Ti punkter for raskere planprosesser

Rapport 2012/15

Ingeborg Rasmussen

Ti punkter for raskere planprosesser

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	n/a
År	2012
Rapportnummer	15
Forfatter(e)	Ingeborg Rasmussen
Last ned	file_download (2.6 MB)
Les i nettleser	find_in_page

!RAPPORT 2012/15 Nicolai Heldal og Ingeborg Rasmussen Utarbeidet på oppdrag fra Byggenæringens Landsforening (BNL) !!Ti punkter for raskere planprosesser !

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!!Dokumentdetaljer..Vista!Analyse!!AS!Rapport!nummer!2012/15!!Rapporttittel!!Ti!grep!for!raskere!planprosesser!!ISBN!978-82-8126-064-1!!Forfatter!Nicolai!Heldal!og!Ingeborg!Rasmussen!!Dato!for!ferdigstilling!!13.04.2012!!Prosjektleder!Ingeborg!Rasmussen!!Oppdragsgiver!BNL!!Tilgjengelighet!Offentlig!!Publisert!!13.04.2012!!!Nøkkelord!Planprosesser,!Samferdsel,!!Veg,!Jernbane!!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!1 Forord%Vista!Analyse!har!på!oppdrag!fra!Byggenæringens!Landsforening!(BNL)!utarbeidet!en!utredning!av!tiltak!for!raskere!planprosesser!for!store!vegU!og!jernbaneprosjekter.!Prosjektet!har!vært!gjennomført!i!nær!dialog!med!oppdragsgiver.!I!løpet!av!prosjektperioden!har!det!vært!møter!og!samtaler!med!representanter!for!Statens!vegvesen,!Jernbaneverket,!NHO!og!Entreprenørforeningen!–!Bygg!og!Anlegg!(EBA).!Møtene!og!samtalene!har!gitt!nyttige!innspill!til!arbeidet.!!!Vi!takker!for!alle!innspill!og!nyttige!diskusjoner!gjennom!prosjektperioden.!!Kontaktperson!hos!oppdragsgiver!har!Audun!Lågøyr.!Fra!Vista!Analyse!har!Nicolai!Heldal!og!Ingeborg!Rasmussen!skrevet!rapporten.!!!12.!april!2012!Ingeborg!Rasmussen!Prosjektleder!Vista!Analyse!AS!!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!3 Innhold.Sammendrag!.........................................................................................................................................................!5!1!Innledning!....................................................................................................................................................!9!2!Problemstillinger!og!metode!.............................................................................................................!13!3!Dagens!planprosesser!..........................................................................................................................!15!3.1!KVU!og!statlig!kvalitetssikring!...............................................................................................!15!3.2!Beslutning!og!prioritering!........................................................................................................!16!3.3!Planlegging!etter!planU!og!bygningsloven!.........................................................................!18!3.4!Fra!konsept!til!åpning!–!samlet!beskrivelse!.....................................................................!24!4!Statlig!kvalitetssikring!.........................................................................................................................!29!4.1!Utfordringer!....................................................................................................................................!29!4.2!Forslag!til!forbedringerer!.........................................................................................................!31!5!Beslutning!og!prioritering!..................................................................................................................!35!5.1!Utfordringer!....................................................................................................................................!35!5.2!Forslag!til!endringer!...................................................................................................................!38!6!Planlegging!etter!PBL!...........................................................................................................................!41!6.1!Utfordringer!....................................................................................................................................!41!6.2!Forslag!til!endringer!...................................................................................................................!43!7!Oppsummering!.......................................................................................................................................!49!Referanser!...........................................................................................................................................................!53!!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!5 Sammendrag%Forstert.utbygging.forutsetter.raskere.planprosesser..Sterk!befolkningsvekst!med!tilhørende!trafikkvekst!gir!behov!for!en!forsert!utbygging!av!infrastrukturen!i!årene!fremover.!Økt!utbyggingstakt!krever,!som!påpekt!i!etatenes!forslag!til!Nasjonal!Transportplan!2014U2023,!raskere!planprosesser.!!Forslag.fra.BNL.Byggenæringens!Landsforening!(BNL)!ønsker!å!bidra!aktivt!til!dette.!Som!underlag!for!sine!anbefalinger!har!BNL!tatt!initiativ!til!en!utredning!av!mulige!forbedringer!i!de!ulike!delene!av!planprosessen,!fra!statlig!kvalitetssikring!via!beslutningsU!og!prioriteringsprosesser!til!planleggingen!innenfor!planU!og!bygningsloven!(pbl).!!Bredt.spekter.av.tiltak.Med!bakgrunn!i!gjennomgangen!av!dagens!planprosesser!foreslås!et!bredt!spekter!av!tiltak!både!knyttet!til!statlig!kvalitetssikring,!beslutningsU!og!bevilgningsprosesser!og!planlegging!etter!planU!og!bygningsloven.!!.Konkret!foreslås!følgende!tiltak:!1. Krav'om'KVU'og'KS1'bør'begrenses'til'prosjekter'der'det'foreligger'reelle'konseptuelle'valg'2. KS2=prosessen'bør'forenkles'3. Forutsigbar'finansiering'av'hele'prosjektet'bør'foreligge'ved'oppstart'av'planprosessen'etter'pbl,'for'eksempel''gjennom'aksjeselskaper'for'avgrensede'korridorer'eller'utbyggingsområder'4. Statens'vegvesen'og'Jernbaneverket'bør'gis'frihet'til'prioriteringer'mellom'enkeltprosjekter,'innenfor'overordnede'politiske'prioriteringer'mellom'korridorer,'byområder'og'veg/jernbane'5. Det'bør'etableres'et'eget'planregime'for'store'veg='og'jernbaneprosjekter'i'korridorene'6. Planleggingen'etter'pbl'bør'forankres'i'strategiske'avklaringer,'basert'på'konklusjonene'fra'KS1,'og'eventuelt'formalisert'gjennom'statlige'planretningslinjer''7. For'hvert'enkelt'prosjekt'bør'det'stilles'krav'til'ferdigstillelsesår'8. Medvirkningen'bør'være'forpliktende'og'primært'utøves'tidlig'i'prosjektet'9. Innsigelsesretten'bør'praktiseres'innenfor'tydelige'

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!6 rammer,'med'krav'til'deltakelse'i'planforum,''10. Inntil'et'nytt'planregime'for'store'veg='og'jernbaneprosjekter'foreligger,'bør'statlig'plan'benyttes'hyppigere'Forslag!til!tiltak!i!de!ulike!delene!av!planprosessen!er!oppsummert!i!figur!S.1.!!Figur.S.1:.Forslag.til.tiltak.for.kortere.planprosesser.–.oppsummering.	
Statlig'	
kvalitetssikring	
•Begrense'til'reelle'
strategi ske 'va lg
•Forenklinger'av'KS2
•Mer'en sartet '
kvalitetssikring
•Bedre'koordinering	
Bes lutning'og'
bevilgning	
•Sikker'finansiering
•Aksjeselskap( er)
•Pol it iske 'r amm er 'på'
ko rr id or	Aog'	
om råd eni vå
•Fleksibilitet'for'SVV'
og 'J BV'	in nen for '	
ra m mer	
Plan le ggin g'
etter'PBL	
•Ege t'p lan re gime 'for'
st ore'	veg	Aog '	
jernbaneprosjekter
•Strategiske'
avklaringer
•Krav'til'
fe rd igst ill else
•Forpliktende'
medvirkning'tidlig
•Innsigelsesrett'
innenfor'klare'
rammer
•Statlig'plan'i'en'
overgangsfase	
!Forutsigbar.finansiering.Forutsigbarhet!og!kontinuitet!er!avgjørende!forutsetninger!for!effektive!planprosesser.!Forutsigbarheten!må!sikres!gjennom!finansieringsformer!som!sikrer!avklart!finansiering!av!hele!prosjektet!før!planleggingen!etter!PBL!starter.!Konkret!anbefales!i!første!omgang!aksjeselskaper!for!avgrensede!korridorer!eller!utbyggingsområder,!finansiert!gjennom!en!kombinasjon!av!aksjekapital!og!lånefinansiering!basert!på!statsgaranterte!obligasjoner!med!lang!løpetid.!Egen.planprosess.for.store.prosjekter.Planleggingen!innenfor!pbl!anbefales!effektivisert!gjennom!en!egen!planprosess!for!riksveiU!og!jernbaneprosjekter!i!transportkorridorene.!Sentrale!elementer!i!en!slik!planprosess!er!strategiske!avklaringer!gjennom!statlige!planretningslinjer,!krav!til!tidspunkt!for!ferdigstillelse!av!prosjektet,!forpliktende!medvirkning!tidlig!og!klare!rammer!for!innsigelsesretten.!Bedre.koordinering.mellom.ulike.Tidsbruken!gjennom!hele!planprosessen!kan!forbedres!gjennom!bedre!koordinering!mellom!de!ulike!prosessene.!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!7 prosesser.Særlig!viktig!er!en!bedre!og!mer!systematisk!utnyttelse!av!grunnlagsarbeid!og!konklusjoner!i!KVU/KS1Uprosessene!som!premisser!for!og!input!til!den!etterfølgende!planleggingen!innenfor!PBL.!!Økt.planleggingsDkapasitet.Forsert!utbygging!av!prioriterte!vegU!og!jernbanestrekninger!krever!økt!planleggingskapasitet!og!bedre!utnyttelse!av!den!tilgjengelige!kapasiteten.!Viktige!elementer!i!dette!er!økt!bruk!av!ekstern!planleggingskompetanse,!rendyrking!av!byggherrerollen!i!etatene,!større!innslag!av!entrepriseformer!der!en!større!del!av!prosjekteringen!og!detaljplanleggingen!gjennomføres!av!entreprenøren!og!tiltrekning!av!utenlandsk!arbeidskraft.!Mye.kan.gjøres.innenfor.dagens.regelverk.Forslagene!krever!endringer!både!på!politisk!og!administrativt!nivå.!De!foreslåtte!endringene!innenfor!planleggingen!etter!PBL!kan!i!stor!grad!gjennomføres!innenfor!dagens!lovverk,!og!uten!politiske!vedtak.!Det!samme!gjelder!forslagene!til!effektivisering!av!den!statlige!kvalitetssikringen.!Endringene!innenfor!beslutningsU!og!bevilgningsprosessene,!med!prosjektfinansiering,!etablering!av!aksjeselskaper!og!redusert!direkte!politisk!styring!av!enkeltprosjekter,!er!i!større!grad!avhengig!av!politiske!vedtak.!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!9 1 Innledning%Befolkningsvekst.og.utbyggingsbehov.Befolkningen!i!Norge!spesielt!og!i!byområdene!spesielt!vokser!raskere!enn!tidligere!enn!antatt.!I!Norge!som!helhet!ventes!befolkningen!å!øke!med!1!million!fram!til!2028.!I!byområdene!alene!forventes!befolkningen!å!øke!med!680!000!fra!2010!til!2030.!Den!sterke!befolkningsutviklingen!genererer!trafikkvekst.!Omfattende!utbygging!av!infrastrukturen!er!nødvendig!for!å!unngå!forsterkning!av!fremkommelighets,!trafikksikkerhetsU!og!miljøproblemer!i!transportsektoren.!!Forutsetter.raskere.planlegging.I!etatenes!forslag!til!Nasjonal!Transportplan!(NTP)!2014U2023!legges!det!opp!til!en!forsert!utbygging!av!vegU!og!jernbanenettet.!En!forutsetning!for!å!realisere!disse!planene!er!forutsigbar!finansiering!og!en!raskere!planlegging!av!prosjektene.!Lang.planleggingstid.i.dag.Store!vegU!og!jernbaneprosjekter!krever!i!dag!lang!planleggingstid,!normalt!rundt!10!år.!Den!lange!planleggingstiden!er!i!noen!grad!en!konsekvens!av!prosjektenes!størrelse!og!kompleksitet,!med!et!bredt!spekter!av!virkninger!og!mange!involverte!aktører.!!Påvirket.av.krav.til.dokumentasjon.og.prosess.Planleggingstiden!er!også!påvirket!av!regelendringer!de!siste!20!årene,!blant!annet:!• Ny!planU!og!bygningslov,!med!utvidede!krav!til!dokumentasjon!og!medvirkning!• Nye!bestemmelser!om!konsekvensutredning!i!1990!• Innføring!av!ordningen!med!statlig!kvalitetssikring!(KS!2!i!2000!og!KS1!i!2006)!• Utvidede!krav!til!dokumentasjon!og!prosess!i!sektorlovgivningen!.Samlet!har!dette!gitt!krav!til!omfattende!utredninger!og!prosesser.!Konsekvensen!av!disse!kravene!og!måten!kravene!møtes!på,!er!lang!planleggingstid.!!Lang.planleggingstid.gir.forsinket.nytte.og.økte.kostnader.Lengden!på!planleggingstiden!påvirker!både!nytten!og!kostnadene!ved!prosjektene.!Lang!tid!fra!idé!til!realisering!innebærer!at!nytten!av!prosjektene,!i!form!av!blant!annet!kortere!reisetid,!økt!forutsigbarhet!og!økt!sikkerhet,!forsinkes.!Lang!planleggingstid!bidrar!også!til!å!øke!kostnadene!ved!prosjektene,!både!gjennom!kostnader!til!avbrudd!og!manglende!kontinuitet!og!kostnadsstigning!gjennom!prosjektperioden.!Samlet!innebærer!dette!at!den!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!10 samfunnsøkonomiske!lønnsomheten!av!samferdselsprosjekter!påvirkes!vesentlig!av!planleggingstiden.!Bred.enighet.om.behov.for.raskere.prosesser.Problemene!med!lang!planleggingstid!er!i!dag!erkjent!blant!majoriteten!av!politikere!og!planleggere.!Politisk!er!enigheten!om!behovet!for!raskere!planprosesser!blant!annet!dokumentert!i!behandlingen!av!innstillingen!fra!Stortingets!TransportU!og!kommunikasjonskomite!om!mer!effektive!planprosesser!på!samferdselssektoren!(Innst.!116S!(2011U2012).!!!Arbeidsgruppe.for.kortere.planleggingstid.I!etterkant!av!idédugnaden!i!november!2011!nedsatte!Samferdselsdepartementet!i!desember!2011!en!hurtigarbeidende!arbeidsgruppe!med!mandat!å!komme!med!forslag!til!tiltak!som!kan!gi!kortere!planleggingstid!for!store!vegU!og!jernbaneprosjekter.!Arbeidsgruppen!fikk!i!oppdrag!å!foreslå!tiltak!innenfor!rammene!av!dagens!regelverk,!men!også!komme!med!påpekninger!av!behov!for!endringer!av!regelverket.!Arbeidsgruppen!har!hatt!representanter!fra!Jernbaneverket,!Statens!vegvesen,!Kommunenes!Sentralforbund!(KS)!og!Byggenæringens!Landsforening!(BNL).!!Innspill.fra.BNL.BNL!ønsker!å!bidra!aktivt!til!mer!effektive!planprosesser.!Ved!siden!av!deltakelsen!i!nevnte!arbeidsgruppe!har!BNL!tatt!initiativ!til!denne!utredningen,!som!er!et!faglig!underlag!for!BNLs!innspill.!!Hovedvekt.på.effektivisering.innenfor.regelverket.Hovedvekten!i!utredningen!ligger!på!forslag!til!forbedringer!innenfor!dagens!regelverk,!som!gir!betydelig!rom!for!endringer!som!kan!forkorte!planleggingstiden.!Der!dagens!regelverk!vurderes!å!gi!lite!hensiktsmessige!bindinger,!har!vi!foreslått!endringer!i!regelverket.!Utgangspunktet!for!endringsforslagene!er!at!de!samfunnshensynene!som!er!utgangspunkt!for!dagens!regelverk!skal!ivaretas!også!med!de!endringene!som!foreslås.!Tre.hoveddeler.Vurderingene!er!strukturert!i!tre!hoveddeler:!• Statlig!kvalitetssikring!(kapittel!4)!• Beslutninger!og!prioritering!(kapittel!5)!• Planlegging!etter!planU!og!bygningsloven!(kapittel!6)!.Innenfor!hver!av!disse!delene!av!planprosessene!er!det!rom!for!tiltak!som!kan!bidra!til!kortere!planprosesser.!Like!viktig!er!samspillet!mellom!prosessene,!med!sikte!på!å!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!11 unngå!tidkrevende!dobbeltarbeid!og!manglende!konsistens.!Samlede!forslag!til!forbedringer!av!planprosessene!er!oppsummert!i!kapittel!7.!.Forut!for!vurderingen!av!de!ulike!delene!av!planprosessene!i!kapittel!4,!5!og!6!gjennomgås!problemstillingene!(kapittel!2)!og!hovedelementene!i!dagens!plansystem!(kapittel!3).!!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!13 2 Problemstillinger%og%metode%Planfasen.Tidsløpet!for!utbyggingsprosjekter!for!vei!og!jernbane!kan!inndeles!i!fire!faser:!!• Planfasen!• Prosjektering!–!prosjektplanlegging!• Gjennomføring!U!utbyggingsprosess!• Drift!og!vedlikehold!!Tema!for!denne!utredningen!er!planfasen,!fra!konseptvalgutredning!via!politiske!beslutningsprosesser!og!de!ulike!fasene!av!planleggingen!under!planU!og!bygningsloven!(pbl)!frem!til!byggestart.!Utbygging,!drift!og!vedlikehold!omfattes!ikke!av!utredningen.!Planlegging.og.forberedelse.Det!vi!omtaler!som!planfasen!inkluderer!både!ordinær!planlegging!og!aktiviteter!som!mer!har!karakter!av!beslutningsprosesser!og!forberedelser.!For!eksempel!har!prosessene!rundt!konseptvalgutredninger!og!KS1!som!et!hovedformål!å!avklare!om!det!er!aktuelt!å!gå!videre!med!prosjektplanlegging.!Vi!har!i!vårt!arbeid!ikke!skilt!mellom!disse!begrepene,!men!betrakte!alle!prosessene!rundt!beslutninger!gjennom!NTP!og!statsbudsjettet,!statlig!kvalitetssikring!og!planlegging!etter!pbl!som!deler!av!planfasen.!Riksveger.og.jernbane.Utredningen!omfatter!statlige!samferdselsprosjekter!på!veg!og!bane,!med!andre!ord!riksvegU!og!jernbaneprosjekter.!Noen!av!anbefalingene!kan!også!ha!relevans!for!fylkesvegprosjekter,!men!det!er!ikke!vurdert!i!denne!rapporten.!Raskere.planprosesser.Utgangspunktet!for!utredningen!er!at!planleggingstiden!samlet!sett!er!for!lang,!og!at!den!må!reduseres!for!å!realisere!en!forsert!utbyggingstakt!som!det!blant!annet!legges!opp!til!i!etatenes!forslag!til!NTP.!Raskere!planlegging!er!som!nevnt!en!forutsetning!for!realisering!av!etatenes!forslag!til!Nasjonal!Transportplan!(2014U2023).!Den!overordnede!problemstillingen!er!i!forlengelsen!av!dette!hvordan!endringer!i!prosesser!og!dokumentasjonskrav!kan!bidra!til!raskere!planprosesser.!seks.deltema.Som!underlag!for!vurderingen!av!tiltak!for!raskere!planprosesser!vil!blant!annet!følgende!problemstillinger!belyses:!• Hvordan!sikre!forpliktende!beslutninger!og!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!14 bevilgninger!i!forkant!av!prosjektet?!• Hvordan!kan!innholdet!i!og!prosessen!rundt!statlig!kvalitetssikring!forkortes!og!utnyttes!bedre!i!øvrig!planarbeid?!• Hvordan!kan!man!etablere!strategiske!avklaringer!tidlig!i!prosjektet,!for!å!begrense!mulighetsrommet!i!prosjektutformingen!og!unngå!omkamper?!• Hvordan!kan!legitim!medvirkning!sikres!uten!sterkt!forsinkende!prosesser!omkring!innsigelser!og!ankebehandling?!• Bør!terskelen!for!bruk!av!statlig!plan!senkes?!• Hvordan!kan!de!ulike!delene!av!planprosessen!koordineres!bedre?!.De!ulike!problemstillingene!er!utdypet!og!vurdert!i!kapitlene!4,!5!og!6.!Metode.Utredningen!er,!ved!siden!av!egne!erfaringer,!basert!på!gjennomgang!av!dokumenter!(se!referanselisten)og!intervjuer!med!tre!av!deltakerne!i!arbeidsgruppen!nedsatt!av!Samferdselsdepartementet:!• Roar!Midtbø!Jensen,!Vegdirektoratet!• Paul!Runnestø,!Jernbaneverket!• Audun!Lågøyr,!BNL!I!tillegg!er!Jan!Bertil!Lieng!fra!NHO!intervjuet.!!Intervjuene!har!gitt!nyttig!innspill!til!vurderingene.!Innholdet!i!rapporten!står!imidlertid!utelukkende!for!Vista!Analyses!regning.!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!15 3 Dagens%planprosesser%!Fra.KVU.til.reguleringsplan.Planfasen!består!av!transportplanlegging!fra!svært!overordnet!nivå!og!inkluderer!konseptvalgutredning!(KVU)!med!etterfølgende!statlig!kvalitetssikring,!etatenes!stamnettutredninger!og!arbeid!med!NTP,!oversiktsplanlegging!etter!planU!og!bygningsloven!(kommunedelplan!med!konsekvensutredning)!og!detaljplanlegging!fram!til!ferdig!reguleringsplan.!!.Figur.3.1.Hovedelementer.i.planprosessene.	
Deltakelse	
•	KVU	
•	Regional1plan	
•	Kommune1(	6	
del)plan	
•	Reguleringsplan	
Høring	
•	KVU	
•	Regional1plan	
•	Kommune1(	6	
del)plan	
•	Reguleringsplan	
Innsigelse	
•	Kommune1(	6	
del)plan	
•	Reguleringsplan	
Mekling	
•	Kommune(	6del)1	
plan	
•	Reguleringsplan	
!3.1 KVU!og!statlig!kvalitetssikring!KVU.og.KS1.I!2005!ble!det!innført!en!ordning!med!kvalitetssikring!av!store!statlige!investeringer,!blant!annet!innenfor!samferdselssektoren.!Ordningen!innebærer!at!det!for!alle!investeringer!over!750!mill.kr1!skal!utarbeides!en!konseptvalgutredning!(KVU),!som!kvalitetssikres!eksternt!(KS1).!!Konseptvalgtutredning!(KVU)!er!en!utredning!i!tidlig!fase!for!store!prosjekter.!I!en!KVU!analyseres!transportbehov!og!andre!samfunnsbehov!og!vurderer!ulike!prinsipielle!måter!og!løse!behovene!på!(konsepter).!KS1!er!en!ekstern!kvalitetssikring!av!konseptvalgutredningen.!.Hensikten!med!utredningen!er!å!vurdere!alternative!måter!å!løse!avdekkede!transportbehov!på.!KS1!skal!kontrollere!at!de!utredede!løsningsalternativene!er!relevante!i!forhold!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!1 Beløpsgrensen var tidligere på 500 mill.kr, men ble hevet til 750 mill.kr fra 2011.

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!16 til!behovene,!og!at!løsningsalternativene!er!utredet!på!en!likeverdig!måte.!Konseptvalget!og!beslutning!om!man!skal!starte!planlegging!etter!planU!og!bygningsloven,!inkludert!utarbeidelse!av!eventuelle!kommunedelplaner!eller!reguleringsplaner,!gjøres!av!Regjeringen.!!!KS2.Etter!at!Regjeringen!har!foretatt!et!konseptvalg!skal!det!utarbeides!et!forprosjekt!for!den!valgte!løsningen,!før!det!gjennomføres!en!ekstern!kvalitetssikring!av!kostnadsrammen!(inkludert!usikkerhetsavsetning)!og!styringsgrunnlaget!(KS2).!!KS2!skal!finne!sted!ved!avslutningen!av!forprosjekt,!før!fremleggelse!for!Stortinget!for!beslutning.!Hensikten!med!KS2!er!å!sikre!oppdragsgiver!et!styringsredskap!for!å!kunne!realisere!prosjektet!etter!forutsetningene,!innenfor!fastsatte!kostnadsrammer.!Utformes.av.etater.KVU/KS1!skal!i!henhold!til!retningslinjene!ta!utgangspunkt!i!et!overordnet!samfunnsbehov,!og!omfatte!flere!ulike!alternativer!(konsepter)!til!løsning!av!dette.!KVUUen!utformes!vanligvis!av!Samferdselsdepartementets!etater!Statens!vegvesen!og/eller!Jernbaneverket.!I!de!fleste!tilfeller!vil!arbeidet!skje!i!samarbeid!med!berørte!fylke(r)!og!kommune(r).!KVUUen!skal!sendes!på!høring!til!berørte!lokale!myndigheter!før!den!sendes!Samferdselsdepartementet!for!vurdering!med!sikte!på!ekstern!kvalitetssikring!hos!konsulent.!3.2 Beslutning!og!prioritering!NTP.og.statsbudsjett,.med.kobling.til.planprosesser.Prioriteringer!innenfor!samferdselssektoren!foregår!gjennom!Nasjonal!Transportplan!(NTP),!med!tilhørende!etatsvise!handlingsprogrammer,!og!årlige!statsbudsjetter.!!BeslutningsU!og!prioriteringsprosessene!har!koblinger!til!de!øvrige!planprosessene,!ved!at!prioriteringer!i!NTP!og!statsbudsjettet!bygger!på!definerte!plankrav.!!NTP.med.handlingsprogram.Nasjonal!Transportplan!(NTP)!er!tiårsplaner!som!angir!statlige!myndigheters!prioriteringer!av!investeringer,!drift!og!vedlikehold!innenfor!samferdselssektoren.!Planen!rulleres!hvert!fjerde!år.!Inneværende!plan!for!perioden!2010U2019!ble!vedtatt!i!2009.!Etatenes!forslag!til!NTP!for!perioden!2014U2023!ble!lagt!fram!29.!februar.!De!statlige!transportetatene!utarbeider!med!utgangspunkt!i!NTP!forslag!til!etatsvise!handlingsprogram,!hvor!det!presenteres!konkrete!investeringsplaner!for!kommende!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!17 periode!med!hovedvekt!på!den!første!fireårsperioden.!!Ikke.forpliktende.Verken!NTP!eller!handlingsprogrammene!er!forpliktende.!Normalt!vil!et!prosjekt!som!ikke!blir!prioritert!i!handlingsprogrammet!ikke!bli!prioritert!i!statsbudsjettet.!Prioritering!innenfor!handlingsprogrammet!gir!imidlertid!heller!ingen!garanti!for!at!prosjektet!vil!tildeles!midler!i!kommende!statsbudsjetter.!Egne.poster.I!forbindelse!med!Nasjonal!transportplan!2010U!2019!ble!det!vedtatt!U!som!en!prøveordning!U!å!opprette!tre!prosjekter!med!egne!poster!på!statsbudsjettet:!• Nytt!dobbeltspor!OsloUSki!• E16!over!Fillefjell!• E6!vest!for!Alta!Formålet!med!de!egne!postene!var!å!sikre!at!”gode!prosjekter!får!bevilgninger!over!flere!år”2.!Som!omtalt!i!kapittel!5,!har!ordningen!til!nå!i!liten!grad!bidratt!til!dette.!Krever.godkjent.kommune(del)plan.For!at!et!prosjekt!skal!kunne!prioriteres!i!første!fireårsperiode!i!kommende!NTP!(2014U2023)!skal!det!som!hovedregel!foreligge!godkjent!kommune(del)plan!eller!statlig!reguleringsplan.!For!prioritering!i!siste!seksårsperiode!skal!det!som!hovedregel!være!utarbeidet!KVU!og!gjennomført!KS1.!.Konsekvensen!av!det!første!kravet!er!at!det!må!gjennomføres!kommunedelplaner!for!alle!prosjekter!som!er!aktuelle!for!prioritering!i!første!fireårsperiode.!Dermed!blir!slike!planer,!med!tilhørende!konsekvensutredninger,!utarbeidet!også!for!et!stort!antall!prosjekter!som!ikke!når!opp!i!prioriteringen.!Statsbudsjett.Finansieringen!av!de!enkelte!investeringsprosjektene!følges!opp!gjennom!årlige!bevilgninger!over!statsbudsjettet.!Bevilgningene!i!statsbudsjettet!bygger!normalt!på!prioriteringene!i!NTP,!men!det!kan!i!større!eller!mindre!grad!oppstå!avvik!mellom!planlagt!framdrift!av!prosjekter!i!NTP!og!de!årlige!bevilgningene!over!statsbudsjettet.!!!Krever.reguleringsplan.For!at!et!prosjekt!skal!kunne!prioriteres!i!budsjettet,!kreves!normalt!gjennomført!KS2!og!vedtatt!reguleringsplan.!Dette!innebærer!at!det!blir!utarbeidet!reguleringsplaner!også!for!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!2 Finansminister Sigbjørn Johnsen i Stortingets spørretime 23.11.2011.

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!18 prosjekter!som!ikke!når!opp!i!prioriteringen!i!statsbudsjettet,!på!samme!måte!som!krav!til!kommunedelplan!generer!arbeid!med!kommundelplaner!for!prosjekter!som!ikke!blir!prioritert!i!NTPs!første!fire!år.!.I!utgangspunktet!vil!utarbeidede!kommune(del)planer!og!reguleringsplaner!komme!til!nytte!når!de!nedprioriterte!prosjektene!eventuelt!blir!prioritert!i!senere!NTPUperioder!og!statsbudsjett.!Endrede!krav,!forventninger!og!rammebetingelser!begrenser!imidlertid!holdbarheten!til!mange!kommune(del)U!og!reguleringsplaner.!For!mange!av!prosjektene!må!derfor!planprosessene!helt!eller!delvis!gjennomføres!på!nytt.!3.3 Planlegging!etter!plan9!og!bygningsloven!.PlanU!og!bygningsloven!(PBL)!er!et!verktøy!for!å!ivareta!samfunnsinteresser!og!arealforvaltning.!Ansvaret!for!planlegging!og!vedtak!av!planer!er!lagt!til!regjeringen,!fylkestingene!og!kommunestyrene:!• Regjeringen!skal!utvikle!og!formidle!nasjonale!mål!og!retningslinjer!for!planleggingen!i!fylker!og!kommuner!og!godkjenne!de!regionale!planstrategiene!• Miljøverndepartementet!skal!ta!stilling!til!konfliktsaker!og!sikre!riktig!bruk!av!loven.!!• Fylkestingene!skal!sørge!for!å!utarbeide!og!vedta!regional!planstrategi!og!regionale!planer!• Kommunene!skal!utarbeide!kommuneplaner,!eventuelt!kommunedelplaner!og!reguleringsplaner!Statlige.planretningslinjer.Statlige!planretningslinjer,!tilsvarer!det!som!før!ny!PBL!ble!kalt!rikspolitiske!retningslinjer,!har!som!formål!å!konkretisere!nasjonale!forventninger!til!planleggingen.!Dette!kan!for!eksempel!gjelde!styrket!arealU!og!transportplanlegging!med!sikte!på!begrensing!av!transportbehov!og!klimautslipp.!!Statlige!planretningslinjer!besluttes!på!departementsnivå.!Statlige!planretningslinjer!vil!primært!gjelde!selve!innholdet!i!planleggingen,!f.eks.!mål!og!verdier!som!skal!legges!til!grunn,!og!hvordan!ulike!interesser!og!hensyn!skal!ivaretas!og!avveies.!!.De!statlige!planretningslinjene!skal!legges!til!grunn!av!statlige!organer,!regionale!myndigheter!og!kommunene!når!disse!foretar!planlegging!etter!planU!og!bygningsloven.!Derimot!er!retningslinjene!ikke!bindende!for!arealbruken!i!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!19 forhold!til!private.!Kommunene!kan!f.eks.!ikke!med!grunnlag!alene!i!statlige!planretningslinjer!hindre!iverksetting!av!et!tiltak,!men!kan!nedlegge!midlertidig!byggeforbud!for!å!omregulere!et!område.!!Statlige!planretningslinjer!skal!legges!til!grunn!både!ved!enkeltvedtak!etter!planU!og!bygningsloven!og!etter!annen!lovgivning!og!kan!være!grunnlag!for!innsigelse/klage.!!.Miljøverndepartementet!har!ansvar!for!å!fremme!planretningslinjene.!Initiativet!til!statlige!planretningslinjer!kan!tas!av!statlige!sektormyndigheter!og!andre!departementer,!i!samråd!med!Miljøverndepartementet.!Alle!berørte!kommuner,!regionale!planmyndigheter!og!andre!berørte!interesser!skal!gis!anledning!til!å!uttale!seg!med!en!frist!på!seks!uker!under!forberedelsen!av!planretningslinjene.!Dette!sikrer!at!berørte!får!anledning!til!å!øve!innflytelse!gjennom!prosessen!som!leder!fram!til!vedtakelsen!av!planretningslinjer.!Regional.planbestemmelse.Regional!planmyndighet!kan!fastsette!regional!planbestemmelse!knyttet!til!retningslinjer!for!arealbruk!i!en!regional!plan!som!skal!ivareta!nasjonale!eller!regionale!hensyn!og!interesser.!!Bestemmelsen!kan!fastsette!at!det!for!et!tidsrom!av!inntil!ti!år!nedlegges!forbud!mot!at!det!blir!iverksatt!særskilt!angitte!byggeU!eller!anleggstiltak!uten!samtykke!innenfor!nærmere!avgrensede!geografiske!områder,!eller!bestemme!at!slike!tiltak!uten!slikt!samtykke!bare!kan!iverksettes!i!samsvar!med!godkjent!arealplan!etter!denne!lov.!!Regional.planstrategi.Fylkeskommunen!skal!minst!én!gang!i!hver!valgperiode!utarbeide!en!regional!planstrategi!i!samarbeid!med!kommuner,!statlige!organer,!organisasjoner!og!institusjoner!som!blir!berørt!av!planarbeidet.!!Planstrategien!skal!redegjøre!for!viktige!regionale!utviklingstrekk!og!utfordringer,!vurdere!langsiktige!utviklingsmuligheter!og!ta!stilling!til!hvilke!spørsmål!som!skal!tas!opp!gjennom!videre!regional!planlegging.!!Den!regionale!planstrategien!skal!inneholde!en!oversikt!over!hvordan!de!prioriterte!planoppgavene!skal!følges!opp!og!opplegget!for!medvirkning!i!planarbeidet.!!Regionale.planer.og.kommunedelplaner.Rammene!for!et!utbyggingsprosjekt!blir!som!regel!avklart!gjennom!en!oversiktsplan!etter!planU!og!bygningsloven.!!I!utgangspunktet!er!det!krav!om!at!vedtatt!oversiktsplan!skal!foreligge!før!et!prosjekt!kan!prioriteres!i!Nasjonal!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!20 transportplan.!Oversiktsplaner!for!konkrete!prosjekt!vil!ofte!bygge!på!avklaringer!gjennom!mer!overordnete!prosesser/utredninger,!for!eksempel!rutevise!utredninger!for!lengre!vegstrekninger,!konseptvalgutredning!(KVU)!og!KS1.!For!oversiktsplaner!for!vegtiltak!!skal!det!gjennomføres!konsekvensutredning!som!en!del!planarbeidet.!!!!Oversiktsplaner!kan!utarbeides!som!regional!plan!(tidligere!fylkesdelplan)eller!kommune(del)plan.!Tradisjonelt!har!kommunedelplan!vært!mest!brukt!til!oversiktsplanlegging!av!vegU!og!transportanlegg.!Reguleringsplaner.PBL!krever!at!det!utarbeides!reguleringsplan!før!det!gis!tillatelse!til!større!byggeU!og!anleggsarbeider.!Reguleringsplaner!skal!utarbeides!og!behandles!etter!bestemte!regler!for!medvirkning.!Før!det!utarbeides!et!reguleringsplanforslag!skal!planarbeidet!varsles!og!oppstart!av!planarbeid!kunngjøres.!Har!planen!vesentlige!virkninger!for!miljø!og!samfunn!skal!det!utarbeides!et!forslag!til!planprogram!som!skal!sendes!på!høring!og!legges!ut!til!offentlig!ettersyn!med!minst!6!ukers!frist.!Berørte!offentlige!organer!og!andre!interesserte!skal!varsles!samtidig!med!grunneiere,!festere!og!berørte!naboer!til!planområdet.!Planforslaget!skal!sendes!på!høring!i!minst!6!uker.!.Plankravet!for!riksU!og!fylkesveger!er!nærmere!definert!i!Miljøverndepartementets!og!Samferdselsdepartementets!retningslinjer!for!planlegging!av!riksU!og!fylkesveger!etter!planU!og!bygningsloven.!Der!fremgår!det!blant!annet!at!bare!mindre!vedlikeholdsU!og!utbedringstiltak!er!unntatt!fra!kravet!om!reguleringsplan.!.Statens!vegvesen!er!etter!planU!og!bygningsloven!gitt!myndighet!til!å!utarbeide!og!fremme!utkast!til!vegplaner!etter!planU!og!bygningsloven,!men!etaten!kan!ikke!vedta!slike!planer.!Kommunedelplaner!vedtas!normalt!av!kommunen,!med!mindre!det!foreligger!innsigelse!til!planen!fra!andre!berørte!myndigheter.!I!så!fall!fatter!Miljøverndepartementet!endelig!beslutning!om!planen.!Avklaring!av!detaljer!om!plassering!og!utforming!av!et!veganlegg!skjer!gjennom!reguleringsplan!etter!planU!og!bygningsloven.!Reguleringsplanen!gir!rettsgrunnlag!for!gjennomføring!av!grunnerverv!og!anlegg!og!drift!av!vegen/jernbanelinjen.!!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!21 .Reguleringsplanen!danner!normalt!en!del!av!grunnlaget!for!prioritering!av!tiltaket!i!årlige!budsjetter.!!Det!skal!også!foreligge!planer!kostnadsoverslag!med!nøyaktighetsgrad!+/U!10!%.!Kostnadsoverslagene,!samt!styringsgrunnlag!mv!kvalitetssikres!før!endelig!budsjettbehandling!(se!omtale!av!KS2!foran).!Statlig.plan.Staten!kan!i!særlige!tilfeller!utarbeide!statlig!reguleringsplan!og!arealdel!av!kommuneplan.!Staten!skal!kunne!bruke!dette!virkemidlet!når!viktige!statlige!eller!regionale!utbyggingsU,!anleggsU!eller!vernetiltak!gjør!det!nødvendig,!eller!når!andre!samfunnsmessige!hensyn!tilsier!det.!Dette!innebærer!en!vid!skjønnsmessig!adgang!for!staten!til!å!utarbeide!statlig!plan.!Statlig!plan!skal!bare!benyttes!i!situasjoner!hvor!det!ikke!kan!ventes!at!den!ordinære!kommunale!eller!regionale!planleggingen!vil!føre!til!et!resultat!som!kan!godtas!av!staten.!Bruk!av!statlig!arealplan!er!derfor!å!anse!som!en!unntaksordning!i!forhold!til!det!ordinære!plansystemet.!!Planbehandlingen!må!legges!opp!slik!at!de!vanlige!krav!til!offentlighet!og!lokal!medvirkning!oppfylles.!En!statlig!plan!følger!behandlingsreglene!for!henholdsvis!kommuneplanens!arealdel!og!reguleringsplan,!med!den!endring!at!vedtaksorganet!er!departementet.!.Statlig!reguleringsplan!er!de!senere!årene!lite!benyttet,!og!begrenset!til!prosjekter!der!det!er!konflikt!mellom!stat!og!kommune!og!der!det!er!nødvendig!for!å!sikre!nasjonale!interesser.!Konkret!er!statlig!plan!benyttet!på!følgende!prosjekter:!• Hovedflyplass!på!Gardermoen,!med!Gardermobanen!og!tilknyttet!vegsystem!• Rv!23!Oslofjordforbindelsen!• Rv!35!i!Lunner!• Bomstasjon!på!E6!i!Moss!• E10!Lofast!Det!lave!antallet!prosjekter!reflekterer!at!terskelen!for!å!benytte!statlig!plan!har!vært!høy.!Bruk!av!statlig!plan!har!blitt!reservert!for!prosjekter!med!spesielt!høy!nasjonal!prioritet!(som!Gardermobanen)!eller!som!en!siste!utvei!der!det!lokale!konfliktnivået!har!vært!høy.!!!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!22 MedbestemmelsesDprosesser.Alle!stadier!i!planleggingen!inkluderer!omfattende!medvirkningsprosesser.!Medvirkningen!har!form!av:!• Deltakelse!i!Planforum!og!andre!arenaer!(for!eksempel!verksteder)!• Høringsinnspill!• Innsigelser!• Mekling!Medvirkningsprosser!innebærer!ikke!bare!rettigheter,!men!også!plikter.!Alle!offentlige!organer!har!rett!og!plikt!til!å!delta!i!planleggingen!når!den!berører!deres!saksfelt!eller!deres!egne!planer!og!vedtak,!og!skal!gi!planleggingsmyndighetene!informasjon!som!kan!ha!betydning!for!planleggingen.!!Regionalt.planforum.Med!forankring!i!PBL!kan!det!etableres!et!regionalt!planforum,!som!skal!være!et!felles!organ!for!fylkeskommunen!(regional!planmyndighet)!og!staten!på!fylkesnivå.!!Planforumet!har!som!formål!å!trekke!alle!berørte!sektorer!inn!i!planleggingen,!klarlegge!ulike!interesser!og!avveie!interessekonflikter!gjennom!planprosessen.!I!tillegg!til!statlige!og!regionale!myndigheter!skal!kommunene!som!er!berørt!av!den!enkelte!sak!delta.!Partene!står!fritt!i!å!velge!antallet!representanter!og!hvem!disse!skal!være.!Planforumet!har!ikke!besluttende!myndighet,!og!ingen!formell!meklingsfunksjon.!I!planforumet!behandles!regionale!og!kommunale!planstrategier!og!planer.!Behandling!i!planforum!på!et!tidlig!stadium!kan!bidra!til!å!unngå!senere!innsigelser!mot!planforslag.!Bestemmelsen!i!PBL!innebærer!ingen!plikt!til!å!etablere!regionalt!planforum,!men!gir!en!sterk!oppfordring!til!det.!I!dag!er!regionale!planfora!etablert!i!alle!fylker.!Ansvaret!for!å!opprette!planforum!er!lagt!til!fylkeskommunen.!.Regionalt!planforum!er!tenkt!som!et!fleksibelt!og!målrettet!organ.!Statlige!og!regionale!myndigheter!og!kommunene!som!er!berørt!av!den!enkelte!sak!skal!delta.!Også!andre!kan!inviteres.!Høring.Høringer!gjennomføres!på!flere!stadier!i!planprosessen:!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!23 • KVU!!• Planprogram!• Kommunedelplan!• Reguleringsplan!Høringsfristen!er!normalt!6!uker.!Innsigelser.Innsigelsesordningen!skal!sikre!at!overordnede!interesser!ivaretas!og!følges!opp!tilstrekkelig!i!kommunale!planer,!og!at!planer!løftes!opp!til!sentral!avgjørelse!når!det!er!konflikt!mellom!myndigheter!om!viktige!spørsmål.!Forutsetningen!for!bruk!av!innsigelse!er!at!det!ikke!har!latt!seg!gjøre!å!finne!fram!til!en!løsning!av!et!planspørsmål!gjennom!den!ordinære!prosessen!ved!utarbeidingen!av!et!planforslag.!Innsigelser!skal!bare!brukes!der!planen!er!i!strid!med!nasjonale!eller!viktige!regionale!interesser.!!Både!fylkeskommuner!og!statlige!fagmyndigheter!(blant!annet!Statens!vegvesen!og!Jernbaneverket)!kan!fremme!innsigelse!mot!planforslag.!Nabokommuner!kan!fremme!innsigelse!mot!planforslag!i!spørsmål!som!er!av!vesentlig!betydning!for!kommunens!innbyggere.!Innsigelser!må!fremmes!innen!gitte!tidsfrister.!!Dersom!det!ikke!foreligger!innsigelse!kan!kommunestyret!vedta!planen!med!endelig!virkning!(egengodkjenning).!!Dersom!det!foreligger!innsigelse!og!kommunestyret!vedtar!å!ikke!ta!hensyn!til!den,!overlates!det!endelige!vedtaket!til!!Miljøverndepartementet.!!!.Planer!som!er!i!motstrid!med,!eller!vesentlig!fordyrer!tiltak!som!inngår!i!NTP!eller!er!godkjent!gjennom!KS!1Usystemet!gir!grunnlag!for!å!fremme!innsigelse.!I!lovteksten!står!det!eksplisitt!at!planer!i!forkant!bør!sjekkes!ut!mot!slike!tiltak!for!å!unngå!innsigelse.!!Grunnlag!for!innsigelse!fra!statlige!organer!må!framgå!av!statlige!styringsdokumenter,!men!det!er!ikke!et!krav!at!grunnlaget!må!være!nedfelt!i!statlige!planretningslinjer!eller!bestemmelser.!Innsigelse!kan!også!fremmes!med!den!begrunnelse!at!planen!er!i!strid!med!statlig!planretningslinje,!statlig!planbestemmelse!eller!regional!planbestemmelse.!Det!kreves!at!det!må!foreligge!en!klar!motstrid!etter!innsigelsesmyndighetens!vurdering.!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!24 .Retten!til!å!fremme!innsigelse!bortfaller!dersom!forpliktelsen!til!deltakelse!i!planprosessene!ikke!er!oppfylt,!forutsatt!av!planmyndighetene!har!oppfylt!sin!varslingsplikt.!!.Det!kan!ikke!fremmes!ny!innsigelse!mot!forhold!fastsatt!i!formål!og!bestemmelser!som!det!tidligere!har!vært!fremmet!innsigelse!mot,!og!som!har!blitt!avgjort!i!løpet!av!de!ti!foregående!år.!Det!kan!heller!ikke!fremmes!innsigelse!mot!forhold!i!plansak!som!det!kunne!ha!vært!fremmet!innsigelse!mot!i!forbindelse!med!en!tidligere!plan!om!samme!forhold!vedtatt!i!løpet!av!de!ti!foregående!år.!!Mekling.Oppnås!ikke!enighet!direkte!mellom!kommunen!og!den!myndighet!som!gjør!innsigelse!gjeldende,!skal!det!normalt!foretas!mekling.!Mekling!skal!gjennomføres!før!planen!legges!fram!for!behandling!i!kommunestyret,!normalt!med!fylkesmannen!som!mekler.!Meklingen!skal!ta!utgangspunkt!i!de!overordnede!føringene!for!planlegging!som!følger!av!statlige!vedtak!og!retningslinjer,!og!øvrige!statlige!retningslinjer!på!den!aktuelle!sektor.!Dersom!enighet!ikke!oppnås!i!meklingen,!og!kommunen!i!sitt!vedtak!ikke!tar!hensyn!til!innsigelsen,!sendes!planen!med!innsigelse!til!Miljøverndepartementet.!Mekleren!må,!når!saken!går!til!departementet,!gi!sin!tilråding!i!saken,!med!begrunnelse.!Departementet!står!fritt!ved!avgjørelsen!av!saken!om!innsigelsen!skal!tas!til!følge!og!planen!endres!eller!oppheves,!eller!om!planen!skal!bli!stående!slik!kommunen!har!lagt!opp!til.!!Figur.3.2:.Medvirkningsprosesser.D.oppsummering.	
Deltakelse	
•	KVU	
•	Regional1plan	
•	Kommune1(	6	
del)plan	
•	Reguleringsplan	
Høring	
•	KVU	
•	Regional1plan	
•	Kommune1(	6	
del)plan	
•	Reguleringsplan	
Innsigelse	
•	Kommune1(	6	
del)plan	
•	Reguleringsplan	
Mekling	
•	Kommune(	6del)1	
plan	
•	Reguleringsplan	
!3.4 Fra!konsept!til!åpning!–!samlet!beskrivelse!Sammenheng.mellom.prosesser.BeslutningsU!og!bevilgningsprosesser,!!statlig!kvalitetssikring!og!planlegging!etter!PBL!representerer!hver!for!seg!omfattende!prosesser.!Samtidig!er!det!sammenhenger!og!delvis!tidsoverlapp!mellom!prosessene.!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!25 Prioriteringer!i!NTPUsammenheng!og!bevilgninger!over!statsbudsjettet!forutsetter!henholdsvis!gjennomført!KS1+!ferdig!kommune(Udel)plan!og!KS2+ferdig!reguleringsplan.!Planleggingen!etter!planU!og!bygningsloven!bygger!på!arbeidet!med!og!konklusjonene!fra!KVU!og!KS1.!Hovedelementene!i!de!ulike!prosessene!er!sammenfattet!i!figur!3.3.!Figur.3.3:.Hovedfaser.i.planleggingsprosessene.–.oppsummering.	
Statlig'kvalitetssikring	KVU	KS1	KS2	
Beslutning'og'prioritering	NTP	Budsjett	
Planlegging'etter'PBL	
Plan	4	
bestemmelse	
Kommune8 (	del	4	
plan	)	
Reguleringsplan	
Regional8(	del	4)8	
plan	Planstrategi	
.Aktører.Gjennom!planprosessen!har!mange!aktører!ansvar!for!beslutning,!gjennomføring!og!medvirkning.!I!de!tidlige!fasene!har!statlige!myndigheter!ansvar!for!beslutning!og!gjennomføring,!mens!fylkeskommuner!og!kommuner!primært!er!invitert!til!å!medvirke.!I!de!delene!av!planprosessen!som!omfattes!av!PBL!er!kommunenes!og!fylkeskommunenes!rolle!mer!sentral.!Ansvarsdelingen!i!ulike!faser!er!oppsummert!i!tabell!3.1.!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!26 Tabell.3..1:.Aktører.i.planprosessen.Plantype/prosess Beslutning Gjennomføring Medvirkning KVU Samferdsels-departementet SVV/JBV Fylkeskommuner Kommuner Næringsliv Organisasjoner KS1 Finansdepartementet Konsulenter - NTP Samferdsels-departementet SVV/JBV Fylkeskommuner Kommuner Næringsliv Organisasjoner Budsjett Stortinget Samferdselsdept. SVV/JBV Regional plan Fylkeskommunen Fylkeskommunen SVV/JBV Fylkesmannen Kommuner Organisasjoner Kommunedelplan Kommunen Kommunen SVV/JBV Fylkesmannen Fylkeskommunen Organisasjoner Reguleringsplan Kommunen Kommunen eller tiltakshaver SVV/JBV Fylkesmannen Fylkeskommunen Organisasjoner Grunneiere KS2 Finansdepartementet Konsulenter - !Tidsbruk.Samlet!tar!det!rundt!10!år!å!forberede!store!prosjekter!til!bygging,!med!normale!variasjoner!mellom!8,5!og!12,5!år.!Av!dette!utgjør!prosessene!innenfor!statlig!kvalitetssikring!og!etter!PBL!til!sammen!6,5U9,5!år.!I!tillegg!kommer!tid!til!beslutning!og!prioritering,!som!vil!variere!sterkt!fra!prosjekt!til!prosjekt.!For!bompengeprosjekter!inkluderer!dette!også!analyser!av!finansieringsgrunnlag,!detaljering!av!bompengeopplegg,!lokal!godkjenningsprosess!og!utarbeidelse!av!stortingsproposisjon.!I!enkeltprosjekter!kan!planleggingstiden!være!vesentlig!kortere!og!vesentlig!lengre!enn!dette.!Normale,!minimale!og!maksimale!planleggingstider!er!oppsummert!i!tabell!3.2.!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!27 Tabell.3.2:.PlanleggingsD.og.forberedelsestid.for.vegD.og.jernbaneprosjekter.(antall.år)..Kilde:..Plantype/prosess Minimum Normalt Maksimum KVU/KSI 1 1,5 – 2 2,5 Kommunedelplan 2 3 – 5 30 ? Reguleringsplan 1 1,5 – 2 4 KS2 0,3 0,5 1 Konkurranseprosess og anbudsgrunnlag 0,7 1 2 Grunnerverv 1 – 2 2 Totalt 5 8,5 – 12,5 50 ? !.De!ulike!fasene!er!ikke!fullt!ut!sekvensielle,!slik!at!det!i!noen!grad!er!tidsmessig!overlapp!mellom!enkelte!av!dem.!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!29 4 Statlig%kvalitetssikring%4.1 Utfordringer!TidD.og.ressurskrevende..Samlet!gir!den!statlige!kvalitetssikringen,!med!KVU,!KS1!og!KS2,!normalt!et!tidsforbruk!på!i!størrelsesorden!2!år.!Tidsbruken!må!vurderes!i!lys!av!ordningens!bidrag!til!forbedringer!i!beslutningsgrunnlaget!og!bidrag!til!å!redusere!tidsforbruket!i!planleggingen!etter!PBL.!Både!dokumentasjonskrav!og!prosesser!har!imidlertid!elementer!der!tidsbruken!ikke!synes!å!stå!i!forhold!til!nytten.!!!Manglende.forutsigbarhet.De!ulike!kvalitetssikringsmiljøene!stiller!ikke!de!samme!kravene!til!innholdet!i!konseptvalgutredningene,!og!har!ulikt!fokus!i!sine!gjennomganger.!Dette!gir!usikkerhet!for!tiltakshaver.!Enkelte!kvalitetssikrere!har!også!en!lav!terskel!for!å!be!om!tilleggsutredninger.!!Samlet!kan!dette!bidra!til!mer!tidkrevende!prosesser.!Stor.vekt.på.medvirkning.Ved!utarbeidelse!av!KVUUer!i!transportsektoren!legges!det!stor!vekt!på!åpne!prosesser!med!bred!deltagelse!fra!kommuner,!fylkeskommuner,!næringsliv!og!ulike!interesseorganisasjoner.!Et!hovedelement!i!medvirkningen!er!”verksteder”,!der!kommuner,!fylkeskommuner,!statlige!etater,!interesseorganisasjoner!og!næringsliv!inviteres!til!todagers!prosesser.!I!tillegg!er!det!en!rekke!samarbeidsprosesser!med!berørte!kommuner!og!fylkeskommuner!ved!utarbeidelsen!av!utredningen.!Ferdig!KVU!sendes!på!høring!til!berørte!kommuner,!fylkeskommuner,!statlige!fagmyndigheter!og!relevante!interessegrupper.!Kartlegging.og.løsningsutforming.Verkstedene!og!etterfølgende!høringsprosesser!har!klare!positive!virkninger,!og!oppfattes!av!de!fleste!aktørene!som!en!viktig!og!nødvendig!del!av!KVUUprosessen.!Medvirkningsprosessene!bidrar!til!å!kartlegge!de!ulike!interessentenes!og!aktørenes!behov,!og!gir!et!grunnlag!for!å!kunne!utarbeide!løsningsalternativer!der!negative!virkninger!minimaliseres!og!positive!effekter!styrkes.!Samarbeid!med!lokale!fagetater!gir!oversikt!over!lokale!rammebetingelser!og!muligheter!til!å!avdekke!eventuelle!målkonflikter!som!bør!håndteres!i!utredningen.!!Bidrag.til.mer.effektive.planprosesser.etter.PBL.Medvirkningsprosessene!i!tidligfasen!kan'forenkle!gjennomføringen!av!prosjektet!i!senere!faser.!Der!det!lykkes!vil!planprosesser!etter!PBL!bli!mer!effektive,!og!tiden!konseptvalget!er!foretatt!til!ferdig!reguleringsplan!foreligger!forkortes.!Vista!Analyses!evaluering!i!2010!(se!kort!omtale!på!neste!side)!indikerte!at!bidraget!til!raskere!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!30 planlegging!etter!PBL!har!økt!over!tid.!Dette!har!sammenheng!med!at!KVU/KS1!i!økende!grad!ble!gjennomført!før'den!lokale!planleggingen!kommer!for!langt!og!lokale!vedtak!fattes.!Manglende.forpliktelse.En!forutsetning!for!at!KVUU!og!KS1!prosessene!skal!bidra!til!redusert!tidsbruk!i!senere!planfaser,!er!at!medvirkningen!via!verksteder!og!høringer!forplikter!aktørene!etter!at!KS1Uprosessen!er!avsluttet.!!Til!nå!har!dette!i!begrenset!grad!vært!tilfelle.!Vista!Analyse!gjennomførte!i!2010!en!evaluering!av!KVUU!og!KS1Uarbeidet!på!samferdselssektoren!(Vista!Analyse!2010).!Gjennomgang!av!gjennomførte!KVUUer!viste!da!at!resultatene!fra!verkstedene!ofte!mer!framstår!som!ønskelister!enn!som!reelle!gjennomførbare!løsninger!rettet!mot!å!dekke!overordnede!transportU!og!samfunnsbehov.!UtredningsU!og!kvalitetssikringsprosessen!syntes!dermed!å!bli!benyttet!som!kommunikasjonsvirkemidler!mot!lokalbefolkningen!mer!enn!virkemidler!for!å!sikre!gjennomførbare!løsninger!med!forpliktende!støtte!fra!involverte!aktører.!Deltakernes!forpliktelse!har!også!blitt!svekket!av!den!lange!tiden!mellom!medvirkningsprosessene!og!endelig!konseptvalg.!!Økt.påvirkning.fra.sentralt.nivå.Gjennom!KVU/KS1Uordningen!trekkes!Samferdselsdepartementet!mer!aktivt!inn!i!”tidligfasen”!enn!det!som!har!vært!praksis!tidligere.!Dette!gir!det!sentrale!politiske!nivå!større!innflytelse!over!løsningsvalg!som!kan!ha!til!dels!store!regionale!og!lokale!implikasjoner.!KVU/KS1!skal!dermed!redusere!mulighetene!for!at!lokale!vedtak!skal!kunne!legge!føringer!for,!eller!presse!frem!vedtak!om!statlige!bevilgninger.!Hensikten!er!å!legge!premisser!for!regionale!og!lokale!planer!som!berøres!av!transportinfrastruktur,!slik!at!en!reduserer!mulighetene!for!at!lokale!prosesser!skal!legge!premissene!for!prioriteringer!i!den!nasjonale!transportpolitikken.!KS2.Arbeidet!med!KS2!forsinkes!i!mange!tilfeller!av!at!det!går!lang!tid!fra!utarbeidet!kostnadsanslag!og!styringsgrunnlag!foreligger!til!KS2!bestilles.!Tidsbruken!påvirkes!også!av!kravene!til!dokumentasjon.!Noen!av!kravene!synes!ikke!å!være!relevante!ut!fra!formålet!med!KS2.!Generelt!er!erfaringen!at!KS2Uprosessene!avdekker!lite!nytt!og!tilfører!begrenset!styringsinformasjon.!Positivt.totalbilde.På!tross!av!til!dels!kritiske!påpekninger!av!svakheter!ved!ordningen,!konkluderte!Vista!Analyse!i!evalueringen!i!2010!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!31 med!at!det!samlede!bildet!var!klart!positivt.!Følgende!positive!erfaringer!har!bred!støtte!blant!informantene:!!• KVU/KS1Uprosessen!har!vært!med!på!å!få!fram!hva!som!er!det!egentlige!behovet!for!prosjektene.!!• Prosessen!har!brakt!inn!en!ny!dimensjon!i!planarbeidet!ved!at!man!blir!tvunget!til!å!tenke!gjennom!alternative!måter!å!løse!de!avdekkede!behovene!på.!• Prosessene!bidrar!til!å!skape!større!bevissthet!om!realismen!i!ulike!alternativer!og!hvilke!lokale/regionale!behov!som!kan!forventes!løst!gjennom!statlige!investeringer.!!.• Prosessene!vil!over!tid!gi!bedre!beslutningsgrunnlag!og!dermed!legge!et!grunnlag!for!bedre!beslutninger,!konseptvalg!og!prioriteringer!av!statlige!investeringsmidler!i!transportsektoren.!!• Det!er!flere!eksempler!på!at!elementer!fra!KVU/KS1Uprosessen!tas!inn!i!beslutningsprosesser/grunnlag!for!lokale/regionale!investeringsbeslutninger,!for!eksempel!i!vurderingen!av!fylkesvegprosjekter.!!• Kvalitetssikring!av!prosjekter!før!de!legges!inn!i!NTP!kan!bidra!til!en!mer!hensiktsmessig!gjennomføring!og!rekkefølgebestemmelse!i!NTP.!!Kvaliteten!på!KVUUene!har!gjennomgående!blitt!bedre!utover!i!perioden!ordningen!har!eksistert.!Til!sammen!representerer!KVUUene,!høringsprosessene!og!KS1!et!godt!underlag!for!regjeringens!konseptvalg!og!etterfølgende!planlegging!etter!PBL.!!4.2 Forslag!til!forbedringer!Fulle.prosesser.bare.der.det.foreligger.reelle.konseptuelle.valg..Hevingen!av!beløpsgrensen!fra!500!til!750!mill!kr!var!etter!vår!vurdering!fornuftig.!Det!kan!argumenteres!for!at!den!bør!heves!ytterligere!til!1!eller!1,5!mrd!kr,!men!dette!er!etter!vår!vurdering!av!begrenset!betydning.!!Viktigere!er!at!det!i!praksis!åpnes!for!at!en!full!KVU/KS1Uprosess!bare!er!nødvendig!der!det!foreligger!reelle!konseptuelle!valg.!Formelt!ble!det!fra!2011!åpnet!for!å!unnta!for!KS1!”dersom!prosjektet!er!et!rent!oppgraderingsprosjekt!hvor!det!åpenbart!ikke!finnes!andre!eller!bedre!alternativer”!(Finansdepartementet,!2011).!Denne!unntaksbestemmelsen!bør!etter!vår!vurdering!tydeliggjøres!og!også!gi!åpning!for!å!unnta!parseller!som!er!deler!av!en!større!utbygging!der!det!er!gjennomført!KVU!og!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!32 KS1.!Et!eksempel!på!dette!er!jernbaneutbyggingen!i!ICUområdet,!der!KVUUarbeidet!for!de!tre!banestrekningene!(Østfoldbanen,!Dovrebanen!og!Vestfoldbanen)!nylig!er!avsluttet.!For!denne!typen!prosjekter!bør!det!klargjøres!at!det!er!mulig!å!unnta!KS1!for!enkeltprosjekter!som!er!en!del!av!et!besluttet!konsept!for!hele!strekningen.!Med!dagens!regelverk!er!dette!ikke!åpenbart.!Forenklinger.av.KS2.KS2Uprosessen!tar!normalt!rundt!et!halvt!år,!uten!at!det!synes!å!fange!opp!vesentlige!risiko!elementer!eller!tilføre!styringsinformasjon!som!forsvarer!tidsbruken.!Det!bør!vurderes!forenklinger!i!ordningen!som!kan!redusere!tidsbruken.!I!tillegg!bør!det!etableres!rutiner!som!sikrer!at!tiden!mellom!ferdig!forprosjekt!og!oppstart!av!KS2!minimaliseres.!!Mer.ensartet.kvalitetssikring.I!evalueringen!ble!det!registrert!noen!sentrale!områder!hvor!det!er!til!dels!store!variasjoner!mellom!kvalitetssikrerne!mht!hva!det!legges!vekt!på,!og!hvordan!kvalitetssikringen!gjennomføres.!Dette!skaper!usikkerhet!og!til!dels!frustrasjoner!blant!de!som!utarbeider!KVUUene,!og!det!kan!også!føre!til!at!det!i!KVUUene!legges!for!stor!vekt!på!kvalitetssikrernes!”kjepphester”.!Dette!kan!svekke!dokumentenes!verdi!som!beslutningsgrunnlag!og!være!til!hinder!for!en!velfungerende!ordning.!Det!blir!også!krevende!for!etatene!å!utvikle!KVUUarbeidet!når!kvalitetssikringsprosessen!gir!til!dels!ulike!signaler!om!retning!og!nivå.!Over!tid!vil!dette!arbeidet!antakelig!konvergere!mot!en!felles!mal!etter!hvert!som!en!får!mer!erfaring!med!bruk!av!ordningen.!Det!er!imidlertid!ønskelig!at!myndighetene!gjennom!kvalitetssikringsforum!og!i!andre!sammenhenger!påskynder!dette!gjennom!å!utarbeide!maler!og!retningslinjer!for!arbeidet.!I!samferdselssektoren,!hvor!en!har!et!begrenset!antall!ulike!typer!prosjekter!som!går!igjen!i!de!fleste!sammenhenger,!bør!det!være!mulig!å!lage!forenklede!maler!for!hvilke!problemstillinger!som!skal!fokuseres,!hvordan!de!ulike!dokumentene!skal!se!ut!og!felles!databaser!med!kostnader,!trafikktall!og!andre!typer!data!som!kan!benyttes!i!mange!prosjekter.!Dette!vil!i!stor!grad!forenkle!og!redusere!tidsbruken!i!KVUU!arbeidet.!!!Premiss.for.planlegging.etter.PBL.Kravene!som!stilles!til!utarbeidelsen!av!beslutningsgrunnlagene!innenfor!henholdsvis!PBL/KU!og!KVU/KS1!er!i!all!hovedsak!sammenfallende,!men!supplerer!hverandre!på!noen!punkter.!Ved!å!ta!utgangspunkt!i!Regjeringens!konseptuelle!valg!og!utredningsgrunnlag!vil!planleggingen!etter!planU!og!bygningsloven!kunne!forenkles!og!gjennomføres!raskere!enn!det!som!er!tilfelle!i!dag.!Konklusjonene!i!en!kvalitetssikret!KVU!bør!være!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!33 premisser!for!planleggingen!etter!PBL,!blant!annet!ved!at!bare!nye!momenter!som!ikke!var!berørt!i!KVU/KS1!gir!grunnlag!for!innsigelse.!Dette!bør!kombineres!med!en!tettere!og!mer!formalisert!dialog!mellom!Finansdepartementet!og!Miljøverndepartementet!i!overgangen!mellom!KS1!og!planleggingen!etter!PBL.!Bedre.kommunikasjon.etter.verkstedene.Den!viktigste!medvirkningsarenaen!i!KVUU!og!KS1Uprosessen!er!verkstedene,!som!normalt!arrangeres!i!startfasen!av!KVUUarbeidet.!Mellom!disse!verkstedene!og!endelig!vedtatt!KS1!går!det!gjerne!1U2!år.!Den!lange!tiden!mellom!medvirkning!og!tiltak!svekker!verkstedenes!bidrag!til!å!gi!ulike!aktører!eierskap!til!konklusjonene!i!det!endelige!KS1Uvedtaket.!Dette!kan!i!noen!grad!motvirkes!gjennom!bedre!informasjon!i!etterkant!av!verkstedene.!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!35 5 Beslutning%og%prioritering%5.1 Utfordringer!Årlig.Stortingsbehandling.gir.lav.forutsigbarhet..Budsjettprosessene,!med!årlige!behandlinger!i!Stortinget,!gir!lav!forutsigbarhet!og!vanskeliggjør!tidsU!og!kostnadseffektiv!prosjektgjennomføring!av!investeringsprosjekter!i!transportsektoren.!!Resultatet.er.lav.effektivitet..Resultatet!av!dagens!beslutningsU!og!bevilgningsprosesser!er!at!prosjekter!settes!i!gang,!utsettes,!endrer!tidsplan,!eller!legges!på!is!etter!en!liten!bit!av!et!større!prosjekt!er!realisert.!For!leverandørene!gir!dette!tidsforbruk!og!merkostnader!i!form!av!dårlig!utnyttelse!av!kapitalutstyr,!rigging!av!prosjekter,!flytting!av!kapitalutstyr,!og!en!uforutsigbar!planhorisont!som!også!bidrar!til!en!dårlig!kapasitetsutnyttelse!av!arbeidskraften.!Kostnadene!veltes!til!slutt!over!på!de!offentlige!budsjettene!som!følge!av!at!samferdselsprosjektene!drar!ut!i!tid!og!blir!mer!kostnadskrevende!enn!nødvendig.!Svakhetene.ved.årlige.budsjettvedtak.kjent.og.erkjent..Svakhetene!ved!årlige!budsjettvedtak!og!bruk!av!kontantprinsippet!for!transportsektoren!er!erkjent!og!utredet,!blant!annet!i!forbindelse!med!arbeidet!til!statsbudsjettutvalget!(NOU:!2003:6).!Utvalget!viser!til!at!flerårige!budsjettvedtak!kan!være!et!hensiktsmessig!virkemiddel!for!å!øke!effektiviteten!i!gjennomføringen!av!store!infrastrukturprosjekter,!og!gjennom!dette!bidra!til!en!mer!effektiv!ressursbruk.!!…...men.risiko.for.overinvesteringer.overskygger.hensynet.til.effektivitet.i.gjennomføring.Finansdepartementet!fastslår!i!St.prp.1!(2003U2004)!at!økte!fullmakter!i!form!av!periodiseringsprinsippet!eller!flerårig!budsjettering!kan!gi!effektivitetsgevinster,!men!at!det!også!innebærer!en!risiko!for!overinvesteringer.!Hensynet!til!statsbudsjettets!rolle!som!finanspolitisk!virkemiddel!ivaretas!i!følge!Finansdepartementet!best!gjennom!kontantprinsippet.!Risikoen!for!overinvesteringer!og!hensynet!til!finanspolitikken!er!dermed!prioritert!foran!hensynet!til!potensielle!effektiviseringsgevinster!og!bedre!kapasitetsutnyttelse!på!tilbydersiden.!Et!relevant!spørsmål!å!stille!er!hvor!mye!denne!prioriteringen!koster,!og!om!hensynet!til!budsjettpolitikken!og!statsbudsjettets!rolle!som!finanspolitisk!virkemiddel!kan!ivaretas,!samtidig!som!det!gis!rammer!til!å!høste!potensielle!effektivitetsgevinster.!!Dette!er!nærmere!omtalt!i!Vista!Analyse!(2012).!Ikke.muligheter.for.På!tross!av!noen!utvidede!fullmakter!til!å!inngå!kontrakter!og!forpliktelser!gir!budsjettprosessene!slik!de!praktiseres!i!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!36 fullfinansiering.dag,!ikke!rom!for!å!fullfinansiere!et!prosjekt!ved!oppstart.!Transportetatene!gis!dermed!et!begrenset!handlingsrom!som!reduserer!mulighetene!til!å!inngå!forhandlinger!med!leverandører!eller!inngå!forpliktende!avtaler!som!sikrer!en!optimal!innfasing!og!utbyggingsplan!for!et!prosjekt.!.!!Egne.poster.sikrer.ikke.kontinuitet.Utskilling!av!enkeltprosjekter!i!egne!poster!på!statsbudsjettet!har!som!intensjon!å!heve!terskelen!for!å!avbryte!eller!forsinke!bevilgningene!til!disse!prosjektene.!Til!nå!har!imidlertid!ikke!prosjektene!med!egne!poster!systematisk!oppnådd!en!bedre!oppfølging!av!planlagte!bevilgninger!enn!andre!prosjekter.!.Mens!gjennomsnittlig!oppfølging!av!planlagte!investeringer!i!NTP!etter!de!tre!første!årene!i!planperioden!er!71,7!prosent,!er!tilsvarende!tall!for!prosjektene!med!egne!poster!31,8!prosent!(OsloUSki),!43,6!prosent!(E16!over!Fillefjell)!og!79,4!prosent!(E6!vest!for!Alta).!Det!prioriterte!investeringsprosjektet!OsloUSki!ligger!alene!over!en!milliard!kroner!etter!investeringsbudsjettet!for!inneværende!planperiode!i!Nasjonal!transportplan!(Vista!Analyse!2012).!Dette!skyldes!sannsynligvis!fremdriften!i!planleggingen!mer!enn!prioriteringen!av!budsjettmidler.!Likevel!indikerer!erfaringene!så!langt!at!prioritering!av!et!prosjekt!med!egen!budsjettpost!i!statsbudsjettet!ikke!er!tilstrekkelig!til!å!sikre!et!vedtatt!prosjekt!optimal!finansiering!og!gjennomføring.!.Prosjektene!Stortinget!har!prioritert!i!form!av!egne!budsjettposter,!er!alle!beregnet!med!negativ!netto!nytte.!Med!mulig!unntak!for!OsloUSki!synes!heller!ikke!prosjektene!å!gi!vesentlige!bidrag!til!de!transportpolitiske!målsettingene,!sammenliknet!med!andre!prosjekter!som!ikke!er!prioritert!med!egne!budsjettposter.!Usikkerhet.både.på.rammer.og.prioriteringer.Planene!i!NTP!utformes!på!siden!av!de!ordinære!budsjettprosessene,!og!er!ikke!nødvendigvis!tilpasset!budsjettets!samlede!utgiftsramme!og!øvrige!prioriteringer.!Stortinget!behandler!NTP!med!revisjon!hvert!fjerde!år.!Erfaringer!viser!at!Stortinget!endrer!prioriteringsrekkefølgen!i!løpet!av!en!fireårig!NTPUperiode.!Dette!reduserer!forutsigbarheten!for!prosjektgjennomføring!utover!den!uforutsigbarheten!som!følger!av!årlig!behandling!av!samlet!investeringsU!og!vedlikeholdsramme!til!transportsektoren.!!Begrenset.handlingsrom.Mulighetene!til!å!forplikte!staten!for!fremtidige!prosjekter!som!er!omtalt!i!statsbudsjettet!gir!noe!handlingsrom!mht!å!inngå!forutsigbare!gjennomføringskontrakter!utover!et!budsjettår.!Fullmakten!til!å!inngå!avtaler!med!fremtidige!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!37 budsjettforpliktelser!er!imidlertid!på!langt!nær!tilstrekkelig!til!å!sikre!alle!prioriterte!prosjekter!i!NTP!en!forutsigbar!utbygging!av!hele!strekninger.!Dagens!praktisering!av!budsjettsystemet!gir!heller!ikke!rom!for!å!sikre!et!prosjekt!en!forutsigbar!finansiering!og!framdrift!etter!det!er!vedtatt!igangsatt.!!Usikkerhet.om.når.finansiering.utløses.Resultatet!er!usikkerhet!knyttet!til!fremdrift!og!realisering!av!et!prosjekt!fra!det!er!prioritert,!til!oppstart!og!til!endelig!fullføring!av!hele!prosjektet.!Dette!gir!effektivitetstap!og!dårlig!kapasitetsutnyttelse!på!leverandørsiden.!!!Begrenser.tilgjengelige.gjennomføringsDmodeller.Årlige!budsjettbehandlinger!med!muligheter!til!å!endre!prioriteringsrekkefølge!mellom!prioriterte!prosjekter!i!inneværende!NTPUperiode,!og!med!rom!for!å!bevilge!investeringsmidler!til!andre!samferdselsprosjekter,!legger!i!praksis!begrensninger!på!hvilke!gjennomføringsmodeller!og!kontraktsformer!etatene!kan!benytte.!!Politisk.risiko.sperrer.for.kostnadseffektive.kontrakter.Med!høy!politisk!risiko!knyttet!til!framdrift!og!finansiell!innfasing!av!et!prosjekt,!fremstår!delentrepriser!for!avgrensede!parseller!eller!delprosjekter!som!en!rasjonell!gjennomføringsmodell.!Svakheten!ved!denne!gjennomføringsmodellen!er!at!leveringen!blir!bundet!til!mengde!og!fastsatte!standarder.!Leverandøren!har!verken!incentiver!eller!handlingsrom!til!å!påvirke!løsningsvalg.!Oppstykkede!delentrepriser!gir!ikke!incentiver!til!å!optimalisere!den!samlede!gjennomføringen!av!hele!prosjektet.!Det!gis!heller!ikke!incentiver!til!å!velge!løsninger!som!kan!redusere!de!langsiktige!driftU!og!vedlikeholdskostnadene.!Risikoen!for!samlet!fremdrift!og!en!stor!del!av!den!prosjektrisikoen!leverandøren!har!muligheter!til!å!påvirke!beholdes!av!den!offentlige!oppdragsgiveren.!Samlet.stort.effektivitetstap.Samlet!gir!svakhetene!ved!dagens!beslutningsU!og!bevilgningsprosesser!et!stort!effektivitetstap.!Potensialet!for!forbedringer!er!tilsvarende!stort.!I!neste!avsnitt!vurderes!og!anbefales!forslag!til!endringer!i!beslutningsU!og!bevilgningsprosessene.!!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!38 5.2 Forslag!til!endringer!!Prioritering,.fleksibilitet.og.forutsigbarhet.BeslutningsU!og!bevilgningsprosessene!kan!forbedres!gjennom!endringer!som!bidrar!til:!• Forutsigbar!finansiering!• Bindende!politiske!prioriteringer!på!strategisk!nivå!• Fleksibilitet!innenfor!strategiske!rammer!Samlet!vil!dette!bidra!til!prioritering!av!prosjekter!av!strategisk!betydning!for!det!nasjonale!vegU!og!jernbanenettet!og!til!en!mer!rasjonell!fremdrift!for!de!prosjektene!som!prioriteres.!Sikker.finansiering.Forutsigbarhet!og!kontinuitet!er!avgjørende!forutsetninger!for!effektive!planprosesser.!Forbedringer!i!beslutningsU!og!prioriteringsprosessene!må!adressere!dette,!gjennom!finansieringsformer!som!sikrer!avklart!finansiering!av!hele!prosjektet!før!planleggingen!etter!PBL!starter.!Beslutningsprosser!som!gir!mer!langsiktige!finansieringsforpliktelser!kan!også!stimulere!til!politiske!beslutninger!som!i!større!grad!vektlegger!de!overordnede!målene!i!transportpolitikken!framfor!mer!kortsiktige!ad!hocUpregede!hensyn!som!kan!vinne!fram!i!en!årlig!prioritering!mellom!mange!oppstykkede!ettårige!delprosjekter.!.Forutsigbarhet!kan!oppnås!gjennom!flere!aktuelle!modeller,!som!alle!dekkes!av!begrepet!prosjektfinansiering:!• Flerårig!budsjettering!• Fond!• Lånefinansiering!• OPS!• ProsjektU!eller!korridorspesifikke!aksjeselskap!• Aksjeselskap!eller!statsforetak!for!hele!riksvegnetter!og/eller!jernbanens!!.For!en!nærmere!gjennomgang!av!de!alternative!modellene!vises!til!Vista!Analyse!(2012)!og!NHO/Vista!Analyse!(2010).!Som!beskrevet!der,!vil!alle!disse!modellene!kunne!bidra!til!å!sikre!forutsigbar!finansiering!av!prioriterte!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!39 prosjekter.!Ulikhetene!går!i!første!rekke!på!i!hvilken!grad!de!sikrer!fleksibilitet!for!vegU!og!jernbaneetatene!og!i!hvilken!grad!de!utfordrer!andre!politiske!og!økonomiske!prioriteringer.!!!.I!NHO/Vista!Analyse!(2010)!ble!det!anbefalt!at!man!i!første!omgang!prøver!ut!finansieringsformer!som!er!enkle!å!gjennomføre!og!politisk!lite!kontroversielle.!Konkret!ble!det!anbefalt!å!prøve!ut!flerårig!budsjettering!innenfor!en!årlig!ramme!på!10!milliarder!kroner,!tilsvarende!i!overkant!30!prosent!av!de!gjennomsnittlige!årlige!rammene!i!NTP!2010U2019!og!drøye!1!prosent!av!det!samlede!statsbudsjettet!i!2010.!!Aksjeselskap(er).anbefales.I!de!to!årene!som!har!gått!etter!at!rapporten!ble!lagt!fram,!har!forståelsen!av!betydningen!av!forutsigbar!finansiering!økt!ytterligere.!I!forlengelsen!av!dette!er!enkelte!av!modellene,!særlig!varianter!av!aksjeselskap!og!foretak.!Disse!modellene!har!den!fordelen!at!de!åpner!for!større!handlefrihet!og!fleksibilitet!for!de!enhetene!som!er!ansvarlige!for!utbyggingen!av!riksveger!og!jernbane.!!.Fleksibiliteten!øker!med!omfanget!av!ansvarsområdet.!!Hensynet!til!fleksibilitet!tilsier!isolert!sett!at!riksveger!og!jernbane!organiseres!innenfor!en!enhet,!tilsvarende!Trafikverket!i!Sverige.!Dette!må!avveies!mot!hensynet!til!politisk!styring!og!stordriftsfordeler!og!–!ulemper.!Vi!anbefaler!at!man!i!første!omgang!etablerer!aksjeselskaper!for!avgrensede!korridorer!eller!utbyggingsområder,!for!eksempel!InterCityUutbyggingen!for!jernbane!og!utbygging!av!E39.!I!lys!av!erfaringene!fra!disse!aksjeselskapene!kan!man!vurdere!selskapsorganisering!av!all!utbygging!av!riksveger!og!jernbanens!infrastruktur!i!ett!eller!to!selskaper.!.Aksjeselskapene!vil!finansieres!gjennom!en!kombinasjon!av!aksjekapital!og!lånefinansiering,!med!tyngden!på!det!siste.!!Tilbakebetaling!av!lånene!vil!skje!gjennom!ulike!kombinasjoner!av!brukerfinansiering!og!skattefinansiering.!Der!dette!er!tilfelle!vil!kostnadene!som!skal!belastes!statsbudsjettet!fases!inn!over!tid.!Lånefinansieringen!kan!skje!gjennom!statsgaranterte!obligasjoner!med!lang!løpetid.!I!den!grad!det!er!norske!kjøpere!til!disse!obligasjonene!vil!dette!i!hovedsak!komme!til!erstatning!for!annen!form!for!sparing,!enten!i!form!av!mindre!banksparing,!mindre!aksjekjøp!eller!mindre!kjøp!av!andre!obligasjoner.!Det!betyr!at!andre!investeringer!i!private!og/eller!offentlige!bedrifter!blir!fortrengt,!slik!at!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!40 det!samlede!aktivitetsnivået!i!økonomien!ikke!øker.!Modellen!er!nærmere!beskrevet!i!Vista!Analyse!(2011b)!og!Vista!Analyse!(2012).!!Strategiske.politiske.prioriteringer..Dagens!beslutningsU!og!bevilgningsprosesser!innebærer!at!politiske!myndigheter!fatter!vedtak!på!prioritering!mellom!enkeltprosjekter,!også!i!de!årlige!statsbudsjettene.!De!ulempene!dette!medfører!for!fleksibilitet!og!forutsigbarhet!bør!søkes!redusert!gjennom!at!politiske!beslutninger!konsentreres!til!overordnede!prioriteringer,!for!eksempel!mellom:!• Ulike!korridorer!• Ulike!byområder!• Fordeling!på!riksveger!og!jernbane!Konkret!kan!dette!gjøres!ved!at!bevilgningene!knyttes!opp!mot!dette,!og!at!det!ikke!gis!politiske!bindinger!for!prioriteringer!mellom!prosjekter!innenfor!bevilgningene!til!veg!og!jernbane!i!de!ulike!korridorene!og!byområdene.!Fleksibilitet.innenfor.rammer.Innenfor!de!angitte!prioriteringene!mellom!korridorer,!byområder!og!veg/bane!anbefales!Statens!Vegvesen,!Jernbaneverket!og!eventuell!aksjeselskaper!for!utbygging!av!korridorer!eller!områder!å!ha!frihet!til!prioritering!mellom!prosjekter.!Dette!gir!muligheter!for!å!prioritere!rekkefølge!og!gjennomføringstakt!ut!fra!hensynet!til!rasjonell!gjennomføring,!uten!de!begrensingene!som!ligger!i!skiftende!politiske!prioriteringer.!!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!41 6 Planlegging%etter%PBL%6.1 Utfordringer!Tidkrevende.Dagens!prosesser!etter!PBL!er!tidU!og!ressurskrevende.!Dette!har!sammenheng!med!at!prosessene!skal!håndtere!avveininger!mellom!legitime!interesser!hos!et!bredt!spekter!av!aktører.!På!samferdselssektoren!kompliseres!dette!ytterligere!av!at!prosjektene!gjerne!involverer!flere!kommuner.!Samtidig!har!deler!av!tidsbruken!sammenheng!med!hvordan!prosessene!er!organisert,!gjennom!ansvarsforhold,!prosesser!for!medvirkning!og!prosedyrer!for!innsigelser!og!klager.!!Detaljnivå.i.ulike.faser.Detaljerte!utredninger!er!en!nødvendig!del!av!detaljplanleggingen.!I!mange!prosjekter!etterspørres!detaljerte!utredninger!i!tidlige!faser,!på!et!tidspunkt!de!ikke!er!beslutningsrelevante.!Innsigelser.og.ankeprosesser.forsinker.I!2010!ble!det!godkjent!85!planer!etter!PBL!for!riksvegnettet.!Samme!år!var!det!13!innsigelser!og!en!megling!hos!fylkesmannen.!I!mange!prosjekter!kan!prosessene!rundt!innsigelser,!mekling!og!behandling!i!Miljøverndepartementet!gi!store!forsinkelser.!Tidsbruken!har!blant!annet!sammenheng!med:!• Lite!forpliktende!medvirkning!tidlig!i!planprosessene!• Mangelfull!samordning!mellom!statlige!myndigheter!• Tidkrevende!behandling!i!Miljøverndepartementet!• Mangelfull!samordning!med!annet!regelverk!Uforpliktende.involvering.De!ulike!aktørene!inviteres!til!medvirkning!tidlig!i!planprosessen,!men!prioriterer!dette!i!svært!varierende!grad.!Blant!annet!er!deltakelsen!fra!statlige!fagmyndigheter!ofte!mangelfull!i!tidlige!faser.!Fravær!av!forpliktende!medvirkning!i!tidlige!faser!gir!usikkerhet!om!foreslåtte!planløsninger!vil!bli!akseptert!eller!møtt!av!innsigelser!senere!i!prosessen.!!Manglende.koordinering.på.statlig.nivå.Usikkerheten!knyttet!til!mulige!innsigelser!på!ulike!stadier!i!planprosessen!forsterkes!av!sterkt!varierende!koordinering!mellom!statlige!og!regionale!fagmyndigheter.!I!mange!prosjekter!er!vurderinger!fra!regionale!myndigheter!i!tidlige!faser!av!prosjektet!senere!blir!satt!til!side!av!fagmyndigheter!på!direktoratnivå.!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!42 Tidkrevende.behandling.i.MD.Miljøverndepartementet!involveres!som!ankeinstans!i!relativt!få!saker!vedrørende!vegU!og!jernbaneutbygging.!Årlig!går!det!4U5!innsigelsessaker!for!veg!til!Miljøverndepartementet.!!TidsU!og!ressursforbruket!i!de!sakene!som!krever!avklaring!i!MD!er!høyt.!I!tillegg!til!at!sakene!behandles!på!mange!nivåer,!skyldes!dette!at!disse!sakene!gjerne!er!faglig!kompliserte!og/eller!politisk!krevende.!Konfliktsakene!kan!dermed!bli!sterkt!forsinkende!for!høyt!prioriterte!prosjekter.!Dette!forsterkes!av!fraværet!av!tidsfrister.!!Mens!det!er!definerte!tidsfrister!for!å!fremme!innsigelser!på!ulike!stadier!i!planprosessen,!er!det!ingen!frister!knyttet!til!Miljøverndepartementets!behandling!av!innsigelsene.!Mangelfull.samordning.med.annet.regelverk.Beslutningsprosessene!innenfor!PBL!overlapper!i!noen!grad!med!annet!lovverk!for!eksempel!Naturminneloven!(NML)!og!Kulturminneloven!(KML).!Samordningen!mellom!prosessene!etter!PBL!og!annet!lovverk!er!i!liten!grad!formalisert.!Dette!skaper!usikkerhet!om!hvorvidt!det!kreves!tilleggsbehandling!etter!annet!regelverk.!Muligheter.i.ny.PBL.Den!nye!planU!og!bygningsloven!som!ble!innført!i!2009!gir!muligheter!for!effektivisering!av!planprosessene,!blant!annet!gjennom:!• Tydeliggjøring!av!ansvarsfordeling!mellom!forvaltningsnivåer!• Åpning!for!bedre!strategiske!avklaringer!i!tidlige!faser!av!prosjektet!• Tidlig!avklaring!av!utredningsbehovet,!gjennom!krav!til!planprogram!• Innstramminger!i!innsigelsesadgang!.Disse!mulighetene!har!i!liten!grad!blitt!utnyttet!den!korte!tiden!etter!at!den!nye!planU!og!bygningsloven!trådte!i!kraft.!Forslagene!til!endringene!i!planprosesser!i!neste!avsnitt!bygger!blant!annet!på!de!mulighetene!som!ligger!i!ny!PBL.!!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!43 6.2 Forslag!til!endringer!!Eget.planregime.for.store.vegD.og.jernbaneprosjekter.Dagens!planprosesser!følger!i!store!trekk!samme!regelverk!og!praksis!for!prosjekter!av!svært!ulik!karakter.!RiksvegU!og!jernbaneprosjekter!skiller!seg!fra!mange!andre!prosjekter!ved!at!de!gjennomgående!er!store,!komplekse!og!skal!ivareta!sterke!nasjonale!hensyn.!Etter!vår!vurdering!tilsier!dette!at!det!etableres!en!egen!planprosess!for!riksveiU!og!jernbaneprosjekter!i!transportkorridorene.!Transportpakker!i!byområdene!anbefales!ikke!omfattet!av!den!foreslåtte!planprosessen.!!En!slik!planprosess!behøver!ikke!nødvendigvis!gjelde!alle!riksvegU!og!jernbaneprosjekter,!men!kan!være!forbeholdt!prosjekter!av!særlig!stor!nasjonal!betydning.!I!så!fall!bør!!Stortinget,!gjennom!Nasjonal!Transportplan!(NTP),!legge!premissene!for!hvilke!store!riksveiU!og!jernbaneprosjekter!som!bør!underlegges!en!egen!planprosess.!!!.De!egne!planprosessene!for!(nasjonalt!prioriterte)!veiU!og!jernbaneprosjekter!bør!bygge!på!noen!viktige!premisser:!!• Prioriterte!nasjonal!hensyn!må!ivaretas!• Medvirkning!fra!fylkeskommuner,!kommuner!og!sektormyndigheter!må!sikres!• Innsigelsesrett!må!ivaretas!!Med!utgangspunkt!i!disse!premissene!vil!vi!anbefale!en!planprosess!med!fire!hovedelementer:!'1. Strategiske'avklaringer'gjennom'statlige'planretningslinjer'2. Krav'til'ferdigstillelsesår'3. Forpliktende'medvirkning'tidlig'4. Innsigelsesrett'innenfor'klare'rammer''Strategiske.avklaringer.Effektiviteten!i!prosjektplanleggingen!kan!styrkes!gjennom!strategiske!avklaringer!som!angir!rammer!for!utviklingen!av!transportsystemet!i!et!område!eller!langs!en!korridor.!Slike!strategiske!avklaringer!vil!bidra!til!å!redusere!mulighetsrommet!og!dermed!utredningsomfanget!for!enkeltprosjekter!innenfor!områder!eller!korridorer.!Slike!avklaringer!vil!være!hjemlet!i!PBL.!.Viktige!elementer!i!slike!strategiske!avklaringer!vil!blant!annet!være:!• Hastighetsstandard!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!44 • Hovedprinsipper!for!trasévalg!• Fordeling!av!strekninger!med!ny!veg/bane!og!utbedring!av!eksisterende!bane/veg!• Tunnelomfang!• Plassering!og!utforming!av!kryss!• Kollektivfelt!og!gangU/sykkeltraseer!• Eventuell!bruk!av!statlig!regulering!.I!byområder!vil!strategiske!avklaringer!i!tillegg!omfatte!hovedtrekk!i!arealbruken.!Avklaringene!må!være!forankret!i!etatene,!fylkeskommunen!og!berørte!kommuner.!Innenfor!rammene!av!PBL!har!fylkeskommunen!mulighet!for!å!fatte!strategiske!beslutninger!for!areal!og!transport,!gjennom!regional!planstrategi,!regional!plan!og!regional!planbestemmelse.!I!den!grad!det!utarbeides!regionale!planer!for!dette,!bør!dette!komme!i!stedet!for,!og!ikke!i!tillegg!til!kommunedelplaner!for!det!samme!prosjektet.!.De!strategiske!avklaringene!bør!bygge!på!arbeidet!med!og!konklusjonene!fra!KVU!og!KS1.!Dette!kan!oppnås!gjennom!å!gjøre!strategiske!avklaringer!utformet!med!sikte!på!videre!planlegging!til!en!obligatorisk!del!av!KS1Udokumentet.!Alternativt!kan!de!strategiske!avklaringene!ha!form!av!statlige!planbestemmelser!(tidligere!rikspolitiske!retningslinjer).!Uavhengig!av!formell!form!bør!de!strategiske!avklaringene!brukes!aktivt!gjennom!prosessen,!for!å!unngå!at!avveininger!som!er!ivaretatt!i!de!strategiske!avklaringene!tas!på!ny!på!flere!stadier!i!prosessen.!De!strategiske!avklaringene!bør!også!bidra!til!at!hovedformålet!med!prosjektet!i!større!grad!prioriteres!foran!ulike!partielle!hensyn!og!interesser!som!berøres.!!Krav.til.ferdigstillelse.For!hvert!enkelt!prosjekt!som!igangsettes!bør!det!før!oppstart!settes!krav!til!ferdigstillelsesår.!Både!samlet!tidsbruk!og!tidsbruken!i!de!ulike!fasene!vil!kunne!variere!mellom!enkeltprosjekter,!og!bør!derfor!vurderes!individuelt.!Hovedpoenget!er!at!alle!prosjekter!står!overfor!et!klart!krav!til!tidspunkt!(år)!for!ferdigstillelse.!Forpliktende.medvirkning.tidlig.Medvirkning!for!fylkeskommuner,!kommuner!og!statlige!sektormyndigheter!må!sikres!også!innenfor!en!egen!planprosess!for!store!samferdselsprosjekter.!Medvirkning!kan!kombineres!med!effektive!planprosesser!i!den!grad!de!i!første!rekke!utøves!tidlig!i!prosjektet.!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!45 Tidlig!medvirkning!kan!bygge!på!KVUUprosessen.!Dette!gjøres!også!i!dag,!men!involveringen!er!uforpliktende!og!har!en!diffus!rolle.!Et!bidrag!til!å!styrke!tidlig!medvirkning!er!å!gjøre!deltakelse!i!planforum!mer!forpliktende.!For!å!sikre!tilstrekkelig!medvirkning,!og!at!ulike!sektorhensyn!ivaretas,!bør!det!stilles!krav!til!at!relevante!sektormyndigheter!og!regionale/lokale!myndigheter!involveres!i!og!gir!forpliktende!innspill!i!KVUUprosessen.!!Innsigelsesrett.innenfor.klare.rammer.Den!nye!planU!og!bygningsloven!åpner!for!å!begrense!adgangen!til!innsigelser!ved!manglende!medvirkning!på!tidligere!stadier!i!planprosessen.!Samtidig!setter!loven!begrensninger!for!retten!til!å!fremmes!innsigelse!mot!forhold!i!plansak!som!det!kunne!ha!vært!fremmet!innsigelse!mot!i!forbindelse!med!en!tidligere!plan!om!samme!forhold!vedtatt!i!løpet!av!de!ti!foregående!år.!!Disse!mulighetene!i!den!nye!planU!og!bygningsloven!bør!praktiseres!klarere!og!mer!konsekvent!enn!det!som!har!vært!vanlig!til!nå.!Konkret!bør!manglende!deltakelse!i!planforum!innebære!at!retten!til!innsigelse!bortfaller.!Det!bør!stilles!krav!til!koordinering!mellom!statlige!myndigheter,!og!mulighetene!for!innsigelser!på!forhold!som!er!avklart!i!konseptvalgutredningen!bør!begrenses.!.Konseptvalgutredningene,!med!tilhørende!høringsrunder,!bør!kunne!avklare!alle!vesentlige!forhold!som!gir!grunn!for!eventuelle!innsigelser.!Konseptvalgutredningene!skal!inneholde!en!interessentkartlegging!der!formålet!er!å!kartlegge!utilsiktede!(positive!og!negative)!effekter!av!et!infrastrukturprosjekt.!Dette!innebærer!en!kartlegging!av!lokale!og!regionale!mål,!planer!og!vedtak!som!berøres!av!tiltaket.!Det!innebærer!også!en!kartlegging!og!synliggjøring!av!mulig!negative!effekter!for!kulturminner,!støyplager,!bruk!av!fornybare!ressurser!(jordvern),!naturinngrep,!påvirkning!på!friluftsområder,!effekter!for!lokale/regionale!mål!mv.!!Konseptvalgutredningen!sendes!på!høring,!og!er!gjenstand!for!en!uavhengig!ekstern!kvalitetssikring!som!blant!annet!skal!sjekke!at!alle!relevante!effekter!er!synliggjort!i!beslutningsgrunnlaget.!Regjeringen!velger!konsept!med!utgangspunkt!i!konseptvalgutredningen,!høringsuttalelser!og!kvalitetssikringsrapporten.!Regjeringen!har!da!et!samlet!beslutningsgrunnlag!som!gir!muligheter!til!å!veie!interesser!og!hensyn!i!sammenheng.!Med!mindre!det!kommer!fram!nye!vesentlige!momenter!senere!i!planprosessen,!bør!det!ikke!være!grunnlag!for!innsigelser!eller!annen!myndighetsplanlegging!som!har!til!hensikt!å!overprøve!den!politiske!vektingen!av!hensyn!og!interesser!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!46 som!er!gjort!gjennom!konseptvalget.!.I!den!grad!slike!muligheter!for!”omkamper”!avskjæres!med!formell!begrunnelse!i!konseptvalget,!vil!tidsbruken!knyttet!til!innsigelser,!mekling!og!behandling!i!MiljøvernUdepartementet!kunne!reduseres!vesentlig.!Alternativet!til!å!gi!medvirkningen!i!KVUUprosessen!en!forpliktende!og!formell!funksjon,!er!å!droppe!medvirkningen!i!prosessene.!!Dette!vil!kunne!redusere!tidsbruken!med!ca!ett!år,!men!gir!økt!risiko!for!innsigelser!med!tilhørende!tidsbruk!senere!i!prosessen.!Samtidig!kan!kvaliteten!på!beslutningsgrunnlaget!for!konseptvalget!svekkes.!!!Etter!vår!vurdering!er!derfor!forpliktende!medvirkning!og!formalisering!av!KVU!og!KS1!som!ramme!for!innsigelsesmulighetene!videre!et!bedre!alternativ.!!Mer.bruk.av.statlig.plan.i.en.overgangsfase.Inntil!et!nytt!planregime!for!store!vegU!og!jernbaneprosjekter!foreligger,!vil!statlig!regulering!for!noen!prosjekter!være!et!hensiktsmessig!virkemiddel!Dette!gjelder!særlig!for!prosjekter!som!går!gjennom!mer!enn!en!kommune.!Gjennom!statlig!reguleringsplan!reduseres!mulighetene!for!forsinkelser!og!fordyrende!endringer!som!følge!av!lokale!prosesser!motivert!av!andre!behov!enn!de!som!begrunner!statens!investering.!!Berørte!kommuner!og!lokalbefolkningens!interesser!vil!da!søkes!ivaretatt!gjennom!lovverkets!krav!til!medvirkning!og!høringer.!.Ved!bruk!av!statlig!plan!i!stedet!for!vanlig,!offentlig!planprosess!kan!ca!ett!år!spares.!Da!kan!Jernbaneverket!og!Statens!vegvesen!gå!rett!på!regulering!og!konsekvensutredning!etter!at!planprogrammet!er!fastsatt.!Uansett!må!alle!tekniske!utredninger!med!tilhørende!kvalitetssikringer!gjennomføres.!!.Når!tidsgevinsten!ikke!er!større,!skyldes!dette!at!kravene!er!langt!til!høyre!til!konsekvensutredninger!i!reguleringsfasen!enn!for!kommunedelplaner.!Det!vil!derfor!være!nødvendig!å!bruke!mer!tid!og!ressurser!på!å!sile!ut!traséalternativer!under!regulering!enn!i!en!noe!mindre!detaljert!kommunedelplanfase.!Forskjellen!mellom!statlig!plan!og!vanlig!planprosess!reduseres!også!i!den!grad!konklusjonene!fra!KVUU!og!KS1Uprosessen!setter!rammer!for!planleggingen!innenfor!PBL.!.Nye!bestemmelser!i!PBL!gir!adgang!til!å!begrense!mulighetene!til!ny!vurdering!av!problemstillinger!som!er!avklart!i!tidligere!plan,!innsigelsessak!eller!klage.!Dette!vil!begrense!mulighetene!for!omkamper.!Bruk!av!statlig!plan!kan!være!kontroversielt!blant!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!47 kommuner!og!fylkeskommuner.!Statlig!plan!bør!derfor!bare!benyttes!der!formaliseringen!av!beslutningen!fra!KVU/KS1!ikke!vurderes!å!være!tilstrekkelig!til!å!ivareta!overordnede!hensyn!og!rask!fremdrift.!Beslutningen!bør!bygge!på!et!sett!av!objektive!kriterier,!slik!at!den!i!minst!mulig!grad!oppfattes!som!en!individuell!vurdering!av!den!enkelte!kommunes!evne!til!å!gjennomføre!planprosessen.!Valg!av!statlig!plan!eller!ordinær!kommunalt!planansvar!bør!gjøres!som!ledd!i!konklusjonen!fra!KVUU!og!KS1Uprosessen.!!Dersom!et!nytt!planregime!for!store!vegU!og!jernbaneprosjekter!innføres,!i!tråd!med!de!anbefalte!prinsippene!ovenfor,!vil!behovet!for!statlig!plan!reduseres.!Som!nevnt!vil!derfor!økt!bruk!av!statlig!plan!bare!være!aktuelt!i!en!overgangsfase.!!Rendyrking.av.byggherrerollen.Både!i!Statens!vegvesen!og!Jernbaneverket!er!planleggingskapasiteten!økt!vesentlig!de!senere!årene.!Uavhengig!av!hvilke!endringer!som!for!øvrig!gjøres,!er!planleggingstiden!avhengig!av!at!kapasiteten!styrkes!vesentlig!også!i!årene!fremover.!Kapasiteten!må!styrkes!både!gjennom!ansettelser!i!etatene!og!økt!bruk!av!ekstern!planleggingskompetanse.!Som!det!blant!annet!er!beskrevet!i!etatenes!forslag!til!NTP!(2014U2013),!bør!etatene!rendyrke!sin!byggherrerolle,!kombinert!med!en!aktiv!leverandørU!og!markedsutvikling3.!I!forlengelsen!av!dette!bør!innslaget!av!entrepriseformer!der!en!større!del!av!prosjekteringen!og!detaljplanleggingen!gjennomføres!av!entreprenøren,!økes.!.Det!forventes!kapasitetsunderskudd!på!planleggingsU!og!rådgivningsressurser!i!Norge!i!årene!fremover,!med!sammenfall!av!høy!aktivitet!på!samferdselssektoren!og!oljeU!og!gassrelatert!virksomhet.!Dette!øker!behovet!for!å!tiltrekke!utenlandsk!arbeidskraft.!Dette!vil!måtte!skje!gjennom!en!kombinasjon!av!ansettelser!av!utenlandsk!arbeidskraft!og!utnyttelse!av!norske!leverandørers!nettverk!i!andre!land.!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!3 Se side 52 i etatenes forslag til NTP (2014-2023).

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!49 7 Oppsummering%%Bredt.spekter.av.tiltak.Raskere!planprosesser!er!avgjørende!for!tidligere!realisering!av!nytte!og!reduksjoner!i!kostnadene!ved!riksvegU!og!jernbaneprosjekter.!Vesentlige!reduksjoner!i!planleggingstiden!krever!et!bredt!spekter!av!tiltak!både!knyttet!til!statlig!kvalitetssikring,!beslutningsU!og!bevilgningsprosesser!og!planlegging!etter!planU!og!bygningsloven.!!.Konkret!foreslås!følgende!tiltak:!1. Krav'om'KVU'og'KS1'bør'begrenses'til'prosjekter'der'det'foreligger'reelle'konseptuelle'valg'2. KS2=prosessen'bør'forenkles'3. Forutsigbar'finansiering'av'hele'prosjektet'bør'foreligge'ved'oppstart'av'planprosessen'etter'PBL,'for'eksempel'gjennom'aksjeselskaper'for'avgrensede'korridorer'eller'utbyggingsområder'4. Statens'vegvesen'og'Jernbaneverket'bør'gis'frihet'til'prioriteringer'mellom'enkeltprosjekter,'innenfor'overordnede'politiske'prioriteringer'mellom'korridorer,'byområder'og'veg/jernbane'5. Det'bør'etableres'et'eget'planregime'for'store'veg='og'jernbaneprosjekter'i'korridorene'6. Planleggingen'etter'PBL'bør'forankres'i'strategiske'avklaringer,'basert'på'konklusjonene'fra'KS1,'og'eventuelt'formalisert'gjennom'statlige'planretningslinjer''7. For'hvert'enkelt'prosjekt'bør'det'stilles'krav'til'ferdigstillelsesår'8. Medvirkningen'bør'være'forpliktende'og'primært'utøves'tidlig'i'prosjektet'9. Innsigelsesretten'bør'praktiseres'innenfor'tydelige'rammer,'med'krav'til'deltakelse'i'planforum,''10. Inntil'et'nytt'planregime'for'store'veg='og'jernbaneprosjekter'foreligger,'bør'statlig'plan'benyttes'hyppigere'Forslag!til!tiltak!i!de!ulike!delene!av!planprosessen!er!oppsummert!i!figur!7.1.!!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!50 Figur.7.1:.Forslag.til.tiltak.for.kortere.planprosesser.–.oppsummering.!	
Statlig'	
kvalitetssikring	
•Begrense'til'reelle'
strategi ske 'va lg
•Forenklinger'av'KS2
•Mer'en sartet '
kvalitetssikring
•Bedre'koordinering	
Bes lutning'og'
bevilgning	
•Sikker'finansiering
•Aksjeselskap( er)
•Pol it iske 'r amm er 'på'
ko rr id or	Aog'	
om råd eni vå
•Fleksibilitet'for'SVV'
og 'J BV'	in nen for '	
ra m mer	
Plan le ggin g'
etter'PBL	
•Ege t'p lan re gime 'for'
st ore'	veg	Aog '	
jernbaneprosjekter
•Strategiske'
avklaringer
•Krav'til'
fe rd igst ill else
•Forpliktende'
medvirkning'tidlig
•Innsigelsesrett'
innenfor'klare'
rammer
•Statlig'plan'i'en'
overgangsfase	
!Forutsigbar.finansiering.Forutsigbarhet!og!kontinuitet!er!avgjørende!forutsetninger!for!effektive!planprosesser.!Forutsigbarheten!må!sikres!gjennom!finansieringsformer!som!sikrer!avklart!finansiering!av!hele!prosjektet!før!planleggingen!etter!PBL!starter.!Konkret!anbefales!i!første!omgang!aksjeselskaper!for!avgrensede!korridorer!eller!utbyggingsområder,!finansiert!gjennom!en!kombinasjon!av!aksjekapital!og!lånefinansiering!basert!på!statsgaranterte!obligasjoner!med!lang!løpetid.!Egen.planprosess.Planleggingen!innenfor!PBL!anbefales!effektivisert!gjennom!en!egen!planprosess!for!riksveiU!og!jernbaneprosjekter!i!transportkorridorene.!Sentrale!elementer!i!en!slik!planprosess!er!strategiske!avklaringer!gjennom!statlige!planretningslinjer,!krav!til!ferdigstillelse,!forpliktende!medvirkning!tidlig!og!klare!rammer!for!innsigelsesretten.!Bedre.koordinering.mellom.ulike.prosesser.Tidsbruken!gjennom!hele!planprosessen!kan!forbedres!gjennom!bedre!koordinering!mellom!de!ulike!prosessene.!Særlig!viktig!er!en!bedre!og!mer!systematisk!utnyttelse!av!grunnlagsarbeid!og!konklusjoner!i!KVU/KS1Uprosessene!som!premisser!for!og!input!til!den!etterfølgende!planleggingen!innenfor!PBL.!!Rendyrking.av.byggherrerollen.i.etatene.Forsert!utbygging!av!prioriterte!vegU!og!jernbanestrekninger!krever!økt!planleggingskapasitet!og!bedre!utnyttelse!av!den!tilgjengelige!kapasiteten.!Viktige!elementer!i!dette!er!økt!bruk!av!ekstern!planleggingskompetanse,!rendyrking!av!byggherrerollen!i!

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!51 etatene,!større!innslag!av!entrepriseformer!der!en!større!del!av!prosjekteringen!og!detaljplanleggingen!gjennomføres!av!entreprenøren!og!tiltrekning!av!utenlandsk!arbeidskraft.!Mye.kan.gjøres.innenfor.dagens.regelverk.Forslagene!krever!endringer!både!på!politisk!og!administrativt!nivå.!De!foreslåtte!endringene!innenfor!planleggingen!etter!PBL!kan!i!stor!grad!gjennomføres!innenfor!dagens!lovverk,!og!uten!politiske!vedtak.!Det!samme!gjelder!forslagene!til!effektivisering!av!den!statlige!kvalitetssikringen.!Endringene!innenfor!beslutningsU!og!bevilgningsprosessene,!med!prosjektfinansiering,!etablering!av!aksjeselskaper!og!redusert!direkte!politisk!styring!av!enkeltprosjekter,!er!i!større!grad!avhengig!av!politiske!vedtak.!%

Raskere!planprosesser!!Vista!Analyse!AS!!Side!!53 Referanser%%!Avinor,!Jernbaneverket,!Kystverket!og!Statens!vegvesen!(2012):!Forslag!til!nasjonal!transportplan!2014U2023!Difi!(2011):!Transportinfrastruktur!i!Sverige,!Finland!og!Danmark!U!Forvaltning!og!organisering.!En!kartlegging.!Rapport!2011:10!Finansdepartementet!(2011):!Kvalitetssikring!av!konseptvalget.!Finansdepartementets!hjemmeside.!!NHO/Vista!Analyse!(2010):!Raskere!og!smartere!samferdselsutbygging!Vista!Analyse!(2011):!Evaluering!av!KS1!innen!samferdselssektoren!Vista!Analyse!(2011b):!Vurdering!av!utbyggingsselskap!Vista!Analyse!(2012):!Alternative!finansieringsformer!i!samferdsel.!POTUrapport.!%

!!!

Parse pdf-doc by clicking the button below. Parsed pdf-documents will be searchable.

Metadata Found
Author
Ingeborg Rasmussen
Producer
Mac OS X 10.7.3 Quartz PDFContext
CreationDate
2012-04-16T10:17:17+00:00
ModDate
2012-04-16T10:17:17+00:00
Pages
56