Anbud i bussmarkedet - samfunnsøkonomiske konsekvenser

Rapport 2018/25

Ingeborg Rasmussen, Tor Homleid og Inger Lande Bjerkmann

Anbud i bussmarkedet - samfunnsøkonomiske konsekvenser

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	Samfunnsøkonomisk analyseReguleringer og konkurranseøkonomiSamferdsel
År	2018
Rapportnummer	25
Forfatter(e)	Ingeborg Rasmussen Tor Homleid Inger Lande Bjerkmann
Last ned	file_download (1.4 MB)
Les i nettleser	find_in_page

Rapport 2018/25	 	|	 	For NHO Transport	 	 	
 	
 	
 	
Anbud i bussmarkedet 	-	 	samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
Effektivitet, styring og kvalitet	 	
Ingeborg Rasmussen, Tor Homleid og Inger Lande Bjerkmann

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekven	ser	 	
 
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	2	 	
 
Do	kumentdetaljer	 	
Tittel	 	Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
Rapportnummer	 	2018/25	 	
ISBN	 	978	-	82	-	8126	-	378	-	9	 	
Forfattere	 	Ingeborg Rasmussen, Tor Homleid og Inger Lande Bjerkmann	 	
Prosjektleder	 	Ingeborg Rasmussen	 	
Kvalitetssikrer	 	Steinar Strøm	 	
Oppdragsgiver	 	NHO Transport	 	
Dato for ferdigstilling	 	4	.	 juli 2018	 	
Tilgjengel	ighet	 	Offentlig	 	
Nøkkelord	 	Kollektivtransport, anbud, offentlige kjøp, konkurranseøkonomi, klima, miljø, 
ny teknologi	 	
 
 
 
Om Vista Analyse	 	
Vista Analyse AS er et samfunnsfaglig analyseselskap med hovedvekt på økonomisk forskning, utredning, eva-
luering og r	ådgivning. Vi utfører oppdrag med høy faglig kvalitet, uavhengighet og integritet. Våre sentrale 	
temaområder omfatter klima, energi, samferdsel, næringsutvikling, byutvikling og velferd.	 	
Våre medarbeidere har meget høy akademisk kompetanse og bred erfaring	 	innenfor konsulentvirksomhet. 	
Ved behov benytter vi et velutviklet nettverk med selskaper og ressurspersoner nasjonalt og internasjonalt. 
Selskapet er i sin helhet eiet av medarbeiderne.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	3	 	
 
Foror	d	 	
På oppdrag fra NHO Transport har Vista Analyse utredet hvilk	e samfunnsøkonomiske gevinster og kostnader 	
som følger ved anbudskonkurranser i rutebussmarkedet. Formålet med utredningen er å svare på hvorvidt 
anbudsutsetting av det fylkeskommunale rutebussnettet er samfunnsøkonomisk lønnsomt sammenliknet med 
andre måt	er å organisere dette kollektivtilbudet på.	 	
Arbeidet er gjennomført av Ingeborg Rasmussen, Tor Homleid og 	Inger Lande Bjerkmann. Steinar Strøm har 	
vært prosjektets kvalitetssikrer. 	 	
Kontaktpersoner hos oppdragsgiver har vært Jofri Lunde og Jon H. Stordrang	e. Prosjektet har vært presentert 	
og drøftet med styret i NHO Transport. Det har også vært gjennomført et ekspertmøte med representanter 
fra NHO Transports medlemsbedrifter. I tillegg har det vært gjennomført intervjuer med et utvalg 	represen-	
tanter fra bus	selskapene og de fylkeskommunale administrasjonsselskapene. Vi takker alle som har bidratt og 	
satt av tid til å svare på spørsmål og gi innspill 	til 	funn og hypoteser. 	 	
Hovedkonklusjonene fra utredningsarbeidet ble presentert på et fagseminar i regi av NHO	 	Transport, 13.juni 	
2018. 	 	
 
Oslo 	4	.	 juli	 2018	 	
Ingeborg Rasmussen	 	
Prosjektleder/Partner 	 	
Vista Analyse AS

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
Vista Analyse	 	|	 	20	18/25	 	4	 	
 
Ordliste	 	
Direkte kjøp 
gjennom for-
handlinger	 	
Direkte kjøp gjennom forhandlinger innebærer at retten til tjene	steproduksjo	nen tildeles 	
en tilbyder, ell	er i enkelte tilfelle utføres av det offentlige selv, uten bruk av konkurranse 	
som virkemiddel. Tilbyderen kan 	være egne rettssubjekter, ogs	å	 private eller interkom-	
munale, som f	år løyve til drif	ten a	v kollektivtransport. 	 Disse	 får	 produksjonsr	etten uten 	
k	onkur	ranse. 	 	
Konkurranse-
utsetting	 	
Konkurranseutsetting/eksponering referer som regel til en	 situasjon hvor de	t offentlige 	
lar andre retts	subjekter konkurrere om 	å	 utføre en oppgave som det offentlige tradisjo-	
nelt har utført selv	. 	
Anbudskon-
kurranse	 	
Anbud innebærer at det offentlige avholder en konkurranse om retten til 	å	 produsere 	
varer eller tjenester p	å	 vegne av det offentlige. Etter be	slutning vil kontraktøren f	å	 en 	
eksklusiv, men tidsbegrenset rett til 	å	 produsere den	 aktuelle varen eller tjenesten 	for 	
oppdragsgiveren. Det offentlige har fortsatt ansvaret for tjenestens innhold og kvalitet.	 	
Rutebuss	 	Med rutebuss mener vi i denne ra	pporten busser som går i faste ruter der det offentlige 	
definerer tilbudet og dekker betaler for tilbudet. Dette i motsetning til ekspressbuss som 
også går i faste ruter, men som ikke mottar offentlig støtte.. 	 	
Bruttokontrakt	 	Bruttokontrakt	er kjennetegnes ved at alle inntektene fra billettsalg 	går 	til myndighetene. 	
Fylkeskommunen p	å	tar seg dermed inntektsrisikoen, mens operatørene i stor grad be-	
holder kostnadsrisikoen. Myndighetene p	å	tar seg her hovedansvaret for planleggingen 	
av rutetilbude	t og er i s	å	 m	å	te godt rustet til 	å	 samordne ulike aktører.	 	
Nettokontrakt	 	Nettokontrakter 	kjennetegnes av at oper	atøren beholder alle passasjer	inntektene, slik at 	
operatørene b	å	de har en betydelig inntekts	-	 og kostnadsrisiko knyttet til pr	oduksjonen. 	
Operatørene har dermed en selvstendig interesse i å tilpasse seg slik at passasjerinntek-
tene øker. Fylkeskommunene setter takstene. Inntektene kan dermed kun påvirkes gjen-
nom tiltak som stimulerer passasjertallene.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	5	 	
 
Innhold	 	
Sammendrag og konklusjoner	 ................................	................................	................................	...............	 	7	 	
1	 	Innledning	 ................................	................................	................................	................................	....	13	 	
1.1	 	Fylkeskommunene og Oslo kommune har ansvaret	 	1	3	 	
1.2	 	Oppbygging av rapporten	 	15	 	
2	 	Analytisk rammeverk	 ................................	................................	................................	....................	16	 	
2.1	 	Hva er en samfunnsøkonomisk analyse?	 	16	 	
2.2	 	Overordnede kriterier for å vurdere konkurranseeksponering	 	17	 	
2.3	 	Oppsummering og operasjonalisering av kriterier	 	25	 	
3	 	Anbud, eller?	 ................................	................................	................................	................................	27	 	
3.1	 	Fra forretningsdrift til offentlig gode og kontraktstyring	 	27	 	
3.2	 	Anbud gav økt produksjonseffektivitet og lavere enhetsk	ostnader	 	29	 	
3.3	 	Administrasjonskostnader ble flyttet fra operatør til administrasjonsselskap	 	30	 	
3.4	 	Hva med sjåførene og arbeidstagernes rettigheter?	 	31	 	
3.5	 	Hva innebærer egenregi i 2018?	 	31	 	
3.6	 	Oppgavefordelingen sentral for kostnadssammenlikningen	 	32	 	
3.7	 	Oppsummering; anbud realiserte gevinster	 	33	 	
4	 	Markedet for busstransport	................................	................................	................................	..........	34	 	
4.1	 	Markedsaktørene	 	34	 	
4.2	 	Konkurranseutsetting ved anbud og ulike kontraktstyper	 	35	 	
4.3	 	Kostnadsutvik	ling og markedseffektivitet	 	36	 	
4.4	 	Effektiviteten har økt	 	46	 	
5	 	Aktørenes vurderinger	 ................................	................................	................................	..................	47	 	
5.1	 	Kostnadsutvikling	 	47	 	
5.2	 	Kontraktene	 	51	 	
6	 	Analyse og konklusjoner	 ................................	................................	................................	...............	54	 	
6.1	 	Betingelser for at konkurranseutsetting skal gi ønskede gevinster	 	54	 	
6.2	 	Effektivitet og kvalitet	 	59	 	
6.3	 	Andre hensyn som kan bli påvirket av anbudsutsetting	 	63	 	
6.4	 	Anbud eller egenregi? Noen samfunnsøko	nomiske betraktninger	 	65	 	
6.5	 	Konklusjon	 	67	 	
6.6	 	Veien videre	 	68	 	
Referanser	 ................................	................................	................................	................................	...........	69

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	6	 	
 
Figurer	 	
Figur 1.1	 	Aktører i markedet for 	busstransport	 ................................	................................	........	 15	 	
Figur 3.1 	 	Oppgavefordeling ved tre alternative organiseringer	 ................................	...............	 32	 	
Figur 4.1:	 	Markesandeler Norge totalt, 2017	 ................................	................................	.............	 34	 	
Figur 4.2	 	Kostnadsindeks for busstransport, totalindeks og delindekser, løpende priser (2010 
K1 = 100)	 ................................	................................	................................	......................	 38	 	
Figur 4.3	 	Kostnadsin	deksen for busstransport. SSBs totalindeks og to konstruerte 	
totalindekser, løpende priser (2010 K1 = 100)*	 ................................	........................	 39	 	
Figur 4.4	 	Totalindeks uten kapitalkostnad og SSBs KPI	-	JAE, løpende priser (2010 K	1 = 100)*	
 ................................	................................	................................	................................	......	 39	 	
Figur 4.5	 	Passasjerkilomenter og antall passasjerer. Fylkeskommunale bussruter. 2005	-	2017	
 ................................	................................	................................	................................	......	 40	 	
Figur 4.6	 	Kollektivtra	nsport med buss, fylkeskommunale ruter. Billettinntekt per reise og 	
offentlig kjøp per passasjer og per innbygger. Faste 2015	-	priser, deflatert med KPI	-	
JAE (heltrukne linjer) og med en konstruert totalindeks uten kapitalkostnader 
(stiplede linjer). 2005	-	20	17, indeks 2010=100	 ................................	..........................	 41	 	
Figur 4.7	 	Kostnad i kroner per reise for Ruter. Totalt for buss (både bybuss og regionbuss). 
2008	-	2017. Justert med KPI	 ................................	................................	........................	 42	 	
Figur 4.8	 	Vognkilometer (1	 000 km) etter fylke. 2005	-	2016	 ................................	....................	 44	 	
Figur 6.1 	 	Oppgavefordeling før anbudsutsetting og i dag	 ................................	........................	 61	 	
Figur 6.2 	 	Tre alternative driftsformer for fylkeskommunal busstransport	 ..............................	 66	 	
 
Tabeller	 	
Tabell 2.1	 	Oversikt over kriterier, metoder og datakilder	 ................................	..........................	 26	 	
Tabell 4.1	 	Delindekser i SSBs busskostnadsindeks og vektandel i prosent	 ................................	 37	 	
Tabell 4.2	 	Anslag på priser ved bruk av ulike drivstofftype	r*	................................	.....................	 45

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	7	 	
 
 
Sammendrag	 	og konklusjoner	 	
Anbudsutsetting i det 	offentlige rutebusstilbudet ble tillatt fra 1994. I dag er nær alle de fylkeskom-	
munale rutene anbudsutsatt. 	Formålet med anbudsutsetting er å sikre e	ffektivitet, styring og kvalitet 	
for 	passasjerene.	 Anbudsutsetting er dermed ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel for å få et best 	
mulig fylkeskommunalt busstilbud for hver offentlig krone som brukes. Det er det politiske nivået som 
har ansvaret for 	å prioritere ressursene, og å fastsette konkret	e	 mål for kollektivtilbudet i den enkelte 	
fylkeskommune. 	Vi finner at anbudsutsetting bidrar til en kostnadseffektiv produksjon og kvalitet i 	
tjenestene	. 	Vår vurdering er at mekanismer som følger av anbudskonk	urranser har bidratt til effekti-	
viseringsgevinster på mellom 10 	–	 	15 prosent	.	 	Transaksjonskostnadene er langt lavere enn effektivi-	
seringsgevinstene. Anbudsutsetting i dette markedet gir høyere samfunnsøkonomisk lønnsomhet enn 
det som kan forventes oppnådd 	gjennom fylkeskommunal egenproduksjon. 	 	
Hvorfor anbudsutsette det offentlige rutebusstilbudet? 	 	
Rutebuss, eller lokal kollektivtransport, har vært en sentral del av samferdselspolitikken fra den 
første samferdselsloven ble vedtatt i 1948. Rutebusstilbudet 	bestod på det tidspunkt som hovedre-	
gel av lokale selskaper, med eller uten offentlig støtte, der tilbudet ble drevet i samarbeid med kom-
munen. De aller fleste selskapene var private. Utover 1960 og 	-	70	-	tallet var det en kraftig vekst i de 	
offentlige utgift	ene til 	dette tilbudet. Fra 1986 fikk fylkeskommunene ansvaret for det fylkeskommu-	
nale kollektivtilbudet, og finansieringen av tilbudet ble innlemmet i fylkeskommunenes inntektssys-
tem. Hensikten med denne overføringen var blant annet å sikre en effektiv re	ssursbruk og politisk 	
kontroll over prioriteringen av offentlige tilskudd. Fra 1994 ble det tillat å anbudsutsette den fylkes-
kommunale rutebussproduksjonen. 	Historien	 	viser en forsiktig innfasing. I 2005, 11 år etter det ble 	
åpnet for anbud, var anbud tatt	 	i bruk i noe over halvparten av landets fylker. Anbudene dekket 	
likevel kun 26 prosent av landets ruteproduksjon og 40 prosent av passasjerene. I 2018 er nær samt-
lige 	ruter anbudsutsatt. 	 	
B	akgrunnen for at anbud ble innført var et ønske om økt kostnadsef	fektivitet, kvalitetsutvikling og et 	
større 	fokus på passasjerene	.	 Hvorvidt de ønskede virkningene oppnås	,	 er tema for denne utredning. 	
Dette gjøres gjennom å besvare følgende spørsmål: 	 	
•	 	Er anbud i rutebussmarkedet samfunnsøkonomisk lønnsomt? 	 	
•	 	Hvilke samfun	nsøkonomiske gevinster følger med anbud i rutebussmarkedet? 	 	
•	 	… og hvilke 	samfunnsøkonomiske	 kostnader følger med anbud?	 	
Anbudsutsetting er et virkemiddel 	 	
I litteraturen pekes det særlig på to sentrale mekanismer som gjør at konkurranse kan bidra til pro-
duktivitet. Den først	e mekanismen handler om at konkurranse kan skape og styrke insentivene til 	
omstilling, innovasjon og økt effektivitet i eksisterende bedrifter. Den andre mekanismen handler 
om at konkurranse bidrar til omstilling ved at ressursene flytter dit de kaster mes	t av seg, altså at 	
mer produktive bedrifter kommer til og vokser, og mindre produktive bedrifter 	forsvinner	 	(NOU 	
2015: 1).

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	8	 	
 
 
Offentlig sektor har normalt ikke samme konkurransepress til omstillinger som privat sektor. Ved å 
ta i bruk konkurranseutsetting ka	n offentlig sektor nyte godt av de positive virkningene konkurranse 	
skaper. Konkurranseutsetting av tjenester innebærer at virksomheter (private og offentlige) konkur-
rerer om å levere tjenester til befolkningen på vegne av det offentlige. I bussmarkedet er	 det etablert 	
konkurranse gjennom anbud om å kjøre ruter eller ruteområder i et område mot et vederlag.	 	
Positive fordeler med konkurranseutsetting kan være kostnadsreduksjoner og økt oppmerksomhet 
om kjerneoppgaver, økt fleksibilitet, bedre tjenestekvalite	t og økt tilgang til spisskompetanse 	(NOU, 	
2015:1)	.	 	
Anbudskonkurranser stimulerer til kostnadseffektivitet i rutebusstilbudet	 	
Vi viser til tidligere studier som 	finner	 	at anbudsutsetting i rutebussmarkedet gir effektiviseringsge-	
vinster på om lag 10 	prosent 	sammenliknet med andre måter å organisere markedet på. De første 	
anbudene viser noe større gevinster, men det kan skyldes manglende risikoprising i de første an-
budsrundene	,	 	og at operatørene dermed bar større kostnader enn det 	som er inkludert i bereg-	
ningene. Gjentatte anbud har gitt positive læringseffekter som også har bidratt til en riktigere risiko-
prising. 	 	
Vi har brukt	 	offentlig kjøp per passasjer eller per innbygger 	som indikatorer på kostnadseffektivitet	. 	
For å gi et rikt	ig bilde av utviklingen 	i effektivitet	 har vi deflatert	 utviklingen 	med 	de faktiske kostna-	
dene 	(eksterne) 	i bussmarkedet	.	 	Våre analyser viser at 	både offentlig kjøp per innbygger og særlig 	
offentlig kjøp per passasjer	,	 faller når vi måler 	enhetskostnaden	 p	å denne måten, se	 Figur S1	. 	Denne 	
utviklingen har skjedd samtidig som billettinntekter per reise har sunket	.	 Hvis vi ser på offentlig kjøp 	
per passasjer	,	 	har det vært en	 	effektivisering i enhetskostnadene på om lag 1	7	 	prosent	 	fra 2010. 	
Resultatet	 	kan tilsk	rives innsats både 	hos	 	innkjøper	ne	 	og hos operatørene, men ville neppe vært 	
mulig å nå uten fungerende konkurranse om kontraktene.	 	Vår vurdering er at mekanismer som føl-	
ger av anbudskonkurranser har bidratt til effektiviseringsgevinster på mellom 10 	–	 	15 p	rosent. 	 	
Figur S1	 	Kollektivtransport med buss, fylkeskommunale ruter. Billettinntekt per reise, 	offent-	
lig	 kjøp per passasjer og per innbygger. Faste 2015	-	priser, deflatert med en konstru-	
ert 	versjon av SSBs 	totalindeks 	der	 kapitalkostnader 	ikke er med	. 20	10	-	2017, indeks 	
2010=100	 	 	
 	
Kilde: SSB og Vista Analyse	 	
8085909510010511020102011201220132014201520162017Billettinntekt per reiseOffentlig kjøp per passasjerOffentlig kjøp per innbygger

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	9	 	
 
 
Virksom konkurranse er en forutsetning for effekt	 	
Våre analyser viser at det er virksom konkurranse i anbudsmarkedet for rutebuss, og at konkurransen 
er en viktig forklaringsfaktor bak effektiviseringen	 	som har vært gjennomført de siste årene. Det er 	
etter våre vurderinger liten grunn til å bekymre seg over at konkurransen i markedet vil svekkes slik 
at vilkårene for en fungerende konkurranse ikke vil være oppfylt i overskuelig framtid. Virksom kon-
kurran	se er avgjørende for å sikre at anbudsutsetting skal kunne oppnå de ønskede gevinstene. 	 	
Lave transaksjonskostnader	 	
Transaksjonskostnadene er lave, og langt lavere enn 	de påviste effektivitetsgevinstene. Dette gjør at 	
det totalet sett er samfunnsøkonomisk 	lønnsomt å organisere den fylkeskommunale rutebusspro-	
duksjonen gjennom et anbudsregime. En del av transaksjonskostnadene er knyttet til kvalitetsopp-
følging. Kvalitetsoppfølging og brukerperspektivet måtte uansett vært fulgt opp ved en egenproduk-
sjon. Med s	tøtte i teori og empirisk forskning vil vi hevde at det er en risiko for at egenproduksjon i 	
fylkeskommunal regi kan gi lavere kvalitet i tilbudet og/eller lavere kostnadseffektivitet enn det som 
oppnås gjennom dagens løsning. 	 	
Fylkeskommunene har fått nye	 	og krevende oppgaver på kollektivområdet. Dette har gitt en kraftig 	
vekst i fylkeskommunene og fylkeskommunalt eide administrasjonsselskaper. 	Veksten som følger av 	
oppgaveendringer må ikke forveksles med transaksjonskostnader ved anbudsutsetting. 	 	
Hensyne	t til styring og demokratisk kontroll er godt ivaretatt	 	
Styring og demokratisk kontroll er et viktig hensyn i all offentlig tjenesteproduksjon som finansieres 
med offentlige midler. Vi finner at anbudsutsetting i 	buss	markedet ivaretar dette hensynet. Det e	r 	
politikerne som setter målene	 for kollektivtilbudet	, og det er 	forholdsvis 	enkelt å vurdere resultatene 	
i forhold til ressursbruk og fastsatte mål. 	 	
Virksomhetsoverdragelse og bransjeavtaler sikrer arbeidstagerne (sjåførene)	 	
Anbud kan ha bidratt til en u	tvikling i sjåføryrket 	med en	 	intensivering av arbeidstiden	 	og en mer 	
konjunkturavhengig lønnsutvikling	. De fleste endringene på dette området må likevel antas å være 	
uavhengige av anbudsutsettelse. Sjåførenes opplevelse av utrygghet for egen arbeidsplass 	og ar-	
beidsmiljø, må likevel 	til en viss grad 	kunne tilskrives anbud. For å bøte på disse virkningene ble det 	
innført nasjonale normallønnsavtaler (bransjeavtale) i 2008, mens regler 	om	 	virksomhetsoverdra-	
gelse ved anbud kom på plass fra 2010. 	 	
Guldbrandsen	 	(2017)	 	viser til at lønns	-	 	og arbeidsvilkårene i bussbransjen ikke har vært utsatt for 	
lønnspress	, men at arbeidstagerne (sjåførene) har opprettholdt akseptable lønns	-	 	og arbeidsvilkår 	
takket være høy organisasjonsgrad, 	sterke fagforeninger og 	et 	godt samarbeid med arbeids	giver	si-	
den.	 På den annen side trekker han frem at arbeidstaker	siden kan ha mistet en viss med	bestemmel-	
sesrett siden mange forhold av betydning for sjåførene avgjøres av oppdragsgiverne og ikke opera-
tørene. 	Sjåførene taper dermed innflytelse siden de ikke har noe arbeidstaker 	–	 arbeidsgiverrelasjon 	
vis a vis oppdragsgiverne.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	10	 	
 
 
Hva er alternativet til anbudsutsetting? 	 	
Samtlige fylker har valgt å organisere arbeidet med kollektivtilbudet gjennom egne administra	sjons-	
selskaper	 eller 	bestiller	enheter i den fylkeskommunale administrasjonen	. 	Disse enhetene 	har ansva-	
ret for å gjennomføre vedtatt politikk, herunder anskaffe operatører som leverer busstjenester	,	 	og 	
dermed 	sørge for at fastsatt rutetilbud faktisk tilbys.	 Alternativet 	til 	anbudsutsetting er egenproduk-	
sjon eller utvidet egenproduksjon. 	Utvidet egenproduksjon	 innebærer at fylkeskommunen oppretter 	
et 	underliggende	 selskap som står for driften av kollektivtransporten og har ansvar for busser, sjåfø-	
rer mv. Egen	produksjon innebærer at fylkeskommunen selv organiserer driften av kollektivtranspor-	
ten med ansvar for busser, ansatte mv. i en egen 	enhet	 	i fylkesadministrasjonen. 	Det forutsettes i 	
begge tilfeller at kollektivordningen, statsstøttereglementet og anskaffe	lsesloven følges. 	 	
Oppgavefordeling med dagens 	organisering 	og 	de to nevnte 	løsninge	ne	 	med egenproduksjon eller 	
utvidet egenproduksjon er vist 	i figur	 S	2	.	 	
Figur S	2	 	Oppgavefordeling 	og organisering; tre modeller	 	
 	
 	
Vi har vist at a	nbudsutsetting 	i fylkesk	ommunale rutebusstilbud stimulerer operatørene til å levere 	
kostnadseffektive tjenester til ønsket kvalitet. Transaksjonskostnadene er begrenset, og uansett 
langt lavere enn effektivtetsgevinstene som utløses gjennom anbud. 	En del av transaksjonskostna-	
dene	 	i dagens system	,	 	vil også følge med dersom en velger egenproduksjon som modell for organi-	
sering. Dette gjelder særlig kostnader i forbindelse med oppfølging av kvalitet i tilbudet, og utvikling 
av virkemidler som kan stimulere til en fortsatt effektiviser	ing av produksjonen.	 	
OppgaverEgenproduksjonOver or dnede m å lFa stsette økonomi ske rammer for ruteproduksjonStrategisk planleggingRuteplanleggingFel l es ma r kedsfør i ng / profileringUtviklingsopppgaver Politikkoppfølging (miljø og klima)Over or dnede IKT system erKvalitetskravOppføl g i ng a v levert/produsert kvalitetKvalitetsstyringTeknologi, klima og miljøDrift - og kjøreplanerUtvidet egenproduksjonDagens modell 
FylkeskommunenFylkeskommunenFylkeskommunalt selskap.Selska pet beholder oppg avene som dag ens administrasjonsselskap utfører i tilleg g får de driftsansvar for produksjonen, materiell og ansatte til driftsoppgaver, herunder sjåførerFylkeskommunenDa g ens administrasjonsselskap / bestillerenheti fk-ingen endring i oppg avenefra dagens sit ua sjonMarkedsaktører/ Opereatører

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	11	 	
 
 
En alternativ organisering i form av omlegging til egenproduksjon vil gi betydelige omstillingskostna-
der for fylkeskommunene. Fylkeskommune 	har organisert innkjøpene etter en 	bestiller	-	 utfører	-	mo-	
dell	. Dette gir det politiske nivået mu	ligheter til styring og oversikt over ressursbruken og resultatene 	
som oppnås på kollektivområdet i fylkene. En omlegging til egenproduksjon vil kreve en annen kom-
petanse enn fylkeskommunene har i dag. 	 	
Konklusjon og anbefalinger	 	
Anbudsutsetting er et virk	emiddel for å oppnå effektiv ressursbruk, lavere priser, bedre kvalitet og 	
tilgjengelighet i de fylkeskommunale bussrutene. Forutsetningene for at anbudskonkurranser i rute-
bussmarkedet skal kunne høste de ønskede gevinstene	, er oppfylt. Markedet leverer øn	sket kvalitet 	
og kostnadseffektive tjenester til de reisende og 	til 	samfunnet. Anbudskonkurranser med tilhørende 	
kontraktstyring og bruk av insentiver	,	 	framstår dermed som den mest kostnadseffektive måten å 	
realisere målene som er satt for offentlig rutebu	ssproduksjon på. 	 	
Det er satt ambisiøse mål for kollektivtransporten	 	framover	. Ny teknologi, i form av utslippsfrie kjø-	
retøy, autonome kjøretøy	,	 	og en fortsatt utvikling av digitale verktøy som 	øker mobiliteten	, gir nye 	
muligheter, og kanskje noen utfordri	nger. 	 	
Mer dialog og samarbeid, og felles utvikling av kontraktsutforminger, framstår som et naturlig neste 
skritt i utviklingen. Dette bør inkludere en videreutvikling av insentiver i kontraktene som stimulerer 
alle involverte til å trekke i samme retning	. En videreutvikling av dagens system der det bygges på 	
kompetansen som er opparbeidet på både bestiller og tilbydersiden, må forventes å gi adskillig bedre 
resultater enn å bruke ressurser på en eventuell omstilling til en form for egenregi eller utvidet 	egen-	
regi.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	13	 	
 
 	
1	 	Innledning	 	 	
Vista Analyse har på oppdrag fra NHO Transport vurdert hvilke samfunnsøkonomiske gevinster og 
kostnader som følger med anbud i rutebussmarkedet. Formålet med utredningen er å svare på hvor-
vidt anbudsutsetting av det fylkeskomm	unale rutebussnettet er samfunnsøkonomisk lønnsomt sam-	
menliknet med andre måter å organisere dette kollektivtilbudet på. 	S	om en del av utredningen be-	
lyses kostnadsutviklingen og kostnadsdrivere i bransjen. 	Resultatene fra analysene inngår som en del 	
av kun	nskapsgrunnlaget i utviklingsarbeidet innenfor rutebussmarkedet der miljø	-	 	og klimahensyn, 	
sammen 	med 	nye teknologiske muligheter	,	 stiller krav til bransjen så vel som til myndighetene. 	 	
Anbudsutsetting i det fylkeskommunale rutebusstilbudet er i dag den	 	vanlige organisering av 	dette 	
tilbudet. Det første anbudet ble utlyst i 1994. Hensikten med anbudsutsettelse var å stimulere til økt 
effektivitet, bedre kvalitet og et større brukerfokus. Virkningene av anbudsutsettelse har vært ana-
lyser flere ganger tidl	igere, og samtlige studier konkluderer med at anbudsutsetting har gitt høyere 	
kostnadseffektivitet	 enn alternativene	. 	 	
I denne rapporten ser vi nærmere på samfunnsøkonomiske gevinster og kostnader ved anbudsut-
setting i dagens situasjon, der vi forsøker å s	ammenlikne virkningene med en alternativ 	organisering	 	
i form av egenproduksjon i fylkeskommunene. Som en del av analysen ser vi på kostnadsutviklingen 
i bussproduksjon, der vi særlig har lagt vekt på de siste 10 årene. 	 	
Vi har basert ana	lysene på teori og 	tilgjengelig	 empiri	. 	I tillegg har vi hentet inn kunnskap og vurde-	
ringer gjennom intervjuer med representanter fra operatørleddet og 	fylkeskommunale	 	administra-	
sjonsselskap. Vi har ogs	å studert et utvalg kontrakter og gjennomført analyser på data fra SSB. 	 	
1.1	 	Fylkeskommunene og Oslo kommune har ansvaret 	 	
Fylkeskommunene og Oslo kommune har i dag ansvaret for den lokale kollektivtransporten i fylket. 
De yter tilskudd til lokale ruter med buss, båt (unntatt riksvegf	erger), trikk, T	-	bane og bybane.	 	De	 	
bestemmer 	og	så 	omfanget av rutetilbudet og 	fastsetter takster for det lokale rutetilbudet	. Fylkes-	
kommunene gir etter delegasjon fra departementet også løyve til fylkesgrensekryssende båtruter og 
ekspress	buss	-	 og flybuss	ruter.	 	
Staten fastsetter rammev	ilkår for kollekt	ivtransporten. 	Statens økonomiske ansvar f	or lokal kollek-	
tivtrafikk er 	knyttet til de årlige rammeoverføringene til fylkeskommunene som bevilges over Kom-	
munal	-	 	og moderniseringsdepartementets budsjett.	 	Staten gir også tilskudd til 	lokal kollektivtrans-	
port 	gjennom 	«	Belønningsordningen for bedre kollektivtrafikk og mindre bilbruk i byområdene	». 	
Denne ordningen ble innført i 2004. I tillegg 	inneholder 	ordningen me	d bymiljøavtaler/	 byvekstavta-	
ler 	statlige overføringer til lokal kollektivtransport	. 	 	
Staten yter 	også 	tilskudd til persontransport på det nasjonale jernbanenettet, flyruter på kortbane-	
nettet, riksvegferger og kystruten Bergen	–	Kirkenes (Hurtigruten).	 Vi ser ikke på organiseringen av 	
disse markedene i denne rapporten.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	14	 	
 
 	
1.1.1	 	EU	-	regelverk 	og anskaffelsesregelv	erk	et	 	setter rammer	 	
EU har gjennom kollektivtransportforordningen bestemt hvordan offentlige myndigheter kan tildele 
tilskudd og/	 	eller enerett til drift av kollektivtrafikk 	(FOR	-	2010	-	12	-	17	-	1673)	. Forordningen gjelder 	
persontrans	porttjenester av allmenn økonomisk betydning 	og skal sikre effektive transporttjenester 	
gjennom regulert konkurranse	.	 Forordningen gir myndighetene rett til å gi 	ytere av offentlig tjenes-	
te	r	 enerett, gi dem finansiell godtgjøring samt fastsette alminnelige	 regler for drift av offentlig trans-	
port som gjelder for alle ytere.	 	Hovedregelen er at tildelingen skal skje etter anbud, men det gis 	
unntaksbestemmelser som muliggjør produksjon i egenregi eller utvidet egenregi. 	 	
Ved anbudsutsettelse av en kontrakt skal	 	forsyningsforskriften, anskaffelsesforskriften eller tjenes-	
tekonsesjonsforskriften følges. Disse reglene fastsetter hvordan saksbehandlingen og anskaffelses-
prosessen skal gjennomføres. Kravene til anbudsutsettelse i kollektivtransportforordningen og an-
ska	ffelsesregelverket gjelder ikke for drift i egenregi. Bakgrunnen for dette er at anskaffelsesregel-	
verket ikke skal regulere hvordan det offentlige organiserer sin egen virksomhet.	 	
Det stilles en rekke krav som må være oppfylte for at fylkeskommunen skal ku	nne velge drift i egen-	
regi eller utvidet egenregi. Det er blant annet et aktivitetskriteri	um	 	som sier at et selskap minst må 	
utføre 80 	p	rosent	 av sin aktivitet for oppdragsgiveren eller andre rettssubjekter som oppdragsgive-	
ren kontrollerer. Dersom de angit	te vilkårene for egenregi 	er oppfylt og fylkeskommunen velger 	
egenregi, 	trår statsstøttereglementet inn. S	tatsstøttereglene krever 	blant annet 	at det ikke skal gis 	
overkompensasjon for 	utført	e	 tjeneste	r	. 	
Aktørene i dagens marked	 	
Staten fastsetter de overor	dnede rammebetingelsene for kollektivtransporten. Fylkeskommunen 	
har ansvaret for drift av det fylkeskommunale kollektivtilbudet. Fylkeskommunene har valgt litt for-
skjellige organiseringer. Noen har valgt å opprette egne administrasjonsselskap som har ansv	aret for 	
kollektivtransporten, mens andre har opprettet egne bestillerenheter i den fylkeskommunale admi-
rasjonen. I begge tilfeller fastsetter det politiske nivået mål og rammer for tilbudet, mens fylkeskom-
munens administrasjon eller administrasjonsselskap	ene skal gjennomføre vedtatt politikk. Bussel-	
skapene er den utførende parten, 	det vil si 	at det er busselskapene (operatørene) som på oppdrag 	
fra fylkeskommunen (eller administrasjonsselskapet) 	frakter passasjerene og kjører bussrutene som 	
fylkeskommunen/a	dministrasjon	s	selskapene har fastsatt. 	 	
Busselskapene har eierskap til materiell (bussene) og ansvar for bemanning. Busselskapene er både 
privat og offentlig eid og kjøper innsatsfaktorer i faktormarkedene.	 Med faktormarkedet menes mar-	
kedene for innsatsfak	torene for bussdrift. 	 Figur 	1	.	1	 gir en grafisk oversikt over aktørene i markedet.	 	
Merk at figuren kun gjelder for fylkeskommuner som har opprettet administrasjonsselskaper. For de 
øvrige fylkeskommunene går pilene rett fra fylkes	kommunen til busselskapene.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	15	 	
 
 
Figur 	1	.	1	 	Aktører i markedet for busstransport	
1	
 	
 	
Kilde: Vista Analyse	 	
1.2	 	Oppbygging av rapporten	 	
Vi starter med å gå gjennom det analytiske rammeverket som vi bygger analysene på. I 	dette kapitlet 	
redegjør vi for teori og relevant empiri. Formålet med kapitlet er å gi kunnskap og forståelse 	om	 	
mekanismene som påvirker konkurranse	n	, samt hvilke forutsetninger som må være oppfylt for at 	
anbudskonkurranser skal kunne gi de ønskede virkni	ngene. I kapittel 	3 drøfter vi hva som er alterna-	
tivene til anbud. Vi gir en historisk gjennomgang for å vise hvilke andre alternativer som har vært i 
bruk tidligere. Kapitlet gir også en oppsummering av relevante funn fra tidligere studier. I kapittel 4 
g	år vi gjennom bussmarkedet, med en særlig oppmerksomhet på kostnadsutviklingen. Vi viser blant 	
annet hvordan vi kommer fram til at kostnadene er redusert fra 2010, med en vurdering av anbuds-
konkurransenes betydning 	for de 	observerte effektiviseringsgevinst	e	ne	. Deretter oppsummerer vi 	
innspill og vurderinger fra intervjuene, 	kontraktsgjennomgangen	 og relevante styringsdokumenter	 i 	
kapittel	 5	. I kapittel 6 ser vi alle resultatene i sammenheng og drøfter om vilkårene for virksom kon-	
kurranse er til stede og hvi	lke samfunnsøkonomiske gevinster som følger med dagens markedsorga-	
nisering. 	 	
 	 	
 	 	 	
1	 Figuren viser en organisering 	d	e	r	 f	y	lkes	k	o	mm	unene h	a	r 	opp	r	e	ttet	 egne adm	inistrasjons	e	lskap	e	r	. Enkelte fylkeskommu-	
ner har beholdt en innkjøpsavdeling i fylkeskommunen som i varetar de samme oppgavene som a	dmirasjonsselskapene.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	16	 	
 
 	
2	 	Analytisk rammeverk 	 	
I dette kapitlet presenterer vi det analytiske rammeverket for analysen. Rammeverket er i hovedsak 
forankret i samfunnsøkonomi, men er noe utvidet med kunns	kap fra strategi	-	 og styringsfaglig litte-	
ratur. 	Kapitlet starter med en kort gjennomgang av hva en samfunnsøkonomisk analyse er, før vi 	
retter oppmerksomheten mot mer konkrete problemstillinger som omhandler konkurranseekspo-
nering kontra ikke konkurranseek	sponering. 	 	
Formålet med kapitlet er å forankre analysene i eksisterende empiri og teori	,	 og å vise hvordan virk-	
ningene kan evalueres i et samfunnsøkonomisk perspektiv. Fokuset i kapitlet er på mekanismer og 
ønskede virkninger bak ulike former for konkurra	nseeksponering av offentlig	e	, samfunnsnyttige tje-	
nester. 	 	
Anbudsutsetting er et virkemiddel for å oppnå effektiv ressursbruk, lavere priser, bedre kvalitet og 
tilgjengelighet i de fylkeskommunale bussrutene. 	Forutsetningene for at ønskede virkninger skal 	
k	unne realiseres	 er sentrale og 	gjennomgås i dette kapitlet. 	 	 	
2.1	 	Hva er en samfunnsøkonomisk analyse?	 	
En samfunnsøkonomisk analyse er et verktøy for 	å	 identifisere og synliggjøre virkninger (konsekven-	
ser) av et tiltak for berørte grupper i samfunnet.	 	Hensikten med 	en 	samfunnsøkonomisk analyse er 	
å	 fin	ne ut om et tiltak er samfunns	økonomisk lønnsomt eller	 ikke, samt 	å	 kunne rangere og prioritere 	
mellom ulike tiltak	 (DFØ, 2014)	. 	I denne analysen er anbudsutsetting av «rutebuss» tiltaket som skal 	
analyseres. I og med nær sagt samtlige ruter med offentlig støtte i dag har vært gj	enstand for anbud, 	
er ana	lysen lagt opp som en såkalt ex	-	post	-	evaluering. I denne type analyser brukes det samfunns-	
økonomiske rammeverket til å vurdere hvorvidt tiltaket, i dette tilfelle anbudsutsettelse; har hatt de 
ønskede virkninge	ne	. I tillegg skal ev	entuelle utilsiktede virkninger for samfunnet eller enkeltgrupper 	
belyses. 	 	
 	Alt som påvirker ressursbruken eller velferden til noen i samfunnet, skal tas med, men analysen 	
skal i utgangspunktet begrenses til virkninger for grupper i Norge. 	(DFØ, 2014)	 	
En viktig del av en samfunnsøkonomisk analyse er det såkalte referansealternativet. Referansealter-
nativet skal ideelt sett beskrive situasjonen dersom tiltaket, dvs. anbudsutsetting, ikke hadde funnet 
sted. Referansealternative	t brukes som sammenlikningsgrunnlag for å identifisere og beskrive virk-	
ninger av tiltaket. I denne analysen er det ikke helt opplagt hva referansealternativet er. Dette kom-
mer vi tilbake til i	 	kapittel	 	3	. 	I utgangspunktet tenke	r vi at en eller annen form for fylkeskommunal 	
egenproduksjon eller utvidet egenproduksjon som gjennomføres innenfor de rammene som følger 
av 	kollektivtransportforordningen,	 er referansealternativet. 	 	
Samfunnsøkonomisk lønnsomhet (nytte	-	minus kostnader) må	les som differansen mellom virk-	
ningene av tiltaket og referansealternativet. Vi er ute etter den totale lønnsomheten for hele sam-
funnet. Dette innebærer at fordelingsvirkninger ikke er en del av lønnsomhetsvurderingen. I den 
grad det er grupper, eksempelvi	s arbeidstakere eller reisende, som påføres vesentlige kostnader el-	
ler gevinster, skal en samfunnsøkonomisk analyse likevel synliggjøre denne type virkninger.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	17	 	
 
 	
2.1.1	 	Kostnadseffektivitetsanalyse er mest egnet	 	
I samfunnsøkonomiske analyser av tiltak skilles det m	ellom tre, delvis overlappende, analyseformer. 	
I en fullstendig nytte	-	kostnadsanalyse beregnes den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i form av 	
netto 	nåverdi	. Dersom alle virkninger kan verdsettes i kroner, beregnes det i denne tilnærmingen 	
hvilket alternativ	 	som har høyest samfunnsøkonomisk lønnsomhet. I de fleste tilfeller er det ikke 	
mulig å tallfeste alle virkninger. I den grad det er mulig, er det ikke alltid regningssvarende å bruke 
ressurser på å tallfeste	 	alle virkninger	. En mulig tilnærming er da å id	entifisere og analysere virk-	
ninger, inkludert virkninger som ikke er prissatt. Tallfestingen kan da begrenses til å anslå nivået på 
differansen mellom alternativene som studeres, med tilhørende beskrivelser av virkningene som skil-
ler alternativene. Det er 	denne overordnede tilnærmingen som er brukt i denne utredningen. 	 	
Vi har også lagt til grunn at 	ruteproduksjonen	 i utgangspunktet er uavhengig av om det velges anbud 	
eller andre anskaffelsesformer. Dette begrunner vi med at tilbudet, målt i ruteproduksjon,	 	antas å 	
være gitt. Det som da kan variere er kvalitet (unntatt nivået på ruteproduksjonen), og kostnader ved 
å fremskaffe den angitte ruteproduksjonen til ønsket kvalitet. 	Dersom kostnadene reduseres, kan 	
fylkeskommune velge om de vil bruke de frigjorte m	idlene på mer ruteproduksjon, eller om de heller 	
ønsker å bruke frigjorte midler på andre områder. I begge tilfellene økt kostnadseffektivitet til en gitt 
kvalitet, økt samfunnsnytte. 	 	
Formålet med konkurranseutsetting er bedre effektivi	tet og/	eller kvalit	et. Grunnlaget for hypotesen 	
om at konkurranseutsetting kan gi bedre effektivitet og kvalitet er oppsummert i 	Tekstboks 	2	.	1	.	 	
Tekstboks 	2	.	1	 	Om konkurranseutsetting, effektivitet o	g kvalitet	:	 Sitat fra Robertsen (1999)	 	
 
Konkurranseutsetting er et sett av metoder for å bedre produktiviteten i offentlig sektor. Hensikten er å øke 
produksjon eller kvalitet av en offentlig tjeneste uten at budsjettildelingen øker, eller å redusere buds	jettet 	
uten at tjenesteomfang eller kvalitet reduseres. Problemet er at offentlig produksjon gjerne er skjermet mot 
konkurranse, og denne skjermingen skaper gode muligheter for både x	-	ineffektivitet (Leibenstein 1966 og 	
1975) og opportunismekostnader (Glob	erman og Vining 1996). X	-	ineffektivitet kan oppstå fordi fravær av 	
konkurranse gir svake impulser til forbedringer av produksjonsprosessen og innsats fra de ansatte. Opportu-
nismekostnader oppstår fordi mangel på konkurranse gir ufullstendig kostnadsinforma	sjon til bevilgende 	
myndighet. Dette gir utførende sektor mulighet til å utnytte situasjonen ved å tilpasse seg i henhold til egne 
preferanser og ikke i henhold til politikernes. Poenget med konkurranseutsetting er altså først og fremst å 
redusere mulighet	ene for både x	-	ineffektivitet og opportunisme hos utfører	. 	(Robertsen, 1999)	 	
2.2	 	Overordnede kriterier for å vurdere konkurranseeksponering	 	
Innenfor 	OECD	-	området	 har 	det 	de siste 30 	å	rene vært en økende oppmerksomhet om behovet for	 	
å	 effektivise	re offentlig tjenesteproduksjon. Konkurranseeksponering er et virkemiddel på dette om-	
rådet. Gjennom etablering av et konkurransemarked er flere tidligere offentlige monopoler fratatt 
eneretten og har måtte konkurrere i, eller om, et marked. 	Dette er en utvikling som vi ser i samtlige 	
OECD	-	land, inkludert Norge. Den bakenforliggende ideen bunner i en forståelse av at det offentlig 	
vil tendere til å drive mer effektivt og brukerorientert dersom de må konkurrere om å produsere en 
tjeneste.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	18	 	
 
 
Konk	urranseeksponering må også sees i sammenheng med framveksten av New Public Management 	
(NPM). Kjernen i 	NPM bygger på en antakelse om at en offentlig virksomhet som likner mer på mar-	
kedet vil kunne bidra til bedre kvalitet og 	høyere	 effektivitet i den offen	tlige tjenesteytingen.	 	
Både NPM og konkurranseeksponering er gjenstand for ideologiske, så vel som faglige debatter. Vi 
går ikke inn på den ideologiske debatten, men har i stedet valgt å bygge på vurderingskriteriene for 
konkurranseeksponering fra NOU	 (2000:19)	. I denne utredningen benyttes følgende kriterier: 	 	
•	 	Effektivitet 	 	
•	 	Kvalitet 	 	
•	 	Styring og demokratisk kontroll	 	
•	 	Tilgjengelighet for bruker 	 	
•	 	Utvikling og opprettholdelse av markedskonkurranse	 	
Kriteriene er forankret i f	ormålet med konkurranseeksponering, 	det vil si	 	ønske	t	 	om å stimulere til 	
bedre kvalitet og høyere effektivitet i offentlig tjenesteproduksjon	. De øvrige punktene med unntak 	
av det siste, gjelder andre	 	hensyn som må ivaretas på tjenesteområder der det offen	tlige har et 	
forsyningsansvar.	 	Det siste punktet retter seg mot 	betingelser	 	for at konkurranseeksponering skal 	
fungere som et effektiviseringsvirkemiddel. Tjenester som innebærer myndighetsutøvelse, som ek-
sempelvis barnevern, har andre hensyn som også må i	varetas ved en eventuell konkurranseekspo-	
nering	,	 se blant annet: 	Vista Analyse 	(2016)	. Vi anser ikke kollektivtransport som myndighetsutøvelse 	
og ser derfor bort fra 	denne type problemstillinger	. 	 	
Vi går kort gjennom 	pun	ktene	 	og 	grunnlaget for vår operasjonalisering av kriterier for å vurdere 	
hvorvidt 	anbudsutsettelse i kollektivtransport, nærmere bestemt rutebuss, er samfunnsøkonomisk 	
lønnsomt.	 I kapittel 	6	 anvender vi kriteriene på resultate	ne fra undersøkelsene og delanalysene som 	
er presentert i kapittel 	3	 til 	5.	 	 	
2.2.1	 	Effektivitet	 	
I rutebussmarkedet kan effektivitet vurderes innenfor følgende perspektiver: 	 	
–	 	Effektiv produksjon (kostnadseffektivitet)	 	
–	 	Målrettet produk	sjon (formålseffektivitet) 	 	
Formålseffektivitet 	og 	kostnadseffektivitet 	de viktigste kriteriene	 	i en vurdering av samfunnsøkono-	
misk lønnsomhet	 av et virk	e	middel	. Vi går gjennom den teoretiske begrunnelsen for disse kriteriene. 	 	
2.2.1.1	 	Effektiv produksjon (kostnad	seffektivitet)	 	
Hensynet til en effektiv ressursbruk er kanskje den viktigste begrunnelsen bak anbudsutsetting. Med 
effektiv produksjon menes at den samlede produksjonen, eller fylkeskommunens kollektivtilbud, le-
verer et gitt tilbud til lavest mulig kostnad	er. Innenfor det offentlige rutebussmarkedet handler dette 	
om mest mulig produksjon per brukte krone. 	 	
I sin enkleste form kan det offentliges utgifter til en gitt produksjon, før og etter anbudsbudsutsetting, 
sammenliknes for å vurdere eventuelle forskjel	ler i kostnadseffektivitet. Eventuelt kan det gjøres 	
sammenlikninger mellom områder/ruter som er 	anbudsutsatt 	med ruter som ikke er anbudsutsatt.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	19	 	
 
 
Ingen av delene er i praksis mulig i dagens rutebussmarked. Dette fordi nær alle ruter er anbudsut-
satt, og for	di de historiske dataene ikke er egnet som sammenlikningsgrunnlag for å vurdere kostna-	
dene ved dagens bussdrift. Vi referer i stedet til tidligere studier der denne type sammenlikninger er 
gjort basert på data som er noe mer sammenfallende i tid, og hvor k	ostnadstall for ulike driftsformer 	
er mer sammenliknbare. I kapittel 	4	 ser vi på markedsutviklingen i 	den fylkeskommunale bussdriften. 	
Kapitlet danner en viktig del av grunnlaget for å kunne vurdere utviklingen i kostnadseffekt	ivitet for 	
derigjennom å kunne vurdere hvorvidt anbudskonkurranser stimulerer operatørene til effektiv drift. 	 	 	
Transaksjonskostnader	 	
For at anbudsutsetting skal kunne sammenliknes med andre driftsformer, må alle kostnadene med, 
inkludert transaksjonskostn	adene. Transaksjonskostnader kan defineres som kostnaden ved å skaffe 	
informasjon, utforme anbudsdokumenter, spesifisere kvaliteter ved tjenesten, forhandlinger med 
potensielle leverandører, ta avgjørelser, kjøpe/skrive kontrakter og evaluering/overvåking 	for å sikre 	
at man oppnår ønsket resultat (omfang og kvalitet) på leveransen, samt rettvister og reforhandlinger 
ved uenighet eller manglende ko	ntrakt	oppfyllelse. I økonomisk	 	litteratur betegnes ofte alle kostna-	
der ved transaksjoner i et marked utover selv	e prisen på produktet eller tjenesten	,	 som transaksjons-	
kostnader 	(Williamson, 1986)	 	
Jo enklere et produkt eller en tjeneste er å definere og måle, jo lavere er transaksjonskostnadene. 	 	
A	nskaffelser 	av rutetilbud 	vil ofte kunne vær	e krevende anskaffelser. Dette skyldes blant annet at 	
det kan være nettverkseffekter mellom ulike ruter, og andre kollektivtilbud. I den grad det s	kal stilles 	
krav til materiell	, kreves det kompetanse og analyser på 	bestillersiden	 for å	 sikre at materielle	t som 	
kreves også er egnet til tjenesten som skal utføres. IT	-	utstyr til kommunikasjon, overvåkning, trafikk-	
informasjon og betalingsinnkreving fra passasjer	,	 er andre eksempler på krav til utstyr som kan spe-	
sifiseres	 og som kan 	gi	 opphav til transaksjonsko	stnader	. 	 	
Fylkeskommunen/administrasjonsselskapet	 	må også vurdere	 	hva som er en hensiktsmessig modell 	
for godtgjørelse, og 	regulering av 	godtgjørelse ved endringer underveis i kontraktsperioden. Normalt 	
er godtgjørelsen knyttet til rutekilometer, rutetimer	 og 	vogn	er	. Om lag to av tre	 kontrakter har 	i dag 	
ulike	 	former for insentiver, bonus/	malus, 	i tillegg til produksjonsgodtgjørelse. Kontraktstype, og an-	
skaffelsesmodell må velges før en kontrakt kan utlyses. 	Etter kontrakt er inngått skal leverandørene 	
følg	es opp, blant annet 	med hensyn til	 kvalitet på leveransen. 	Dette er en del av transaksjonskostna-	
dene. 	 	
Skille mellom transaksjonskostnader og 	oppgaveendring	er	 	 	
For å kunne sammenlikne transaksjonskostnadene ved bussanbud og produksjon i egenregi, må det 
kl	argjøres hvilke 	kostnadsposter	 	som inngår, og hvordan oppgave	-	 	og ansvarsfordelingen mellom 	
operatør og innkjøper faktisk er. Dersom innføring av anbud eller andre hensyn medfører at oppga-
ver flyttes fra operatør til innkjøper, så er ikke dette å betrakte 	som en transaksjonskostnad i sam-	
funnsøkonomisk forstand. Ruteplanlegging, markedsføring og utvikling av informasjonssystemer 
som sanntidsinformasjon og digitale billettsystemer kan 	f.eks.	 	ikke kategoriseres som transaksjons-	
kostnader ved anbud. Dette er opp	gaver som til dels er flyttet fra operatørene til admirasjonsselska-	
pene	,	 	og dels er nyutviklede politikk	-	 	og 	teknologidrevet	 	markedsoppgaver. 	Ny teknologi kan gjøre

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	20	 	
 
 
bestillingene og transaksjonene mer komplekse, men teknologi kan også bidra til å redusere 	trans-	
aksjonskostnadene. For oppdragsgiver vil det også være et valg om teknologi, for eksempel krav til 
IKT	-	utstyr i bussene	 	og miljøkrav	,	 	skal 	spesifiseres eller om det skal angis overordnede ytelseskrav. 	
Dette handler i praksis om risikofordeling og oppg	avefordeling mellom innkjøper og operatør	, og må 	
ikke forveksles med transaksjonskostnader	. 	 	
Operatørene bærer sin del av transaksjonskostnadene gjennom å utarbeide tilbud, forhandle og å 
sette seg inn i kontrakter og lokale ruter som de risikerer å aldri 	få kjøre. For kontraktene de vinner 	
vil det i kontraktsperioden 	være noen transaksjonskostnader i oppfølgingen	. 	 	
Positiv læringskurve reduserer transaksjonskostnadene og gir riktigere risikoprising	 	
Transaksjonskostnadene er 	som regel	 størst ved førstegangs	 anbudsutlysning i et land eller innen et 	
sektorområde. Ved gjentatte utlysninger trekker 	bestiller 	veksler på tidligere erfaringer og transak-	
sjonskostnadene synker normalt. Dette gjelder også for tilbyder/operatør. Transaksjonskostnadene 
ved første gangs 	anbud kan være høye, men ved gjentatte anbud får operatørene 	og oppdragsgiver 	
en positiv læringskurve som reduserer transaksjonskostnadene over tid. En positiv læringskurve vil 
også over tid bidra til riktigere prising, og da særlig en riktigere beregning 	av, og aksept for risikopri-	
sing. 	 	
Transaksjonskostnadene kan påvirkes. I Europa er det en utvikling i retning av stadig mer funksjonelle 
kontrakter der det fastsettes funksjonelle mål framfor spesifisering av tekniske løsninger. 	Krav som 	
e	nkel påstigning f	or rullestolbrukere og barnevogner krever mindre kompetanse 	hos	 bestille	rleddet	 	
enn 	krav der	 	høyden på «lavgulv» 	spesifiseres	. 	Med funksjonelle krav må o	peratøren selv komme 	
fram til den beste løsningen for å imøtekomme 	kravet 	om enkel påstigning. En størr	e grad av stan-	
dardiserte kontrakter 	med balansert risikodeling 	og standardisert materiell, vil også kunne bidra til å 	
redusere transaksjonskostnadene. Utviklingen i faktorer som påvirker transaksjonskostnadene og 
eventuelle læringseffekter, er relevante fa	ktorer å inkludere i en samfunnsøkonomisk analyse. 	 	
Egenproduksjon eller 	anbud 	vurdert fra et ressursperspektiv	 	
Spørsmål knyttet 	til 	om en oppgave skal settes ut eller 	utføres 	som egenproduksjon finner vi også i 	
næringslivet og i strategi	-	 	og bedriftsøkon	omifaget. Fra et ressursbasert perspektiv argumenteres 	
det gjerne for at en bedrift bør konsentrere seg om (Moen & Riis, 2004): 	 	
1.	 	Oppgaver knyttet til bedriftens kjernekompetanse (gitt at det er ledig kapasitet)	 	
2.	 	Oppgaver som kan utvide kjernekompetansen, de	t vil typisk si oppgaver som gir læringseffekter	 	
3.	 	Oppgaver som beskytter avkastningen av kjernekompetansen.	 	
For offentlige virksomhet er 	det først og fremst	 de to første punktene som er 	aktuelle	. I sin enkleste 	
form bør oppgaver som 	ikke	 faller inn under pu	nkt 1 eller 2 settes ut med mindre transaksjonskost-	
nadene ved 	anbud 	er for store. Vi har allerede vært inne på transaks	j	onskostnader 	som et viktig	 	
kriterium	 for å vurdere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved anbudskonkurranser om buss-	
ruter. 	 	
Ved en vurd	ering av hvilke oppgaver som bør betraktes som kjerneoppgaver for fylkeskommune	,	 er 	
det naturli	g 	å	 ta utgangspunkt i oppgavefordeling mellom stat, fylkeskommuner og kommuner, samt 	
hvordan fylkeskommune	n	e	 er organisert.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	21	 	
 
 
Fylkeskommunene	 	har etablert seg med bestiller	-	utfører	-	modeller og bygd opp kompetanse for å 	
kunne betjene anbudskonkurranser og s	tyre fylkets kollektivtilbud gjennom kontrakter. 	Noen har 	
valgt å legge bestillerrolle	n	 	til et administrasjonsselskap, mens andre har valgt en organisering med 	
en bestillerfunksjon i fylkeskommunenes ordinære virksomhet. I begge tilfeller er det valgt en b	estil-	
ler	-	utførermodell der det er bygd opp kompetanse på innkjøp av kollektivtjenester i bestillerleddet. 	
Dette er relevant å ta hensyn til dersom det skal vurderes om fylkene skal bygge opp kompetanse og 
realkapital for å kunne drive med busstransport i e	genregi. Risikoeksponering, kapitalkostnader og 	
ulike former for bindinger vil være faktorer som er relevante å vurdere.	 	
2.2.1.2	 	Målrettet produksjon (formålseffektivitet)	 	
Form	å	lseffektivitet 	handler om	 	graden av m	å	loppn	å	else for et bestemt m	å	l. Form	å	lseffektivite	t er 	
et spørsm	å	l om 	å	 velge de tiltakene som er mest effektive for form	ål	et. 	Det offentlige fastsetter selv 	
formålet ved offentlig tjenesteproduksjon. 	 	
Regjeringen har fastsatt en rekke ulike mål for kollektivtransporten	 (Regjeringen, 2018)	:	 	
•	 	Mobilitet for alle	: Å transportere dem som ikke har egen transport. De har krav på like gode 	
muligheter som andre til å utnytte samfunnets tilbud.	 	
•	 	Best mulig tilbud til trafikantene: Å gi et best mulig transporttilbud til dem som reiser kollektivt 
i dag, 	både når det gjelder reisetid, frekvens, komfort, pris og tilgjengelighet.	 	
•	 	Effektiv transportavvikling: Å bidra til bedre transportavvikling i byene og gjøre befolkningen og 
næringslivet mindre avhengig av bilbruk.	 	
•	 	Miljøeffektiv transport: Å bidra til en b	ærekraftig utvikling ved å redusere forurensning, ressurs	-	 	
og energiforbruk fra transportsystemet.	 	
Kollektivforordningen 	(FOR	-	2010	-	12	-	17	-	1673)	 viser til at det offentlige 	kan gripe inn i kollektivtrans-	
porten for å sikre levering 	av tjenester av 	allmenn interesse, som er hyppigere, sikrere, bedre eller 	
billigere, enn hva som kan oppnås gjennom markedskreftene alene	.	 Et rent markedsbasert busstilbud 	
ville ikke gitt et tilstrekkelig omfang på tilbudet. Fordelingsvirkningene ville tro	lig heller ikke vært 	
politisk akseptable.	 	
Markedssvikt begrunner tiltak og støtter opp under formålet 	 	
Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er det flere former for markedssvikt som begrunner offentlig 
støtte til kollektivtransport. For det første har kollek	tivtransport trekk av å være et kollektivt gode 	
(men med kapasitetsbegrensninger). Nettverkseffekter og positive eksterne effekter (økt fremkom-
melighet og mindre miljøbelastning) ved å overføre en trafikant fra bil til buss, er andre former for 
inngripen s	om skal motvirke 	markedssvikt. 	Nettverkseffekter og positive eksterne 	effekter 	er effek-	
ter 	som den enkelte ikke tar hensyn til, og tilpasningen blir dermed ikke samfunnsøkonomisk optimal. 	 	
For å realisere vedtatte mål og sikre samfunnsøkonomisk lønnsomhet,	 	kan det offentlige regulere 	
markedet gjennom avgifter og andre virkemidler, og/eller sørge for produksjon og fordeling av en 
tjeneste (busstransport) for å sikre et tilfredsstillende nivå på tilbudet. Begge virkemidlene brukes. 
Reguleringene har også påvi	rkning på passasjergrunnlaget og busstilbudets konkurranseevne.

Anbud i bus	smarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	22	 	
 
 
Sekundærformål må behandles isoler	t	 	 	
Offentlig tjenesteproduksjon kan i noen tilfeller ivareta flere hensyn enn det formålet 	som 	begrunner 	
tjenesten. Sysselsetting, og da kanskje særlig syss	elsetting i distriktene	,	 er et eksempel på 	slike hen-	
syn	. 	I bussmarkedet kan 	lokal 	rute	produksjon med tilhørende verkstedsvirksomhet gi lokale ringvirk-	
ninger og et grunnlag for 	"	flersysleri	"	,	 	altså at de som kjører 	buss	ruten også har andre oppgaver i 	
period	er da bussen står	. Slik organisering 	kan bidra til å opprettholde bosetting. Denne type sekun-	
dære formål kan isolert sett gi en positiv nytte i et lokalsamfunn, men vil neppe kunne ivaretas gjen-
nom en anbudsutsetting	 	der det er de enkelte bussruter det ska	l konkurreres om	. 	Flersysleriet vil 	
dermed kunne falle bort ved overgang til anbud. 	Kollektivforordningen og statsstøttereglementet 	
kan også gjøre det vanskelig å opprettholde denne type hensyn. 	Overkompensasjon av en tjeneste 	
sammenliknet med kostnadene v	ed å frambringe en tjeneste i markedet, v	il kunne stange mot stats-	
støttereglementet. 	 	
Opprettholdelse av rute	r	 som 	ikke er lønnsomme	 og tråd med overordnet politikk	, er et annet spørs-	
mål.	 Det vil neppe stride mot verken kollektivforordningen eller statsstø	ttereglementet, men vil der-	
imot redusere samfunnsnytten ved at «	gal	e	» ruter prioriteres. Hva som er riktig	e	 og 	gale 	ruter, er til 	
sjuende og sist et politisk spørsmål. 	Det er altså ikke noe ved anbud som modell for tilbud av kollek-	
tivtransport	tjenester som	 	innskrenker fylkeskommunenes valg av hvilke ruter den vil prioritere. 	Sti-	
binding, potensielle overtallsproblemstillinger i fylkeskommunen eller andre hensyn, kan 	likevel 	på-	
virke beslutningstakernes 	vurderinger	 av «riktig» og «	gale	» prioriteringer. 	 	
Sekund	ærhensyn som ikke inngår i formålet bak kollektivtransport kan alternativt ivaretas gjennom 	
andre statlige virkemidler. 	For å kunne sammenlikne anbudsutsetting med egenregi i tilfeller der 	
dette spørsmålet påvirker produksjonen, dvs hvilke ruter som kjøres	, rutetabeller, osv	., skal nyttesi-	
den av produksjonen ideelt sett sammenliknes. Det betyr at hvis valg av anbuds	utsetting påvirker 	
produksjonsnivået og hvilke ruter som kjøres, 	så må nyttesiden 	inkluderes i beregningene. 	 	
2.2.2	 	Kvalitet	 	
Hensynet til kvalitet er 	sammen med effektivitet en viktig begrunnelse bak konkurranseeksponering 	
av offentlige tjenester. NOU 	(2000:19)	 fokuserer på to innfallsvinkler til begrepet: 	 	
•	 	Brukerdefinert kvalitet, det vil si hvordan brukeren vurderer	 tjenesten, om vedkommende opp-	
lever at tjenesten dekker hans eller hennes behov og svarer til forventningene	 	
•	 	Ekspertdefinert kvalitet, hvorav noen er nedfelt i offentlige regler (krav om bruk av sikkerhets-
belte), mens andre kan være krav til drivstoff, gul	vhøyde, antall seter etc. 	 	
Kvalitet kan også knyttes til den politiske innholdssiden og være avledet av både bruker	-	 og ekspert-	
definerte krav. 	Brukerundersøkelser og passasjerenes tilfredshet med tilbud	et	 fanger opp brukerde-	
finert kvalitet. 	Utslippskrav, i	nkludert krav om nullutslippsbusser eller bruk av definerte drivstoffty-	
per	,	 er eksempler på krav avledet av målene for kollektivtransport. 	 	
Tilbudets kvalitet har betydning for nytteverdien i en samfunnsøkonomisk analyse. I den grad an-
budsutsetting påvirke	r kvaliteten, eller kostnadene ved å frambringe ønsket kvalitet	 i tilbudet, så skal 	
differansen mellom anbudsutsetting og alternative driftsformer inkluderes i analysen.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	23	 	
 
 
Politikerne tvinges til å ta stilling til kvalitet og 	har 	muligheter til å følge opp 	kvalitetskrav	 	
En anbudsutsetting tvinger politikere og bestiller til å ta stilling til hvilken kvalitet som skal bestilles 
av operatøren. Dette følges også opp gjennom kontraktsperioden. Det kan også legges inn insentiver 
i kontraktene som stimulerer opera	tøren til å levere ønsket kvalitet. 	 	
Ved mislighold kan den offentlige parten sanksjonere, og også si opp kontrakten. Sanksjoner ved 
mislighold skal kontraktsfestes. I gjennomgangen av empirien vil vi vurdere om kontraktene innehol-
der sanksjoner, og om ins	entivene i kontraktene fungerer etter hensikten. 	 	
Fleksibilitet til å gjøre endringer 	har en kostnadsside	 	
I en anbudskonkurranse fastsettes det krav til kvalitet og ruteproduksjon som i prinsippet skal gjelde 
gjennom hele kontraktsperioden. Regelverket for	 	offentlige anskaffelser gir rom for å legge inn noe 	
fleksibilitet i kontraktene, gitt at dette er beskrevet i konkurransegrunnlaget og ivaretar hensynet til 
likebehandling av tilbyderne. Fleksibilitet i kontraktsperioden i form av at oppdragsgiver kan gjø	re 	
endringer i eksempelvis	 	overgang til lav	-	 	og nullutslippsbusser	 	og/eller produksjonsvolum, har e	t	 	
motstykke 	i usikkerhet og risiko for operatøren. 	Hvor stor risikoen for operatøren blir avhenger av 	
hvordan kompensasjonen ved endringer er regulert i kont	rakten. Det	 	må forventes at operatøren 	
priser 	risikoen 	inn i anbudet	 	dersom konkurransesituasjonen tillater det	. 	Med andre ord kan fleksi-	
bilitet i kontraktsperioden medføre en kostnad for oppdragsgiver.	 	
Ved en eventuell egenregi vil oppdragsgiver i utgangs	punktet kunne ha større fleksibilitet til å gjøre 	
endringer i både ruteplaner, produksjonsvolum og kvalitetskrav. Fylkeskommunen kan velge å legge 
andre standarder på service og vedlikehold, rengjøring, og tilbud på kostnadskrevende ruter/tids-
punkt, og ska	lere opp og ned etter fylkeskommunens øvrige prioriteringer og økonomi. I praksis er 	
denne fleksibiliteten begrenset til justeringer i prioriteringer mellom ruter, og kvalitetskrav som ek-
sempelvis utbyttingstakt, vedlikeholdsprogram og rengjøring av bussen	e. 	 	
I analysen kommer vi tilbake til erfaringer og vurderinger av mulighetene til å påvirke kvaliteten i 
tilbudet ved egenregi og i anbudskontrakter. 	 	
2.2.3	 	Styring og demokratisk kontroll	 	
Det er bred politisk enighet om at offentlige goder skal være tilgjengeli	g for alle brukergrupper, uav-	
hengig av bosted, personlig økonomi og andre egenskaper. Offentlige tjenestetilbud der staten fi-
nansierer hele eller deler av tjenesten, må derfor også være underlagt en tilstrekkelig styring og de-
mokratisk kontroll. I den offe	ntlige debatten fremmes ofte synspunkter i retning av at konkurranse-	
eksponering fører til at tilbudet i store markeder blir bedre enn i mer spredtbebygde områder	.	 	
Ved anbudskonkurranser er dette en mindre relevant problemstilling enn ved andre former for 	kon-	
kurranseeksponering. Som med kvalitet, tvinges politikerne til å gjøre avveininger mht nivået på kol-
lektivsatsningen i forhold til andre områder som fylkeskommunen har ansvaret for, og det er også 
politikerne	 	som har ansvaret for avveiinger mellom tilbu	d i distriktene og større markedsområder. 	
Ved konkurranseeksponering gjøres denne type avvei	inger	 gjennom målstyring og overordnede stra-	
tegier, mens det ved egenproduksjon kan være enklere å påvirke gjennom kortsiktige politiske be-
slutninger 	om 	hvor bussen	 skal stoppe og hvilke ruter som skal kjøres.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkon	omiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	24	 	
 
 
Ved anbud fritas politikerne fra diskusjoner om mer kortsiktige, driftsmessige forhold. I mange tilfel-
ler vil det også være tydeligere hvilke politiske prioriteringer som er gjort	 	i avtaleverket mellom fyl-	
kesk	ommunen og administrasjonsselskapet	 	der denne organiseringen er valgt, mens anbudsutlys-	
ningene i begge tilfeller synliggjør prioriteringene i rutetilbudet	. 	 	
2.2.4	 	Tilgjengelighet for bruker 	 	
Tilbudets tilgjengelighet for brukerne er en annen variab	el	 som kan ten	kes å bli påvirket av spørsmå-	
let om anbudsutsetting eller produksjon i egenregi. I den grad det er mulig vil vi vurdere hvordan 
anbudsutsetting kontra andre alternativer kan påvirke tilbudets tilgjengelighet for brukerne. 	 	
2.2.5	 	Utvikling og opprettholdelse av m	arkedskonkurranse	 	
En forutsetning for at anbudskonkurranser over tid skal kunne gi en kostnadseffektiv produksjon til 
ønsket kvalitet, er at det er tilstrekkelig konkurranse i markedet. Private monopoler er ikke mer ef-
fektive enn offentlige monopoler. Det 	må derfor legges til rett	e	 	for tilstrekkelig konkurranse i mar-	
kedet. Hva som er tilstrekkelig konkurranse vil være en vurderingssak. Ofte stilles det krav om mini-
mum 	to	, eller eventuelt 	tre	 reelle tilbydere for 	at 	vi kan si at konkurransen er virksom i den	 forstand 	
at konkurransesituasjonen er tilstrekkelig til at formålet om kostnadseffektivitet, kvalitet og bruker-
fokus ivaretas. 	 	
Utgangspunktet for å definere virksom konkurranse er en perfekt fungerende markedsøkonomi eller 
en frikonkurranseøkonomi. Dette	 	er en økonomisk	-	teoretisk konstruksjon som sjelden vil være fullt 	
ut oppfylt i praksis. Blant annet forutsettes det: 	 	
•	 	et tilstrekkelig antall markedsaktører 	 	
•	 	at ingen enkeltaktør eller gruppe av aktører kan utøve markedsmakt	 	
•	 	at det er full markedsadgang i	 form av fri etablering	 	
•	 	at produktene er homogene og at alle aktører har full informasjon om alle forhold som er rele-
vante for markedsbeslutninger	 	
•	 	at det ikke foreligger eksterne virkninger	 	
Frikonkurranse kan representere en referanseramme og en målestokk 	som en faktisk markedskon-	
kurranse i e	n gitt situasjon kan måles opp	 mot. Vi har tidligere omtalt noen former for markedssvikt 	
som begrunner offentlige tiltak for å sikre et ønsket nivå på busstilbudet. Ytterligere forhold som kan 
påvirke markedskonkurranse	n er: 	 	
•	 	imperfekt konkurranse i markedet eller manglende 	markeder for sentrale innsatsfaktorer 	 	
•	 	asymmetrisk informasjon	 	
Myndighetene kan i prinsippet gjennomføre reguleringer som eliminerer eller reduserer markeds-
svikt tilstrekkelig til å sikre effektiv ko	nkurranse. Utfordringen 	er at heller	 	ikke myndighetene alltid 	
har full informasjon.	 	Dette	 	omtales 	ofte 	som reguleringssvikt. En ufullkommen markedssituasjon 	
med konkurransesvikt	,	 kan derfor ikke alltid løses gjennom perfekt regulerings med full informasjon	. 	
Konkurransesvikt må derfor vurderes mot reguleringssvikt for å sikre en mest mulig effektiv konkur-
ranse.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konse	kvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	25	 	
 
 
For å vurdere konkurransesituasjonen vil vi ta utgangspunkt i følgende krav: 	 	
•	 	Det må finne sted konkurranse på likeverdige vilkår. Det vil si at det 	ikke skal gis ubegrunnede 	
særfordeler til enkeltaktører eller grupper av aktører i form av preferanseordninger, unntaks-
bestemmelser eller andre diskriminerende tiltak som kan virke konkurransebegrensende.	 	
•	 	Ingen enkeltaktør eller gruppe av aktører skal kunn	e utøve markedsmakt 	gjennom 	for eksem-	
pel å ta høyere	 pris	,	 operere med høyere kostnader enn det som vil være tilfelle i et effektivt 	
fungerende konkurransemarked	 eller ved strategier for å presse andre aktører ut av markedet 	
(ev. hindre dem i å etablere se	g).	 	
•	 	Markedene må være åpne i den forstand at det ikke legges unødvendige restriksjoner på etab-
leringsvilkår og markedsadgang på måter som begrenser den potensielle konkurranse	,	 fra nye 	
aktører.	 Dette har sammenheng med punktet over når det gjelder bruk av 	markedsmakt, men 	
også reguleringer kan være etableringshindrene.	 	
•	 	Markedene må være transparente i den forstand at alle aktører skal sikres tilstrekkelig informa-
sjon til å opptre effektivt	 	
Formålet med effektiv konkurranse 	er 	å bidra til effektiv ressursbru	k, noe som igjen kan føre til lavere 	
priser	, 	bedre tilgjengelighet og kvalitet i kollektivmarkedet. Konkurranse er således ikke et mål i seg 	
selv, men et virkemiddel for å oppnå effektivitet og kvalitet. 	 	
2.3	 	Oppsummering 	og operasjonalisering av kriterier	 	
Vi 	har operasjonalisert mekanismene og kriteriene foran i tre kategorier: 	 	
a.	 	Forutsetninger (betingelser) for at en markedskonkurranse skal kunne gi ønskede effekter	 	
b.	 	Metoder og kriterier for å kunne vurdere effektivitet og kvalitet 	 	
c.	 	Andre hensyn som kan bli påv	irket av anbudsutsetting 	 	
Operasjonaliseringen er vist 	Tabell 	2	.	1	. I tabellen har vi også vist hvilke kilder og metodiske tilnær-	
meringer som vil danne grunnlaget for analysene bak vurderingen av de enkelte kriteriene. 	 	
Dersom punk	t a 	ikke er oppfylt vil det ikke kunne forventes funn av positive gevinster. 	Det kan der-	
imot påløpe kostnader i både kategori b (transaksjonskostnader) og kategori c	 (andre hensyn)	.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	26	 	
 
 
Tabell 	2	.	1	 	Oversikt over	 kriterier, metoder og datakilder 	 	
Hensyn og kriterier 	 	Kommentar; metode og datakilder 	 	
a. 	Forutsetninger (betingelser) for at en markedskonkurranse skal kunne gi ønskede effekter	 	
•	 	Tjenestens innhold må la seg 
spesifisere i en kontrakt	 	
Vurderinger av kon	trakter, intervjuer	, litteratur	 	
•	 	Markedet er	 velfungerende og 	
kan 	opprettholdes	 	
–	 	Tilstrekkelig antall markedsak-
tører	 	
–	 	Konkurranse på like vilkår	 	
–	 	Åpne markeder og fri markeds-
adgang	 	
–	 	Transparente markeder og kon-
kurranser 	 	
Offentlig tilgjengelige data, litteratu	r, økonomiske analy-	
ser	 og intervjuer.	 	
•	 	Ansvarsdelingen mellom opp-
dragsgiver og operatør må ba-
lansere risikodelingen	 	
Intervjuer, kontrakter, litteratur og analyser	 	
b. 	Effektivitet og kvalitet	 	
 	
Er produksjonen effektiv?	 	
Målt ved: 	 	
–	 	Produksjonseffektivitet	 	
–	 	M	arkedseffektivitet 	 	
–	 	Formålseffektivitet 	 	
–	 	Transaksjonskostnader 
(type og størrelse)	 	
Økonomisk teori, økonomiske analyser, gjennomgang av 
tidligere empirisk forskning	 	og 	utredning	er	, analyser av 	
tilgjengelig empiri og vurderinger. 	 	
Teoretisk tilnærming; vur	dere markeds	-	 	og styringssvikt, 	
oppgavefordeling og kostnadsutvikling. Vurdere 	forkla-	
ringsvariable bak	 	observert utvikling	. Analyser av utvik-	
lingen i ulike effektivitetsindikatorer. 	 	
c. Andre hensyn som kan bli påvirket av anbudsutsetting	 	
•	 	Styring og demo	kratisk kontroll	 	Teori og tilgengelig empiri	 	
•	 	Tilgjengelighet for bruker	 	Markedsutvikling og krav til tjenesten	 	
•	 	Øvrige berørte aktører, herun-
der arbeidstakere (sjåfører) 	 	
Identifisere berørte parter, kilde for vurderingene vil i 
første rekke være litterat	ur og resultater fra tidligere 	
gjennomførte undersøkelser 	 	
Kilde: Vista Analyse 2018

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	27	 	
 
 	
3	 	Anbud	,	 	eller	? 	 	
For å kunne vurdere de samfunnsøkonomiske gevinstene og kostnadene ved anbudsutsetting av kol-
lektivtransport, er det nødvendig å 	kjenne til	 alternativen	e	 til anbudsutsetting	, og hva disse innebæ-	
rer. 	I dette kapitlet drøfter vi hva som er alternativene til anbudsutsetting. 	 	
Vi starter med et historisk tilbakeblikk til tiden før anbudskonkurranser ble innført. Det første spørs-
målet blir da om organiseringen	 av det offentlige rutebussmarkedet 	slik det var	 før anbud ble innført 	
er et realistisk alternativ	.	 	
Bakgrunnen for at anbud ble innført var et ønske om økt kostnadseffektivitet, kvalitetsutvikling og et 
større brukerfokus. 	Det andre spørsmålet 	som besvare	s ved hjelp av tidligere gjennomførte under-	
søkelser	,	 er om dette ble	 realisert? 	 	
Det siste spørsmålet som belyses i dette kapitlet 	er 	hva som er 	alternativet til anbudsutsetting	 i dag	, 	
gitt at kollektivforordningen og	 	øvrige reg	e	lverk	 	for statsstøtte 	og of	fentlige forretningsvirksomhet 	
skal følges. 	 	
3.1	 	Fra forretningsdrift til offentlig gode og kontraktstyring	 	
Rutebuss, eller lokal kollektivtransport, har vært en sentral del av samferdselspolitikken fra den 
første samferdselsloven ble vedtatt i 1948. Rutebusst	ilbudet bestod på det tidspunkt som hovedre-	
gel av lokale selskaper, med eller uten offentlig støtte	,	 der tilbudet ble drevet i samarbeid med kom-	
munen. De aller fleste selskapene var private. I loven som ble vedtatt i 1948 heter det blant annet: 
«Rute	-	 	og t	ransportområder fastsettes i forbindelse med tilståelse av konsesjon, bevilling eller farts-	
tillatelse. De skal være gitt sammen med andre sæ	rlige vilkår i løyvedokumentene	»	. 	Konsesjonspe-	
rioden skulle ifølge loven vanligvis ikke settes til kortere enn 10 år	. 	 	
Utover 	19	50	-	 	og 	19	60	-	tallet var det en kraftig vekst i rutebussmarkedet på tross av en økende kon-	
kurranse 	fra	 	privatbilismen. Selskapene var også i endring i denne perioden i form av en konsolide-	
ring der små lokale aktørene ble erstattet av større trans	portbedrifter.	 	
19	70	-	tallet var preget av en økende bevissthet om viktigheten av et tilfredsstillende kollektivtilbud 	
for både vare	-	 	og persontransport	en	. Utviklingen ble delvis stimulert av oljekrisen, der viktigheten 	
av mobilitet uten privatbil for alvor 	kom på dagsorden. En ny tilskuddsordning til kollektive trans-	
portmidler ble utviklet for å sikre et tilfredsstillende tilbud. Tilskuddsordningen var basert på kon-
trakter med en salderingsmodell der selskapenes underskudd kunne veltes over på det offentlig	e	. 	
Dette ble kombinert med et takstregulativ som først gjaldt for distriktene, men som etter hvert også 
gjaldt for forsteder. Resultatet ble en sterk vekst i subsidiene til rutebusser fra midten av 	19	70	-	tallet. 	
Begreper som «subsidiebaronene» reflekterer at	 selskapene som var begunstiget med kontrakter på 	
den tiden kan ha hatt svært gode økonomiske vilkår. 	 	
Og hvem var så selskapene? Noen var private, noen var offentlig eid gjennom kommunale eller in-
terkommunale selskaper, mens andre hadde ulike former for 	delt eierskap mellom private og offent-	
lige eiere.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	28	 	
 
 	
 	Rute 30 var lenge Norges mest trafikkerte. Vi kjørte 60 busser i timen i rushtiden. De var betjent 	
av sjåfør og billettør, og vi hadde postert inspektører med tilgang til ekstrabusser ute i løypa. Schø	y-	
ens Bilcentraler hadde datterselskaper for nesten hver eneste rute. Rundt 1960 hadde vi ca. tusen 
ansatte og to hundre busser, og administrasjon og arbeidsgiveransvar for de ansatte i flere små sel-
skaper. Vi var det største privat	e rutebilselskapet i Norg	e. Mot	katastrofen Bilen tok mer og mer over, 	
og det ble stadig vanskeligere å oppnå lønnsomhet. Rute 30 holdt det likevel gående utover seksti-
tallet, men da T	-	banen åpnet i 1966 var gullgruven uttømt. I resten av landet var det vanlig å subsi-	
diere, men ikk	e i Oslo. Takstene satte vi selv. Vi fikk taksttilskudd, men bare for å holde takstene noe 	
lavere enn de ellers ville ha vært, og på slutten av sekstitallet var situasjonen prekær.	 (Rathe, 2004)	 	
Sitatet illustrerer at det var s	tore variasjoner i lønnsomheten mellom ulike markeder, og at kommer-	
siell rutebussproduksjon uten støtte kunne være god forretningsvirksomhet i Oslo, mens resten av 
landet var avhengig av subsidier. 	 	
3.1.1	 	Nytt inntektssystem og fylkeskommunen fastsetter tilbudet	 	 	
I 1986 ble det innført et nytt inntektssystem der statens overføringer til samferdselsformål ble lagt 
inn i den generelle rammeoverføringen til fylkeskommunene. Fylkeskommunene fikk med dette fri-
het til, og ansvaret for, å fastsette hvor mye ressurser so	m skulle settes av til kollektivtransport i 	
fylket. Fylkeskommunene måtte da også ha meninger om hva som var et tilfredsstillende kollektivt-
ilbud, og prioritere et definert nivå på kollektivtjenestene innenfor angitte budsjettrammer. Med 
pressede økonomisk	e rammer ble det et økende behov for å sikre en effektiv ressursbruk og en 	ty-	
deligere	 styring 	for å sikre	 at	 rutebusstilbudet var i samsvar med de politiske prioriteringene. 	 	
I de store byene ble produksjon i egenregi stort sett valgt, mens framforhandlede	 	nettokontrakter, 	
som oftest med ti års varighet, var mest vanlig utenfor de store byene. For å holde kontroll med 
kostnadsutviklingen tok flere og flere fylkeskommuner i bruk normtallssystemet som grunnlag for 
forhandlingene mellom fylkeskommunene og sels	kapene. Normtallsystemet ble første gang tatt i 	
bruk i 1986 i Oppland og ble flittig brukt også på 2000	-	tallet. Eksempelvis viser et notat fra Asplan 	
Viak 	(Asplan Viak, 2011)	 	at Nettbuss Møre og Møre	-	 	og Romsdals fylkeskommune 	benyttet bereg-	
ningssystemet for bussdriftskostnader som hjelpemiddel for å komme fram til et omforent kostnads-
nivå og tilskuddsbeløp for ruteproduksjonen i 2011	.	
2	
 	
K	onkurranseeksponering	 	og anbud fra 1994	 	
Samferdselsloven 	ble endret flere ganger 	etter 	den f	ørste utformingen fra 1947. Endringene gikk fra 	
å være en reguleringslov 	preget av at det var knapphet på ressurser etter slutten	 av andre verdens-	
krig, til å bli mer og mer markedsrettet der politisk styring og kontroll med utviklingen fikk økende 
oppmerks	omhet. 	 	
I 1991 ble 	Samferdselsloven	 	endret 	ved at det ble åpnet for konkurranseeksponering og anbud i 	
rutebussmarkedet. 	 	Forskrift til loven ble gitt i april 1994, mens det første anbudet ble utlyst i Opp-	
land høsten 1994. 	 	
 	 	 	
2	 Normtallsystemer 	som fylkeskommune brukte ble utviklet/	vedlikeholdt av Asplan Viak AS 	og var i	 bruk 	fra 	avtale	å	ret 1986. 	
Normtallsystemene 	hadde	 ved utløpet av 2012 vært virksomme i 27 	år, men med avtagende bruk på 2000	-	tallet.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	29	 	
 
 
Mulighetene til å konkurranseutse	tte rute	r	 gjennom anbud styrket fylkeskommunenes forhandlings-	
makt, noe om blant annet resulterte i at flere selskaper inngikk «frivillige» effektiviseringsavtaler. 
Gjennom disse avtalene gikk selskapene med på å forplikte seg til effektivisering, eller sag	t på en 	
annen måte, til å redusere kostnader og 	akseptere reduserte 	tilskudd i en periode, mot at anbud ikke 	
ble innført på et angitt antall år. Dette skjermet selskapene mot direkte konkurranse, samtidig som 
fylkeskommunens kostnader ble redusert. Selskap	ene fikk dermed også tid til å forberede seg til 	
konkurranse og 	til 	å gjennomføre effektiviseringstiltak. Et viktig moment i denne sammenheng er at 	
staten ved innføring av anbud endret grunnlaget for overføringen til samferdselsformål mellom 1995 
og 1999. 	I følge 	Mathisen & Solvoll (	2008	)	 ble dette begrunnet i at fylkene kunne ta i bruk anbud, og 	
dermed også redusere kostnadene. Fylkeskommunene sto da ove	r	for valget mellom å redusere til-	
skuddene til kollektivtransport, eller å opprettholde tilskuddet til ko	llektivtransport ved å nedpriori-	
tere andre formål som skole og helse. Effektiviseringsavtalene gjorde det mulig å redusere tilskuddet, 
noe de fleste også gjorde i perioden 1993 til 1997. Ifølge Johansen (1999) ble anbud i liten grad 
benyttet i denne period	en. Besparelsene som ble realisert tilskrives derfor i første rekke konkurran-	
seeksponering gjennom 	trussel	 	om anbudsutsetting. Fra 1998 ser vi at tilskuddene øker, og at pro-	
duksjonen øker. 	 	
Etter hvert tok flere i bruk anbudskonkurranser. Lovendringen og t	idsbegrensede effektiviserings-	
kontrakter gav også en forventning blant aktørene om at anbudskonkurranser etter hvert kom til å 
bli den vanligste anskaffelsesformen. 	 	
Nordberg 	(2001)	 viser at antall selskaper ble redusert	 fra om lag 200 i 1990, mens det i 1998 var 105 	
selskaper igjen. De fem største aktørene eide 64 p	rosent	 	av total	t	 	antall busser i 1998. Innføringen 	
av anbud ser dermed ut til å ha satt fart i markedskonsolideringen som for alvor startet da inntekts-
systeme	t ble endret i 1986. 	I 2005 var 	antall selskaper	 redusert til 95	 (Mathisen & Solvoll, 2008).	 	
Innfasingen av anbud viser en forsiktig utvikling. I 2005, 11 år etter den første anbudsutsettingen i 
rutebussmarkedet, var anbud tatt i bruk i noe over halvparten	 	av landets fylker. Anbudene dekket 	
likevel kun 26 p	rosent	 av landets ruteproduksjon 	og	 omlag 40 p	rosent	 av passasjerene 	(Bekken mfl. 	
2006).	 	 	
3.2	 	Anbud gav økt produksjonseffektivitet og lavere enhetskostnader	 	
Det er gjennomført en rekke undersøkelser av virkn	ingene av anbudsutsetting	en	 fra slutte	n	 av 1990	-	
tallet og på begynnelsen av 2000	-	tallet. Funnene fra litteraturen viser at det er en bred enighet om 	
at anbud førte til økt produksjonseffektivitet og lavere enhetskostnader 	(Longva	 & Osland, 2008)	. 	 	
Gaasland 	(1998)	 	finner kostnadsreduksjoner ved anbudskonkurranse på om lag 20 p	rosent	 	ved å 	
studere reduksjonene i kostnadene på de rutene som var satt ut på anbud i 1998. Datagrunnlaget 
for undersøk	elsen er lite, i og med 	at 	kun 2 	prosent	 av rutene var lagt ut på anbud da undersøkelsen 	
ble gjennomfør	t. Sammenligningsgrunnlaget var 	omfattende og må også betegnes som robust. I 	
samme rapport studeres kostnadsutviklingen per km i alle fylker fra 1991 til	 1995. Resultatene viser 	
store kostnadsforskjeller mellom fylkene, men at kostnadene faller fra 1994 til 1995 i de fleste fyl-
kene. Effektiviseringsavtaler og trussel om anbudskonkurranse er en mulig forklaringsfaktor bak 
dette funnet. 	 	
Bekken Frøysadal, Lo	ngva, & Fear	 (2006)	 beregner at anbudskonkurranser i rutebussmarkedet redu-	
sert	e	 driftskostnadene med 10 p	rosent	 i gjennomsnitt, og at mesteparten av denne reduksjonen 	ble

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	30	 	
 
 
tatt ut i reduserte offentlige utgifter til tilsk	udd. De viser at det i samme periode 	var	 	en stabil og til 	
dels økende produksjon. Videre finner de en klar trend 	som viser at 	forskjellene mellom 	tilbudsprisen 	
i de enkelte anbud	ene	 	ble redusert utover perioden som ble analysert. 	I 	de første tilbudene kunn	e 	
prisen variere med	 	opp mot 40 p	rosent	 	mellom vinner og det nest beste tilbudet, mens forskjellen 	
på det tidspunkt da undersøkelsen ble avsluttet var rundt 8 p	rosent	. Resultatene tyder på positive 	
læringseffekter og at anbudskonkurransen virker etter hens	ikten. 	 	
Longva & Osland	 (2008) konkluderer på bakgrunn av en omfattende litteraturgjennomgang med at:	 	
 	Det synes med andre ord 	å	 være grunnlag for 	å	 si at anbud i lokal rutebiltransport har medført 	
kostnadsreduksjoner, at disse har blitt tatt ut i reduserte tilskudd, og at en ikke ser en negativ utvik-
ling av tilbudet i form av takstøkning	 (Longva & Osland, 2008)	.	 	
Fra litter	aturen kan det også spores en utvikling i kontraktene. Blant annet økte kontraktene i varig-	
het i løpet av den første anbudsfasen. 	Kontraktsperioden i d	e tidligste anbudene lå gjerne på tre år 	
med opsjoner om 	forlengelse, men	s	 	rundt 2005 var standard	 	kontrakt	lende	 	fem år, med en opsjon 	
om forlengelse 	(Bekken J. T., Longva, Fearnly, Frøysadal, & Osland, 2006)	. 	 	
3.3	 	Administrasjonskostnader 	ble 	flyttet 	fra operatør til administra-	
sjonsselsk	ap	 	
Longva m.fl (2007) analyserer administrasjonskostnadene ved innføring av anbud. De viser til at 
innføringen av anbud som regel 	også 	innebar en overgang fra netto	-	 	til bruttokontrakter. Det betyr 	
at 	inntektsansvar og risiko	 ble 	overfør	t	 fra operatøren ti	l administrasjonsselskapet. En naturlig følge 	
er da at også ansvaret for	 	markeds	-	 	og ruteplanlegging	en	 	ble 	flytte	t	 	fra operatør til 	
administrasjonsselskap. 	Dette virker 	rimelig	 	ettersom det p	å et overord	net	 	nivå er myndighetene 	
som sitter med størst muligh	eter til å påvirke passasjergrunnlag og dermed også inntektene. 	
Myndighetene regulerer blant annet virkemidler som påvirker konkurranseevnen mot biltrafikk. Det 
er også myndighetene som sitter med beslutningene og ansvaret for investeringer i 
samferdselsse	ktoren som berører bussmarkedet (eksempelvis holdeplasser, kollektivfelt, etc). 	
Longva m.fl (2007) finner at kostnadene i administrasjonsselskapene økte 	da	 anbud	 ble innført	, me	n	 	
at denne økningen har sitt motsvar i reduserte kostnader på operatørleddet. 	 	
Longva & Osland	 (2008)	 anslår en økning i administrasjonsselskapenes kostnader på 1	-	2 	p	rosent	 ved 	
overgang til anbud, mens	 	Oslo Economics	 	(2014)	 	finner en ytterligere økning 1	-	2 	prosen	t 	i admini-	
strasjonsselskapenes kostnader etter 2008. Ifølge 	Longva & Osland	 	(2008)	 	er en 	stor del av 	den ob-	
serverte	 	økningen i offentlige administrasjonskostnader 	en	 	overføring av kostnader	 	fra operatør til 	
myndigheter, 	og 	at økningen 	finner sitt motsvar i et redusert antall administrativt ansatte i opera-	
tørselskapene	.	 	Kostnadsøkningen	 	representerer 	dermed ingen	 	kostnadsendring 	eller transaksjons-	
kostnad 	i samfunnsøkonomisk forstand	, med et mulig unntak for noe 	økte admini	strasjonskostnader 	
knyttet til dobbeltadministrasjon	.	 	Longva & Osland	 	(2008)	 	understreker at de 	samlede administra-	
sjonskostnadene 	må	 	vurderes i forhold til 	både	 	besparelser ved anbud, og eventuelle virkninger av 	
bedre ut	forming av ruter og tilbud	. 	 	
Administrasjonsselskapene	 	og fylkeskommunenes administrasjonsenheter	 	har stort sett fortsatt å 	
øke i omfang	. D	ette er 	imidlertid 	en vekst som 	primært 	må tilskrives selskapenes øvrige oppgaver	.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	31	 	
 
 
Kostnadsveksten	 	kan 	ikke kategori	s	eres som	 	transaksjonskostnader ved anbudsutsetting. Admini-	
strasjonsselskapene har fått en rekke nye oppgaver i løpet av de siste 10 årene. De fleste av disse 
oppgavene er uavhengige 	av 	anbudsmarkedet. Dette kommer vi tilbake til i analysekapitlet (kap.6). 	 	
3.4	 	Hva med sjåførene og arbeidstagernes rettigheter? 	 	
Hvis vi går tilbake til tiden før anbud ble innført	,	 	ser vi at sjåførlønningene gradvis ble svekket etter 	
at fylkeskommunene overtok ansvaret	 for kollektivtilbudet	. Dette kan tilskrives effektivitetskontr	ak-	
ter som gav mindre rom for lønnsvekst, men det kan også tilskrives den generelle sysselsettingssi-
tuasjonen i Norge. Etterhvert stabiliserte lønnsutviklingen seg fram til 2000	-	tallet for deretter å øke 	
sammenliknet med 	andre arbeidstagere	. 	 	
Tidligere utre	dninger konkluderer med at lønns	-	 og arbeidsbetingelse	r	 for bussjåfører på mange om-	
råder ble svekket fra tidlig 1990	-	tall	et	. Det gjelder både relativ lønnsutvikling, svekkede pensjonsret-	
tigheter for de som gikk over fra kommunal sektor, og	 	en	 	intensivering	 	av arbeidstiden. De fleste 	
endringene vurderes å være uavhengige av innføringen av anbud. De viktigste virkningene av anbud 
knyttes til opplevd jobbusikkerhet, redusert kollektiv medvirkning og intensivering av arbeidstid, og 
allment svekkete sosiale beti	ngelser for de som ble overført fra kommunal sektor 	(Longva & Osland, 	
2008)	.	 	
For å sikre arbeidstakerne og imøtekomme den opplevde frykten for arbeidsplassen er det innført to 
ordninger (utover arbeidsmiljøloven) som skal ivare	ta hensynet til sjåførene. 	 	
•	 	Identiske nasjonale normallønnsavtaler, i praksis en felles 	buss	bransjeavtale, fra 2008 	 	
•	 	Regler om virksomhetsoverdragelse ved anbudsoverdragelse fra 2010 	(lovfestet)	 	
I tillegg fikk sjåførene et kompetanseløft gjennom systematis	ke	, avtalefestede	 kompetansetiltak. 	 	
Utfordringen i dagens marked synes i større grad å være mangel på sjåfører enn overtallsproblema-
tikk. 	I følge Urbanet Analyse 	(2016)	, 	er det behov 	for 1000 nye bussjåfører årlig fram	 til 20	3	0	. 	I spredt-	
bebygde områder med sysselsettingsutfordringer	,	 kan det likevel forekomme overtallsproblematikk 	
eller flere deltidsstillinger 	dersom ruter legges ned ved utlysning av anbud. Dette kan forekomme 	
parallelt med at det i andre områder er kna	pphet på arbeidskraft og dårlig tilgang til sjåføryrke	t	. I en 	
samfunnsøkonomisk forstand handler dette om mobilitet i arbeidsmarkedet og fordelingsspørsmål. 
Utilsiktede virkninger for arbeidstagere som følge av anbudsutsetting er likevel en virkning som er	 	
relevant å synliggjøre. Det må 	imidlertid 	vises varsomhet med å analysere utviklingen i arbeidsvilkå-	
rene for bussjåfører uten at dette settes inn i en større samfunnsøkonomisk kontekst. 	 	
3.5	 	Hva innebærer egenregi i 2018?	 	
Vi ser det ikke som relevant å vurder	e en reversering av organiseringen av kollektivmarkedet til tids-	
punktet før anbud ble innført. Hvilke muligheter som da gjenstår, og konsekvensene av en eventuell 
omlegging, krever grundigere utredninger enn vi har hatt muligheter til innfor dette prosjekt	et. Noen 	
alternativer kan imidlertid utelukkes. Salderingskontrakter der fylkeskommunen forplikter seg til 	å	 	
betale selskapet differansen mellom realiserte kostnader og inntekter, har vist seg å være en kost-
nadskrevende modell og kan ikke anbefales. Salde	ringskontraktene kan heller ikke betrakte	s	 	som

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	32	 	
 
 
egenproduksjon. 	Denne modellen og øvrige historiske modeller	 	der kommersielle selskaper får til-	
skudd eller tildeles enerett på eventuelle lønnsomme ruter uten konkurranse,	 vurderer vi 	heller 	ikke 	
som relevante	. 	 	
Valget står da mellom en eller annen form for egenregi eller anbudsutsetting. Egenregi vil da inne-
bære at fylkeskommunen selv har ansvar for alle inntekter og utgifter og den totale driften av kol-
lektivtrafikken. Fylkeskommunen kan i så tilfelle enten o	pprette et underliggende selskap som an-	
setter sjåfører, kjøper 	–	 eller leier inn busser, og drifter bussene mv	.	 (utvidet egenregi)	, eller ans	e	tte 	
sjåfører og investere i materiell og kompetanse for å drifte bussene som en fylkeskommunal enhet	 	
(egenregi)	. D	ette vil øke fylkeskommunenes administrative kostnader og risikoeksponering, samtidig 	
vil dagens operatører få frigjort administrativ arbeidskraft. 	 	
Vi viser til 	AtB (2018) for en gjennomgang av regelverket for drift i egenregi. 	 	
3.6	 	Oppgavefordelingen 	sentral	 	for kostnadssammenlikningen 	 	
I 	Figur 	3	.	1	 h	ar vi skissert hvordan ulike oppgaver kan fordeles 	ved alternative organiseringer. Oppga-	
vefordelingen er sentral for å kunne sammenlikne de samlede kostnadene ved alternative organise-
ring	er og kontraktsformer innenfor fylk	eskommunal rutebussproduksjon. 	 	
Figur 	3	.	1	 	Oppgavefordeling ved tre alternative organiseringer	 	
 	
I dagens modell konkurrerer busselskapene (operatørene) om å kjøre definerte 	ruter til angitt kvali-	
tet. Operatørene ansetter sjåfører og kjøper eller leaser busser, og utarbeider drifts	-	 og kjøreplaner. 	
Kvalitetsstyring består blant annet i å sikre at rutetidene holdes, og at bussene til enhver tid har den 
tilstanden og kvaliteten 	som er spesifisert i kontrakten. 	Det er disse oppgavene som eventuelt kan 	
flyttes inn som en del av fylkeskommunes egenproduksjon. 	 	
OppgaverEgenproduksjonOver or dnede m å lFa stsette økonomi ske rammer for ruteproduksjonStrategisk planleggingRuteplanleggingFel l es ma r kedsfør i ng / profileringUtviklingsopppgaver Politikkoppfølging (miljø og klima)Over or dnede IKT system erKvalitetskravOppføl g i ng a v levert/produsert kvalitetKvalitetsstyringTeknologi, klima og miljøDrift - og kjøreplanerUtvidet egenproduksjonDagens modell 
FylkeskommunenFylkeskommunenFylkeskommunalt selskap.Selska pet beholder oppg avene som dag ens administrasjonsselskap utfører i tilleg g får de driftsansvar for produksjonen, materiell og ansatte til driftsoppgaver, herunder sjåførerFylkeskommunenDa g ens administrasjonsselskap / bestillerenheti fk-ingen endring i oppg avenefra dagens sit ua sjonMarkedsaktører/ Opereatører

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	33	 	
 
 
Et mulig alternativ til anbud er i dag drift i egenregi, altså at fylkeskommunen selv har ansvar for drift 
av busstransporte	n med alt det innebærer av ansvar for materiell, sjåfører, vognløp mv. Fylkeskom-	
munen også etablere et eget rutebilselskap eller sikre seg kontroll over et selskap, men selskapets 
geografiske virkeområde er da begrenset til den samme fylkeskommunen. Ingen 	norske fylkeskom-	
muner har valgt en slik organisering i dag.	 	
3.7	 	Oppsummering; anbud realiserte gevinster	 	
Vi ser det ikke som et alternativ å gå tilbake til organiseringen som var før anbud ble innført i 1994. 
Tildeling av enerett og tilskudd uten konkurranse e	r ikke forenlig med kollektivforordningen. 	Egen-	
produksjon eller en utvidet egenproduksjon framstår som de eneste tenkelige alternativene til da-
gens organisering innenfor gjeldene regelverk. 	 	
Innføring av anbudskonkurranser i rutebussmarkedet reduserte 	i fø	lge tidligere studier 	driftskostna-	
dene med mellom 10 og 20 prosent	. Mesteparten av kostnadsreduksjonen ble tatt ut i reduserte 	
offentlige utgifter	 og dermed lavere skattefinansieringskostnader	. Trusselen om konkurranse kan ha 	
bidratt til at kontraktene som	 danner sammenligningsgrunnlaget for anbudskontraktene også er ef-	
fektivisert. I så fall er gevinstene ved anbudsutsettingene større. Transaksjonskostnadene i form av 
økte administrasjonskostnader hos fylkeskommunen ble beregnet til 1	-	2 prosent av kontrakts	ver-	
dien. Litteraturen viser at økt 	kostnadseffektivitet, kvalitetsutv	ikling og et større brukerfokus ble rea-	
lisert. Betingelsene for å realisere gevinstene var tilstede, og det observeres også positive læringsef-
fekter fra de første anbudsrundene og ut over	 2000	-	tallet. 	 	
Anbudsutsettingen virke	t	 etter hensikten	 fra 1994 og fram til 2008	. Spørsmålet videre er om 	beting-	
elsene for at anbudskonkurranser fremdeles 	kan virke etter hensikten 	er til stede, og om dagens 	
konkurranseeksponering fortsatt stimulerer til 	effektivitet, kvalitet og brukerfokus.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	34	 	
 
 	
4	 	Markedet for busstransport	 	
I dette kapitlet går vi gjennom relevant litteratur og data som forteller noe om dagens marked for 
fylkeskommunale bussruter. Vi går også kort gjennom de viktigste kjennetegne med kontrakt	e	ne 	
som brukes i dagens marked	 før 	vi 	med utgangspunkt i data fra SSB utvikler indikatorer for kostnads-	
effektivitet og vurderer hvordan effektiviteten på operatørleddet har utviklet seg fra 2010. 	 	
4.1	 	Markedsaktørene	 	 	
I innledningen redegjorde vi for de ulike a	ktørene i samferdselssektorens roller og ansvar. 	Selve 	
tjenesteproduksjonen 	er 	som nevnt 	satt ut til busselskapene.	 I 	Figur 	4	.	1	 viser vi hvordan markedsan-	
delen mellom ulike selskaper var fordelt i 2017. 	 	
Figur 	4	.	1	:	 	Markesandeler Norge totalt, 2017	 	
 	
Kilde:	 Kollektivtrafikkforeningen	 	
Kollektivtrafikkforeningens markedsoversikt viser at totalmarkedet for offentlige busskontrakter er i 
overkant av 270 mill. 	rutekilometer	. Det er seks store operatørgrupperinger, se 	Figur 	4	.	1	. To av disse 	
(Nettbuss og Unibuss) er offentlig eid, de øvrige er private selskaper. Til sammen utfører de seks 
største selskapene over 90 prosent	 av all produksjon i offentlige busskontrakter. Nettbuss er størst, 	
deretter følger Torghatten	, som består av flere selskaper	. 	 	
Andre; 8%Boreal; 11%Nettbuss; 28%Nobina; 7%Tide; 15%Torghatten; 20%Unibuss; 12%

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	35	 	
 
 	
4.2	 	Konkurranseutsetting ved a	nbud	 	og ulike kontraktstyper	 	
Konkurranseutsetting innebærer 	som nevnt 	at 	virksomheter (private og offe	ntlige) konkurrerer om 	
å levere tjenester til befolkningen på vegne av det offentlige. 	I bussmarkedet er det etablert konkur-	
ranse gjennom anbud om å kjøre ruter eller ruteområder i et område mot et vederlag. Tildeling av 
kontrakt kan skje utelukkende baser	t på laveste pris	, pris og kvalitet	 eller også basert på andre krite-	
rier som leveringsdyktighet, kvalitets	-	 	og miljøhensyn. Operatøren som vinner anbudet har enerett, 	
og konkurransen er dermed 	om	 markedet og ikke 	i markedet. 	 	
De vanligste formene for kont	rakter innen bussnæringen er brutto	-	 	og nettokontrakter	, hvor opp-	
dragsgiver har inntekts	risiko ved bruttokontrakter mens operatørene har inntektsrisiko i netto-	
kontrakter. Forskjellen i risikofordeling påvirker også r	olle	-	 	og 	ansvarsdeling	 	for	øvrig 	mellom o	pp-	
dragsgiver og operatør. 	Begge kontraktsformer kan gi uheldige insentiver i rendyrket form. 	Vi går 	
kort gjennom noen kjennetegn ved kontraktsformene. 	 	
4.2.1	 	Valg av kontraktstype påvirker ansvarsdeling og risikodeling	 	
Fylkeskommunen og selskapene har ulike mål	setninger. Fylkeskommunes mål er knyttet til best mu-	
lig kollektivtransport for befolkningen innenfor ressursrammen, mens operatørens mål primært er 
knyttet 	t	il å tjene penger på den tjenesten de leverer til fylkeskommunen og passasjerene. Hensikten 	
med kon	trakter mellom fylkeskommunen og operatørene er å bidra til at operatørene ved å arbeide 	
for å nå egne mål	,	 	bidrar til å arbeide for fylkeskommunens målsetninger. Kontraktene skal ideelt 	
sett bidra til å internalisere samfunnets nytte og kostnader ved buss	tranporttjenestene som kjøpes. 	 	
Hovedforskjellen 	mellom netto	-	 	og bruttokontrakter ligger	 	i hvem som sitter med ansvaret for inn-	
tektssiden. 	En bruttokontrakt innebærer at oppdrag	sg	iver betaler operatøren et bestemt beløp for 	
å trafikkere en bestemt strekni	ng eller flere strekninger innenfor et område. Billettinntektene som 	
operatøren mottar	,	 	tilfaller oppdragsgiver, og	 	operatøren har 	dermed 	ingen risiko knyttet til inn-	
tektssiden i avtaleforholdet	. 	I nettokontrakter mottar operatørene billettinntektene	,	 	og f	år i tillegg 	
et tilskudd fra oppdragsgiver	,	 og har dermed en viss inntektsrisiko. 	 	
Videre 	bestemmes	 	ansvarsdelingen mellom oppdragsgiver og operatør av kontraktstype	n	. I brutto-	
kontrakter 	har oppdragsgiver ansvar for ruteplanlegging og markedsutvikling	, men	s i nettokontrak-	
ter er det 	operatørene som 	innenfor rammer gitt av oppdragsgiver, 	har ansvar for ruteutvikling. 	 	
Rene brutto	-	 og nettokontrakter er ikke 	v	anlig. 	N	ettokontrakte	r	 kan 	ha et inntektsrisikoreduserende 	
element, slik at noe av inntektsrisikoen fr	a billettsal	get overføres til oppdragsgiver, men v	i har også 	
eksempler på at 	insentivene i nettokontrakter	 forsterkes ved at det i tillegg til billettinntekter gis en 	
form for bonus ved passasjervekst.	 	Bruttokontraktene inneholder ofte	 	også u	like	 	insentiv	o	rdninger 	
(	operatørselskapet får bonuser dersom antall passasjerer øker	, eller dersom kundene er fornøyde)	. 	
De fleste reelle kontrakter ligger et sted mellom ytterpunktene ren nett	okontrakt og ren brutto-	
kontrakt. De aller fleste kontraktene som er i bruk i 	dag må likevel kate	goriseres som bruttokontrak-	
ter med insentiver. 	 	
N	ettokontrakter 	begrunnes ofte med at det 	er busselskapene som er nærmest passasjerene og har 	
best	 	lokalkunnskap om reisevaner og potensielle ruter	, 	og derfor best 	kan tilpasse ruter og 	ev.	 	bil-	
lettpriser. 	K	ontraktstypen 	skal bidra til	 at 	selskapene 	har 	insentiver til å ta med flest mulig passasjerer

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	36	 	
 
 
og 	utvikle rutetilbudet. B	illettpriser kan 	også 	justeres for å gjøre tilbudet mer attraktivt (	gitt at 	ope-	
ratørene har takstmyndighet	, noe de i 	dag ikke har	 	på fylkeskommunale ruter	). 	 	På den annen side 	
er det ikke alltid samsvar mellom	 	bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet, noe som 	
kan føre til at operatørene ikke gjennomfører tiltak som fra samfunnets side er ønskelige (lønn-
somme). 	F	or eksempel vil o	peratørene 	i mange tilfeller 	tape penger på å redusere priser eller styrke 	
tilbudet. 	Når selskapene har ansvar for markedsføring	,	 kan ulike selskap ha ulik profilering i forskjel-	
lige områder	,	 og det 	kan 	bli 	vanskelige	re	 for passasjere	ne	 å 	orienter	e	 seg. 	 	
Bruk av 	b	ruttokontrakter 	kan 	svekke markedsorientering	en	 	hos operatørene	, men dette kan 	langt 	
på vei	 	kompenseres gjennom økonomiske intensiver for å motivere 	operatørene 	til	 	å arbeide for 	
passasjervekst	 og/	eller mer fornøyde kunder	. 	En ford	el med	 bruttokontrakter 	er at de gir 	f	y	lke	s	kom-	
munene 	bedre muligheter til helhetstenkning	, altså en 	samord	net 	og	 langsiktig utvikling av tilbudet	. 	
Nedsiden er at de som da 	er ansvarlig for å 	e	ndre bussrutene har mindre kont	akt med 	kunden og 	
den praktiske k	jøringen	.	 Dette kan kompenseres dersom o	ppdragsgiver 	involvere	r	 operatør	ene	 i ut-	
vikling	en	 	av 	rute	tilbud	et gjennom 	dialog og gode rutiner	. Slike prosesser	 	kan også inngå i 	en 	insen-	
tiv	ordning.	 	
Inntil anbud ble	 	den 	dominerende innkjøpsform	en	 	for kollektivtraf	ikk i Norge, var nettokontrakter 	
den mest vanlige kontraktsformen	 (med	 unntak for Oslo og Akershus). 	Kontraktene var vanligvis ett-	
årige. Operatørene satt med inntektsrisiko, men de korte kontraktsperiodene bidro til at viljen til å 
prøve ut nye tiltak for	 å utvikle tilbudet og øke trafikken var begrenset 	 	
4.3	 	Kostnadsutvikling	 	og markedseffektivitet	 	
I kapittel 2 redegjorde vi for kriteriene kostnads	-	 	og formålseffektivitet. Kostnadseffektivitet retter 	
seg både mot produksjonseffektivitet og markedseffektivitet	. Med produksjonseffektivitet menes 	
kostnadene p	er produsert	 	enhet (vognkm), mens det med markedseffektivitet menes kostnad per 	
passasjer eller innbygger. Det ene målet retter seg 	med andre ord 	mot produksjonen, mens det 	
andre målet relaterer seg kostnader	 	for målgruppen. Markedseffektivitet vil i noen tilfeller være 	
sammenfallende med 	formålseffektivitet. Det som skiller begrepene er at formålseffektivitet gir rom 	
for å ta hensyn til at kollektivtransport ikke bare skal prioriteres der markedet er størst o	g kan gi flest 	
passasjerer, men 	skal 	også kunne ivareta mobilitetshensyn i mindre befolkningstette områder med 	
svakere passasjergrunnlag. 	Dersom det offentlige ønsker å utvide tilbudet i områder eller på tids-	
punkt der passasjergrunnlaget er lite, vil formå	lseffektiviteten kunne øke, selv om markedseffektivi-	
teten går ned. Det er fylkeskommunen som definerer og fastsetter rutetilbudet. Operatørene skal 
innenfor rammene som gis av bestiller, frakte flest mulig passasjer til ønsket kvalitet (punktlighet, 
komfor	t, mv). Med økt kostnadseffektivitet, vil det frigjøres ressurser som gir muligheter til å øke det 	
samlede tilbudet. Dette er et bidrag til økt formålseffektivitet selv om 	fylkeskommunene velger å 	
utvide	 rutetilbudet til ruter med lavt passasjergrunnlag. 	 	
Vi er opptatt av hvorvidt anbudskonkurranser stimulerer til effektivitet. For å kunne vurdere dette, 
må eksterne kostnader 	operat	ørene	 	ikke kan påvirke, isoleres. Vi går gjennom hvordan vi kommer 	
fram til relevante indikatorer for å vurdere utviklingen i k	ostnadseffektivitet	.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	37	 	
 
 	
4.3.1	 	Kostnadene i faktormarkedene har økt, men usikkert hvor mye	 	
Statistisk sentralbyrå (SSB) 	utarbeider	 en kostnadsindeks for busstransport. 	Totalindeksen består av 	
flere delindekser	 som vektet sammen gir totalindeksen	, se 	Tabell 	4	.	1	. Vektene er satt i henhold til en 	
kartlegging av kostnadsstrukturen i bransje	n	, dokumentert i Wolday (2013). Over tid er det rimelig å 	
legge til grunn at vektandelene vil endre seg, men så lang	t	 	(perioden 	201	0	-	2017) har vektene ligget	 	
fast. 	 	
Tabell 	4	.	1	 	Delindekser i SSBs busskostnadsindeks og vekt	andel	 i 	prosent	 	
Kostnadskomponenter	 	Vektandel i 	prosent	 	
Arbeidskraftkostnader	 	55,9	 	
Drivstoffkostnader	 	12,9	 	
Kapitalkostnader	 	11,5	 	
Reparasjon 	og vedlikehold	 	10,6	 	
Administrasjon	 	9,1	 	
Kilde: SSBs kostnadsindeks og 	Wolday (2013)	 	
Figur 	4	.	2	 	nedenfor 	viser SSBs kostnadsindeks. 	Totalindeksen 	(mørk blå) 	viser at kostnadene ved å 	
drive buss har steget med om lag 31 	prosent	 	side	n 	2010. Trendutviklingen	 	har vært jevnt stigende 	i 	
første del av perioden	, 	deretter 	ser vi 	en utflating 	fram til 2016, 	da figuren viser et relativt kraftig 	
hopp til 201	7. Dette hoppet forklares i stor grad av 	delindeksen for kapital (oransje) som har hatt 	en 	
avvikende utvikling. Delindeksen for kapital består av 73 	prosent	 avskrivingskostnader og 27 	prosent	 	
rentekostnader. Ifølge SSB har avskrivingskostnadene vært relativt stabile, og det er derfor rente-
kostnadene som driver mesteparten av stigningen i kapi	talkostnadene. Etter vårt skjønn kan ikke	 	
utviklingen i delindeksen for kapital	 	være riktig. 	Dette bekreftes i oppdateringen der det er lagt en 	
annen kapitalkostnad til grunn.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	38	 	
 
 
Figur 	4	.	2	 	Kostnadsindeks for buss	transport, totalindeks og delindekser, løpende priser (2010 	
K1 = 100)	 	
 	
Kilde: SSBs kostnadsindeks for buss	 	
Nye kostnadsindekser er under utarbeiding og vil bli presentert av SSB i 2018. Oppdateringen har 
også en oppdatert vekting av de ulike faktorene. Ka	pitalkostnadene endres, det samme gjøre grunn-	
laget for å beregne alternative arbeidskraftkostnader. 	 	
Illustrasjoner av alternative totalindekser, med og uten kapitalkostnader	 	
For å illustrere hvordan delindeksen for kapital påvirker utviklingen i totalinde	ksen har vi i Figur 4.3 	
beregnet en alternativ totalindeks uten kapitalkostnader (vektandelen for kapital er fordelt jevnt på 
de andre delindeksene). Vi får da en jevnere utvikling og hoppet i 2017 blir langt mindre. Etter vår 
oppfatning viser denne utvikl	ingen et riktigere bilde av kostnadsutviklingen i bussmarkedet. Med 	
denne indeksen har kostnadene ved å drive buss steget med om lag 24 	prosent	 siden 2010 (isteden-	
for 31 	prosent	 slik SSBs totalindeks viser). 	 Et annet poeng er at hvordan kostnadsindeksen h	ar utvik-	
let seg sammenliknet med 	den 	generell	e	 prisstigning	en	, for eksempel målt ved KPI	-	JAE	, se 	Figur 	4	.	4	. 	
Vi ser at vår konstruerte totalindeks uten kapitalkostnader har steget raskere enn KPI	-	JA	E i	 perioden 	
2010	-	2017	. I denne p	erioden	 har KPI	-	JAE vokst med om lag 1	5	 prosent, mens den konstruerte total-	
indeksen har vokst med om lag 2	4	 prosent. Med andre ord har innsatsfaktorene i bussmarkedet økt 	
med 	mer enn 	den 	generell	e	 prisstigning	en	. 	
4050607080901001101201301402010-K12010-K22010-K32010-K42011-K12011-K22011-K32011-K42012-K12012-K22012-K32012-K42013-K12013-K22013-K32013-K42014-K12014-K22014-K32014-K42015-K12015-K22015-K32015-K42016-K12016-K22016-K32016-K42017-K12017-K2TotalindeksArbeidskraftkostnaderDrivstoffKapitalRaparasjon og vedlikeholdAdministrasjon

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	39	 	
 
 
Figur 	4	.	3	 	Kostnadsindeksen for 	busstransport	. SSBs totalindeks og to konstruerte totalindek-	
ser, løpende priser (2010 K1 = 100)	*	 	
 	
*Totalindeks konstruert ved å ta utgangspunkt i første observasjon på alle delindekser og deretter regne ut totalindeksen 	
basert på SSBs oppgitte vekter. I totalindeks uten kapital er kapital tatt ut og vekten på kapital er fordelt likt på øvrige 
delindekser.	 	
Kilde: SSBs kostnadsindeks for buss og Vista Analyse	 	
Figur 	4	.	4	 	T	otalind	eks uten kapitalkostnad og SSBs KPI	-	JAE, løpende priser (2010	 K1 	=	 100)	*	 	
 	
*Totalindeks uten kapital er laget ved å ta utgangspunkt i første observasjon på alle delindekser og deretter regne ut to-	
talindeksen basert på SSBs oppgitt vekter, men uten kapitali	ndeksen slik at vekten på kapital er fordelt likt på øvrige del-	
indekser.	 	
Kilde: SSBs kostnadsindeks for buss	, KPI	-	JAE	 og Vista Analyse	 	
80901001101201301402010-K12010-K22010-K32010-K42011-K12011-K22011-K32011-K42012-K12012-K22012-K32012-K42013-K12013-K22013-K32013-K42014-K12014-K22014-K32014-K42015-K12015-K22015-K32015-K42016-K12016-K22016-K32016-K42017-K12017-K2Totalindeks SSBTotalindeks konstruertTotalindeks uten kapital80,085,090,095,0100,0105,0110,0115,0120,0125,0130,02010-K12010-K22010-K32010-K42011-K12011-K22011-K32011-K42012-K12012-K22012-K32012-K42013-K12013-K22013-K32013-K42014-K12014-K22014-K32014-K42015-K12015-K22015-K32015-K42016-K12016-K22016-K32016-K42017-K12017-K2Totalindeks uten kapitalKPI-JAE

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	40	 	
 
 	
4.3.2	 	Flere passasjerer og bedre tilbud	 	
Utviklingen i det offentliges kjøp av busstransport vil variere med volum (hvor mye som	 	kjøpes) og 	
pris (kostnad per enhet). 	SSB publiserer årlig og kvartalsvis statistikk for kollektivtransport, herunder 	
kollektivtransport med buss, fylkeskommunale ruter.	 	
Figur 	4	.	5	 	viser at volum målt som antall 	påstigende passasje	r,	 	og passasjerkilometer 	(samlet reise-	
lengde for alle passasjerer) 	har økt betydelig de senere årene. Siden 2010 har antall passasjerer økt 	
med om lag 28 	prosent	, fra i underkant av 305 mill. passasjerer i 2010 til i underkant av 	390 	mill. 	
passasjerer i 20	17. Antall passasjerkilomenter har økt med om lag 1	2	 	prosent	 	i samme periode. I 	
2010 ble det 	kjørt 3	 23	0 mill. passasjerkilomenter, mens det i 2017 ble kjørt om lag 3	 62	0	 	mill. pas-	
sasjerkilometer.	 	
Figur 	4	.	5	 	P	assasjerk	ilomenter 	og antall passa	sjerer. Fylkeskommunale bussruter. 2005	-	2017	 	
 	
Kilde: Kollektivtransport med buss, SSB	 	
4.3.3	 	Hva s	å	 	med enhetspriser?	 	
Over har vi vist at både kostnader 	på innsatsfaktorer 	(SSBs kostnadsindeks) og volum (antall passa-	
s	j	erkiloment	er) har økt, og vi går nå over til å vurder	e	 	utviklingen i kostnad per enhet.	 	Enhetskost-	
nader kan knyttes til produksjon av rutetilbudet (kostnad per vognkilometer, vogntime	 	eller	 	vogn; 	
altså 	produksjonseffektivitet) eller knyttes til de tjenestene som fa	ktisk produseres (kostnad per pas-	
sasjer	 eller	 passasjerk	ilomenter	; 	altså 	markedseffektivitet).	 	
O	ffentlig kjøp per passasjer 	eller per	 innbygger 	er 	enhetskostnad	er som illustrerer markedseffektivi-	
tet	.	 Billettinntekter per reise forteller hvor stor andel av 	hver reise de reisende dekker selv. 	Figur 	4	.	6	 	
viser utvikling i offentlig kjøp per passasjer og per innbygger	,	 samt billettinntekter per reise. 	Offentlig 	
 - 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000 400 000 450 000 - 500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000 3 000 000 3 500 000 4 000 0002005200620072008200920102011201220132014201520162017Passasjerkm (1 000 km), venstre akse1 000 passasjerer, høyre akse

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	41	 	
 
 
kjøp inkluderer myndighetenes netto kjøp av transporttjenester, dvs. det tot	ale tjenestekjøp	et	 	(in-	
klusiv godtgjørelse for skoleskyss) hvis operatørene kjører på nettokontrakter og beholder billettinn-
tektene. Hvis operatørene kjører på bruttokontrakter 	tilsvarer	 	det offentlige kjøpet kontrakts-	
summen fratrukket billettinntektene. Of	fentlig kjøp er oppgitt eksklusive mva. 	Billettinntekter er de 	
reisendes kjøp av billetter inklusiv mva. Kommunalt kjøp av skoleskyss er ikke med her.	 	
De heltrukne linjene i figuren er deflatert med KPI	-	JAE. 	Som vi ser har 	det 	i flere år 	vært en stigende 	
t	rend i offentlige utgifter til busstransport, både per passasjer og per innbygger, men vi ser en ned-	
gang de siste to	-	tre årene. 	I figuren har vi satt indeksen til 100 i år 2010 for at 	vi lettere skal 	kunne 	
isolere utviklingen i perioden 2010	-	2017 som	 SSBs 	kostnadsindeks	 dekker	.	 	
Fra	 2010 har offentlig kjøp per innbygger steget med 8 	prosent	, mens offentlig kjøp per passasjer er 	
redusert med 9 	prosent	.	 	Denne utviklingen tilsier at det har vært en effektivisering på operatørled-	
det. Både kostnader og volum har	 	økt, men offentlig kjøp per passasjer er redusert. Dette til tross 	
for at b	illettinntekter per reise har sunket med 7 	prosent	 siden 2010.	 	 	
Kostnadene til o	ffentlig kjøp per innbygger stiger	 	som følge av	 	at billettprisene har økt	 	med 	mindre 	
enn 	den 	generel	le	 	kostnadsvekst	en	, mens prisene på innsatsfaktorene har økt 	med 	mer enn 	den 	
generell	e	 prisstigning	en	 jf. avsnitt 	4.3.1	. Samtidig har produksjonen (og antall passasjerer) økt.	 	
Figur 	4	.	6	 	Kollektivtransport med buss, fylkeskommunale ruter. Billettinntekt per reise	 og	 of-	
fentlig kjøp per passasjer og per innbygger. Faste 2015	-	priser, deflatert med KPI	-	JAE 	
(heltrukne linjer) og 	med 	en konstruert totalindeks uten kapitalkostnader	 (stipled	e 	
linjer)	. 2005	-	2017, indeks 2010=100	 	
 	
*	 Totalindeks uten kapital er laget ved å ta utgangspunkt i første observasjon på alle delindekser og deretter regne ut to-
talindeksen basert på SSBs oppgitt vekter, men uten kapitalindeksen slik at vekten på kapital 	er fordelt likt på øvrige del-	
indekser.	 	
Kilde: SSB kollektivtransport med buss, KPI	-	JAE og Vista Analyse	 	
Som indikator på utvikling i effektiviteten i det tilbudet operatørene produserer på oppdrag fra fyl-
keskommunene, 	mener 	vi 	utviklingen 	vist i de heltruk	ne linjene i figuren 	over gir et noe feilaktig 	
bilde	. 	Utviklingen i de stiplede linjene gir et riktigere bilde. 	 	
4050607080901001101201302005200620072008200920102011201220132014201520162017Billettinntekter per reiseOffentlig kjøp per passasjerOffentlig kjøp per innbygger

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	42	 	
 
 
Ved	 å d	eflatere med utviklingen i de faktiske kostnadene i bussmarkedet, altså SSBs totalindeks	, fjer-	
ner vi effekten av eksterne kostnadsdriver	e	. Vi har 	valgt å deflatere	 	tallene 	for	 	offentlig kjøp og bil-	
lettinntekter med 	den alternative totalindeksen uten kapitalkostnader	 	(se 	Figur 	4	.	3	)	. 	Dette er vist i 	
Figur 	4	.	6	 	som stiplede linjer. 	Vi ser at 	med denne deflateringen 	er utviklingen i offentlig kjøp per 	
innbygger noen lunde jevn i 2010	-	2017 (et fall på 2 	prosent	), mens offentlig kjøp per passasjer faller 	
med 17 	prosent	.	 Billettinntekter per reise synker med 15 	prosent	.	 Dette bildet 	forsterker inn	trykket 	
av en effektivisering på operatørleddet. 	Bildet av en effektivisering på operatørleddet forsterkes av 	
at 	8	-	9 	prosent	 av utviklingen i offentlige kostnader (differansen mellom heltrukne og stiplede linjer) 	
kan forklares av at kostnadsveksten i bussm	arkedet har vært større enn 	den 	generell	e	 	prisutvik-	
ling	en	. 	 	
Vi finner det samme bildet om vi ser isolert på busstransport i Ruters område. 	B	uss	transport i Ruters 	
område i Oslo og Akershus, utgjør om lag 	4	0 	prosent	 	av 	all 	busstransport 	i fylkeskommunal reg	i (	 	
(Aarhaug, et al., 2017)	). 	 	
Ruters årsrapport for 2017	
3	
 viser at kostnad per reise 	er 	redusert fra 2010 til 2017, se	 Figur 	4	.	7	.	 	 	
Figur 	4	.	7	 	Kostnad i kr	oner per reise for Ruter. Totalt for buss (både bybuss og regionbuss). 	
2008	-	2017. Justert med KPI	 	
 	
4.3.3.1	 	Andre indikatorer 	må justeres for eksterne variasjoner 	 	
I andre sammenhenger er kostnad per 	vognkilometer	 brukt som enhetskostnad. Det er ikke rett fram 	
å l	age gode tidsserier for enhetskostnaden målt på denne måten. 	Det har blant annet sammenheng 	
med at kostnad per vognkilometer 	for samme busstype 	vil variere me	llom	 	område	r	, at kostnadene 	
per vognkilometer varierer mellom busstyper (boggiebusser og leddbusse	r gir 25	-	50 	prosent	 høyere 	
kostnad per vognk	ilometer	 sammenliknet med ordinære busser) og at kostnadene varierer avhengig 	
av ukedag og tid på døgnet (ulempestilegg for sjåfører)	 og hvilke miljøkrav som er stilt til produksjo-	
nen	. 	Videre kan 	krav som settes 	i kontraktene 	endres, noe som 	gjør sammenlikning over tid vanske-	
lig.	 	Ved gjentatte anbud vil utlysningen kunne være endret på områder som har direkte betydning 	
for enhetskostnaden.	 	
 	 	 	
3	 	 https://ruter.no/globalassets/dokumenter/aarsrapporter/ruter	-	arsrapport	-	2017.pdf	 	
15,51616,51717,51818,51919,52020,52008200920102011201220132014201520162017

Anbud i	 bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	43	 	
 
 
Kostnad per rutekilometer var	i	er	er	 	mellom ulike	 	område	r	 	 	
Statistikken over 	rutek	ilometer	 	i hvert fylke viser store forskjeller mellom fylkene, med størst 	pro-	
duksjon i 	Oslo og andre fylker med store byer. 	Også veksten 	i produksjonen 	er stor i fylker med større 	
byer. I perioden 2010	-	2016 er 	prosent	vis 	vekst i vognkilomener størst i	 Vestfold der de	t	 over flere år 	
har 	vært	 en satsing på økt busstransport i 	og mellom 	byområde	ne	. Deretter følger Oslo, Aust	-	Agder 	
og Rogaland, men også 	i 	Vest	-	Agder har det vært stor vekst.	
4	
 Når produksjonen har øk	t	 mer i sentrale 	
områder enn i utkantene b	idrar dette isolert til økte priser.	 	
 	 	 	
4	 	Vognkilomenter per fylke er hentet fra SSBs Kollektivtransport med buss	. Vekst fra 2010	-	2016 for Vestfold (51 prosent), 	
Oslo og Akershus (21 prosent), Aust	-	Agder (22 prosent), Rogaland (26 prosent) og Vest	-	Agder (17 prosent).

Anbud i bussmarkede	t 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	44	 	
 
 
 Figur 	4	.	8	 	Vognkilometer (1	 000 km) etter fylke. 2005	-	2016	 	
 	
Kilde: SSB Kollektivtransport med buss

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunns	økonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	45	 	
 
 
Tidspunkt for produksjon	, miljøkrav	 	og 	krav til 	bruk av materiell	 	
Antall	 	passasjerer på hver buss variere sterkt med tidspunkt på døgnet bussen kjører. Det er størst 	
trafikktetthet mellom kl. 7 og 9 om morgenen når folk skal på arbeid	,	 	samt mellom kl. 15 og 17 på 	
ettermiddagen når folk skal hjem. 	For å få med alle passasjerer 	i rushtiden må operatørene for det 	
første ansette flere sjåfører slik at de kan kjøre flere busser, men ofte 	også 	anskaffe større busser 	
som har en 	relativt	 høyere kostnad. I tillegg tar produksjon i rush lengr	e	 tid. Det er altså la	n	gt dyrere 	
å produsere i	 rush enn ellers på døgnet. Noe tilsvarende vil også kjøring på kvelder og i helger skape 	
økte kostnader. 	 	
Miljøkrav og andre mat	e	riellkrav kan også endre seg fra utlysning til utlysning. Over tid er det 	dess-	
uten 	fler	e	 	krav 	til 	bruk 	av 	alternativt drivstof	f. 	Tabell 	4	.	2	 	gir	 	omtrentlig	e	 	anslag på 	priser og forbruk 	
ved 	bruk av alternativt drivstoff sammenliknet med diesel og viser at disse drivstofftypene har høyere 	
kostnader per kilometer enn diesel.	 	
Tabell 	4	.	2	 	Anslag på priser ved bruk av ulike drivstofftyper*	 	
Drivstofftype	 	Pris/enhet	 	Enhet	 	Forbruk/km	 	Kostnad/km	 	
Diesel	 	9,5	 	Liter	 	0,33	 	3,14	 	
RME	 	10,5	 	Liter	 	0,33	 	3,47	 	
HVO	 	12	 	Liter	 	0,33	 	3,96	 	
Gass	 	6,5	 	Sm3	 	0,6	 	3,9	0	 	
Biogass	 	11,5	 	Sm3	 	0,6	 	6,9	0	 	
*Priser på bioprodukter kan variere noe på bakgrunn av ulike egenskaper ved produktene, f.eks. om produktene er frie for 	
palmeolje eller ikke. Forbruk per kilometer er omtrentlig anslått. 	 	
Kilde: Tide	 	
4.3.4	 	Svensk studie finner sammenfallende eksterne kostnad	sdrivere	 	
Camén & Lidestam	 	(2016)	 	studerer årsakene til økende kostnader 	i offentlig transport generelt, og 	
busstransport i Sverige spesielt. I studien identifiseres ni kostnaddrivere; trafikkbildet (	mer produk-	
sjon i 	rush	), miljøkrav til grønne busser, 	krav om nye busser ved oppstart av en kontrakt, kontrakt-	
lengde, 	kollektive avtaler som blant annet regulerer arbeidstid og andre arbe	idsforhold, anbuds	-	 og 	
kontrakt	prosessen og politisk styring med påfølgende krav som bidrar	 	til redusert produktivitet. Ek-	
sempelvis vises det til at ulike regioner i Sverige kan ha forskjellige krav til materiell. Dette er kost-
nadsdrivende. Mer produksjon i rushtid og 	nye krav til	 bussene framstår likevel som de mest sentrale 	
kostnadsdriverne. 	 	
I en oppfølgende studie finner forfatterne at økt produksjon i rushtid og krav til bussmateriell er den 
viktigste kostnadsdriveren 	(Lidestam, Camén , & Lidestam, 2018)	. 	 	
Studien bekrefter at det er nødvendig å korrigere for eks	terne kostnader	, og da særlig for endringer 	
i fordeling av produksjon i og utenfor rushtid og i ulike områder for 	å kunne vurdere effektiviteten i 	
markedet og på operatørleddet. I intervjuene presentert i kapittel 5 har vi fulgt opp funnene fra den 
svenske	 studien for å få en vurdering av relevans for det norske markedet.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske k	onsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	46	 	
 
 	
4.4	 	Effektiviteten har økt	 	
Vi mangler 	informasjon som kan gi grunnlag for å beregne utvikling i	 enhets	kostnader som 	korrigerer 	
for 	endringer i fordeling av produksjon mellom ulike områder, e	ndringer i bruk av ulike busstyper og 	
endringer i fordeling av produksjonen over døgn og uke. Vi vet at produksjonen har økt mest i om-
råder med lav rutehastighet, at bruken av leddbusser (f.eks. Oslo) og boggibusser (f.eks. Vestfold og 
Akershus) øker	,	 og 	at driftsdøgnet er utvidet i mange ruter. Samlet betyr det at kostnader per vogn-	
kilometer sannsynligvis har økt når vi ser på samlet produksjon, men også at dette begrepet ikke er 
noen god indikator på kostnadseffektivitet i bussnæringen.	 	
Vi vurderer derf	or at utviklingen i offentlig kjøp per passasjer 	eller per	 innbygger 	(særlig når det også 	
sees i sammenheng med utvikling i billettinntekter per 	reise	)	,	 	gir et riktigere bilde av utvikling i ef-	
fektiviteten i bussnæringen. 	 	
Ser vi på markedseffektiviteten, 	dvs. utviklingen i kostnader per passasjer	, 	t	egnes 	det 	et positivt bilde 	
av utviklingen i perioden etter 2010. Når vi korrigerer for utviklingen i kostnadene for innsatsfakto-
rene, har effe	ktiviteten økt med om lag 1	7	 	prosent	. 	Dette resultatet kan tilskriv	es innsats både i 	
administrasjo	nsselskapene og hos operatørene, men ville neppe vært mulig å nå uten fungerende 	
konkurranse om kontraktene.	 Vår vurdering er at 10 	–	 	15 prosent kan tilskrives operatørenes tilpas-	
ninger og konkurranse om kontraktene.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	47	 	
 
 	
5	 	A	ktøre	ne	s vurderinger	 	
Vi	 	har gjennomført intervjuer med de seks største operatørene: Boreal, Nettbuss, Nobina, Norges-	
buss, Tide og Unibuss. På et ekspertseminar har vi også fått innspill fra mindre aktører representert 
ved Jotunheimen og Valdresruten Bilselskap 	og Setesdal bilruter. 	Fra administrasjonsselskapene har 	
vi intervjuet representanter fra	: Ruter, VKT og Brakar. 	 I tillegg har 	AtB bidratt med nyttige kunnskap 	
fra eget utredningsarbeid der spørsmålet om egenregi kontra anbudskonkurranser er vurdert	 	(AtB, 	
2018)	. 	Oppdragsgiver har også bidratt med 	viktig	 faktainformasjon.	 	
Alle intervjuene ble gjennomført med utgangspunkt i strukturerte intervjuguider. Intervjuene med 
operatørene startet med overordnede spørsmål om kostnadsutvikli	ng. Deretter snakket vi om kont-	
raktene, herunder ansvars	-	 	og oppgavefordeling, tildelingskriterier, kontraktlengde mv. Under risi-	
kodeling så vi på krav i kontraktene, godtgjørelse og godtgjørelse ved endringer samt kompensasjon 
for pris	-	 og kostnadsutvikli	ng og bonus, malus og bøter. I intervjuene med administrasjonsselskapene 	
var temaene omtrent tilsvarende, med unntak av en diskusjon om organisering i fylkeskommunen 
innledningsvis.	 Vi har også 	gått gjennom	 et utvalg kontrakter. Funnene fra kontraktene stø	t	ter godt 	
opp under 	intervjuene. 	 	
Vi referer hovedfunnene fra intervjuene. 	 	
5.1	 	Kostnadsutvikling	 	
Under temaet kostnadsutvikling har vi særlig vært interessert i aktørenes vurderinger av om økte 
offentlige bevilgninger til det fylkeskommunale rutebussnettet s	kyldes generelle kostnadsøkninger 	
eller andre ting, og vurderinger av hva som er de viktigste kostnadsdriverne i dette markedet. Vi har 
også fått vurderinger av konkurranse	situasjonen i kontraktmarkedet, og insentivene som følger av 	
konkurransesituasjonen 	og 	vilkårene	 i 	konkurransegrunnlag	et	.	 	
Intervjuene bekrefter konklusjonene fra analysene i kapittel 4. Økte kostnader skyldes volumvekst 
og kvalitetsheving. Miljø	-	 	og andre materialkrav, samt økt tilbud i rushtid 	og i tidsrom med ulempe-	
tillegg for sjåføren	e, er identifisert som klare kostnads	drivere. Det er en felles oppfatning at kvalite-	
ten har økt, mens kostnadsnivå har vært stabil	t	 (eventuelt falt). Konkurransen i markedet oppfattes 	
som tøff, noe som bekreftes fra både tilbuds	-	 og innkjøpssiden. Hard kon	kurranse i kombinasjon med 	
insentiver i et stort antall kontrakter, presser operatørene til å effektivisere	,	 og 	til 	å utvikle spisskom-	
petanse på drift	, kjøreplaner, personal (inkludert opplæring) og materiell. 	 	
Intervjuene har gitt innspill til mulige forb	edringer som kan bidra til ytterligere kvalitetsutvikling og 	
effektivisering. 	Det synes å være en enighet om at det er behov for å utvikle bedre samhandlingsfor-	
mer, der også operativt personell involveres. Flere peker på at det ligger et betydelig gevinstp	otensial 	
i en bedre samordning mellom ruteplaner og driftsplaner. Det er også stor vilje til felles utviklingsar-
beid, både for å utvikle bedre kontrakter og insentiver, og for å kunne møte mulighetene og utford-
ringene som følger med ny teknologi og 	nulluts	lippsmål.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/2	5	 	48	 	
 
 	
5.1.1	 	Overordnet om kostnadsutviklingen	 	
Fra operatørenes side vises det til at p	olitiske målsetninger om at all vekst 	i byene 	skal tas kollektivt,	 	
samt	 klima	-	 og miljø	hensyn	,	 oppfattes å ha et stort fokus hos fylkeskommunen	e	 og administrasjons-	
selskape	ne. Tanker om effektivitet og lønnsom produksjon synes i følge flere av informantene å være	 	
noe mer	 	fraværende både 	hos 	administrasjonsselskapene og på politisk nivå. 	Når andre mål enn 	
kostnadseffektiv produksjon vektlegges, så må det også forventes at det	 	påløper kostnader for å 	
realisere ambisiøse miljø, og klimamål. Et mål om passasjervekst krever også som regel utvikling av 
tilbud med høyere produksjonskostnader enn eksisterende tilbud. 	 	
Det er en bred enighet om at 	den viktigste årsaken til	 samlet kost	nadsvekst er volumvekst i tilbudet, 	
både flere avganger i eksisterende ruter og nye ruter. Videre pekes det på at økt kvalitet koster. Flere 
operatører viser til særkrav i kontraktene, samt 	at 	miljø	-	 	og andre materiellkrav har vært kostnads-	
drivende. 	Økt ti	lbud i rushtid og i tidsrom med ulempetillegg for sjåførene, samt 	drivstoffkostnader	 	
blir også trukket fram.	 	
Enkelte 	viser til	 	at markedet har modnet. Det er færre innslag av (for) lave priser, 	noe som	 	isolert 	
sett har bidratt til en vekst i gjennomsnittsk	ostnadene. På den andre siden har en hard kamp om 	
kontraktene tvunget fram effektiviseringer som gjort 	har 	det mulig å heve kvaliteten uten at kostna-	
dene har økt. Det vises til eksempler der kontrakter som har vært utlyst tidligere gir lavere pris ved 
ny u	tlysning, på tross av økte krav til kvalitet. Det vises også til kontrakter som øker i pris ved nye 	
anbud. Hvorvidt prisen for en kontrakt øker eller reduseres ved nytt anbud sier ikke nødvendigvis så 
mye om marginene i de nye kontraktene. 	Det hevdes å ha 	vært mye prøving og feiling ved de første 	
anbudene, hvorav noen med svært lav, eller negativ lønnsomhet. 	 	
Operatørene er	 tydelige på at enhetskostnaden ikke har økt. 	Dette b	ekreftes av representantene fra 	
administrasjonsselskapene. 	Volum og kvalitet har øk	t, og oppfatningen 	på innkjøpssiden 	er at det er 	
noe høyere kvalitet til om lag samme kostnadsnivå. 	 	
5.1.2	 	Særkrav i kontraktene	 	
Fra operatørenes side vises det til flere eksempler 	fra fylkene	 der særkrav 	er et fordyrende element	, 	
for eksempel innstegshøyde på 	bussen	e	, dørløsninger	 	og setekrav. Ved varierende krav fra fylke til 	
fylke blir det mer omtegning i bussfabrikkene og kostnadene øker. 	Denne type krav kan	 øke kostna-	
den for en buss med om lag 5	-	10 	prosent	.	 	Andre særkrav fra fylkene kan dreie som om spesifi	kke 	
krav til bestemte ruter, for eksempel at en typ	e	 buss skal trafikkere en bestemt strekning. 	Flere ope-	
ratører oppfatter dette som svært 	stramt, og ser heller ikke alltid formålet bak alle kravene som 	
stilles	. Mengden av krav fører til at bussparken blir	 større enn det som er optimalt	.	 	
Administrasjonsselskapene ser også at 	kontraktregimet	 	blir mer 	komplekst bl.a. 	gjennom 	m	iljøkrav, 	
kvalitetskrav, bonus og ge	byrer. Dette er krevende å følge opp, men administrasjonsselskapene me-	
ner det gi	r	 økt kvalitet. Øk	t kompleksitet krever mer samhandling, og administrasjonsselskapene har 	
ulike måter å håndtere dette på. 	Miljø	-	 og andre materiellkrav	 kan variere på tvers av fylker (særkrav)	. 	
Dette er en følge av lokale forhold, og ulike politiske prioriteringer på tvers	 av fylkene. 	 	
Det er bred enighet om	 	miljøkrav	 	kan gi	 	store kostnader i dag, men at det trolig 	vil 	bli skalafordeler 	
etter hvert. Det er en gjengs oppfatning at miljøkrav kan være riktig og nyttig, men at det 	på kort sikt 	
resulterer i økte kostnader	.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	49	 	
 
 
Enke	lte særkrav kan også føre med seg en risiko som ideelt sett bør prises inn i et anbud. 	Det 	vises 	
til eksempler der det er 	usikkerhet 	knyttet til at godtgjørelsen for bruk av alternativt drivstoff	.	 	I	 	en-	
kelte kontrakter er 	alternative drivstoff 	koblet til ut	vikling i dieselprisen mens de alternative drivstof-	
fene kan ha en prisutvikling som avviker sterkt fra dette. 	Bussindeksen skal 	etter hvert 	få nye delin-	
dekser for el, biodiesel mv. Hvis disse brukes	,	 vil usikkerheten reduseres.	 	
Standardisering og dialog 	kan spare kostnader	 	
Særkrav til	 	materiell er fordyrende	. I første omgang kan det kreve ombygginger og tilpassinger av 	
bussen for å tilfredsstille spesielle krav	. Med krav som varierer mellom fylker blir det vanskelig, eller 	
nærmest umulig, å flytte busser 	mellom fylker og kontrakter. Enkelte peker på dette som et problem, 	
mens andre mener det har mindre betydning ettersom bussene stor sett skrives av i løpet av kon-
traktsperioden. 	Kravene til materiell 	gir også kortere levertid på bussene i Norge.	 	Busser som	 	tidli-	
gere kunne blitt solgt i Norge eller brukt til 	f.eks.	 	skolekjøring selges i stedet til Øst	-	Europa til dum-	
pingpriser. 	Bussene må avskrives på kortere tid. Kostnadene ved å tilpasse en buss til særkrav trekker 	
stort sett ned prisen ved videresalg, også	 ved salg i Øst	-	Europa. 	 	
En større grad av standardisering der det 	er passasjerutvikling og fremkommel	ighet som styrer valg 	
av busser, vil i følge flere av informantene kunne få ned kostnadene. En felles standard for	 bussma-	
teriell 	vil gi lavere priser	 (hyl	levare gir lavere priser)	. 	 	
Det er litt ulike synspunkter 	med hensyn til	 	retningen på utviklingen. 	Enkelte peker på at det stadig 	
er øke	nde krav til materiell, mens a	ndre 	erfarer 	at materiellkravene har blitt mindre spesifikke og at 	
det også har blitt mind	re særkrav. Bus	s	tandarden har imidlerti	d ikke slått gjennom.	 Erfaringene viser 	
at 	den 	kun brukes av noen få, og heller ikke brukes systematisk der den brukes	. 	 	
En større grad av standardisering av kontrakter kan også gi kostnadsbesparelser. Flere	 	me	lder at	 	
kompleksiteten i kontraktene har økt. For eksempel har det blitt mer vanlig med økte krav til punkt-
lighet som følges opp gjennom et eget bøteregime. Operatørene må dermed inn med mer IT i bussen 
for å følge opp og kunn	e	 rapportere hvor bussene er til enhv	er tid, telle passasjerer	, vite hvor lenge 	
dørene har vært åpne osv. Alt dette gir kostnader til administrasjon og forvaltning. 	Når kravene og 	
kontraktsutformingen på dette punktet varierer mellom fylkeskommunene, høstes ikke potensielle 
effektiviseringsge	vinster	. Hver kontrakt sin løsning, er 	i seg selv kostnadskrevende. 	 	
Vi har også informanter som viser til at både anbudene og kontraktene er lite endret fra de første 
anbudsrundene, og at både anbudsdokumenter og kontrakter stort sett er greie å forholde 	seg til 	
kontraktsmessig. 	 	
Dialog og samarbeid om optimalisering av drifts	-	 	og ruteplaner kan gi gevinster 	 	
Operatører ønsker dialog med oppdragsgiver om merkostnader ved krav. Enkelte administrasjons-
selskap (fylker) for	s	øker å legge til rette for dette gje	nnom spørsmål og svar i anbudsrunden, men 	
det oppleves ikke alltid som tilfredsstillende fra operatørenes side. 	Ifølge operatørene handler d	ette 	
mye om at fylkene er redde for å gjøre feil og ikke vil/ kan godta forslag fra operatører. Tilsvarende 
på optim	alisering av ruteplan. 	Det vises til at operatørene har spisskompetanse på driftsplaner som 	
kan være nyttig å spille på ved utvikling av ruteplaner. Eksempelvis kan en flytting av en rute med 5 
minutter kunne spare en hel buss, mens ruteopplegg som gir min	dre stillestående busser kan gi flere

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	50	 	
 
 
passasjer	er	 og mindre trengsel på bussene. Både	 ledelsen 	og sjåfører har erfaringer og kompetanse 	
som er relevant i arbeidet med å optimalisere ruteplanene. 	 	
Det er også et ønske om en tettere dialog om utviklingsoppga	ver, både innenfor ny teknologi og 	
utvikling av nye kontraktsformer og insentiver. Et tettere samarbeid på disse punktene vil i følge flere 
av informantene kunne bidra til kvalitetsutvikling og effektivisering. 	 	
5.1.3	 	Modning i markedet og konkurranse	situasjonen	 	
Flere aktører mener at erfaring blant operatørselskapene har bidratt til et mer modent marked. 	I 	
første generasjons anbud var ikke risiko priset inn i tilstrekkelig grad	 og operatørene gikk på «dårlige 	
kontrakter»	. Økt erfaring med risikobildet har bidrat	t til kostnadsvekst 	i enkelte kontrakter 	fordi ope-	
ratørene i større grad forstår risikoen og priser denne riktigere. 	I andre kontrakter observeres det en 	
kostnadsreduksjon ved nytt anbud. Dette er en følge av konkurransesituasjonen, læring og effektivi-
seri	ng hos operatørene. 	 	
I hvilken grad risiko prises inn henger 	ikke bare sammen med 	tidligere 	erfaring	er	. Konkurransesitua-	
sjonen spiller også en vesentlig rolle. F	lere operatører mener at konkur	ransen er så tøff at risiko i 	
liten grad 	prises inn. 	Mar	g	inene h	os operatørene synker og o	ppdragsgiver 	kan fremdeles få	 kontrak-	
ter til gunstige priser	, der operatørenes lønnsomhetsmargin ligger nær null	. 	Enkelte peker på at det 	
kan være vanskelig å vinne kontrakter i andre runde. Selv det som oppfattes som «dårlige kon	trak-	
ter» kan erstattes av nye kontrakter til lavere pris. 	 	
Det er en bred oppfatning blant aktørene at 	konkurransen er tøff, og det vises til lave marginer. 	
Enkelte mener at dette på sikt ikke er bærekraftig. Prisene må opp hvis markedet skal fungere	. 	Pres-	
set på effektivisering er enormt og oppdragsgiver får gode priser, langt bedre enn ved drift i egenregi. 
Et alternativ er konsolideringer, men det kan også gi økte priser. 	En mulig forklaring på at det ikke 	
har vært flere oppkjøp	,	 	er at b	usselskap 	er	 	vansk	elige å verdsette når de er inne i en kontraktspe-	
riode. 	 	
Enkelte aktører peker på at det er få konkurranseparametere i markedet, noe som gjør det vanskelig 
å få høyere marginer enn konkurrentene. Alle må gi tarifflønn, de kjøper busser på samme sted og 
lei	er anlegg av oppdragsgiver. 	Konkurranseparameterne	 er kostnader til overhead (administrasjons-	
kostnader og regnskap), sykefravær og overtid	,	 samt vogn	-	 og skiftplan. 	 	
Fra administrasjonsselskapenes side 	pekes det på	 	at utviklingen viser en stabilisering av 	priser. En-	
hetskostnadene er stabile, men kvaliteten øker, altså mer kvalitet for pengene. 	Det bekreftes	 at kon-	
kurransen mellom operatørene er tøff. 	 	
5.1.4	 	Økt kjøring i rushtid	 	
Det er bred enighet om	 	at økt kjøring i rushtid er fordyrende. 	En buss kan bruke mang	e ganger så 	
lang tid på en strekning i rush som utenfor rush. Dette gir naturlignok høyere kostnader per rutekm. 
Reduksjon av kjøring i rush	, og bedre fremkommelighet	 ka	n	 redusere kostnader i betydelig grad. 	Det 	
vises til at dette til 	en viss grad 	kan 	styr	es gjennom økonomiske insentiver, f.eks. 	differensierte bil-	
lettpriser	. 	Krav til k	apasitet i rush gir også føringer for valg av buss	 og antall busser	, jf. over.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	51	 	
 
 	
5.2	 	K	ontraktene	 	
De fleste kontraktene 	er brutt	okontrakter, med en økende bruk av insentiver. Kontra	ktene kan ha 	
bonus på 5	-	8 prosent av kontraktssummen, og gebyrer på 1 	–	 	3 prosent. Operatørene fortrekker 	
stort sett bruttokontrakter. Dette begrunnes med at nettokontrakter gi	r	 større risiko. De verste 	kont-	
raktene 	er i følge en av informantene, nettokontr	akter uten muligheter til på påvirke inntektene. 	 	
Operatørene er gjennomgående positive til 	insentivmekanismer knyttet til pass	asjervekst, punktlig-	
het og kundetilfredshet, så lenge de selv har muligheter til å påvirke de områdene de måles på.	 	
Det er en gen	erell skepsis til ensidige opsjoner fra operatørenes side. Ensidig opsjoner skaper et 	
unødvendig usikkerhetsmoment	 blant annet for avskrivning av materiell	. Dersom opsjoner er ønske-	
lig fra oppdragsgivers side, så mener operatørene at disse bør være tosidig	e. 	 	
Når det gjelder tildelingskriterier	,	 	framstår	 	forutberegnelighet 	som	 	det viktigste	.	 	Tilbyderne 	må for-	
stå evalueringsmodellen	 og likebehandles	. 	 	
Nye krav til IT om bord i bussen stiller også krav til kontraktene	. Et større samarbeid om kontrakts-	
utformin	g, og utvikling av nye kontrakter, synes å være ønskelig fra begge parter. 	 	
5.2.1	 	Tildelingskriterier	 	
Blant operatørene er det flere som 	ønsker flere tildelingskriterier enn pris, særlig i byområder. Det 	
er en klar oppfatning blant 	flere av	 aktørene at bransjen	 ikke er tjent med kun pris som tildelingskri-	
terium. 	Andre	 aktører gir uttrykk for at kun pris kan fungere greit. En aktør mener tildeling etter kun 	
pris kan være positivt for å komme inn i nye markeder. 	 	
Det pekes på at det er stor forskjell mellom fylken	e, men i mange fylker utgjør pris 60	-	70 	prosent	, 	
mens kvalitet og miljø dekker resten. Enkelte mener at evalueringsmodellen	e	 	blir alt for kompleks	e 	
dersom det legges inn mange tildelingskriterier. 	 F	orutsigbarhet	, 	transparens og tydelig, 	altså at ope-	
ratøre	ne forstår evalueringsmodellen, trekke fram som det aller viktigste	 i utformingen av et anbuds-	
grunnlag	. 	Likebehandling bør være en selvfølge. 	For å få til dette må kriteriene må være objektive. 	
Kriterier som oppfattes som s	ubjektive vurderinger trekkes fra	m som svært uheldig. 	 	
I følge flere av operatørene har det skjedd en utvikling i tildelingskriterier de siste åra. Det er eksem-
pelvis et anbud der 40 prosent var pris og 60 prosent kvalitet. Utfordringen i denne type utlysninger 
er å vekte kvalitet slik at	 hele skalaen brukes. 	Flere 	viser til	 at pris i enkelte tilfeller teller mer enn det 	
som er oppgitt i utlysningen. Hvis kvalitetskalaen ikke utnyttes, og de fleste tilbyderne får samme 
score, blir pris likevel mer utslagsgivende.	 	Hvis pris skal være det av	gjørende, oppfattes det som 	
ryddigere å 	vekte pris høyt i tildelingskriteriene, enn å sjonglere med kvalitetskriteriene for at pris 	
likevel skal bli det avgjørende. 	 	
5.2.2	 	K	jenn din fylkeskommune	 	
Flere av operatørene forteller at praksis på ulike områder variere	r fra fylkeskommune til fylkeskom-	
mune. Det kan være utløsning av opsjoner på kontraktlengde, tolking av kriterier ved tildeling, opp-
følging av kontrakten i form av bonus/malus og bøter og mulighet til dialog ved endringer	 	i rutetil-	
budet 	i løpet av kontrakt	sperioden. 	Generelt mener operatørene at større fylkeskommuner med

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	52	 	
 
 
store administrasjonsselskap fungere	r	 	bedre enn mindre fylkeskommuner. Operatørene 	hevder at 	
de 	priser inn risiko forskjellig fra fylke til fylke avhengig av tidligere erfaring. 	Ifølge oper	atørene kan 	
f	ylkeskommunene 	altså 	påvirke	 	prisen i neste anbudsrunde avhengig av hvordan de agerer i kon-	
traktsperioden.	 Fylkeskommunene kan også påvirke hvor mange anbud de får etter hvordan de age-	
rer og forvalter tildelingskriteriene i anbudsprosessen, og	 hvordan de følger opp i kontraktsperioden. 	 	
Enkelte peker også på at innkjøp i fylkeskommunene er profesjonalisert, men at 	konkurransene i	 	
stigende	 	grad gjennomsyres av 	lite fleksible avtaler. Ifølge enkelte operatører er fylkeskommunene 	
redde for å gjøre	 feil, og bruk av advokater øker kostnader for oppdragsgiver og gjør systemet kom-	
plisert og tungrodd. 	 	
5.2.3	 	Kontraktlengde	 	 	
Det er et uttalt ønske fra operatørene 	at lengden på kontrakten 	bør sees i sammenheng	 med avskri-	
vingstiden (levetiden) på bussene. I dag 	er de fleste	 kontrakter på 5	-	8 år pluss ytterligere 2	-	3 år med 	
ensidig opsjon. 	Et generelt inntrykk er at operatørene foretrekker kontrakter på om lag ti år uten 	
opsjoner. Dersom opsjoner brukes	,	 	bør de være 	gj	ensidige slik at også operatører har mulighet 	til å 	
komme ut av «dårlige kontrakter». Ensidige opsjoner skaper ubalanse i kontraktene, og påfører 	ope-	
ratørene 	ytterligere risiko. Hvor stor betydning dette har synes å variere mellom operatørene. En-	
kelte mener opsjonsårene må 	regnes	 inn i anbudet, hvis i	kke er det umulig å nå fram med et tilbud. 	
Andre mener det er for stor usikkerhet til at opsjonsårene kan legges inn (oppdragsgiver løser kun 
ut opsjonen dersom de ser seg tjent med det). Det er åpenbart stor forskjell mellom fylkeskommu-
nene	 på dette punkt	et	. 	 	
Andre igjen mener opsjoner i realiteten ikke er et så stort problem ettersom de vanligvis løses ut. 	Fra 	
administrasjonsselskapenes side er det ikke noe ønske om å	 	knytte 	kontrakt	lengde	n	 	til levetid på 	
bussene. De ser behov for stor fleksibilitet i kon	traktene, og peker på at trenden framover er dyna-	
miske kontrakter med funksjonskrav. 	 	
Flere operatører trekker fram at et viktig aspekt ved kontraktlengden er teknologiske endringer i 
tiden som kommer knyttet til utslippsfrie busser. 	Her peker operatørene 	på at 	forutsigbarhet 	ved 	
utskifting av busser i	 	løpet av kontraktsperioden	 	er helt sentralt. D	ette gjelder både når busser tas 	
ut	 	og når busser tas 	inn	. 	Operatørene er generelt ikke negative til bussbytte i løpet av kontraktspe-	
rioden. 	 	
5.2.4	 	Bonus, malus og bøte	r	 	
Generelt er det 	en oppfatning	 blant operatørene om at det brukes mer bonus enn 	tidligere	 og mindre 	
malus, men i tillegg 	synes det å være en økende bruk av et	 eget bøteregime (bøtekatalog) på større 	
og mindre saker. 	 	
Bonusordningene	 har i hovedsak tre ele	menter: punktlighet (regularitet), kundetilfredshet og passa-	
sjerutvikling. 	En generell observasjon er at operatørene 	ønsker at bonus brukes der operatørene 	har 	
mulighet til å påvirke og at ordningen bør være forutsigbare. 	Enkelte aktører opplever b	onus kny	ttet 	
til punktlighet og passasjerutvikling som tryggere	, gitt at målingen av antall passasjerer fungerer. 	
Flere aktører peker på at automatiske tellinger ikke fungerer når bussen er fulle	. 	Likevel oppfattes 	
p	assasjerutvikling 	som et godt element i bonusord	ninger, både fordi det er et 	felles mål om vekst i

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	53	 	
 
 
kollektivtrafikken 	og fordi operatørene opplever at de har mulighet til å påvirke antall passasjerer 	
(riktig insentiv). P	unktlighet har operatørene 	i stor grad	 	kontroll på selv. 	Kundetilfredsheten 	måles 	
of	te gjennom spørreundersøkelser rettet mot passasjerene, og kvaliteten på disse er varierende.	 	
Basert på vår kartlegging utgjør bonus i gjennomsnitt om lag 5	-	8	 prosent	 av kontraktssummen. Bøter 	
utgjør om lag 	1	-	3	 prosent	. 	Når vi ser disse tallene i sammenhen	g med avkastningen i bransjen, så er 	
det vår vurdering av bonus og bøter gir relativt sterke økonomiske insentiver. Avkastningen i bran-
sjen ligger stort sett mellom og 4 prosent, med variasjoner på hver side. Hvor vidt en bonus på 5 
prosent utløses eller	 	ikke utløses, må derfor forventes å 	ha en vesentlig	 	betydning på marginen. 	
Hvordan operatørene priser bonus og risiko i 	tilbudene	 er blant faktorene det kan konkurreres om. 	 	 	
Et problem med bonusordninge	r	 som flere operatører peker på 	er at det ikke allti	d er klart hva som 	
er nullpunktet	 eller at nullpunktet endres	. Oppdragsgiver operer med komplekse modeller for å ge-	
nerere 	bonusresultat, noe som skaper usikkerhet for operatører.	 	
Et problem med bøteregimet som flere har trukket fram er at praksis med utste	ding av bøter variere 	
fra fylke til fylke. Dette 	skaper uforutsigbarhet for	 	operatørene. 	Selve bøtekatalogen oppfattes som 	
noen lunde lik mellom fylkene	, 	men det 	hevdes at praktiseringen varierer til dels mye	. 	 	
5.2.5	 	Godtgjørelse og kompensasjon	 	
Alle operatørene	 ønsker godtgjørelse etter rutekilomenter, rutetimer og bussinnsats ved 	volum	end-	
ringer. 	Basert på vår informasjon er disse elementene til stede i om lag to tredeler av kontraktene. 	
Kontrakter med kun godtgjørelse for rutekilometer er uheldig, rutetimer tar	 	hensyn til at det tar 	
lenger tid å kjøre en rute i rush. 	 	
I enkelte kontrakter er	 satsene differensier	t	e	 avhengig av ukedag og tid på døgnet. 	Enkelte	 operatø-	
rer er innforstått med at posisjonskjøring er operatørenes risiko, mens 	flere 	at	 b	åde tur og retur	kjø-	
ring 	bør 	kompenseres selv om det bare settes inn eller tas ut en rute i en produksjonsendring	 	
Indeksreguleringsklausuler oppleves av flere aktører som problematisk. Hvor godt de treffer og hv	o	r 	
hyppig de reguleres er vesentlig for operatørene. Operatøre	ne ønsker kvartalsvis regulering, eller 	
enda hyppigere, og bruk av SSBs bussindeks (selv om flere ser at det ikke er rimelig å bruke delindek-
sen for lønn). 	Årlig regulering gir etterslep. I	 	praksis er det ofte årlige justeringer	 	og mye annet enn 	
SSBs bussi	ndeks som ligger til grunn	.	 	Flere har pekt på at de etterlyser delindekser for ulike typer 	
drivstoff. Det reduserer usikkerhet ved bruk av alternativt drivstoff. Flere har også pekt på at sam-
ferdselsindeksen delvis inngår i lønnsreguleringen og at 	lønnsutv	ikling i	 flybransjen og i markedet for 	
godstransport 	gir gal regulering (lønnsnivået for sjåfører har økt, mens det har vært nedgang i løn-	
ninger i flybransjen	). 	 	SSBs oppdaterte kostnadsindeks vil ha en 50/50 vekting mellom arbeidskraft-	
kostnadsindeksene fo	r bussnæ	ringen og for privat næringsliv (SSB). 	 	
Flere aktører trekker også fram at det i kontraktene ofte er spesifisert en terskel for godtgjørelse ved 
endringer i offentlige avgifter. Ifølge operatørene	 	ligger terskelen på 1	-	5 	prosent	 	av kontrakts-	
summen 	(	endringen 	må 	overstige 	dette nivået	 før kompensasjon inntreffer	). Dette oppfattes som et 	
problem for enkelte, bl.a. har endringer i arbeidsgiveravgiften og avgiftene for gass og diesel skapt 
noen problemer	. Det oppfattes også som urimelig at 	det i enkelte	 	kontrakter er slik at hver endring 	
i seg selv må overstige terskel.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	54	 	
 
 	
6	 	Analyse	 	og konklusjoner	 	
I dette kapitlet 	svarer vi	 	på hvilke samfunn	søkonomiske gevinster og kostnader som følger med an-	
budsutsetting av det fylkeskommunale rutebusstilbudet. 	 	
Dette gjør vi gjennom å vurdere anbudsutsettelse etter kriteriene som er drøftet i kapittel 	2	. Kriteri-	
ene er plassert i	 følgende kategorier	 (	jf.	 Tabell 	2	.	1	, side 	26	)	: 	 	
a.	 	Betingelser	 for at en markedskonkurranse skal kunne gi ønskede effekter	 	
b.	 	E	ffektivitet og kvalitet 	 	
c.	 	Andre hensyn som kan bli påvirket av anbudsutsetting 	 	
Vi går gjennom hvert av punktene før vi tilslutt 	gir en samlet oppsummering og vurdering av hvilke 	
samfunnsøkonomiske gevinster og kostnader som følger med anbudsutsetting i rutebussmarkedet. 
Analysene bygger på teori og empiri som er presentert i de fore	gående kapitlene. 	 	
6.1	 	Betingelser 	for 	at konkurranseutsetting skal gi ønskede gevinster	 	
Valget	 	mellom intern produksjon eller kjøp av 	en tjeneste	 	i et marked er en problemstilling i alle 	
virksomheter. Valget blir en avveiing mellom hvor mye billigere markedet	 	kan tilby tjenesten og 	
transaksjonskostnader forbundet med konkurranseutsetting (inngåelse av kontrakt og oppfølging av 
denne). Jo sterkere konkurranse i markedet, jo bedre pris kan en oppnå. Fordeling av risiko mellom 
oppdragsgiver og operatør er sentral	t for at konkurransen skal fungere. For at det skal være noe å 	
konkurrere om må operatørene utsettes for noe risiko. Det er imidlertid sentralt hvilken risiko som 
overføres. Operatørene må påføres den risikoen de kan	 forutse,	 påvirke og håndtere. 	 	
På bakgr	unn av dette har 	vi	 	utarbeidet en metode for å vurdere potensielle gevinster ved konkur-	
ranseutsetting. For produksjon av tjenester er det tre viktige kriterier som må være på plass for at 
det skal være gevinster ved bruk av konkurranse og markedsaktører so	m tjenestetilbydere:	 	
1.	 	Tjenestens innhold og kvalitet må la seg spesifisere i en kontrakt	 	
2.	 	Markedet	 (inkludert faktormarkedene) 	må være velfungerende	 og 	kunne	 opprettholdes	 	
3.	 	Ansvarsdelingen mellom oppdragsgiver og operatør må balansere risikodelingen	 	
En 	ytterl	igere 	forutsetning for å realisere gevinster	,	 er tilstrekkelig innkjøpskompetanse i det offent-	
lige.	 Både intervjuene vi har gjennomført og øvrige studier av anbudsmarkedet i Norge, bekrefter at 	
det er tilstrekkelig kompetanse på både innkjøper	-	 	og operatørs	iden. 	Operatørene gir imidlertid ut-	
trykk for at det er kan være 	en 	noe ujevn kompetanse på tvers av fylkeskommunene, og at det frem-	
deles er noen områder hvor det er mulig å forbedre innkjøpskompetansen	 	på	. Samtlige fylkeskom-	
muner vurderes likevel å 	ha 	mer enn	 	tilstrekkelig kompetanse til å kunne realisere potensielle ge-	
vinster i anbudsmarkedet. 	 	
6.1.1	 	Tjenesten og innholdet kan spesifiseres, avgrenses og følges opp	 	
Ved konkurranseutsetting overføres ansvaret for å utføre tjenesten til private (ev. offentlige) aktøre	r 	
som har kommersielle målsetninger med driften. Dette kan medføre at insentivene til kostnadsre-
duksjon er sterkere enn insentivene til å levere god kvalitet på tjenesten. Hvis innhold og kvalitet på

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	55	 	
 
 
tjenesten kan måles og spesifiseres i kontrakten	,	 vil de	tte sikre kvaliteten på tjenesten	,	 samtidig som 	
gevinstene ved konkurranseutsetting kan realiseres.	 	En gjennomgang av et utvalg kontrakter og er-	
faringsinnhenting fra begge sider av bordet	,	 	viser at tjenesten	,	 	med innhold kan spesifiseres og av-	
grenses. Dette	 	gjelder også for kvalitetskrav. Det er også 	forholdsvis 	enkelt å følge opp hvorvidt tje-	
nesten bli	r	 levert til den kvaliteten som spesifiseres. 	 	
P	unktlighet (regularitet), kundetilfredshet og passasjerutvikling	,	 	er de vanligste kvalitetskravene å 	
stille. D	isse 	kravene er 	stort sett gjennomgående i dagens kontrakter. Det er også vanlig å gi insenti-	
ver (bonus eller bøter) knyttet til ett eller flere av disse kriteriene. I tillegg spesifiseres det gjerne 
miljø	-	 og teknologi	krav til materie	ll, vedlikehold, reng	jøring mv., i utlysningene så vel som i kontrak-	
tene. 	 	
Tjenestene som settes ut	, altså	 	drift av ruter/ruteområder	,	 	er enkle å avgrense fra fylkeskommune-	
nes og administrasjonsselskapenes øvrige oppgaver. Oppgavene ligger også langt fra fylkeskommu-
nens kjerne	oppgaver. 	 	
Kriteriet om at tjenestens innhold og kvalitet må la seg spesifisere i en kontrakt er klart oppfylt. 	 	
6.1.2	 	Velfungerende 	marked	 	 	
Et velfungerende marked krever at det er et tilstrekkelig antall markedsaktører, og at det konkurreres 
på like vilkår. De	tte kreve	r	 	igjen at markedene for innsatsfaktorer fungerer	,	 	og at tilgangen til inn-	
satsfaktorer ikke skaper uønskede vridninger i markedet. Dette omtales som 	et fungerende faktor-	
marked	. 	Hvis faktormarkedene er velfungerende vil etableringshindre for nye ak	tører være lave og 	
flere aktører vil kunne etablere seg	,	 og dermed være med i konkurransen om å tilby tjenester til det 	
offentlige. Flere aktører virker disiplinerende på tilbydere, demper muligheten til utøvelse av mar-
kedsmakt og øker potensialet for inno	vasjon og nyskaping. 	 	
Hvor mange tilbydere som må kreves for at markedet skal kunne sies å være velfungerende	,	 	kan 	
diskuteres. 	I 	noen	 tilfeller vil to være tilstrekkelig. 	 	
Det observeres en konsolidering i bussmarkedet som har pågått fra 	19	70	-	tallet, dvs	.	 lenge før anbud 	
ble innført. Vi ser at det på begynnelsen av 	19	90	-	tallet var om lag 200 selskaper i Norge, mens det 	
nå er en situasjon der de 	seks	 	største har	 	over 90 prosent	 	av markedet. 	Operatørene oppgir at det 	
er små marginer i bransjen, noe som også b	ekreftes ved å sjekke regnskapstallene. Lønnsomheten 	
gjennom de siste 10 årene svinger stort sett mellom null og fire 	p	rosent	 	i gjennomsnitt, med noen 	
avvik på hver side. Intervjuene vi har gjennomført bekrefter også at konkurransen vurderes som hard 
og re	ell. 	 	
En ytterligere konsolidering i bransjen vil kunne svekke konkurransen 	ved	 	at det kan bli færre tilby-	
dere per konkurranse. I sin ytterste konsekvens kan dette 	bidra til å øke prisene, og også lønnsom-	
heten i bransjen. Dette kan stimulere til nyetableri	nger eller at flere internasjonale aktører etablere	r	 	
seg i markedet slik at konkurransen 	gjenopprettes eller 	styrkes. Med et stort islett av internasjonale 	
aktører og lave etableringskostnader, er det ikke grunnlag for å anta at konkurransen i markedet ikk	e 	
vil være virksom. 	Både bussjåfører og bussmateriell er rimelig enkelt å få anskaffe. De fleste anbu-	
dene krever i dag at bussmateriellet skal være nytt. Dette gir mindre fortrinn til etablerte aktører 
som allerede disponerer en busspark. Virksomhetsoverdr	agelse av sjåfører reduserer også risikoen

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	56	 	
 
 
for nye aktører. Vi finner det derfor lite sannsynlig at det over tid ikke vil eksistere en virksom kon-
kurranse. Et annet poeng er at trussel	en	 om konkurranse fungerer prisdempende. Dersom det skulle 	
være enkelte 	lokale nisjemarkeder med tilsynelatende svak konkurranse, så er også de lokale nisje-	
tilbyderne bevisste på at de vil møte konkurranse dersom de priser tjenestene sine for høyt. 	 	
Dersom det likevel skulle bli for få aktører til å sikre en virksom konkurrans	e i markedet, må det 	
forventes at Konkurransetilsynet 	sørger for at markedet blir velfungerende. Konkurransetilsynet har 	
både erfaring og kunnskap om markeder for offentlig tjenesteproduksjon som av ulike grunner har 
konkurranseutfordringer (NOU 2015:1). 	 	
Aarhaug,	 et al	 (2017)	 viser gjennom en økonometrisk studie 	at konkurranse i form av færre tilbydere 	
er redusert. De hevder også at mindre anbud gir færre tilbydere, og at reduksjon i antall tilbydere 
medfører økte kostn	ader. 	Aarhaug, et al	 	(2017)	 	h	ar ikke tatt hensyn til at det har vært en økning i 	
produksjonen i rushtid, kveld og helg. En større produksjon på disse tidspunktene	,	 er en følge av de 	
overordnede målene for kollektivtransp	orten, men bidrar isolert sett til å øke kostnadene. Det er 	
også uklart om 	Aarhaug, et al	 	(2017)	 	har korrigert for kostnadsutviklingen i 	øvrige innsatsfaktorer. 	
Mindre anbud kan ha færre tilbydere som følge av en lavere 	forventet lønnsomhet, høy risi	ko, eller 	
kostnadsdrivende særkrav. 	Ruteområdene vil kunne variere i attraktivitet for operatørene. Attrakti-	
viteten i ulike anbud avhenger av operatørenes forventede lønnsomhet i de enkelte anbudene. Der-
som det er utlysninger 	med få tilbydere og lite prispress, må det forventes at det ved tilsvarende 	
senere anbud vil være flere tilbydere. I områder der det er en oppfatting av at prisene er presset, vil 
det være mindre attraktivt å legge inn tilbud. Færre tilbydere på mindre anb	ud er derfor ikke ensbe-	
tydende med større lønnsomhetsmarginer 	eller mindre konkurransepress. 	 	
Våre analyser viser 	en effektiviseringsgevinst på	 	1	7	 	prosent	 	fra 2010 	når det korrigeres for kostna-	
dene 	til	 	innsatsfaktorene. Effektiviseringen kan ha kommet både	 	som følge av innsats hos admini-	
strasjonsselskapene og hos operatørene. En effektiviseringsgevinst på dette nivået ville uansett ikke 
vært mulig å realisere dersom det ikke ha	dde	 vært en fungerende konkurranse om kontraktene. 	Våre 	
analyser tyder også på at	 de største effektiviseringene er på områder som i første rekke operatørene 	
kan påvirke. 	En reduksjon i antall tilbydere ser dermed ikke ut til å hemme effektiviseringen i bran-	
sjen. 	 	
Vi konkluderer med at det er virksom konkurranse i anbudsmarkedet 	for rut	ebuss, og at konkurranse	 	
er 	den viktigste	 	forklaringsfaktor	en	 	bak 	de observerte effektiviseringsgevinstene fra 2010	. 	Vår vur-	
dering er også at det er 	liten grunn til å bekymre seg over at konkurransen i markedet vil svekkes slik 	
at vilkårene for en fungeren	de konkurranse ikke vil være oppfylt i overskuelig framtid. 	 	
Nærmere om f	aktormarkedene 	 	
Som nevnt over er velfungerende faktormarkeder en viktig forutsetning for virksom konkurranse. 
Velfungerende markeder karakteriseres ved at:	 	
•	 	det er flere alternative 	leverandører av varen/ tjenesten slik at ulike operatører har tilgang til 	
varen/ tjenesten på tilnærmet like vilkår	 	
•	 	varen/ tjenesten også kan leveres i andre markeder slik at bussoperatørene verken enkeltvis 
eller samlet kan påvirke prisen på varen/ tjenes	ten.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	57	 	
 
 
For de fleste innsatsfaktorer som benyttes i produksjon av rutetjenester, er disse vilkårene oppfylt. 
Dette gjelder bl.a. drivstoff, gummi, tilgang til kapital	,	 	og vedlikehold og service på vognmateriell. 	
For andre faktorer er betingelsene ikke nødv	endigvis oppfylt. Disse kommenteres nærmere neden-	
for. Som det vil framgå, 	er det etter vår vurdering	 	relativt enkelt for oppdragsgiver å korrigere for 	
manglende oppfyllelse av konkurranseforutsetningene ved utforming av kontraktene. 	 	
Arbeidskraft	 	
Det er 	i dag felles tariffavtale for sjåfører i bussnæringen i Norge. I tillegg gjelder regler om virk	-	
somhetsoverdragelse når operatørselskap byttes ut i et ruteområde. 	Avtalene inneholder også krav 	
om kompetanseutvikling og opplæring. 	Kravet	 	om at samme betinge	lser skal gjelde for uli	ke opera-	
tører er dermed oppfylt.	 	
I de fleste anbudskontrakter justeres godtgjørelsen etter utvikling i lønnsnivå. 	SSBs oppdaterte kost-	
nadsindeks vil ha en 50/50 vekting mellom arbeidskraftkostnadsindeksene for bussnæ	ringen og for 	
p	rivat næringsliv. 	Dette sikrer 	arbeidstagerne, og bidrar til at markedet fungerer. 	 	
Fra intervjuene vises det til at det i enkelte områder, og da særlig de store byområdene, er en høy 
turn	-	over på sjåfører, og til tider også krevende å få rekruttert nok sj	åfører. 	Dette speiler arbeids-	
markedssituasjonen for arbeidstakere som er aktuelle for sjåføryrket. Knapphet på sjåfører gir sel-
skapene sterke insentiver til å tilrettelegge med arbeidsbetingelser som gir gode arbeidsvilkår for 
sjåførene. På den andre siden	 	vil konkurranse om kontraktene øke effektivitetskravene til sjåførene 	
slik at de får mindre slakk i arbeidsdagen. Høy turn	-	over er en kostnad for 	operatørene	. Gode ar-	
beidsvilkår for sjåførene kan dermed være en konkurransefaktor i 	en del 	markeder. 	 	
Busser	 	
Markedet for nye busser tilfredsstiller kravene til velfungerende faktormarkeder, i hvert fall så lenge 
spesifikasjonen av vognmateriell ikke gjøres så detaljert at mange av de potensielle leverandørene 
utelukkes. 	 	
Kravene som stilles til bussmateriell e	r gjennomgående så høye at markedsverdien på eldre buss	-	
materiell har falt 	–	 og operatørene søker å nedskrive materiellet over kortere tid. En del administra-	
sjonsselskaper søker etter hvert å utnytte tilgangen på brukt materiell til å oppnå lavere kostnade	r i 	
områder/ ruter hvor høy kvalitet på vognmateriell er mindre viktig. Tilgangen på brukt materiell vil 
variere mellom ulike operatører, dette er derfor kontrakter hvor det kan oppstå innslag av markeds-
makt hos operatørene. Det er lite sannsynlig at det v	il oppstå situasjoner hvor operatørene kan ut-	
nytte denne type markedsmakt 	–	 og gevinsten vil uansett være begrenset til differansen 	i 	kostnads-	
forskjellen mellom eldre og nyere materiell.	 	
Infrastruktur	 	
For å produsere rutetjenester er operatørene avhengig a	v plass til oppstilling av busser over natten 	
(og mellom rushperioder). Lokalisering av slike anlegg i forhold til rutene som skal betjenes har stor 
innvirkning på kostnadene ved å gi tilbudet.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	58	 	
 
 
Mulighetene for tilgang til nødvendige arealer varierer mellom	 	ulike deler av landet, og er generelt 	
vanskeligere i de tettest befolkede områdene. Enkelte administrasjonsselskaper	/fylkeskommuner	 	
har valgt å skaffe til veie denne type anlegg og tilby/ påby bruk av disse anleggene ved gjennomføring 
av anbudene. Tilsva	rende har enkelte operatører egne anlegg som kan benyttes til oppstilling i en-	
kelte områder.	 	
Forskjeller i vilkår for tilgang til nødvendige arealer, kan gi enkelte operatører kostnadsfordeler fram-
for andre i noen anbud 	–	 	og da særlig i tett befolkede områ	der hvor arealer har en høy alternativ 	
verdi. Betydningen for konkurransen om kontraktene vil være begrenset i de fleste tilfeller.	 	
6.1.3	 	Ansvarsdelingen mellom oppdragsgiver og operatør må balansere risikode-
lingen	 	
Ansvarsdeling og risiko er avgjørende for velf	ungerende konkurranse, men også for kostnadsbildet. 	
Dersom for mye risiko legges over på tilbyder vil prisen øke.	 Risikofordelingen i kontraktene påvirkes 	
av 	flere	 forhold, blant annet valget mellom brutto	-	 og nettokontrakter, 	modell for godtgjørelse	 i kon-	
traktsperioden og 	eventuelle øvrige insentiver som 	bonus	 og mal	u	s	. Prinsipielt bør fordeling av risiko 	
skje slik at risiko primær	t bæres av den som kan påvirke den	 og som 	også 	mest effektivt kan håndtere 	
den	. En riktig fordeling av risiko 	bidrar til	 lavere	 kostnader.	 	
Litteraturen viser at prising av de første anbudsrundene som ble gjennomført i liten grad hadde pri-
set inn risiko. Dette bekreftes også i intervjuene. 	Etter hvert som operatørene har blitt mer bevisst 	
risikoen knyttet til blant annet prisutvikl	ingen på innsatsfaktorer (lønn og drivstoff), og forventninger 	
om oppdragsgivers endringer i ruteopplegget	 	og materiellkrav	, er også prisingen av risikopremiene 	
blitt riktigere. 	Oppdragsgiversiden gir uttrykk for at de har hatt en positiv læringskurve og e	r bevisst 	
usikkerhetsfaktorer i anbudsgrunnlaget som gjør at operatørene må prise inn risiko. 	 	
Fra intervjuene ser vi at det er noe usikkerhet til 	eventuelle nye miljøkrav og krav om skifte av mate-	
riell underveis i kontraktene. Samtidig vises det også til 	nye prismodeller	 	med «trappetrinn». Dette 	
ble første gan	g testet i anbud i Kristiansand.	 	Modellen	 	er også tatt i bruk i 	Ruters	 	nye kontrakter	. 	
Modellen kan i følge flere av informantene	 redus	ere denne risikoen	 og øke forutsigbarheten i kont-	
raktene	. 	I disse	 	kontraktene mottar operatørene en prosentandel av godtgjørelsen for kapitalkost-	
naden for bussen, ut i fra antall år bussen har vært i drift på kontrakten. Godtgjørelsen varierer fra 
70 	prosent	 etter år til 	prosent	 etter 7 år. 	Dette er et eksempel på a	t det er bevissthet om risiko-	
faktorer og prising av risiko både på bestiller	-	 og tilbydersiden. 	Dette illustreres også av følgende sitat: 	 	
 	Økt markedsmessig godtgjøring øker risikoen for b	å	de operatør og oppdragsgiver. Et uforutsig -	
bart fremtidig marked	 	kan derfor tale mot bruk av en høy andel markedsbaserte incentiver, da det 	
gir uforutsigbare inntekter for operatøren og uforutsigbare kostnader for oppdragsgiver. I en an-
budskonkurranse vil ogs	å	 operatørene prise inn risiko og uforutsigbarhet i sine tilb	ud, noe som øker 	
risikoen for at kostnadene blir høyere for oppdragsgiver.	 AtB (2018)	, side 40. 	 	
Vår vurdering er at risikofordelingen og betaling for risiko stort sett balanserer rimelig br	a	. Det kan 	
likevel være et potensial for å redusere oppd	ragstagers	 	risiko gjennom å redusere usikkerheten og 	
oppdragsgivers ønske om fleksibilitet i kontraktene. På den andre siden kan oppdragsgiver ønske seg 
fleksibilitet og muligheter til å endre vilkårene underveis i kontraktene. Dette gir en uforutsigbarhet 
som det m	å forventes at operatørene priser inn i større eller mindre grad.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	59	 	
 
 	
6.2	 	Effektivitet og kvalitet 	 	
I kapittel 	3	 refererer vi tidligere undersøkelser 	om	 virkningen av anbudsutsetting 	på 	rutebussmarke-	
det. Resultatene varierer noe mello	m ulike studier, og hvilken periode de har sett på. Samtlige stu-	
dier viser at anbudsutsetting har gitt effektivitetsgevinster sammenliknet med andre alternativer 
som var, eller 	hadde 	vært i bruk. Basert på tidligere studier, deriblant	 	Longva & Osland	 	(2008)	, 	slår 	
vi fast at effektiviseringsgevinstene som følge av anbudsutsetting minimum er på 10 	prosent	 fram til 	
2008. 	Vi finner effektivitetsforbedringer på operatørleddet på 17 prosent fra 2010 og fram til i dag. 	
Av disse 	tilskrives mesteparten av effektiviseringen insentiver som følger av anbudskonkurranser. 	 	
Etter hvert som en større og større andel av markedet er anbudsutsatt, er det også vanskeligere å 
finne et reelt sammenlikningsgrunnlag (benchmark) for å vurdere virk	ningene på effektivitet av an-	
bud i dag. Vi har vist foran at vilkårene for at anbudsutsetting skal gi e	ffektiviseringsgevinster er opp-	
fylt. 	 	
I kapittel 4 går vi gjennom markedsutviklingen, der vi særlig har fokusert på utvikling etter år 2010. 
Analysene vi	ser at både kostnader på innsatsfaktorer (SSBs kostnadsindeks) og volum (antall passa-	
sjerkilomenter)	,	 	har økt fra 2010. For å vurdere utviklinge	n i effektivitet har vi vurdert	 	utviklingen i 	
enhetskostnader. Enhetskostnader kan knyttes til produksjon av rut	etilbudet (kostnad per vognkilo-	
meter, vogntime eller vogn; altså produksjonseffektivitet) eller knyttes til de tjenestene som faktisk 
produseres (kostnad per passasjer eller passasjerkilomenter; altså markedseffektivitet).	 	
En høy passasjervekst er et resul	tat av befolkningsvekst, regulering av biltrafikken (særlig i de store 	
byene) og utvikling av et bedre busstilbud. Med bedre menes blant annet flere avganger i rush, bedre 
tilbud på kveldstid og helger, og økt bruk av større busser. 	Dette er tiltak som dra	r kostnadene opp. 	 	
Vi finner at kostnadene per vognk	ilo	m	eter	 trolig har økt, men slår samtidig fast at kostnad per vogn-	
k	ilo	m	eter	 ikke er noen god indikator på kostnadseffektivitet i bussnæringen. En buss bruker adskillig 	
lengre tid på en k	ilo	m	eter	 	i rush e	nn utenfor rush. Kjøring i helg koster mer i sjåførlønninger enn 	
utenfor helg. Skal vognk	ilo	m	eter	 	brukes som indikator på effektivitet, må det korrigeres for disse 	
variablene. 	Vi finner	 	at faktorprisene har økt, og at særkrav til materiell og miljøkrav (dr	ivstoff)	,	 	har 	
drevet kostnadene opp. Dette er kostnader som er uavhengige av spørsmålet om 	driften gjennom-	
føres ved 	anbud 	eller egenregi	. En del av kostnadene kan påvirkes av oppdragsgiver, men det er 	
rimelig å anta at oppdragsgiver hadde stilt de samme kr	avene til materiell og ruteproduksjon dersom 	
produksjonen hadde vært utført i egenregi. 	Krav til kjøretøyteknologi og kjøretøyenes utforming er 	
klare kostnadsdrivere i dagens anbudsmarked. 	 	
Anbud gir effektivitetsgevinster 	 	
Vi konkluderer med at	 	utviklinge	n i offentlig kjøp per passasjer eller per 	innbygger 	gir et riktigere 	
bilde av utvikling i effektiviteten i bussnæringen enn å se på utviklingen i 	pris per 	vognk	ilo	m	eter	. 	
Dette gjelder særlig når vi også tar hensyn til utvikling i billettinntekter per pass	asjer. Vi finner at 	
kostnadene per passasjer, korrigert for kostnadene i innsatsfaktorer, gir en effektivitetsforbedring 
på om lag 1	7	 prosent	 fra 2010 og fram til i dag. Mesteparten av effektivitetsforbedringen kan tilskri-	
ves mekanismene som følger med anb	udsutsetting. 	 	
Intervjuene bekrefter funnene fra litteraturen om at anbud har bidratt til kvalitetsheving uten at 
kostnadene har økt.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	60	 	
 
 	
6.2.1	 	Transaksjonskostnader 	 	
For at anbud totalt sett skal gi gevinster, må transaksjonskost	na	dene være lavere enn 	effektivitet	s-	
ge	v	instene. 	For kompliserte anskaffelser kan transaksjonskostnadene bli betydelige. Kostnadene kan 	
blant annet vise seg som økende byråkratisering på innkjøpssiden for å sikre at anskaffelsene tilfreds-
stiller ønskede krav og leverer i henhold til politisk	 	fastsatte mål. Høye transaksjonskostnader kan 	
redusere	 lønnsomheten ved konkurranseutsetting og således være et argument for egenproduksjon 	
i offentlig regi. 	Guldbrandsen 	(2017)	 hevder eksempelvis at 	mellom 	10	 og 	20	 p	ro	sent	 av 	midlene som 	
bevilges til kollektivtransport 	går til transaksjonskost	nader for 	å	 opprettholde anbudsmodellen og gi 	
aksjeutbytte til eierne av busselskapene	. Det vises ikke hvordan fordelingen mellom transaksjons-	
kostnader og utbytte er, eller h	vilke	 transaksjonskostnader som inngår i beregningene. 	 	
Longva & Osland	 (2008)	 anslår en økning i administrasjonsselskapenes kostnader på 1	-	2 p	rosent	 ved 	
overgang til anbud, mens	 Oslo Economics	 (2014)	 finner en ytterligere økning	 på	 1	-	2 	prosent 	i admi-	
nistrasjonsselskapenes kostnader etter 2008. 	Det framgår ikke hvorvidt denne økningen er knyttet 	
til anbudsregime eller andre oppgaver. 	 	
Ifølge 	Longva & Osland	 (2008)	 skyldes	 en 	stor del av 	den observerte	 økningen i offentlige administra-	
sjonskostnader 	en	 	overføring av kostnader fra operatør til myndigheter, og finner sitt motsvar i et 	
redusert antall administrativt ansatte i operatørselskapene	.	 	Kostnadsøkningen	 	representerer 	der-	
med ingen	 kostnadsendring 	eller transaksjonskostnad 	i samfunnsøkonomisk forstand	, med et mulig 	
unntak for noe 	økte administrasjonskostnader knyttet til dobbeltadministrasjon	.	 	
Våre undersøkelser støtter dette funnet. 	Administrasjonsselska	pene	/fylkeskommunene	 	har stort 	
sett fortsatt å øke i omfang, men dette er en vekst som må tilskrives selskapenes øvrige oppgaver	,	 	
og er dermed ikke i kategorien transaksjonskostnader ved anbudsutsetting. 	 Vi finner også lite over-	
lappende arbeid mellom admi	nistrasjonsselskapene og operatørene. 	 	
Et annet poeng dersom man skal se på de samlede kostnadene til 	kollektivtransport er at det er	 	
administrasjonsselskapene 	som sitter med størst påvirkningsmuligheter over kostnadene utover de 	
kostnadene som påvirkes gj	ennom anbud. Standardisering av kontrakter, og ikke minst en større 	
standardi	sering av kravene til materiell, 	vil ifølge operatørene kunne bidra til å redusere transak-	
sjonskostnadene. Særkrav til materiell er kostnadsdrivende, innkjøp blir dyrere, og drift	skostnadene 	
blir høyere 	enn de ellers ville vært	. 	 	
Det vises til at det er en stor grad av standardisering i kontraktene i dag, men at det er mulig med 
ytterligere standardiseringer. På den andre siden oppfattes ikke transaksjonskostnadene i seg selv å 
vær	e et stort problem. Standardisering er derfor viktigere for å redusere øvrige kostnader.	 	
Intervjuene bekrefter at operatørene bruker en god del tid på å utforme anbud og på å følge opp 
kontraktsdialogen med oppdragsgiver underveis i kontraktsperioden. Det 	er likevel en begrenset an-	
del av de administrative ressursene som brukes på anbudene og ren kontraktsoppfølging. Operatø-
rene har gjennomgående «slanke» administrasjoner. Det er heller ikke registrert noen vekst i admi-
nistrasjonene som ikke kan forklares me	d volumendringer, antall ansatte og størrelsen på busspar-	
ken. Dette trekker i retning av at 	Longva & Osland	s	 (2008)	 anslag over økte administrasjonskostnader 	
på innkjøpssiden som kan k	arakteriseres som transaksjonskostna	der knyttet til anbud	,	 	er gyldige i 	
dag også. 	 	Dvs	.	 	at transaksjonskostnadene 	ved selve anbudskonkurransen 	er på omlag	 	1	-	2 p	rosent	 	
av kontraktsverdien. Tar vi med besparelsene på operatørsiden 	knyttet til 	effektivisering av admi-

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	61	 	
 
 
nistrative oppgaver, 	er 	de s	amlede 	transaksjonskostnadene trolig lavere. 	Nye krav til bussenes utfor-	
ming, drivstoffteknologi og utrustning har trolig bidratt til å øke transaksjonskostnadene. Hvorvidt 
disse kostnadene kan tilskrives anbudsutsettelse av ruteproduksjonen kan diskuteres	. Utstyret om 	
bord i bussene måtte uansett vært bestilt	, og utviklingsarbeidet bak teknologi	-	 	og drivstoffkrav ville 	
uansett organisering krevd ressurser. Spørsmålet er derfor heller 	om 	omfanget 	av	 	dobbeltarbeid 	
øker som følge av anbudsutsetting av rutepro	duksjonen, 	og om oppgavefordelingen mellom de ulike 	
aktørene i verdikjeden er hensiktsmessig fordelt. 	En flytting av oppgaver til operatørledet og en 	
større bruk av funksjons	-	 	ytelseskontrakter kan muligens spare ressurser og behovet for spisskom-	
petanse på	 bestillerleddet. 	 	
6.2.2	 	Flere krevende oppgaver og f	lytting av oppgaver	 	
Den viktigste forklaringsfaktoren bak administrasjonsselskapenes vekst de siste 10 årene er at de har 
fått stadig mer krevende oppgaver knyttet til å følge opp vedtatt politikk, strategisk 	planlegging og 	
utvikling av trafikk	-	 	og informasjonssystemer. Dette handler om alt fra IKT	-	satsninger, utvikling av 	
billettsystemer, oppføling av miljø	-	 og klimatiltak 	til teknologiutvikling og forsøksvirksomhet	. 	 	
I 	Figur 	6	.	1	 har 	vi skissert endringene som har vært i oppgavefordelingen mellom fylkeskommunen og 	
operatørene fra før anbud ble innført og fram til i dag. 	 	
Figur 	6	.	1	 	Oppgavefordeling før anbudsutsetting og i dag 	 	
 	
Kilde: Vi	sta Analyse	 	
Oppg a verTidlig 90- tall før anbudsutsettingOppg a vefor del i ng 2018 (med anbudsutsetting) Over or dnede m å lFa stsette økonomi ske r a mmer for ruteproduksjonStrategisk planleggingUtviklingsopppgaver Politikkoppfølging (miljø og klima)Over or dnede IKT system erKvalitetskravRuteplanleggingMarkedsføring / profileringOppføl g i ng a v l ever t/pr oduser t kva l i tetKvalitetsstyringTeknologi, klima og miljøDrift - og kjøreplaner
Fyl keskommunen OperatøreneOppgaver og ansvar som harfått økt omfang og som g ra dvis er utviklet eller flyttet til fylkeskommenFyl keskommunen / AdmselskapOperatørene

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	62	 	
 
 
Vi finner at det i dag er en 	svak tendens til at flere oppgaver 	overføres til operatørene. Blant annet 	
ser vi at operatørene i større og større grad får ansvaret for bussens IKT	-	system (billettering, overvå-	
king, trafikk	-	 kommunikasjon	 mv.). Fra	 intervjuene er det flere som viser til at ytelseskontrakter kan 	
bidra til å redusere transaksjonskostnadene ytterligere. 	 	
6.2.2.1	 	Teknologiutvikling, miljø	-	 	og klimakrav koster	 	
Det har vært en kraftig utvikling i billetterings	-	 	og informasjonssystemene til trafik	antene. Sanntids 	
ruteinformasjon og billett	-	apper har gjort det enklere å reise kollektivt, og dermed bidratt til vekst i 	
kollektivtrafikken. Utviklingsarbeidet har krevd ressurser og forklarer også en stor del av veksten i de 
store administrasjonsselskape	ne. Økte krav til teknologi om bord i bussene, og ulike systemer som 	
skal kunne kommunisere med hverandre, bidrar til å gjøre anskaffelsesprosessen mer komplisert, 
med økte transaksjonskostnader som resultat. For å kunne utvikle og bestille riktig teknolog	i kreves 	
det kompetanse hos bestiller, og tilbyder må ha kompetanse for å kunne levere og betjene teknolo-
gien. Dette gir også større opplæringskostnader hos operatøren. Dette er kostnader som i liten grad 
kan knyttes til anbudskonkurranser som anskaffelses	form. Dersom fylkeskommunene hadde valgt 	
produksjon i egenregi, ville det krevd den samme kompetansen for å 	utvikle og velge systemer, og 	
systemene måtte bestilles og leveres fra markedet. Det ligger utenfor dette oppdragets mandat å 
vurdere hva som er opt	imal oppgavefordeling i utviklingsprosjekter. 	 	
Fylkeskommunene har også fått en stadig større rolle i miljø	-	 	og klimapolitikken	,	 	og bruker anskaf-	
felsesregimet og egen virksomhet som virkemidler i 	oppfølgingen av 	klima	-	 og miljøpolitikken. Dette 	
krever at f	ylkeskommunen og/eller administrasjonsselskapet blant annet bygger kompetanse på 	
drivstoff, drivstoffteknologi mv. Dess flere krav og hensyn som skal ivaretas gjennom en anskaffelse, 
dess mer komplisert blir anskaffelsen 	med påfølgende økte transaksjonskos	tnader. Ny teknologi er 	
også beheftet med teknologirisiko som må håndteres og fordeles. Dette er kostnader som offentlig 
sektor har valgt å ta, og ikke kostnader som kan tilskrives anbudskonkurranser og kontraktstyring 
som organisering av rutebussproduksjo	nen. Risikoen deles i dag mellom operatør og fylkeskommu-	
nen. Operatørene besitter også både teknologisk kompetanse og driftskompetanse som fylkeskom-
munene måtte skaffet seg på annet vis ved egenproduksjon. 	 	
Mer kompliserte anskaffelser øker transaksjonskos	tnadene. Det er likevel ikke opplagt at andre løs-	
ninger ville kunne implementert tilsvarende løsninger til lavere transaksjonskostnader og/eller risiko. 	 	
6.2.3	 	Kvalitet 	 	
Det er administrasjonsselskapene (bestiller) som fastsetter krav til kvalitet. Operatørene k	onkurrerer 	
på pris og kvalitet. Kvalitetskrav fastsettes i anbudsgrunnlaget og i kontraktene. Det er også bestiller 
som fastsetter ruteplaner; dvs	.	 	hvor og når bussene skal kjøre, hvor de skal stoppe, hvor lenge de 	
skal stå på holdeplassene mv.	 	Bestiller f	ølger opp kvalitetskravene. Fra kontraktene ser vi at punkt-	
lighet, kundetilfredshet,	 	og	 	renhold går igjen, og at det også ofte er knyttet bonus/bøter til disse 	
kravene. 	Det kan også være insentiver i form av bonus	-	malus for å øke passasjertallet. 	 	
Operatør	ene har sterke insentiver til å levere på kvalitet. De kortsiktige insentivene er knyttet til 	
bonus/bøter for de kontraktene som har inkludert dette. De mer langsiktige 	insentivene	 	er knyttet 	
til gjenkjøp og mulighetene for å vinne nye kontrakter.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	63	 	
 
 
Det er 	enkelt for bestiller å vurdere om det leveres forventet kvalitet. Dette gjelder særlig punktlighet 	
og antall passasjer der elektroniske systemer er etablert. 	 	
Vi konkluderer med at anbud i bussmarkedet gir insentiver til å levere kvalitet, og at det også g	ir 	
bestiller kontroll over kvalitetsutviklingen. 	 	
6.3	 	Andre hensyn som kan bli påvirket av anbudsutsetting 	 	
I vurderingen av andre hensyn har vi valgt å vurdere følgende: 	 	
•	 	Styring og demokratisk kontroll	 	
•	 	Tilgjengelighet for brukerne 	 	
•	 	Øvrige berørte aktører, he	runder arbeidstakere (sjåfører)	 	
•	 	Innovasjon og hensynet til klima og miljø	 	
Styring og demokratisk kontroll og tilgjengelighet for brukeren	 	
Samtlige fylkeskommuner er i dag organisert etter en bestiller	-	utfører	-	modell. Dette er en av forut-	
setningene for at a	nbudsutsetting skal kunne fungere etter intensjonene. Det offentlige har en 	be-	
stillerrolle	. 	Med bestillerrollen følger det at den offentlige parten fortsatt har ansvaret for myndi-	
ghetsutøvelse, fastsette standarden på tilbudet, forhandle kontrakter med ope	ratørene, være kon-	
traktsmotpart og drive kontraktsadministrasjon. Det er den offentlig part som er ansvarlig for at bru-
keren får den tjenesten som det av samfunnsmessig grunner er politisk bestemt at det skal bevilges 
penger til, være ansvarlig for informa	sjon til brukere og være klageinstans. Det skal også være en 	
ansvarlig oppfølging og kontroll av tjenesten i form av for eksempel kvalitets	-	, kompetanse	-	 og kapa-	
sitetskrav (bemanning og materiell). 	Alle disse tingene er på plass i dagens markedsorganiserin	g. 	 	
Vår vurdering er at 	det fylkeskommunale rutebusstilbudet	 	er overskuelig og mulig å avgrense, defi-	
nere, måle og følge opp. Den politiske styringen er ivaretatt gjennom budsjettbehandlingene, stra-
tegiske mål og føringer. 	 	
Øvrige berørte aktører, herunder	 	arbeidstakere (sjåfører)	 	
Vi har ikke gjennomført egne intervjuer med sjåfører eller andre arbeidstakere som arbeider opera-
tivt med den daglige bussproduksjonen. 	Vår vurdering av virkninger for sjåførene bygger på tidligere 	
undersøkelser hvorav noen er ref	erert i kapittel 	3	. 	 	
Effektiviseringer har 	som regel 	kostnader, og det er også ofte noen grupper arbeidstagere som må 	
bære omstillingskostnader i form av dårligere, mer usikre, eller andre arbeidsbetingelser. Tidligere 
utrednin	ger har vist at effektiviseringen	 i bussbransjen	 begynte før anbudsutsettelsen, og at 	effekti-	
viseringen 	førte til endringer i sjåføryrket	. 	 	
Anbud kan ha bidratt til å eskalere en utvikling i sjåføryrket relatert til lønnsutvikling, svekkede pen-
sjonsrettigh	eter for sjåfører som tidligere var ansatt i kommunal sektor, og intensivering av arbeids-	
tiden. De fleste endringene på dette området må likevel antas å være uavhengige av anbudsutset-
telse. Sjåførenes opplevelse av utrygghet for egen arbeidsplass og arbeid	smiljø, må likevel 	til en viss

Anb	ud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	64	 	
 
 
grad 	kunne tilskrives anbud. 	For å bøte på disse virkningene ble det det innført nasjonale normal-	
lønnsavtaler (bransjeavtale) i 2008, mens 	lovfesting av	 virksomhetsoverdragelse ved anbudsoverdra-	
gelse kom på plass fra 2010. 	 	
G	uldbrandsen	 	(2017)	 	viser til at lønns	-	 	og arbeidsvilkårene i bussbransjen ikke har vært utsatt for 	
lønnspress	, men at arbeidstagerne (sjåførene) har opprettholdt akseptable lønns	-	 	og arbeidsvilkår 	
takket være høy or	ganis	asjonsgrad, sterke fagfore	ninger, 	og 	godt samarbeid med arbeids	giver	siden	.	 	
På den annen side trekker han frem at arbeidstaker	siden kan ha mistet en viss med	bestemmelsesrett 	
siden mange forhold av betydning for sjåførene avgjøres av oppdragsgiverne og ikke 	operatørene. 	
Sjåførene taper dermed innflytelse siden de ikke har noe arbeidstaker 	–	 arbeidsgiverrelasjon vis a vis 	
oppdragsgiverne. 	 	
Fra et rent samfunnsøkonomisk perspektiv skal det skilles mellom kostnadsreduksjoner som følger 
av at en omstilling, i det	te tilfelle innføring av anbud, bidrar til økt produktivitet, og kostnadsreduk-	
sjoner som følger av lavere lønnsutgifter (dersom dette kan tilskrives innføring av anbud). Det siste 
er et spørsmål om fordeling. Med innføring av 	ny tariffavtale og prinsippet 	om virksomhetsoverdra-	
gelse	 vises det at en omfordeling der bussjåfører ble tapere ikke var ønsket, og at tiltak for å bøte på	 	
risikoen for 	utilbørlig lønnspress 	derfor ble innført. Økt produktivitet som følge av en intensivering 	
av arbeidsdagen gir samfunn	søkonomiske gevinster. Dersom intensiteten blir uforsvarlig høy slik at 	
det fører til sykemeldinger og større risiko for uførhet i sjåføryrke, så har produktivitetsforbedringen 
en kostnadsside. 	Longva & Osland	 (2008)	 opp	summerer funn fra litteraturen på dette feltet. De fin-	
ner ikke støtte for en hypotese om økt sykefravær, men bekrefter at muligheten for kollektiv med-
virkning og påvirkning av blant annet ruteplanleggingen er redusert. 	Hvorvidt sjåførene hadde hatt 	
den sam	me innflytelsen 	på	 	skiftplanleggingen i dag som de hadde før anbud ble innført, kan disku-	
teres. 	 	
Per i dag er det knapphet på sjåfører	 i flere områder, og da særlig i de store byene	. Dette har resultert 	
i relativt gode lønnsoppgjør for bussjåfører sammenli	knet med mange andre yrkesgrupper. Dette 	
ville mest sannsynlig vært tilfelle 	også i en situasjon uten anbud.	 	Hvis kostnadsreduksjonene har 	
medført at fylkeskommunene har økt antall rutekm, bidrar dette til å øke etterspørselen etter sjåfø-
rer, noe som også 	presser lønningene opp. 	 	
6.3.1	 	Hensynet til miljø og bærekraftig utvikling	 	
Miljøeffektiv transport, nærmere bestemt å bidra til en bærekraftig utvikling ved å redusere for-
urensning, ressurs	-	 og energiforbruk fra transportsektoren, er blant målene for kollektivtr	ansporten. 	
Spørsmålet i denne sammenheng blir da om anbud hemmer eller fremmer dette målet? 	 	
Spørsmålet kan belyses fra minst to perspektiver; i) levetiden på bussene, og ii) 	innføring av ny 	
energi	-	 	og miljøvennlig teknologi. 	I tillegg vil økt kvalitet i t	ilbudet og/eller økt tilbud i form av flere 	
avganger og bedre rutedekning, gi flere kollektivreisende. Overføring av reisende fra privatbil til buss, 
gir mindre forurensning og trengsel på veiene. Dette er 	f	r	emdeles 	den viktigste miljøgevinsten ved 	
kollektivtranspor	t.	 	
Foran argumenterte vi for at krav til nye busser i anbudene bidro til å gjøre det lettere for nye aktører 
å etablere seg, og at dette derfor kunne være konkurransefremmende. Så vidt vi kan se, er det ikke 
konkurransehensynet som begrunner at det stille	s krav om nye busser. 	Krav til lokale utslipp, klima,

Anbud i bussmar	kedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	65	 	
 
 
miljø og sikkerhet ser ut til å være driveren bak kravet om nye busser i anbudene. Dette bekreftes 
blant annet av følgende sitat hentet fra	 AtB	 (2018)	: 	 	
 	Et annet 	argument som hevdes for 	å	 drifte kollektivtrafikk i egenregi er at man unng	å	r 	å	 m	å	tte 	
skrote bussmateriellet etter endt anbudsperiode. Bruktmarkedet for buss i Norge i dag er s	å	 å	 si ikke	-	 	
eksisterende og det meste av materiellet blir videresolgt til Ø	st	-	Europa eller skrotet. 	Å	rsaken til dette 	
er at det for hvert anbud stilles nye krav til materiell. Operatørene m	å	, n	å	r de inngir til	-	bud i anbuds-	
konkurranser, oppfylle kravene satt til materiell. Det betyr at	 	eventuelt brukt mate	riell m	å	 	oppfylle 	
kravene	 	satt i konkurransen eller at materiellet m	å	 	bygges om for 	å	 	tilpasses kravene, noe som kan 	
være krevende. Det legges til grunn at det fortsatt vil være stor politisk vilje i Trøndelag til 	å	 satse 	p	å	̊ 	
klima og miljø og til en fortsatt satsing p	å	 	kollektivtrafikk. Politiske vilje til satsing p	å 	mil	jøvennlig 	
materiell er helt uavhengig av om kollektivtrafikken driftes i anbud eller egenregi, og konsekvensen 
blir derfor den samme ved begge driftsformene: materiellet m	å	 byttes ut og man f	å	r følgelig ikke løst 	
problematikken knyttet til skroting av mate	riell ved drift i egenregi	 (AtB, 2018)	. 	 	
Sitatet over og i	ntervjuene bekrefter at både tilbydere og innkjøpere er bevisst dilemmaet mellom 	
de miljømessige ulempene med tidlig skroting av materiell og fordelene med ny og mer mil	jø	-	 	og 	
energivennlig teknologi. 	Aktørene er også bevisst at det på kort sikt trolig vil være kostnadsdrivende 	
å 	innføre eksempelvis utslippsfrie busser, selvkjørende busser mv. 	 	
Operatørene er positive til å teste ut og implementere ny teknologi, men det f	orutsetter at merkost-	
nadene dekkes. Flere viser til kontraktmodellen der Ruter har lagt inn mulighetene til å skifte ut 
bussmateriellet i kontraktsperioden med tilhørende 	kostnadsmodell	 for hvordan dette skal godtgjø-	
res. Eksempelet viser at det er mulig å 	legge til rette for innovasjon og innfasing av ny teknologi i 	
bussmarkedet selv 	om kontraktene i utgangspunktet er lange. Vi finner ikke grunnlag for å hevde at 	
anbud verken har virkninger på hvor lenge en buss er i drift, eller innfasingen av nye teknolog	i.	 	
Kontraktsutformingen og 	hvilke insentiver som legges inn 	i kontrakten er avgjørende for kostnadene 	
ved å nå fastsette mål	. 	 	
6.4	 	Anbud eller egenregi? Noen samfunnsøkonomiske betraktninger	 	
Vi har vist at anbud bidrar til effektivisering og sikrer kvalitet i	 kollektivtilbudet. Anbud gir dermed de 	
ønskede gevinstene. 	Videre i dette avsnittet gir vi noen betraktninger om hvilke kostnads	-	 og nytte-	
virkninger som må forventes å bli påvirket av en eventuell omlegging til produksjon i egenregi eller 
utvidet egenregi	. Framstillingen bygger i stor grad på funn og vurderinger fra AtB 	(2018)	 	som nylig 	
har utredet spørsmålet om egenregi eller anbudsutsettelse. 	 	
Figur 	6	.	2	 	viser tre alternative dr	iftsformer for fylkeskommunal busstransport. Alle tre er tenkt orga-	
nisert sånn at de fyller kravene i kollektivtransportforordningen 	(FOR	-	2010	-	12	-	17	-	1673)	. 	 	
Den kanskje vesentligste forskjellen mellom alternativene er hvorvidt bu	ssjåførene skal være ansatt 	
i fylkeskommunene, et selskap som er 100 p	rosent	 kontrollert av fylkeskommune eller i et busselskap 	
(operatør) slik tilfellet er i dag. En annen vesentlig forskjell er hvem som eier eller leaser bussene, og 
også vedlikeholder og	 	forvalter bussparken. 	Den tredje forskjellen er om styringen av driften skjer 	
gjennom hieratisk styring og instrukser, eller gjennom 	kontraktstyring og 	insentiver. 	Det siste kan ha 	
betydning for kvalitet og kostnadseffektivitet.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samf	unnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	66	 	
 
 
Figur 	6	.	2	 	Tre alternative 	driftsformer for fylkeskommunal busstransport	 	
 	
Kilde: Vista Analyse AS basert på figur 2 i AtB (2018)	 	
Ved egenproduksjon ville sjåførene bli	tt	 ansatt i fylkeskommunen med de rettigheter de	t	 fører med 	
seg. 	I utgangspunktet er det liten grunn til å anta at arbeidsvilkårene vil avvike vesentlig fra dagens 	
situasjon. Statsstøt	tereglementet vil neppe tillatt	 	en vesentlig mer kostnadskrevende produksjon 	
enn det en privat aktør kan tilby. Ved egenproduksjon og utv	idet egenproduksjon kan de fylkeskom-	
munale bussene kun kjøre innenfor egen fylkesgrense. Sjåførene vil kunne oppleve arbeidsplassen 
som sikrere, og de vil også komme nærmere ruteplanleggerne, og da kunne ha større muligheter til 
å få innflytelse over skift	planer og andre forhold som påvirker arbeidssituasjonen. 	Eiersituasjonen	 og	 	
ansettelsesforhold kan også ha virkninger på overordnede strategiske valg. 	Ifølge AtB 	(2018)	 	er det 	
lettere å 	foreta omfattende endringer, ved n	este utlysing. Hvis man ser at et område bør kutte be-	
traktelig i rutekjøringen, eksempelvis fordi befolkningsveksten har gått ned, arbeidsplasser har blitt 
lagt ned etc	.	, vil det være lettere gjennomførbart 	å	 	anbudsutsette 50 	p	rosent	 	mindre produksjon i 	
neste anbudsperiode. Denne muligheten har man i mindre grad ved egenregi, da en sik omlegging vil 
innebære betydelige merkostnader til omstilling, nedbemanning, salg av k	jøretøy med videre.	 	
Hvis vurderingen er riktig, vil produksjon i egenregi gi større trygghet og forutsigbarhet for sjåførene. 
Den samfunnsøkonomiske kostnaden ved løsningen er at produksjonen blir mindre brukerrettet og 
i mindre grad gir prioriteringer so	m samsvarer med overordnede langsiktig politiske mål enn det 	
anbud gir muligheter til. Hvis det opprettholdes produksjon som ellers ville vært lagt ned, betyr dette 
at fylkeskommunene må velge bort andre tjenester (eller ruter) som ville gitt befolkningen 	større 	
nytte. Denne type mekanismer er kjent fra både teori og empiri om ulike styringsmodeller. Dette 
støtter en hypotese om at vurderingen som gjøres av AtB er sannsynlig og også vil kunne gjelde andre 
fylker. 	 	
FK kjøper kollektivtjenester direkte uten å måtte lyse ut konkurranseFK kjøper kollektivtjenester i markedet. FK kontrollerer ikke selska pene
FylkeskommunenFylkeskommunenFK oppret t er et selska p som kontrolleres avSelska pet a nset t er sjå førerog kjøper materiell. Eller FK kjøper og kontrollerer en operatørFylkeskommunenOperatører i markedetOperatørenhar knyttet til seg /a nsa st t sjå fører og st iller med nødvendig materiellEn avdeling i fylkeskommunen kjøper/leaser inn busser, ansetter sjå førerog kjører busser og drifter bussene selv

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomis	ke konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	67	 	
 
 
Virkninger av offentlig eierskap eller offe	ntlig leasede busser 	 	
Bussene eies eller leases i dag av busselskapene (operatørene). Ved en omlegging til egenregi må 
fylkeskommunen kjøpe inn eller lease materiell, ansette sjåfører, ansette trafikkledelse, renholdere 
og annet driftspersonell og bygge op	p kompetanse på bussdrift. 	 	
AtB viser til at dette vil være krevende kapital	-	 	og kompetanse	messig. 	 	Det vil også	 	øke selskapets, 	
og dermed fylkeskommunens, risiko, betydelig.	 	Fordelen vil være større fleksibilitet til å tilpasse og 	
endre på kravene til mat	eriell. 	AtB (2018) konkluderer med at kostnadene og risikoeksponeringen 	
ikke forsvarer fordelene med en omlegging fra anbudsregime til egenproduksjon. 	 	
Virkningen av hieratisk styring	 	
I kapittel 2 siterte vi faglitteratur som begrunner hvorfor konkurranseu	tsetting kan fungere som et 	
effektiviseringsvirkemiddel. Skjerming av ansatte kan gi gode arbeidsvilkår og muligheter, men det 
kan også gi svake impu	lser til forbedringer av 	produksjonsprosessen	 og innsats fra ansatte. Dette kan 	
blant annet gå utover kvali	teten, og det kan også bidra til lavere kostnadseffektivitet. AtB (2018) har 	
som en del av sitt utredningsarbeid i forbindelse med strategiarbeid der anbud kontra egenproduk-
sjon vurderes	,	 	hentet innen synspunkter fra Vâstmanland i Sverige der det er lagt o	m fra anbud til 	
egenproduksjon. 	Sitatet under er hentet fra AtBs rapport: 	 	
 	Når	 	det gjelder ulempene knyttet til drift i egenregi peker 	Västmanland	 	p	å	̊ 	at det i praksis blir 	
vanskeligere 	å	 	stille kvalitetskrav til de som utfører oppdraget. De uttrykker	 	ogs	å	 	at deres erfaring 	
har vært at virksomheten lettere blir for avslappet og at forandringsprosesser, effektiviseringer og 
utveksling av kompetanse mellom oppdragsgiver og utfører, kan g	å	 mye saktere sammenlignet med 	
ved anbudsutsetting av driften. I ti	llegg viser 	Västmanland	 til at de som f	å	r oppdraget kan f	å	 en uklar 	
rolle, og funksjonen til de som utfører tjenesten kan føre til konflikter hvis ansvaret ikke er klart 
definert og godt strukturert.	 	
6.5	 	Konklusjon 	 	
Anbudsutsetting 	i de	t	 	fylkeskommunale ruteb	usstilbud	et	 	stimulerer operatørene til å levere kost-	
nadseffektive tjenester til ønsket kvalitet. Transaksjonskostnadene er begrenset, og uansett langt 
lavere enn effektivtetsgevinstene som utløses gjennom anbud. Tidligere 	an	a	lyser 	vis	er	 at anbudsut-	
setting 	har gitt minimum 10 p	rosent	 	effektiviseringsgevinster i bussmarkedet. 	Vi finner effektivise-	
ringsgevinster på 17 prosent fra 2010, hvorav 10	-	15 prosent tilskrives konkurransevirkninger som 	
tvinger operatørene til effektiviseringer	 og 	kv	alitets	utvi	kling	. 	 	
En alternativ organiseri	ng i form av omlegging til egenproduksjon vil gi betydelige omstillingskostna-	
der for fylkeskommunene. Fylkeskommune har bygd opp administrasjonsselskaper	 eller administra-	
tive enheter i administrasjonen	 	etter bestiller	-	 	utfører	-	modellen. Dette gir det polit	iske nivået mu-	
ligheter til styring	,	 	og oversikt over ressursbruken og resultatene som oppnås på kollektivområdet i 	
fylkene. En omlegging til egenproduksjon vil kreve en annen kompetanse. 	Ved egenproduksjon vil 	
effektiviseringspresset som konkurranse om kon	trakter gir, svekkes kraftig. Erfaringene fra 	Västman-	
land	 der 	det offentlig har valgt å gå tilbake til egenproduksjon	,	 bekrefter teorien om 	konkurranseut-	
setting	,	 og viser at 	det i praksis 	er vanskeligere	 å	 stille kvalitetskrav til de som utfører oppdraget	 når

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekven	ser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	68	 	
 
 
de slipper å konkurrere om oppdragene	. 	Virksomhetene blir 	lettere for avslappet	,	 	forandringspro-	
sesser, effektiviseringer og utveksling av kompetanse m	ellom oppdragsgiver og utfører	,	 	ser også ut 	
til å gå 	saktere sammenlignet med anbudsutsetting av drif	ten.	 	
En del av transaksjonskostnadene i dagens system vil være kostnader som 	følger 	med 	dersom 	en 	
velger å gå over til 	egenproduksjon. Dette gjelder særlig kostnader i forbindelse med oppfølging av 	
kvalitet i tilbudet, og utvikling av virkemidler som kan s	timulere til en fortsatt effektivisering av pro-	
duksjonen. 	Utviklingskostnader knyttet til ny teknologi og kostnader som følger av klima	-	 	og miljø-	
krav til kjøretøyene	,	 	er kostnader som langt på vei vil være uavhengige av om det velges egenpro-	
duksjon eller a	nbudskonkurranser. 	Kontraktsutformingen og valg 	av 	insentiver og oppgaveforde-	
lingen mellom ulike ledd i verdikjeden	,	 har stor betydning for hvilke, og hvor store gevinster som kan 	
realiseres ved anbudskonkurranser. 	 	
Lavere priser og/eller bedre kvalitet i 	r	ut	e	b	u	ss	til	budet	 	kan gi flere som reiser kollektivt. Dette gir 	
samfunnsøkonomiske gevinster i tillegg til effektivitetsgevinstene som har vært temaet i denne rap-
porten. 	 	
6.6	 	Veien videre	 	
Anbudsutsetting er et virkemiddel for å oppnå effektiv ressursbruk, lavere priser	, bedre kvalitet og 	
tilgjengelighet i de fylkeskommunale bussrutene. Vi har vist at forutsetningene for at anbudskonkur-
ranser i rutebussmarkedet skal kunne høste de ønskede gevinstene er til stede, og at markedet le-
verer 	ønsket kvalitet og kostnadseffektiv	e tjenester til de reisende og samfunnet. Anbudskonkurran-	
ser med tilhørende kontraktstyring og bruk av insentiver framstår dermed som den mest kostnads-
effektive måten å realisere målene som er satt for offentlig rutebussproduksjon. 	 	
Det er satt ambisiøse m	ål for kollektivtransporten	 i Norge	. Ny teknologi, i form av utslippsfrie kjøre-	
tøy, autonome kjøretøy og en fortsatt utvikling av digitale verktøy som 	øker mobiliteten i befolk-	
ningen	,	 gir nye muligheter, og kanskje noen utfordringer. 	 	
Vi har også vist at d	et fortsatt er noe forbedringspotensial i dagens anbudsregime. Disse går først og 	
fremst på risiko	-	 	og oppgavefordeling, forutsigbarhet og bedre bruk av operatørenes og innkjøpers 	
kompetanse gjennom 	et tettere samarbeid i kontraktene, og i de mer generelle	 utviklingsoppgavene. 	
Operatørene peker på en større grad av standardisering, mens innkjøper ønsker seg fleksibilitet og 
muligheter til å tilpasse nye krav og markedsendringer. 	Oppgavefordelingen mellom operatørene og 	
innkjøper ved utvikling og implementer	ing av ny teknologi kan også vurderes. 	 	
Mer d	ialog og 	samarbeid	, felles utvikling av og 	innsats for å	 teste nye kontraktsutforminger	, framstår 	
som et naturlig neste skritt i utviklingen. Dette bør inkludere en videreutvikling av 	insentiver i kont-	
raktene so	m stimulerer alle involver	te til å trekke i samme retning.	 En	 videreutvikling 	av dagens sys-	
tem der det bygges på kompetansen som er opparbeidet på både bestiller og tilbydersiden, må for-
ventes å gi adskillig bedre resultater enn	 å bruke ressurser på en eve	ntuell omstilling til en form for 	
egenregi eller utvidet egenregi.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	20	18/25	 	69	 	
 
 
Referanser	 	
A framework for evaluating the government contracting	-	out decision with an application to 	
information technology. (1996).	 	
Aarhaug, J., Fearnley, N., Rødseth, K. L., Svendsen, H. J., Hoff, K. L., M	ü	ller, F., . . . 	Tveter, E. (2017). 	
Kostnadsdrivere i kollektivtransporten 	-	 	dokumentasjonsrapport.	 	TØI og Møreforsk på oppdrag fra 	
KS, TØI rapport 1582b/2017.	 	
Asplan Viak. (2011). 	Kostnadsberegninger Nettbuss Møre AS 2011.	 	Notat fra Lars Erik Furu, 2011	-	
06	-	16.	 	
AtB. (2018). 	Forslag til strat	egi for Anbud buss Trøndelag region 2020. .	 	AtB AS Første leveranse 	
2018	-	05	-	21.	 	
Bekken, J. T., Longva, F., Fearnly, N., Frøysadal, E., & Osland, O. (2006). 	Kjøps	-	 og kontraktsformer i 	
lokal rutebiltransport.	 TØI rapport 819/2006, Transportøkonomisk institu	tt, Oslo.	 	
Bekken, J., Longva, F., Fearnley, N., Frøysadal, E., & Osland, O. (2006). 	Kjøps	-	 	og kontraktsformer i 	
lokal rutebiltransport.	 TØI rapport 819/2006.	 	
Camén, C., & Lidestam, H. (2016). 	Dominating factors contributing to high(er) costs for public bus	 	
transports in Sweden. 	Research in Tranportation Economics	.	 	
DFØ. (2014). 	Veilder i samfunnsøkonomiske analyser.	 Direktoratet for økonomistyring.	 	
FOR	-	2010	-	12	-	17	-	1673. (n.d.). 	Lovdata.	 	Retrieved from Forskrift om gjennomføring i norsk rett av 	
EØS	-	avtalen ved	legg XIII nr. 4a (forordning (EF) nr. 1370/2007) om offentlig persontransport med 	
jernbane og på vei og om oppheving av rådsforordning (EØF) nr. 1191/69 og nr. 1107/70: 
https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2010	-	12	-	17	-	1673	 	
Gaasland, I. (1998). 	Effektivi	tetsvirkninger av anbudskonkurranse i den norske rutebilsektoren .	 SNF	-	
Rapport Nr.1. .	 	
Globerman, S., & Vining, A. (1996). A framework for evaluating the government contracting	-	out 	
decision with an application to information technology. 	Public Aministratio	n Review. Vol. 56, no. 6, 	
s. 577 	-	 586.	 	 	
Guldbrandsen, S. (2017). Det koster å privatisere offentlige tjenester. 	Fagbladet Samfunnsøkonomi, 	
2	-	2017	.	 	
Johnsen, Å., Sletnes, I., & Vabo, S. (2004). Konkurranseutsetting i teori og praksis. In S. o. Johnsen, 
Konk	urranseutsetting i kommunene.	 Absrakt forlag.	 	
Leibenstein, H. (1966). 	Allocative Efficiency VS "X	-	Efficency". 	American Economic Review. Vol. 56, 	
side 392 	-	 	415	.	 	
Leibenstein, H. (1975). Aspects of the X	-	Efficiency Theory of the Firm. 	Bell Journal of Economi	cs. No. 	
6, s. 580 	-	 606	.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	70	 	
 
 	
Lidestam, H., Camén , C., & Lidestam, B. (2018). Evaluation of cost drivers within public bus 
transports in Sweden. 	Research in Transportation Economics	.	 	
Longva, F., & Osland, O. (2008). 	"Anbud på norsk".	 TØI rapport 982/2008.	 	
Nord	berg, M. (2001). 	Regulering av busselskapene.	 SNF Discussion Paper 5/2001.	 	
NOU. (2000:19). 	Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse? En gjennomgang av nasjonale og 	
internasjonale erfaringer.	 	Utredning fra et utvalg oppnevnt av Arbeids	-	 	og 	
administra	sjonsdepartementet Avgitt 20. juni 2000.	 	
NOU. (2015:1). 	Produktivitet 	–	 	grunnlag for vekst og velferd Produktivitetskommisjonens første 	
rapport.	 	
Oslo Economics. (2014). 	Markedsvurdering for bussbransjen 	-	 Hva konkurreres det om?	 	
Rathe, P. (2004). 	Holdt k	oken med 30	-	bussen.	 	Intervju med Magnus Birkeland i 	
Transportbedriftenes Landsforenings 75	-	års jubileumstidskrift.	 	
Regjeringen. (2018, 06 03). 	Regjeringen.no	. Retrieved from Kollektivtransport: 	
https://www.regjeringen.no/no/sub/stedsutvikling/ny	-	emner	-	og	-	
e	ksempler/kollektivtransport/id612407/	 	
Robertsen, K. (1999, 01). Konkurranseutsetting av offentlig virksomhet. 	Magna. Econas tidskrift for 	
økonomi og ledelse	.	 	
Urbanet Analyse. (2016). 	Framtidig behov for sj	å	førrekruttering til kollektivtransporten.	 	Urbanet	 	
Analyse, rapport 88/2016. Av Ingunn Opheim Ellis, Maria Amundsen, Mari Betanzo.	 	
Vista Analyse. (2016). 	En fosterhjemsregulering som fremmer konkurranse til barnas beste.	 	Vista 	
Analyse rapport 2016/47. Av Ingeborg Rasmussen, Tyra Ekhaugen. Vivian Dyb og To	r Egil Viblemo.	 	
Williamson, O. (1986). 	Economic Organsization. Firms, Markets and Policy Control.	 New York: New 	
York University Press.	 	
 
Wolday, F. (2013)	.	 	Kostnadsindeks	 	for buss. 	Sluttra	pport for dok	umentasjon av utviklingsoppdraget	. 	
Notat 28/2013.

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	71

Anbud i bussmarkedet 	-	 samfunnsøkonomiske konsekvenser	 	
 
 	
Vista Analyse	 	|	 	2018/25	 	74	 	
 
 	
 	 	 	
 
 
 	
Vista Analyse AS	 	
Meltzersgate 4	 	
0257 Oslo	 	
 
post@vista	-	analyse.no	 	
www.	vista	-	analyse.no