitt gjort. Forbedret åpningstid og frekvens i de fleste 
riksvegsambandene har også gitt økte kostnader. 	 	
�x 	Risiko	. Vegdirektoratet (2014) viser til undersøkelser som indikerer at rederiene 	
fra regimet før kon	kurranseutsettingen ikke har vært vant til å prise risikoen 	
knyttet til framtidig utvikling for størrelser som trafikk	- og inntektsutvikling, 	
anvendelse av ferje etter endt kontrakt og driftskostnader. Sistnevnte er i dagens 
kontrakter regulert ut fra utvi	klingen i 	SSBs Kostnadsindeks	, slik at risikoen for 	
rederiene 	knyttet til driftskostnadene	 vil være begrenset. Framtidig risiko i nye 	
kontrakter kan reduseres ved bruk av såkalte «bruttokontrakter», der innkjøper 
tar inntektsrisikoen. 	 	
�x 	Offentlige pålegg	. Det vises til sikkerhetskrav (STCW), med nye krav til opplæring 	
av seilende personell som i følge Vegdirektoratet (2014) vil koste flere titalls 
millioner. Vider vil krav til universell utforming gjøre at eksisterende ferjer enten 
må bygges om, noe som er k	revende	, eller at dette må tas hensyn til ved 	
nybygging.	 	
�x 	Organisering og gjennomføring av kjøp av ferjetjenester	. Vegdirektoratet (2014) 	
konstaterer at konkurranseutsettingen i perioden fram til 2010 førte til en 
effektivisering av driften. Samtidig har ov	erføringen av ansvar til fylkes	kom	-	
munene ført til en mer uoversiktlig oppdragsgiverside og uensartede kontrakter 
og kontraktsoppfølging. Oppsplittingen på kjøpersida har også gjort det 
vanskeligere å sikre standardisering av materiell, en uoptimal dispon	ering av 	
reserveferjekapasiteten, og utfordringer for bestillerkompetanse og 
leverandørutvikling. Statens vegvesen og fylkeskommunene har i	 følge 	
Vegdirektoratet (2014) en tid samarbeidet om kontraktsmal og 
kontraktsoppfølging, noe Statens vegvesen ønsker 	å videreføre og styrke for å 	
sikre en mest mulig ensartet oppdragsgiverside.	 	
�x 	Synkende antall deltakere i anbudsprosessene	. I følge informasjon fra Oslo 	
Economics sin Dialogkonferanse 4.2.2016 var det i perioden 2004 	– 2007 i 	
gjennomsnitt 2,9 tilbydere per 	konkurranse. Gjennomsnittlig antall tilbydere 	per 	
konkurranse ble 	redusert til hhv. 2,4 og 1,8 i periodene 2008 	– 2011 og 2012 	– 	
2015. 	 	 	
Det skal i følge DNV	-GL (2016) de nærmeste årene lyses ut kontrakter på til sammen 60 	
samband med til samme	n 75 ferjer. Figur 2.1 gir en oversikt over fordelingen av disse i 	
årene framover 	fordelt på riks	- og fylkesveisamband. En ser av figuren at det er i årene 	
2018 og 2019 at et flertall av 	kontraktene går ut. 	Figuren viser også sambandene der 	
opsjon kan utlø	ses for å flytte tidspunktet for ny utlysing fram i tid. I følge DNV	-GL (2016) 	
er som oftest lengden på mulig kontraktsforlengelse ett eller to år. Det framgår av figuren 
at det for i alt 58 samband (14 riksvegsamband og 44 fylkesveisamband) foreligger sli	ke 	
opsjoner. Myndighetene h	ar dermed en viss 	fleksibilitet i å spre disse utlysingene noe ut i 	
tid.

Offentlig eiersk	ap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
14	 	 	Vista Analyse	 
 	
Figur 	2.1 	Utløp av kontrakter på ferjesamband	 	
Kilde: DNV	-GL (2016)	 	
2.3	 Ferjemarkedet 	- karakteristika	 	
I dette avsnittet gis en kortfattet gjennomgang av sentrale karakteristika av markedet for 
ferjetjenester i Norge, med vekt på å identifisere faktorer som har særlig betydning ved 
vurdering av konsekvenser av et statlig ferjerederi.	 	
2.3.1	 Sammensatt produkt	. 	
Pr	oduktet «ferjetjenester» består av en rekke innsatsfaktorer. De viktigste 	innsats	-	
faktorene 	er: 	
�x 	Ferjemateriell	 	
�x 	Vedlikehold 	 	
�x 	Mannskap	 	
�x 	Energi (drivstoff/smøremidler	) 	
�x 	Admini	strasjon (inkludert forsikringer).	 	
Fungerende konkurranse om levering av sammensat	te produkter forutsetter at 	det også 	
er konkurranse i markedene for alle innsatsfaktorer. 	Hvis disse forutsetningene er til

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	15	 	
stede, vil anbudskonk	urransene vinnes av ferjeselskaper	 som 	– over tid 	– er i stand til å 	
organi	sere tjenesteproduksjonen effektiv	t og prise tjenestene slik at 	det oppnås 	
fortjenestemarginer som er tilstrekkelig	e til å videreutvikle selskapet.	 	
Dersom 	en leverandør har tilgang på en eller flere innsatsfaktorer til en vesentlig lavere 	
kostnad enn konkurrerende leverandører, gir dette d	enne leverandøren mulighet til å 	
hente ut en «unormal» fortjeneste på leveransen.	 For de fleste innsatsfaktorene som 	
inngår i produk	tet «ferjetjenester» er det 	– i hovedsak 	– velfungerende markeder: Det er 	
et stort antall leverandører og varene/tjenesten	e omsettes	 i markeder med konkurranse	. 	
For ferjemateriell kan det være mer krevende å opprettholde en virksom konkurranse. 
Materiellet er 	tilpasset bruk i det norske 	ferjemarkedet; verdien av materiellet vil være 	
lavere ved bruk i andre markeder (ombygn	inger, mindre betalingsvillighet for standard	 	
materiell	 etc). Samtidig er ferjenes levetid (30	 - 40 år) vesentlig lengre enn det som er 	
vanlig kontraktsperiode ved utlysing av ferjeanbud (8	 - 10 år). 	 Ved kalkulering av 	
anbudspriser 	vil ferjeselskapenes k	ostnader påvirkes av om selskapet kan sette inn brukt 	
materiell, må kontrahere nytt materiell eller kjøpe brukt ferjekapasitet i markedet	 	
(dersom det i utlysingene ikke stilles krav om nybygg)	. 	
Dersom ferjemateriellet stilles til disposisjon av staten, end	res det sammensatte produktet 	
«ferjetjenester» til kun å omfatte innsatsfaktorer som omsettes i markeder med virksom 
konkurranse. 	Sannsynligheten for at det oppstår situasjoner hvor ferjeselskaper kan ta ut 	
«monopolprofitt» vil dermed reduseres. 	 	
2.3.2	 Risik	o 	
Vurderinger av risiko er sentralt for ferjeselskapenes prising av tjenester	. På kort sikt gir 	
høy risiko økte priser	, mens 	lav risiko gir reduserte priser. 	Samtidig vil aktører som 	
utsettes for risiko alltid arbeide for å redusere denne. Risiko er derf	or også en viktig 	
drivkraft for effektivisering og innovasjon. I et lengre tidsperspektiv 	vil derfor innslag av 	
risiko kunne bidra til reduserte priser.	 	
For hver innsatsfaktor som inngår 	i produksjonen	 er det ri	siko knyttet til 	både 	pris og 	
mengde	 av inns	atsfaktoren, 	og risikovurderinger knyttet til ulike elementer vil variere 	
mellom ulike aktører. 	 	
Gjennom utforming av anbudskontraktene bestemmer kjøperne 	(Statens vegvesen og 	
fylkeskommunene) 	av ferjetjenester hvordan samlet risiko fordeles mellom kjøper	 og 	
leverandør	 (ferjerederiene)	. Generelt oppnås lavest kostnader dersom:	 	
�x 	Kjøper av tjenestene bærer risiko for elementer som leverandøren	 i liten grad kan 	
påvirke	 	
�x 	Leverandøren bærer risiko for 	de elementer som leverandøren har best forutset	-	
ninger for å p	åvirke	 	
�x 	Risiko knyttet til elementer verken kjøper eller leverandør kan påvirke bør bæres 
av den part som har mulighet til å regulere volum og priser. I dagens ferjemarked 
er det kjøper.	 	
For de fleste innsatsfaktorer er det i dagens ferjekontrakter innarbe	idet en fordeling av 	
risiko som samsvarer med dette. Leverandørene bærer risikoen for medgått mengde av 
innsatsfaktorene, men avlastes for (deler av) prisrisikoen ved at det avtales indeks	-	
regulering av kostnadene.	 	
For håndtering av inntektsrisiko har 	det	 vært en mer variert praksis, men en utvikling i 	
retning av at kjøper bærer en større andel av risikoen gjennom bruttokontrakter.

Offentlig eiersk	ap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
16	 	 	Vista Analyse	 	
For ferjemateriell bærer leverandørene risiko både for mengde (antall og størrelse på 
ferjene) og pris (verdi på materiell v	ed utløp av kontraktsperioden). Mengderisikoen er 	
knyttet til utforming av reguleringsmekanismer i kontraktene	; ved levering av anbud må 	
leverandørene prise inn mulige endringer i produksjonsvolumer med usikker størrelse og 
usikkert gjennom	føringstidspun	kt.	 	
Statlig eierselskap til ferjemateriellet innebærer at staten også overtar risikoen knyttet 	til 	
framtidig verdi av ferjene.	 På	 den annen side vil 	ferjeselskapenes kunnskaper om 	
materiellets egenskaper være mindre når egne ferjer erstattes av statlige. 	Dette øker 	
usikkerheten (mengderisikoen) knyttet til andre kostnadselementer, som vedlikehold og 
energiforbruk.	 	
Risiko knyttet til verdien av en enkelt ferje vil alltid være mindre enn risiko knyttet til 
verdien av en portefølje av ferjer	, se f.eks	. (Arrow, 1965)	. 	Forholdet bidrar til 	
konsentrasjon på leveran	dørsiden i ferjemarkedet og virker sterkere desto større den 	
samlede usikker	heten i ferje	markedet er.	 	
Økt risiko knyttet til verdien av ferjemateriell etter innførin	gen av anbud i ferjesektoren er 	
en viktig årsak til utviklingen i retning av færre leverandører. Tiltak som demper risikoen 
knyttet til framtidig verdi 	vil derfor også 	bidra til å redusere	 konsentrasjonen på leveran	-	
dør	siden.	 	
2.3.3	 Innovasjon	 	
Innovasjon i fer	jesektoren skjer i dag gjennom et samspill mellom kjøp	er og leverandør av 	
tjenestene.	 Kjøper stiller krav til ferjenes egen	skaper, mens leverandørene utvikler 	
ferjeløsninger som imøtekommer kravene som stilles. 	Norske skipsverft 	og 	
forskningsmiljøer 	spil	ler indirekte også en betyd	elig rolle i denne innovasjonen.	 	
Viktig innovasjon skje	r også gjennom ferjenes levetid	 ved	 at nye løsninger 	utvikles og tas i 	
bruk. Denne 	innovasjonen 	er i stor grad dreve	t av ferjesels	kapene og gjennomføres fordi 	
det	 bidrar ti	l økt effektivitet. 	 	
Skille mellom eie og drift av ferjene	 endrer forholdet mellom kjøper og leverandør	. Lever	-	
and	ørene vil ha liten gevinst av tiltak for løpende effektivisering av ferjemateriellet. På 	
materiellsiden vil endret ansvarsdeling dermed	 bidra til at innovasjon må drives av en 	
part (staten) som ikke høster løpende erfaringer fra driften.	 	
2.3.4	 Transaksjonskostnader	 	
Økonomiske transaksjoner mellom to uavhengige parter innebærer alltid kostnader. 	For 	
tjenester og produkter hvor mengde og kvalite	t kan defineres enkelt, vil transaksjons	-	
kostnadene være lave. Uavhengig av hvilken part som bærer transaksjonskostnadene, er 
det både i kjøpers og selgers interesse av kostnadene holdes så lave som mulig.	 	
Kompliserte tjenester 	– som ferjetjenester 	– inne	bærer betydelige transaksjonskostnader 	
både knyttet til anbudsprosessen og til oppfølging av leveransen i kontrakts	perioden. 	
Standard	isering og klare grenseflater mellom kjøper og selger 	kan bidra	 til å holde trans	-	
aksjons	kostnadene	 lave	. 	
Når samme sel	skapet både eier og driver ferjen er ansvaret for at ruteproduksjonen 	
gjennomføres i tråd med avtalen entydig definert. Ved skille mellom eie og drift vil det 
oppstå behov for avklaring av ansvarsforhold (driftsselskap eller eierselskap ansvarlig) 
når det	 oppstår avvik i produksjonen som skyldes feil	/problemer	 ved ferjemateriellet.

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	17	 	
2.4	 Ferjeselskapenes økonomi	 	
Et	 viktig mål på konkurranseforholdene i ferjemarkedet er utviklingen i ferjeselskapenes 	
økonomi. Lite	 konkurranse om kontraktene 	vil 	gi økt fortjenest	e, mye konkurranse gir 	
selskapene lav fortjeneste.	 	
Vi har sett på utviklingen i totalrentabilitet og soliditet for de fire største selskapene	1 i 	
perio	den 2000 	– 2014. 	Av 	Figur 	2.2 går det fram at det i perioden har vært en klar 	
tendens til fallende avkastning. Etter 2010 har ingen av selskapene i noe år hat	t en 	
totalrentabilitet over 8 	prosent,	 og mesteparten av driftsresultatet har gått til betjening av 	
selskapenes gjeld.	 	
 	
Figur 	2.2: 	Totalrentabili	tet	2, 2000	 - 2014. 	 	
Kilde: proff.no	 	
Til tross for lav rentabilitet framstår ferjeselskapene fortsatt som relativt solide. Av 	Figur 	
2.3 går det fram at det ikke er noen klar tendens til redusert soliditet i de siste årene. 	 	
Dette 	reflekterer 	at selskapene har vært tilbakeholdne med å ta ut utbytte (avkastning på 	
egen	kapital), men 	det 	har også sammenheng med at flere av selskapene de siste årene er 	
tilført kapital. Soliditeten i Norled er styrket gjennom kapitalutvidelse gjennomfø	rt i 2010 	
og i B	oreal gjennom kapitalutvidelse 	gjennomført 	 i 2014.	 	
Markedsverdien av varige driftsmidler (ferjene) vil kunne avvike fra bokførte verdier i 
selskap	enes regnskap. 	 Det vil alltid være forskjeller mellom utvikling i markedsverdi og 	
bokført v	erdi av driftsmidlene, noe som gjør at nøkkeltall fra regnskapene ikke gir 	
fullstendig informasjon om utvikling i selskapenes lønnsomhet og verdi.	 	
 	 	 	
1 For Boreal og Torgh	atten er framstillingen basert på konsernregnskap som også inkluderer annen 	
virksomhet i selskapene.	 	
2 (Ordinært resultat før skattekostnad + finanskostnader)/(Gjeld + egenkapital)	 	
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
20%	
2000	2002	2004	2006	2008	2010	2012	2014	
Totalrentabilitet	
Norled	Torghatten	Fjord1	Boreal

Offentlig eiersk	ap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
18	 	 	Vista Analyse	 
 	
Figur 2	.3: 	Soliditet (egenkapitalandel)	1, 2000	-2014. Kilde: proff.no	 	
 
2.5	 For lit	en konkurranse i markedet i dag	? 	
Som vist i avsnitt 	2.2	 har antall tilbud per konkurranse gått ned over tid. Dette kan gi 	
grunn til bekymring, ved at få leverandører i et marked kan medføre at leverandørene har 
markedsmakt. I fø	lge Oslo Economics m.fl. (2016) kan det 	imidlertid 	være virksom 	
konkurranse i ferjemarkedet selv om det er få tilbydere. Det er normalt tilstrekkelig at en 
leverandør forventer et konkurransedyktig tilbud fra en konkurrent for at man vil sette 
prisen så la	vt som mulig. Dette betyr at oppdragsgiverne kan oppnå priser som reflekterer 	
virksom konkurranse også i en anbudsrunde der det kun er levert ett tilbud. 	 	
I følge Oslo Economics m.fl. (2016) har det vært få tydelige tegn på utnyttelse av 
markedsmakt til nå	. Driftsmarginen til ferjerederiene i markedet har for eksempel vist en 	
nedadgående trend i perioden fra 2010 til 2013, noe som indikerer hardere konkurranse 
fremfor økt markedsmakt. Dette skyldes, slik vi ser det, at rederiene ikke i tilstrekkelig 
grad kl	arte å prise inn i tilbudene risikoen de påtok seg i de første anbudsrundene. Det har 	
riktignok vært en tendens til at kostnadene for det offentlige har økt de siste årene, men 
kostnadsøkningene kan ofte forklares av andre forhold enn markedsmakt, blant an	net 	
generell kostnadsøkning for innsatsfaktorer for ferjedriften (lønn og drivstoff), nye 
myndighetskrav, samt av lengre åpningstider og økt ferjekapasitet. Noe av 
kostnadsøkningens skyldes nok også at rederiene er blitt mer klar over risikoen de påtar 
seg	 gjennom kontraktene, og er blitt flinkere til å prise inn denne. 	 	
I følge Oslo Economics m.fl. (2016) er det også lite som tyder på at det finnes 
markedsmakt av betydning hos underleverandører. Driftsmarginene til verft som bygger 
 	 	 	
1 Soliditet: (Sum egenkapital * 100) / (Sum egenkapital og gjeld)	 	
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %	
2000	2002	2004	2006	2008	2010	2012	2014	
Soliditet	
Norled	Torghatten	Fjord1	Boreal

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	19	 	
ferjer har vært beskje	dne de siste årene. Prisen på bygging av skip kan likevel bli høy hvis 	
det settes kort leveringstid, noe som kan være nødvendig hvis det er kort tid fra utlysning 
av en kontrakt til oppstart og dersom mange samband lyses ut samtidig. 	 	
Det vises også til at	 arbeidsmarkedet for ferjemannskap er særskilt regulert gjennom 	
regler om virksomhetsoverdragelse og sikkerhetsbemanning. Virksomhetsoverdragelse 
inne	bærer at et rederi som vinner et anbud plikter å overta mannskapet fra rederiet som 	
trafik	kerte det samm	e sambandet i forrige kontrakt. Det er også krav til 	
sikkerhetsbemanning på norske ferjer som holder antall ansatte oppe. Reguleringene kan i 
følge Oslo Economics m.fl. (2016) skjerme arbeidsmarkedet for konkurranse. 	 	
Hvilke tilbydere som leverer tilbud på	 de utlyste kontraktene varierer	, avhengig av det 	
geografiske 	området kontrakten lyses ut for	 og størrelsen på kontrakten. I følge Oslo 	
Economics m.fl. (2016) begrenser de store rederiene sin deltakelse i noen grad til 
bestemte geografiske områder. De mind	re rederiene har kun levert tilbud på små 	
kontrakter der det etterspørres ferjer med liten kapasitet. 	 	
Oslo Economics m.fl. (2016) viser til at det ikke har vært nyetableringer i markedet siden 
ferjedriften ble konkurranseutsatt. En viktig forklaring er at	 ferjedrift er kapitalkrevende. 	
Anskaffelse av ferjemateriell er en stor investering, og det er betydelige 
oppstartskostnader knyttet til å etablere en administrasjon og få de nødvendige 
godkjenninger etc. på plass. Inntjeningen til de etablerte ferjereder	iene har dessuten vært 	
dårlig sammenlignet med andre deler av norsk maritim sektor. Det har trolig ført til at 
investorer har vært lite interessert i å investere i ferjevirksomhet. Nedgangen i norsk 
offshoresektor den siste tiden kan i følge Oslo Economics	 m.fl. (2016) gjør investeringer i 	
ferjesektoren mer attraktivt, og kan gi nyetableringer i årene som kommer. 	 	
Nyetableringer i markedet vil i følge Oslo Economics m.fl. (2016) mest sannsynlig skje 
gjennom at eksisterende aktører utvider sitt markedsområ	de. De små rederiene har 	
kompetanse og markedskunnskap som trolig gjør det mulig å ekspandere. En ekspansjon 
kan skje gjennom oppkjøp fra norske eller internasjonale investorer, eller organisk i det 
eksisterende selskap	et. 	
Oslo Economics m.fl. (2016) vise	r til at noen utenlandske ferjerederier følger med på det 	
norske markedet, men foreløpig har ingen deltatt i anbudskonkurranser. Viktige 
hindringer ser ut til å være særnorske krav til virksomhetsoverdragelse og ferjemateriell. 
Norske og utenlandske ferjer	ederi som opererer i utenlandstrafikk ser ikke ut til å vurdere 	
etablering i det norske innenriksmarkedet, ettersom disse selskapene har andre 
forretningsmodeller, som er lite egnet for overføring til det norske innenriksmarkedet 
(taxfreesalg, opplevelse o	.l.).	 	
2.6	 Mindre konkurranse forklarer ikke kostnadsveksten	 	
Vår gjennomgang av dagens situasjon gir ikke belegg for antagelser om at manglende 
konkur	ranse om kontraktene har hatt stor b	etydning for kostnadsveksten i ferjesektoren	 	
de senere år	ene	. Volumvekst,	 nye krav (miljø, sikkerhet) og korreksjon opp fra et for lavt 	
prisnivå i første anbudsrunde 	ser 	ut til å være de viktigste driverne bak kostnadsøkningen.	 	
Selv om manglende konkurranse ikke framstår som den viktigste årsak til kostnads	-	
veksten, er det ekse	mpler på gjennomførte anbudskonkurranser som har gitt høye priser 	
grunnet manglende konkurranse. Utviklingen i retning av færre tilbydere i hvert 	anbud 	
gjør også	 at det er ønskelig å 	vurdere tiltak for å sikre fungerende konkurranse i 	
ferjemarkedet også i	 fremtiden.

Offentlig eiersk	ap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
20	 	 	Vista Analyse	 	
Tiltak som gjennomføres med sikte på å oppnå økt konkurranse i et marked gir ikke alltid 
lavere kostnader. Det er derfor viktig å vurdere mulige tiltak både i et konkurranse	- og 	
effektivitetsperspektiv.

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	21	 	
3.	 Statlig eie av ferjene	 - en god 	løsn	ing på 	
utfordringene	?	 	
I dette kapitlet gir vi vår vurdering av fordeler og ulemper	 ved å gå over til statlig eie av 	
riks	vegferjene og eventuelt også på lengre sikt offentlig	 eie av ferjene i fylkesveg	-	
sambandene. Vurderingene er basert på gjennomgang av s	kriftlig materiale og 	intervjuene 	
med aktører i bransjen. 	 	
3.1	 Statlig eierskap kan redusere noe av risikoen ved 
nybygging 	– men det kan også andre tiltak	 	
Statlig eierskap kan redusere risikoen knyttet til annenhåndsverdien 	 	
Gjennomgangen i avsnitt 2.3.2 vis	er at e	n av de viktigste risikofaktorene for rederiene når 	
de skal vurdere 	å gå inn i nye kontrakter 	er knyttet til	 verdien av 	nye fartøyer	 etter endt 	
kontraktsperiode. Ferjemarkedet er spesielt i den forstand at det i Norge kun er offentlige 
etater som et	terspør ferjetjenester på vegne av forbrukerne, og det eksisterer ikke noe 	
rent 	privat marked for ferjetjenester. Det er i utgangspunktet mulig å selge brukte ferjer til 	
utlandet, 	noe som også skjer i en del tilfeller.	 Ulike 	tekniske løsninger	 og krav 	kan 	
imidlertid begrense mulighetene for slike salg	. 	
Offentlige aktørers spesifikasjoner og krav i kontraktsutlysingene bestemmer således 	om 	
ferjene som bygges i dag	 kan benyttes	 på lengre sikt. Myndighetene har over tid 	endret 	
kravene til bl.a.	 utslipp/framdri	ftsteknologi 	for	 nye ferjer. Dette 	har f.eks. ført til at det 	
siden tidlig på 2000	-tallet er bygget en rekke ferjer basert på flytende naturgass (LNG), 	
mens det nå ser ut til å være ønske fra bestillerne om såkalte «nullutslippsferjer» basert 
på eldrift/ba	tterier. På lengre sikt kan hydrogendrift bli aktuelt (DNV	-GL, 2016). 	
Utlysingene kan	, som i dag	, inneholde spesifikke teknologikrav (f.eks. nullutslipp som i dag 	
bare kan oppnås gjennom batterier), eller utlysingene kan vektlegge lave utslipp slik at 
tilbyderne får plusspoeng ut fra en definert skala 	etter hvor lave utslipp man 	tilbyr. 	
Bestillerne av ferjetjenester har her noe ulik praksis. 	At kravene endres over tid 	bidrar til 	
økt 	usikkerhet om den framtidige verdien på brukte ferjer	. 	
Det hevdes riktign	ok i DNV	-GL (2016) at risikoen ved investering i batteriferjer er lav, 	
ettersom det e	r vanskelig å se for seg et alternativ som vil premieres bedre på energi og 	
miljø i framtiden. Etter vår vurdering er	 dette en for enkel betraktning.	 Batteriferjer 	er 	
ikke	 egnet på alle strekninger	, og 	i framtiden 	vil 	f.eks. 	hydrogenferjer 	kunne gi langt større 	
fleksibilitet. Risiko knyttet til framtidige miljø	-, energi	- og teknologikrav er således reell 	
sett fra rederienes side. 	 	
En annen usikkerhet er hvor stort ferjemark	edet vil bli i framtiden, både som følge av 	
usikkerhet om den generelle økonomiske utviklingen og nedleggelser av samband (f.eks. 
planene om ferjefri E39). Materiale fra Oslo Economics sin Dialogkonferanse konkluderer 
med redusert etterspørsel etter ferjet	jenester på 	lang sikt (	15 	– 20 år	), og at maksimalt et 	
20	-talls samband legges ned de neste 35 årene. 	På lang sikt forventes redusert 	
etterspørsel etter de største ferjene. Slik vi ser det vil derfor usikkerheten mht. størrelsen 
på det fram	tidige markedet	 kunne være en viktig faktor for rederiene i de kommende 	
anbuds	utlysingene.	 	
Statlig eierskap til ferjene vil kunne redusere denne usikkerheten for rederiene. Det er 
staten som i all hovedsak legger premissene for hvor store utslipp, hva slags teknologi os	v. 	
som vil bli etterspurt i framtiden, og hvor stort ferjemarkedet vil bli gjennom hvilke ferje	-

Offentlig eiersk	ap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
22	 	 	Vista Analyse	 	
avløsningsprosjekter som vedtas. Dermed er det rimelig at staten tar ansvar for denne 
risikoen	, som kan være viktig for om nye aktører velger å gå inn i markede	t eller ikke	 og 	
for om eksisterende rederier vil legge inn bud på nye samband	. Det er dessuten viktig å 	
huske på at ferjemarkedet består av ulike delmarkeder, med bl.a. store og små 
fjordkryssinger hvor det i stor grad benyttes standardmateriell (hvis vi s	er bort fra ferjer 	
med n	y teknologi), og mer spesielle 	samband hvor man i større grad må skreddersy 	
ferjemateriellet. Risikoen for et privat rederi ved å gå inn i sistnevnte samband mht. 
annenhåndsverdi o.l. for materi	ellet kan derfor være større enn ved 	å gå inn i et samband 	
hvor det 	i større grad brukes «standard	-ferjer	». Statlig eierskap til ferjer spesialbygd for 	
enkelte samband kan derfor være mer øns	kelig enn eierskap til standard	ferjer. 	 	
Staten kan imidle	rtid gjennom ulike andre tiltak	 også bidr	a hel	t eller delvis til å redusere 	
denne risikoen for rederiene, mer om dette i neste kapittel. 	 	
Statlig eierskap vil ikke 	direkte 	påvirke inntektsrisikoen	 	
Det er som nevnt usikkerhet knyttet til utviklingen i trafikkgrunnlaget og 	inntektene fra 	
trafikante	ne. Dette er forhold som rederiene i utgangspunktet 	ikke 	kan påvirke	 i særlig 	
grad	. Staten kan imidlertid gjennom ulike tiltak direkte eller indirekte påvirke trafikken og 	
inntektene, f.eks. gjennom forhåndsinnkreving av bompenger, krav om økt 
frekvens/len	gre åpningstid og at elbiler får 	være med	 gratis. Staten bør derfor ha ansvaret 	
for i alle fall den delen av inntektsgrunnlaget man kan påvirke. Statlig eierskap til ferjene 
påvirker ikke dette, som enklest kan løses gjennom bruk av bruttokontrakter hvor 
bestilleren tar inntekts	risikoen.	 Slike kontrakter er nå mer vanlig i nye utlysinger	, i 	
motsetnings til tidligere hvor rederiene i større grad tok inntektsrisikoen. 	 	
Økt trafikk på et samband kan imidlertid utløse behov for 	økt kapasitet i form av flere 	
ferjer. Dersom staten sitter som eier av en stor ferjeflåte kan det muligens være lettere å 
tilfredsstille dette behovet enn om rederiene må ut i markedet og kjøpe ekstra kapasitet. 
Rederiene kan imidlertid også sitte på ledig kapasitet, og det kan være 	mul	ig å få tak i 	
brukte ferjer i markedet. Dette reiser spørsmål om et statlig/fylkeskommunalt rederi vil 
ha bedre forutsetninger for å optimalisere bruken av den samlede ferjeflåten enn 	private 	
aktører	. 	
Statlig eierskap muliggjør kortere driftskontrakter (f	.eks. 5 år) enn de kontraktene man 	
vanligvis inngår i dag (	8 	- 10 år), noe som 	kan gjøre det lettere å justere kapasitet	en	 	
dersom trafikken utvikler seg annerledes enn antatt. I dag må man predikere 
trafikkutviklingen 10 	– 12 år fram i tid når nye kontrakt	er legges ut, noe som kan være 	
krevende særlig dersom det skjer store endringer i trafikkgrunnlaget i et område.	 Korte 	
driftskontrakter der staten eier materiellet vil kunne være attraktivt for små, lokale 
rederier som ønsker å gå inn i markedet for å vinn	e erfaring med ferjedrif	t uten å ta	 for 	
stor risiko. 	 	
Statlig eierskap vil ikke påvirke driftskostnadene på kort sikt	, men kan øke dem 	
på lang sikt	 	
Det er usikkerhet knyttet til utviklingen i prisene for sentrale innsatsfaktorer som 
drivstoff og arbei	dskraft. Statlig eierskap vil ikke redusere denne usikkerheten, ettersom 	
driften fortsatt skal utføres av private	 rederier	. Gjennom avtaler kan imidlertid det 	
offentlige påta seg hele eller deler av denne risikoen. 	Dagens kontrakter er prisregulert i 	
forho	ld til utviklingen i 	kostnadene	, slik at risikoen 	for rederiene 	knyttet utviklingen i 	
viktige driftskostnadskomponenter er begrenset (Vegdirektoratet, 2014). 	 	
For et gitt fartøy, rutefrekvens etc. er bemanning og drivstoff	-forbruk i all hovedsak gitt. 	
På 	lengre sikt er det imidlertid mulig å påvirke dette gjennom 	ombygging av eksisterende 	
ferjer og 	design av mere effektive 	fartøy	, noe 	som 	kan gi 	både lavere drivstoff	-forbruk og

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	23	 	
bemanning. Det har skjedd betydelige effektiviseringer på dette feltet for den 	norske 	
ferjeflåten. Dersom et statlig rederi skal ha ansvaret for bestilling og design av nye ferjer 
brytes 	koblingen	 mellom eier og drift, og et statlig rederi vil ikke nødvendigvis se alle 	
effektiviseringsmulighetene eller ha de samme incentivene til å r	edusere driftskostnadene 	
som den som drifter fartøyet. Dette kan gi høyere driftskostnader på lang sikt enn om eier 
og driver er den samme, mer om langsiktig teknologiutvikling nedenfor. 	 	
Statlig eierskap kan redusere behovet for reserveferjer 	 	
Tilgang på 	reserveferjer er nevnt som e	t viktig 	hinder	 for	 å få små og nye aktører til å 	
legge inn anbud. Dette	 kan være et hinder 	både 	for 	aktører som i dag ikke er i det norske 	
ferjemarkedet	, og i noen grad også for å få eksisterende aktører til å gå inn i nye	 	
segm	enter av markedet eller i	 geografiske 	områder	 hvor man tidligere ikke har hatt drift	. 	
Det er stort sett eldre ferjer som brukes som reserveferjer, noe som er mest rasjonelt mht. 
utnyttelse av den samlede ferjeflåten. Det kan være vanskelig å få 	tak i	 bruk	te ferjer, 	
spesielt i tiden rundt større anbudsutlysinger. 	Etter at kontraktene er tildelt kan det være 	
lettere å få kjøpt eller leid brukt materiell. I følge Oslo Economics m.fl. (2016) foregår det i 
liten grad salg og utleie fra de store til de små rederi	ene. 	Kjøp av brukte ferjer fra utlandet 	
er imidlertid et alternativ. Etter hva vi forstår er det også en tradisjon for at dagens 
rederier hjelper hverandre med reservekapasitet i påkommende tilfeller. 	 	
Statlig eierskap til ferjene vil 	kunne 	bidra til å red	usere denne 	kostnaden	 for rederiene, 	
spesielt for nye aktører	 som ellers ikke ville kommet seg inn på markedet	. Alternative 	
løsninger kan være at staten bare eier reservefer	jer, at det utlyses egne anbu	d for dette 	
eller at man ikke behøver navngi reservefe	rjene i tilbudet, 	mer om dette i neste kapittel.	 	 	
3.2	 Skille mellom eierskap og drift gir utfordringer	 knyttet til 	
vedlikehold og innovasjon	 	
Skille mellom eie og drift 	kan gi	 dårligere 	løpende 	vedlikehold	 	
Med et statlig eierskap til ferje	ne antar vi at de private rederiene 	som vinner 	
driftskontraktene 	blir «tildelt» et fartøy som de skal drive 	i kontraktsperioden. Dersom 	
dette skjer gjennom såkalte «bareboat	-avtaler», som er vanlige i andre deler av 	
skipsfartssektoren	, vil det inkludere	 at rederiene får ansvaret for det løpende dag	-til dag	-	
vedlikeholdet 	og	 det mer langsiktige vedlikeholdet. 	Retningslinjer for vedlikehold m.v. må 	
nedfelles i avtaler mellom eierselskap og driftsansvarlig, og det må avtales hvordan dette 
skal følges opp/kontro	lleres av eier og hvilke sanksjoner som skal legges til grunn ved 	
manglende vedlikehold. 	 	
Rederiene vil kunne være mindre interesserte i å følge opp løpende vedlikehold når 
fartøyet skal leveres tilbake til eieren og driftes av andre etter en tid. Særlig m	ot slutten av 	
kontrakts	perioden vil rederiene kunne være mindre interesserte i å 	drive med 	
vedlikehold. Tydelige avtaler med sanksjoner og regelmessige inspeksjoner fra eiernes 
side kan imidler	tid redusere denne utfordringen. 	Krav om klassifisering av fa	rtøyet hvert 	
5. år vil også kunne bidra til å opprettholde et visst vedlikehold over tid. 	 	
Det hevdes at manglende vedlikehold ikke er noe problem i andre sammenhenger hvor 
eier og operatør er forskjellige, f.eks. innenfor andre deler av skipsmarkedet og i	 	
flybransjen. Sistnevnte er etter vår oppfatning ikke 	sammenliknbart med ferjer, ettersom 	
man har svært strenge krav til 	kontroller og 	vedlikehold fra flyfabrikanter og 	
luftfartsmyndigheter som må følges for at flyene skal opprettholde tillatelsen til å fl	y. 	
Tilsvarende systemer har en ikke innenfor 	skipsfarten	, hvor det bl.a. er mindre grad av 	
standardfartøy	.

Offentlig eiersk	ap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
24	 	 	Vista Analyse	 	
Skille mellom eie og drift 	kan 	gi d	årligere vilkår for løpende 	
teknologi	forbedringer og innovasjon	 	
Forslagsstillerne bak Dok. 8	-forslaget bruke	r statlig eierskap som et argument for at 	
staten kan bidra mer effektivt til teknologiutvikling, samt fase inn nye og mer 
miljøvennlige ferjer. Dette er etter vår oppfatning på ingen måte opplagt. 	En har gjennom 	
årene med privat eie og drift av ferjeflåten	 fått fram ferjer med helt ny framdriftsteknologi, 	
bl.a. LNG, ulike hybridløsninger og i det aller siste batteridrift. 	Verdens første 	
batteridrevne ferje ble satt i drift i 2015 på strekningen Lavik 	– Oppedal, og er utviklet 	
gjennom en utviklingskontrakt u	tlyst av myndighetene og som Norled fikk tilslaget på. 	
Tidligere har myndighetene gjennom å stille krav bidratt til å utvikle ferjer basert på LNG. 	 	
Det offentlige kan	, gjennom 	anbudsutlysingen	, gi sterke incentiver til å utvikle og ta i bruk 	
ny teknologi	. Dette kan	 gjøre	s enten	 ved å kreve 	utvikling/	bruk av spesielle teknologier 	
eller gjennom et vurderingssystem i utlysingene som belønner de som tilbyr teknologi 
som gir lave utslipp.	 I nye anbudsutlysinger stilles det 	nå 	på en del fjordkryssinger fra 	
sta	tens side krav om ett fartøy med spesifisert teknologi (f.eks. helelektrisk eller LNG) og 	
ett fartøy med hybriddrift eller bruk av biodiesel. 	Dermed skapes det fleksibilitet og 	
muligheter for bruk av eksisterende ferjer, samtidig som en bidrar til teknolog	iutvikling. 	 	
Minst like viktig som de store teknologisprangene på framdriftssiden er 	imidlertid 	den 	
løpende effektiviseringen innenfor eksisterende teknologier	, bl.a. når det gjelder 	drivstoff	-	
forbruk og 	beman	ning	. De som har det daglige driftsansvaret	 vil se muligheter for 	
forbedringer som en litt mer distansert eier ikke ser, og sørge for at disse blir 
implementert når større vedlike	hold/ombygginger skal gjennomføres, eller når nybygg 	
skal kontraheres. 	 Dette har over tid i følge rederiene vi har sna	kket med 	bl.a. 	ført til	 at 	
nyere norske ferjer krever langt mindre bemanning enn ferjer i mange andre land	 hvor 	
man har offentlig eierskap 	og/	eller svært lange driftskontrakter	. 	
Miljøteknologiutvikling foregår i et samspill mellom myndighetskrav, oper	atør, 	skipsverft, 	
forsknings	institusjoner og finansieringskilder (både offentlige og private)	. For å få best 	
mulig resultat	 er 	det 	viktig at de som har ansvaret for driften er med på å påvirke 	
utviklingen. Dette gjelder både de store teknologisprangene o	g de mindre, løpende 	
forbedringene. 	 Ved å innføre et eierskap som ikke står for den løpende driften brytes 	
noen av disse sammen	hengene, noe som kan få 	betydelige 	negative konsekvenser for 	
teknologi	utviklingen på lengre sikt. 	 	
Det må antas at det også i	 årene framover vil være betydelig politisk og offentlig trykk i 	
retning av å utvikle ny teknologi i ferjeflåten, og et statlig eierselskap vil nok bidra til dette 
gjennom å stille krav til teknologiutvikling og etter hvert også bidra til standardi	seringe	r 	
for nye løsninger. Erfaringene fra den ovennevnte utviklingen av batteriferja viser imidler	-	
tid etter vår vurdering at det er viktig 	med konkurranse om utviklingen av ny teknologi 	
mellom	 rederiene, og 	at den som har driftsansvaret også er med på å utvikl	e teknologien. 	 	
3.3	 Statlig eierskap gir neppe lavere samfunnsøkonomiske 
kostnader	 	
Statlig eierskap kan gi lavere 	finansierings	kostnader	 	
Nye ferjer finansieres bl.a. gjennom at rederiene tar opp lån. Det er alminnelig antatt at 
den norske staten har lav	ere innlånskostnader enn private aktører, bl.a. fordi det er sett 	
på som mindre risikabelt å låne penger til staten sammenliknet med til private. Ulike 
tidligere anslag for forskjellen mellom statens innlånskostnader og privates lånekostnader 
har ligget på	 0,5 	– 1 prosent (Vista Analyse, 2012). I dagens situasjon med 	svært 	lave 	
renter kan denne forskjellen være mindre. Uansett 	fungerer	 en kontrakt med staten eller

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	25	 	
en fylkeskommune i praksis som en garanti, 	som bidrar til å redusere risikoen og 	gjør det 	
vanl	igvis	 kurant å 	få 	lån i banker og andre finansinstitusjoner 	ifølge de rederiene vi har 	
snakket med	. Vi antar at dette også vil gjelde for eventuelle nye aktører	 som sikrer seg 	
kontrakt og 	har tilstrekkelig egenkapital (	se nedenfor)	. 	
Det som kan skape pr	oblemer ifht. finansiering er dersom mange kontrakter lyses ut 	
samtidig og med lang vedståelsesfrist. Dette kan gjøre det vanskelig for rederiene å få 
finansierings	tilsagn for mange av utlysingene	 dersom de krever nybygg	, slik at rederiene 	
må la være å se	nde inn for mange tilbud ettersom man ikke vet hvor mange eller hvilke 	
kontrakter man vil vinne. Med en spredning av utlysningene i tid vet man hvilke 
kontrakter man har fått	, og dermed hvilke nye utlysninger man har kapasitet til å søke på	 	
og få finansier	ingstilsagn til	. 	
Svært mange kontraktsutlysinger	 fram mot 2020 kan imidlertid uansett sette rederiene	s 	
finansielle kapasitet på prøve	 dersom oppfyllelsen av disse krever mange nybygg	. Dette 	
kan isolert sett tale for statlig eierskap, alternativt at staten	 stiller finansiering til 	
disposisjon for rederiene (mer om dette nedenfor).	 	
Statlig eierskap kan 	kompensere for	 mangel på 	egenkapital	 	
Rederiene må stille med egenkapital på 	opp mot 30	 prosent	 for å få fullfinansiert nybygg. 	
Rederiene vi har snakke	t med sier at dette så langt	 stort sett	 ikke har vært noe problem. 	
Det kan imidlertid tenkes at det vil kunne være det for nye aktører. En kan imidlertid 
spørre seg om aktører som ikke klarer å stille 	med 	den 	nødvendige egenkapitalen for 	
nyb	ygg 	er solide n	ok finansielt til at de bør få komme inn i markedet. 	 	
Vi antar at manglende egenkapital kan bli en problemstilling også for eksisterende 
rederier dersom mange kontrakter skal utlyses samtidig i årene framover. Et alternativ til 
statlig eierskap 	for å løse 	dette 	vil da i tillegg til å spre utlysingene ut i tid kunne være å 	
stille 	finansiering til rådighet fra statens side	. 	
Staten 	kan neppe 	skaffe	 nye ferjer	 billigere enn private rederier	 	
Det kan tenkes at en aktør som står for alle kontraheringer av nye 	ferjer kan oppnå bedre 	
betingelser enn private rederier. 	Dersom det 	f.eks. 	skal kontraheres en rekke nye, 	
tilnærmet like fartøy kan det være mulig å oppnå «kvantumsrabatt», særlig hvis fartøyene 
kan bygges sekvensielt. Ved kontrahering av et stort antall n	ye ferjer på relativt kort tid vil 	
verftskapasiteten kunne bli en begrensning, og 	oppdragene må 	kanskje	 fordeles på en 	
rekke verft i Norge og 	eventuelt	 også i utlandet. 	 	
Dagens rederier ha	r opparbeidet seg langsiktige relasjoner til ulike verft, og kan i e	n slik 	
situasjon ha fordeler og oppnå tilsvarende rabatter som et offentlig selskap. 	Rederiene er 	
interesserte i å sikre tilstedeværelse av lokale verft for bl.a. å kunne trekke på disse ved 
større reparasjoner o.l. 	Det 	vil ta	 tid 	for en statlig eier 	å byg	ge opp kompetanse som 	
bestiller av nye fartøy, noe som krever jevnlig oppfølging av tilstedeværelse fra rederiene 
for å sikre at fartøyene blir bygget i tråd med spesifikasjonene. Særlig bygging av fartøy 
med ny teknologi krever tett oppfølging både under 	og etter byggingen 	både fra eierens og	 	
verftets side for å ta hånd om ulike typer «barnesykdommer» etc. 	Eiere	 som skal drifte 	
fartøyene vil ha best forutsetning for å følge opp slike nybyggingskontrakter.	 	 	
Neppe m	er optimal utnyt	telse av de	n totale ferjeflåten	 ved et statlig eierskap	 	
Det kan tenkes at et selskap som eier alle ferjer (eller bare riksvegferjene) kan sikre en 
mer optimal utnyttelse av den totale ferjeflåten samlet sett enn de private rederiene. 	Det 	
foregår imidlertid kjøp og sa	lg av eksisterende fartøy mellom rederiene, slik at når 	
driftskontraktene for de enkelte sambandene er tildelt vil rederiene ha tilpasset seg slik at

Offentlig eiersk	ap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
26	 	 	Vista Analyse	 	
de har en mest mulig optimal flåte. Det er i utgangspunktet 	ikke	 grunn til å anta at et 	
statlig selskap vi	l kunne gjøre dette på en mer effektiv måte enn markedet. 	 	
Et annet spørsmål er om et statlig selskap vil kunne gi en mer optimal utnyttelse av	 	
reserveferjene. 	Reserveferjene er oftest eldre fartøy som rederiene tidligere har hatt i 	
ordinær drift. Det kan 	således være litt tilfeldig hvilke selskap som har reserveferjer 	
tilgjengelige. Imidlertid er det som nevnt tradisjon for at rederiene hjelper hverandre 	med 	
lån/leie av reservefartøy når det trengs, og det foregår også kjøp og salg av disse 
fartøyene	, særl	ig etter at nye kontrakter er inngått	. Det er derfor tvilsomt om et statlig 	
rederi, som vil måtte skaffe seg reservekapasitet ved kjøp av eldre fartøy eller nybygg, vil 
kunne oppnå særlig bedre utnyttelse av reserveflåten i forhold til dagens situasjon.	 	
For nye rederier som ønsker seg inn på det norske 	ferjemarkedet vil imidlertid kra	v til 	
reserveferjer kunne være et betydelig hinder dersom man ikke har egne fartøy som kan 
benyttes. For disse vil et statlig eierskap til reserveferjene kunne være viktig,	 mer om 	
dette i neste kapittel.	 	 	
Høyere	 administrasjons/transaksjonskostnader	 ved et statlig eierselskap	 	
Dok. 8	-forslaget legger til grunn at det skal etableres et eget statlig eierselskap, noe som 	
må tolkes som at dette skal være uavhengig av bl	.a. Statens vegvesen som i dag står for 	
administreringen av innkjøpene av ferjetjenester på statlig side. Dette betyr at det 
kommer en ny aktør inn i markedet, som riktignok vil erstatte SVV sine oppgaver ved at 
det skal ha ansvaret for utlysinger av nye d	riftskontrakter. Det er uklart om SVV fortsatt 	
vil ha noen rolle i dette, f.eks. i form av å spesifisere kvaliteten på tjenesten (antall 
avganger, åpningstid osv.). 	En mulighet er	 at SVV fortsatt vil ha ansvaret for landanleggene 	
(ferjelemmer o.l), men det	 kan tenkes at dette ansvaret også vil overføres til eierselskapet. 	 	
En ny, ekstra aktør	 kan bety mer administrasjon, særlig dersom SVV fortsatt skal ha en 	
rolle i prosessen. Uansett blir det snakk om flere transaksjoner som det må inngås avtaler 
for, ett	ersom rederiene skal leie/låne ferjemateriellet av det nye eierselskapet. Det må 	
avtales rutiner for kort	- og langsiktig vedlikehold, ansvar ved ulykker etc. 	som	 må følges 	
opp	 over tid av begge parter. Det kan her ligge potensial for konflikter av ulike sl	ag som vil 	
kunne bli krevende å håndtere. 	 	
Alt i alt tror vi at en modell med et statlig eierskap til ferjene vil kreve mer administrasjon 
og økte transaksjonskostnader 	enn dagens modell, både for staten og rederiene.	 	 	
Betydelige etableringskostnad	er for et 	statlig	 eierselskap	 	
Etter vår vurdering er det i dag ingen etat på statlig side som har den nødvendige 
kompetansen på eie av fartøy	, og	 som kan gå inn i rollen som eier av ferjene. Det må derfor 	
sannsynligvis 	bygges opp et helt nytt selskap med d	en nødvendige tekniske og 	
økonomiske kompetansen til å kontrahere og eie ferjer, ivareta juridiske spørsmål knyttet 
til bl.a. ulike typer avtaler, offentlig innkjøp osv. Dette vil gi betydelige 
etableringskostnader, og det vil ta tid å bygge opp erfaring o	g kompetanse på disse 	
områdene for å bli en fullverdig, profesjonell aktør. Ideelt sett burde en antakelig bygge 
opp en slik organisasjon gradvis over tid, ved at en starter med noen få fartøy og bygger 
opp porteføljen etter hvert som en vinner erfaring me	d modellen. 	 	
Gitt det store antallet nye kontrakter som skal lyses ut de nærmeste årene vil imidlertid en 
gradvis oppbygging av eierskapet	 også være krevende	, og vil antakelig føre til at SVV må 	
ha ansvaret for kontraktsutlys	ningene de nærmeste årene og at	 et statlig eierselskap	 	
eventuelt 	vil spille en rolle i noen få samband. Dette vil i seg selv være krevende å 	
håndtere for myndighetene.

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	27	 	
Betydelige utfordringer dersom eierskapet først bare skal omfatte riksveg	-	
sambandene	 	
Etablering av et statlig ferj	eselskap som skal eie ferjemateriellet som brukes på riksveg	-	
sambandene	 vil få konsekvenser for konkurransen om oppdrag på fylkesveg	sambandene	 	
og for verdien av ferjemateriellet som i dag benyttes på riksvegferjestrekningene. 	 	
I begrunnelsen for forslaget	 om etablering av et statlig ferjerederi angis	 det	 ikke om 	
selskapets flåte skal bygges opp utelukkende gjennom nybygging eller om det også 
forutsettes kjøp av brukt ferjemateriell fra dagens ferjeselskaper. 	 	
Ny eierstruktur foreslås i første omgang gjort	 gjeldende fo	r riksvegferjene. For fylkesveg	-	
ferjene 	kan det vurderes om til	svarende struktur skal gjelde … når man har vunnet erfaring 	
med modellen og strukturen er godt etablert.	 	
Forslaget om statlig eierskap skaper betydelig usikkerhet om verdien av fe	rjemateriell i 	
framtiden. Kontraktene på mer enn 40 fylkeskommunale samband utløper i årene 2018 
og 2019. Uten en nærmere avklaring om framtidig 	eierskap	 på fylkesveg	sambandene	 vil 	
det ikke være attraktivt å tilby nytt ferjemateriell i disse anbudene. 	 	
For fylkesvegsambandene vil virkningen av forslaget derfor kunne bli den motsatte av 
intensjonen bak forslaget: Konkurransen begrenses til aktører med tilgjengelig, brukt 
ferjemateriell 	– og muligheten for innovasjon og fornyelse begrenses.	 	
Ulike kontrakts	regimer i statlige og fylkeskommunale ferjesamband bidrar også til en 	
ytterligere fragmentering av ferjemarkedet. En virkning av forslaget vil derfor også kunne 
være at antall aktører som besitter ferjemateriell som kan anvendes på et samband som 
utlyses 	reduseres. 	 	
3.4	 Statlig	 eierselskap	 kan gi mer konkurranse, men neppe 	
lavere kostnader	 	
Gjennomgangen i dette kapitlet har vist at statlig eierskap til ferjene kan bidra til å 
redusere noe av risikoen for nye aktører og dels også for eksisterende rederier. De	t er 	
kanskje særlig risiko knyttet til fr	amtidig restverdi på nye ferjer, 	reservekapasitet 	og 	
finansierings	utfordringer 	som et statlig selskap kan bidra til å redusere. Som vi skal se i 	
neste kapittel kan imidlertid denne risikoen reduseres gjennom andre 	statlige tiltak. 	 	
Et statlig selskap vil kunne gi høyere kostnader	 knyttet til vedlikehold og administrasjon. 	
Modellen vil også sannsynligvis gi mindre driftseffektive fartøy på lengre sikt, ettersom 
eier	- og driftsrollen skilles. 	Skille mellom eie og drif	t kan også hemme utviklingen av ny 	
teknologi. 	 	
Det er derfor høyst usikkert om et statlig eie av ferjer vil tiltrekke seg nye aktører for å 
konkurrere om driften av ferjeflåten. 	Noen små, norske rederier vil kanskje ta sjansen på å 	
gå inn i større oppdr	ag dersom de slipper ta ansvar 	for materiellet. 	Det er 	også 	mulig at 	
noen internasjonale aktører kan bli fristet til å gå inn i markedet for å bli kjent med det, og 
dermed senere komme inn med egne fartøy dersom dette skulle bli en mulighet. En del av 
de n	orske rederiene vi har snakket med påpeker 	imidlertid 	at de har latt være å gå inn i 	
ferjemarkedene i 	noen 	andre land på rene driftskontrakter, fordi man da ikke kan bruke 	
eget materiell og påvirke driftskostnadene. Dersom eierselskapet tilbyr 	lite 	
hensikt	smessig	 materiell, som noen av de norske rederiene har erfart i utlandet, vil det 	
være mindre interessant å gå inn på rene driftskontrakter. Hvis dette er representativt for 
hvordan utenlandske aktører tenker kan dette være et viktig moment i vurderingen.

Offentlig eiersk	ap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
28	 	 	Vista Analyse	 	
Det er bl.a. 	slik 	Oslo Economics m.fl. (2016) har pekt på en utfordring at de store norske 	
rederiene ikke er med på å konkurrere om alle oppdrag. Å øke deltakelsen i 
anbudsrundene fra de eksisterende rederiene ville øke antall tilbud. Ut fra våre samtaler	 	
virker det ikke sannsynlig at statlig eierskap til fartøyene vil bidra til at de store rederiene 
legger inn flere tilbud. De etterlyser tvert imot andre tiltak, noe vi kommer tilbake til i 
neste kapittel.	 	
Skille mellom eie og drift av ferjene 	vil reise be	tydelige utfordringer knyttet til drift og 	
vedlike	hold. Konsekvensen vil bli høye transaksjonskostnader og/eller at vedlikehold/ 	
opp	grader	ing av ferjene gjennomføres mindre økonomisk. Videre vil svekkede insita	-	
menter til innovasjon på sikt virke i re	tning av høyere kostnadsnivå. Selv om et statlig 	
ferjeselskap kan bidra til noe mer konkurranse om kontraktene, finner vi det mer 
sannsynlig at etableringen vil bidra til økte kostnader enn at den vil bidra til lavere kost	-	
nader.

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	29	 	
4.	 Alternative tiltak	 for 	økt	 konkurranse	 i ferje	-	
markedet	 	
Som vist i forrige kapittel er statlig eierskap til ferjene ikke et egnet virkemiddel for å sikre 
konkurranse og innovasjon i ferjemarkedet. Samtidig er de	t de siste årene eksempler på 	
anbudsutlysinger hvor manglende 	konkurranse kan ha bidratt til at vinnende selskap 	
oppnår unormalt høy fortjeneste.	 	
I dette kapitlet drøftes alternative tiltak som kan gjennomfø	res med sikte på å 	
opprettholde/	øke konkurransen om kontraktene i ferjema	rkedet.	 Tematisk deles kapitlet 	
inn 	i forhold knyttet til utlysing og kontrakter, selskapenes kapitaltilgang, tekniske forhold 	
og andre tiltak.	 	
4.1	 Utlysing og kontrakter	 	
Utlysing 	av 	anbud	 bør koordineres og spres over tid	 	
Når ferjeselskap gir anbud på drift av ferjesamband, bindes ledig ferjema	teriell hos alle 	
selskaper som deltar i anbudskonkurransen i perioden fra 	selskapene beslutter å delta i 	
anbudet til valg av operatør er avgjort. 	Også kompetanse og 	størrelse	n på selskapene	s 	
administrasjon kan gjøre det vanskelig å delta i flere anbudspro	sesser samtidig. 	
Koordinering av tidspunkt for innlevering/avgjørelse mellom kjøperne av fer	jetjen	ester 	
har derfor stor betydning for antall selskap som gir tilbud.	 	
Det vil være store variasjoner i antall ferjesamband som utlyses i de nærmeste årene. 	 Me	r 	
enn halvparten av alle kontrakter utløper i løpet av to år, 2018 og 2019. Dette vil gi store 
utfordringer i forhold til å koordinere utlysingene av nye anbud slik at det blir reell 
konkurranse om alle kontrakter. 	Mange av kontraktene inneholder opsjoner	 på 	
forlengelse. 	Både koordinering mht	. bruk av disse opsjonene og variasjon i kontrakts	-	
periode kan brukes som virkemidler f	or å få en jevnere fo	rdeling av utlysingene over tid.	 	
Jevnere fordeling av kontraktene over tid vil også være gunstig for selskape	r som deltar 	
med brukt	e ferjer	 i anbudskonkurranser 	– og taper. Dette fordi 	det	 vil redusere forventet 	
tid før det vil komme en ny konkurranse med mulighet til å sikre beskjeftigelse for ferjen.	 	
Utarbeidelse av tilbudsdokumenter innebærer betydelige kostn	ader for selskapene som 	
deltar i anbudskonkurransene. 	Dette kan medføre at selskaper, som vurderer at sannsyn	-	
ligheten for å vinne konkurransen er lav, avstår fra å delta. Deler av kostnadene ved å gi 
anbud har vært dekket i enkelte anbudskonkurranser (	eks. 	Hordaland fylkeskommune og	 	
Statens vegvesens utviklingskontrakt	 for batteriferje	). Flere av ferjeselskapene peker på 	
dette som et forhold som kan 	gi økt deltagelse i anbudskonkurransene, og	 betydning	en er 	
antagelig størst for nye aktører med behov for	 å vinne erfaring.	 	
Gjennomføring av anbudskonkurranser utløser ofte behov for nybygg av ferjer. Jevnere 
fordeling av utlysingene over tid vil også bidra til en jevnere fordeling 	av ordremengden 	
for de verftene	 som bygger ferjer. 	 	
Kontrakts	lengdene	 må tilp	asses de ulike sambandene	 	
Lengden på kontraktsperioden i ferjeanbudene (8	 - 10 år er vanlig i dag) representerer en 	
av	veining mellom markedsrisiko og kost	nadsrisiko.

Offentlig eiersk	ap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
30	 	 	Vista Analyse	 	
En betydelig del av kostnadsrisikoen er knyttet til restverdien av ferjemateriellet ve	d 	
utløpet av kontraktsperioden. 	Denne usikkerheten blir mindre desto lengre kontrakts	-	
perioden er. 	 	
Markedsrisiko er risiko knyttet til avvik i trafikkutvikling	en	 i forhold til det som forventes 	
ved utlysing av anbudet. På kort sikt kan trafikkutvikling	en i de fleste samband anslås 	
med stor nøyaktighet, 	med lengre kontrakter øker usikkerheten. I tillegg til generell 	
usikkerhet som følger av befolkningsutvikling og økonomisk utvikling, påvirkes trafikken i 
det enkelte samband også av forhold av mer lokal	 karakter. 	Trafikken i enkeltsamband vil 	
i betydelig grad 	kunne påvirkes av tiltak i vegnettet for 	øvrig	. 	
Markedsrisikoen påvirker trafikkinntektene i sambandene. 	 I en økende andel av kontrak	-	
tene som inngås avlastes ferjeselskapene for marke	dsrisikoen 	(brutto	kontrakter). Dette 	
gjør at denne delen av markedsrisikoen i liten grad bidrar ti	l økte priser på ferjetjenester.	 	
Dersom markedet i løpet av kontraktsperioden endres 	mye, vil det være	 nødvendig å 	
iverksette større endringer i tilbudet (f.eks	. beho	v for flere eller større ferjer)	. 	
Lavest kostnader 	i et ferjesamband 	oppnås 	derfor 	dersom et spesi	fisert tilbud kan produ	-	
seres (tilnærmet) uendret over en lang periode. 	Risiko knyttet til verdi av ferjemateriellet 	
ved utløp av kontraktsperioden redus	eres. Videre kan kostnader knyttet til mobilisering / 	
demobili	sering av driftsorganisasjonen (oppstart og avslutning av kontraktsperiode) 	
fordeles over mange år.	 	
Betydningen av lange kontrakter er mindre dersom det ikke er stor usikkerhet knyttet til 
fer	jens verdi ved utløp av kontraktsperioden. 	 I dag gjelder dette 	samband hvor det er 	
aktuelt å benytte 	gammelt ferjemateriell 	– og 	når 	slikt materiell er tilgjengelig hos flere 	
selskaper. Kortere kontraktsperioder i noen samband kan brukes som et virkemidd	el til 	
over tid å oppnå en jevnere fordeling av utlysingene av nye kontrakter.	 	
Tid	en	 fra kontrakt	sinngåelse til oppstart av 	driften må være tilstrekkelig lang	 	
Tid	en	 fra kontraktsinngåelse til oppstart av anbud bruker ferjeselskapene til å skaffe 	
tilveie ma	teriell og etablere driftsorganisasjo	n for det/de aktuelle samband.	 Kort tid fra 	
kontraktsinngåelse til oppstart av 	drift	 bidrar til å redusere risiko knyttet til trafikk	-	
utvikling i kontraktsperioden, men avskjærer samtidig ferjeselskapene fra muligheten 	til å 	
delta i anbudskonkurransen med nybygd ferjemateriell.	 	
Med unntak for situasjoner hvor det er lite aktuelt med nytt ferjemateriell og hvor	 flere 	
leverandører har ledig ferjemateriell som kan brukes i det aktuelle sambandet	 bør derfor 	
tid fra kontrakts	inngåelse til oppstart av anbud være så lang at det er mulig å bygge nytt 	
ferjemateriell. I praksis tilsvarer dette et tidsrom på 	mer enn 2	-4 år. Gjennomførte 	
anbudsrunder med under 2 år mellom tilbudsfrist og kontraktsoppstart har hatt klart 
færre tilby	dere sammenliknet med anbudsrunder med mer enn 2 år mellom tilbudsfrist og 	
kontraktsoppstart 	 	
4.2	 Kapitaltilgang	 	
Statlige f	inansielle garantier	/lån for nye ferjer bør vurderes 	 	
Nye ferjer finansieres i dag dels med ferjeselskapenes egenkapital, dels gjennom lå	n i 	
finans	institusjoner.	 Lånebetingelsene reflekterer kredittinstitusjonenes vurdering av 	
enkelt	selskaper og gir dermed høyere rentekostnader enn det som ville være mulig å 	
oppnå med økt sikkerhet rundt framtidig verdi av ferjene 	– eller med finansielle 	garantier 	
fra staten.

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	31	 	
Ved behandling av statsbudsjettet for 2016	 (Finanskomiteen, 2015)	 ba 	Stortinget 	
Regjeringen om å vurdere innretninger for å oppnå lavere finansieringskostnader for 
bompengeprosjekter, inkludert statlige l	ån til prosjektene. En tilsvarende ordning for 	
(del)finansiering av nye ferjer som settes inn 	på	 riksveg	- og fylkesveg	samband	 vil gjøre 	
det lettere for selskapene å investere i nye ferjer 	– og dermed bidra til lavere kostnader og 	
raskere utskifting av fer	jeflåten. 	 	
Restv	erdisikring av ferjemateriell	 bør vurderes	 	
Staten gir i dag NSB restverdisikring for togmateriell ved å garantere for 75 	prosent	 av 	
bokført verdi. Ordningen bidrar til å redusere kravet til egenkapital og/eller bedre låne	-	
betingelser når NS	B investerer i nytt materiell. 	 	
Restverdisikringen er en måte å synliggjøre at staten tar et ansvar for den langsiktige 
utvik	lingen i den delen av togmarkedet som er avhengig av offentlig kjøp. 	Ordningen med 	
restverdi	sikring 	har 	ikke 	påført 	staten	 kost	nader	. I forbindelse med Jernbanereformen 	
overtar staten persontogmateriellet som er restverdisikret fra NSB, dvs	. at ordningen 	
avvikles og erstattes a	v et eierskap som har likheter med det forslaget som nå fremmes for 	
riksvegferjene.	 	
Riksvegf	erjene og fy	lkesvegferjene er i likhet med NSB 	avhengig av offentlig kjøp. 	
Restverdi	sikring for materiell som benyttes i anbudskontraktene kan derfor bidra til å 	
redusere selskapenes kostnader. Kostnadsreduksjonen vil være størst for selskaper som 
deltar med nytt m	ateriell 	– og dermed være med på å stimulere en fornyelse av ferjeflåten.	 	
4.3	 Tekniske forhold	 	
Større grad av s	tandardisering	 av ferjemateriellet bør vurderes	 	
Det norske ferjemarkedet kan deles inn i en rekke segmenter (størrelse / fartsområde	 / 	
tekno	logi	). Størrelsen på segmentene (målt i antall fartøyer) har betydning for konkur	-	
ran	sen om kontraktene. I store segmenter øker sannsynligheten for at flere selskap har 	
brukt materiell tilgjengelig, samtidig er risikoen knyttet til kontrahering av nye ferjer 
mindre.	 	
En konsekvens av større grad av standardisering av ferjemateriellet er at tilpasningen til 
behovene i det enkelte samband vil kunne bli dårligere. Gevinstene knyttet til standardi	-	
sering må derfor avveies mot de økte driftskostnadene som kan følge 	av mindre optimalt 	
materiell i det enkelte samband. 	 	
Bør i størst mulig grad stille f	unksjons	- og kvalitets	krav	 	
Krav til ferjemateriellet kan spesifiseres med utgangspunkt i teknologi eller funksjon. 
Gjennomgående vil funksjonskrav bidra til økt fleksib	ilitet og konkurranse	, mens spesi	-	
fikke 	teknologikrav 	gir mindre fleksi	bilitet og k	onkurranse.	 Ferjer som tilfredsstiller 	
funksjons	kravene som stilles kan delta i anbudskonkurransen selv om teknologien er ulik.	 	
Brukes tildelingskriterier som graderer god	tgjørelsen etter oppfyllelse av funksjonskrav, 	
vil konkurransen om kontraktene styrkes ytterligere. 	 	
Erfaringer fra gjen	nom	førte anbudsrunder tyder på at selsk	ap som deltar med nye ferjer i 	
liten grad	 vinner fram i de tilfeller hvor det er stilt krav om 	det ved utlysing. Utforming av 	
tildelingskriterier som i større grad skaper konkurranse mellom nye og brukte ferjer 
framstår derfor som et viktig virkemiddel for å oppnå økt konkurranse i ferjemarkedet. 
For å få til dette er det nødvendig å utforme kriter	ier som belønner kvalitetene ved nye 	
ferjer. Premiering av lavt energiforbruk eller lave utslipp er eksempler på kriterier som 
kan anvendes med et slikt mål.

Offentlig eiersk	ap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
32	 	 	Vista Analyse	 	
4.4	 Andre tiltak	 	
Stille funksjonelle krav til r	eservemateriell	 	
Ulike kostnader knyttet til reservema	teriell 	er identifisert	 som et forhold som begrenser 	
konkurransen om kontrakter i ferjemarkedet. Aktører som er store (samlet eller innenfor 
geografiske områder) har i større grad 	enn mindre aktører 	muligheter til å se utnyttelsen 	
av ferjemateriellet 	i sa	mmen	heng over flere samband/	kontrakter	. 	
En mulighet til å øke konkurransen mellom selskapene vil være å knytte reserve	materi	el-	
let nærmere til det enkelte anbud	et. Dette kan f.eks	. gjøres gjennom tekniske krav til 	
ferjemateriellet eller høye krav t	il beredskap. Dette vil ikke være en god løsning, 	ettersom	 	
kostnadsnivået 	vil 	øke for de aktørene som i utgangspunktet har de beste forutsetningene 	
for å drive sambandene effektivt. Selv om tiltaket vil gjøre det mulig for flere aktører å 
legge inn tilbu	d, vil det ikke gi reduserte kostnader.	 	
Mange av kontraktene er lagt opp med sikte på rasjonell utnyttelse av reservemateriell 
innenfor 	de samband kontrakten omfatter.	 I slike tilfeller vil separat anbud for reserve	-	
mate	riellet gi økte kostnader (tran	saksj	onskostnader etc.). 	For kontrakter som implisitt 	
forutsetter at reservemateriellet bør utnyttes også i andre kontrakter, 	vil 	separate anbud 	
for reserveferjene gjøre det attraktivt for flere aktører å delta i utlysingen. 	 	
Ifølge ferjeselskapene er det i d	ag et velfungerende marked for leie av reserveferjer 	
selskapene imellom	, spesielt etter at kontrakter er tildelt	. Oppstår det situasjoner hvor et 	
selskap har knapphet på ferje	kapasitet, stiller andre selskap med nødvendig kapasitet til 	
rimelige vilkår.	 For å utnytte dette er det en mulighet å ikke stille krav om f.eks. å navngi 	
fartøy som skal benyttes som reserveferjer, men kun kreve at reservekapasitet med et 
nærmere definert omfang og kvalitetsnivå o.l. skal stilles til disposisjon.	 	
Egne anbud for rese	rve	ferjer vil, i noen tilfeller, kunne bidra til at flere aktører deltar i 	
anbuds	konkurransene. 	Samtidig vil slike anbud innebære økte transaksjonskostnader 	– 	
og potensielt 	– konflikter om fordeling av ansvar for oppfylling av kontraktsforpliktelser. 	
Vi vil derfor ikke anbefale 	at 	egne anbud for reservemateriell 	som tiltak for økt 	
konkurranse i ferjesektoren.	 	
4.5	 Oppsummer	ing	 alternative	 tiltak	 	
Manglende konkurranse i ferjesektoren er i stor grad knyttet til knapphet på tilgjengelig 
ferjemateriell i anbud	srundene som gjennomføres.	 De fleste av de alternative tiltakene 	
som er drøftet i dette kapitlet vil legge til rett	e for mer effektiv konkurranse.	 Etter vår 	
oppfatning vil tiltakene i sum være tilstrekkelig	e til å 	sikre konkurranse om kontraktene 	
og bidra ti	l lavere kostnadsnivå i de fleste segmentene i ferjemarkedet.	 De viktigste 	
tiltakene vil være:	 	
�x 	Konkurranse mellom nye og brukte ferjer i flest mulig anbud	 	
o 	Funksjons	- og standardkrav (ikke teknologikrav) 	 	
o 	Kapitaltilgang	, gjennom statlige finansielle garant	ier/lån	 	
o 	Tilstrekkelig tid fra kontraktsinngåelse til oppstart	 	
�x 	Færre segmenter 	 	
o 	Standardisering 	av materiell 	(størrelse, fartsområde)	 	
�x 	Jevnere fordeling av 	anbuds	utlysingene over tid	 	
�x 	Reservekapasitet	 	
o 	Kun kreve at reservekapasitet med et nærmere definert omf	ang og 	
kvalitetsnivå uten å måtte navngi fartøy

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	33	 	
Selv	 med gjennomføring av disse tiltakene vil det kunne gjenstå enkelte samband hvor 	
kravene til materiell er så spesielle at det vil være vanskelig å oppnå reell konkurranse om 
oppdragene. I disse sambanden	e kan 	skille mellom eie og drift av ferjene være en løsning 	
som reduserer risikoen knyttet til verdien av ferjemateriell etter utløp av kontrakts	perio	-	
den. Of	fentlig eierskap til ferjen er i denne sammenheng	 en mulig løsning, men det kan 	
også tenkes andr	e løsninger, f.eks	. at eierskap overføres til det selskap som til enhver tid 	
har driftskontrakten på det aktuelle sambandet.

Offentlig eiersk	ap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
34	 	 	Vista Analyse	 	
Referanser	 	
Arrow, K. J. (1965). 	Aspects of The Theory of Risk	-Bearing.	 Helsinki: Yrjö Jahnsson Lectures.	 	
DNV	-GL 82016): Miljøvennlige ferjer. Realisering av null	- og lavutslippsløsninger i 	
anbudsprosesser for ferjesamband. Report No.: 2016	-0119. 	 	
Finanskomiteen. (2015). 	Inst. 2S (2015	-2016) Innstilling fra finanskomiteen om 	
nasjonalbudsjettet 2016 og forsla	get til statsbudsjett for 2016.	 	Oslo: 	
Finanskomiteen.	 	
Finanskomiteen	 (2015): Inst. 2S (2015	-2016) Innstilling fra finanskomiteen om 	
nasjonalbudsjettet 2016 og forslaget til statsbudsjett for 2016. Oslo: Finanskomiteen.	 	
Oslo Econom	ics m.fl. (2016): Tiltaksanalyse for utviklingen av ferjemarkedet på lang sikt 	– 	
hovedfunn fra premissanalysene. Notat av 1. februar 2016 fra Inventura, DNV	-GL og Oslo 	
Economics. 	 	
Representantforslag (2016): Representantforslag fra statortingsrepresentant	ene Hans 	
Fredrik Grøvan, Rigmor Andersen Eide, Geir S. Toskedal og Dag Sele om ny organisering av 
fergesamband gjennom etablering av statlig selskap. 	Dokument 8:69 S (2015	-2016).	 	
Transportkomiteen (2016): Innstilling fra transport	- og kommunikasjonskomite	en om 	
Representantforslag fra stortingsrepresentantene Hans Fredrik Grøvan, Rigmor Andersen 
Eide, Geir S. Toskedal og Dag Sele om ny organisering av fergesamband gjennom 
etablering av statlig selskap. Innst. 307S (2015	-2016). 	 	
Vegdirektoratet (2016): Påleg	g om å gi opplysninger 	– Konkurranseloven §24 	– melding 	
om foretakssammenslutning 	– Sogn og Fjordane fylkeskommune 	– Torghatten ASA. Brev 	
av 09.02.2016 fra Statens vegvesen Vegdirektoratet til Konkurransetilsynet. 	 	
Vegdirektoratet (212): Utvikling i ferjed	riften og strategi for fremtidige kjøp av 	
ferjetjenester. Brev av 02.12.2014 fra Statens vegvesen Vegdirektoratet til 
Samferdselsdepartementet. 	 	
Vista Analyse (2012): Kvalitetssikring (KS1) av Konseptvalgutredning om Na	sjonal	 	
slepebåtberedskap	. Rapport 201	2/35.

Offentlig eierskap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
Vista Analyse 	 	 	35	 	
Vedlegg	: Intervjuede personer	 	
Selskap/etat	 	Navn	 	
Fjord 1	 	Frode Ohr og Hallgeir Kleppe	 	
Møre og Romsdal fylkeskommune og 
Kollektivtrafikkforeningens båtgruppe	 	
Dag Hole	 	
Torghatten Nord	 	Trygve Tofte	 	
Boreal	 	Ivan Fossan	 	
Norled	 	Lars Jacob Engelsen	 	
Statens vegvesen Vegdirektoratet	 	Joachim Rønnevik og Edvard Sandvik

Offentlig eiersk	ap til ferjene 	– mer konkurranse?	 	
36	 	 	Vista Analyse	 	
 	
Vista Analyse AS	 	
Vista 	Analyse AS er et samfunnsfaglig analyseselskap med hovedvekt på 	 	
økonomisk forskning, utredning, evaluering og rådgivning. Vi utfører oppdrag	 	
med høy faglig kv	alitet, uavhengighet og integritet. Våre sentrale temaområder 	 	
omfatter klima, energi, samferdsel, næringsutvikling, byutvikling og velferd.	 	
 
Våre medarbeidere har meget høy akademisk kompetanse og bred erfaring	 	
 inn	ennfor konsulentvirksomhet. Ved behov be	nytter vi et velutviklet nettverk med 	 	
selskaper og ressurspersoner nasjonalt og internasjonalt. Selskapet er i sin 	 	
helhet eiet av medarbeiderne.	 	
Vista Analyse AS	 	
Meltzersgate 4	 	
0257	 Oslo	 	
 
post@vista	-analyse.no	 	
vista	-analy	se.no