Samspill uten retning og midler? Hvem skal aktivere hvem? Evaluering av Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009

Rapport 2009/

Ingeborg Rasmussen

Samspill uten retning og midler? Hvem skal aktivere hvem? Evaluering av Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	n/a
År	2009
Forfatter(e)	Ingeborg Rasmussen
Last ned	file_download (4.7 MB)
Les i nettleser	find_in_page

IS-0266 	
Samspill uten retning og midler? Hvem skal aktivere hvem?
Evaluering av Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009

Rapportens tittel: Samspill uten retning og midler? Hvem skal aktivere hvem?
Evaluering av Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009.

Utgitt: Oktober 2009

Utgitt av: Vista Analyse AS i samarbeid med Analyse & Strategi AS

Forfattere: Ingeborg Rasmussen
 Jan Erik Grindheim
 Brita Jorde

Oppdragsgiver: Helsedirektoratet

Bestilling: Helsedirektoratet v/Trykksaksekspedisjonen
e-post: trykksak@helsedir.no
Tlf: 24 16 33 68
Faks: 24 16 33 69
Ved bestilling, oppgi bestillingsnummer: IS-0266
Rapporten kan lastes ned fra www.helsedir.no

Forord
Dette prosjektet er gjennomført på oppdrag fra Helsedirektoratet. Arbeidet med
prosjektet ble startet i oktober 2008 og sluttført i oktober 2009. Prosjektet er en
evaluering av den tverrdepartementale Handlingsplan for fysisk aktivitet (2005-2009)
Sammen for fysisk aktivitet.

Evalueringen bygger på en omfattende empiri i form av dokumenter, delevalueringer og
informasjon fra tre forvaltningsnivåer, åtte departementer med underliggende
direktorater, frivillige organisasjoner og partene i arbeidslivet. I tillegg bygger
evalueringen på kunnskapsdokumenter innenfor forebyggende helsearbeid generelt, og
fysisk aktivitet spesielt. Som en del av evalueringen er det gjennomført kvalitative så vel
som kvantitative undersøkelser. Analysene som er foretatt er forankret i
samfunnsvitenskapelige teori og empiri fra effektstudier og virkemiddelanalyser.

Evalueringen er gjennomført under ledelse av Ingeborg Rasmussen, Vista Analyse, med
Brita Jorde (Vista Analyse) og Jan Erik Grindheim (Analyse og Strategi) som
medarbeidere. Brita Jorde har tidligere hatt et engasjement i Helsedirektoratet der hun
arbeidet med tiltak under området ”Aktivt nærmiljø” i handlingsplanen. I evalueringen har
hun bidratt med kompetanse og erfaring fra dette området, systematisert og hentet inn
kunnskap, men hun har ikke deltatt i den samlede evalueringen. Ingeborg Rasmussen
er medlem av Bærum idrettsråd, men har i den forbindelse ikke arbeidet med eller hatt
ansvar for oppgaver som berører tiltak under Handlingsplan for fysisk aktivitet. Hun har
heller ikke vært involvert i Bærum idrettsråds eventuelle besvarelse av
spørreundersøkelsen rettet mot idrettsrådene.

Den kvantitative undersøkelsen er gjennomført av Jostein Ryssevik, Ideas2evidence.
Vivian Almendingen har bidratt på deler av analysene og i faktainnhentingen. Professor
Sidsel Sverdrup har fungert som samtalepartner og metoderådgiver, og har også bidratt
med tekst og vurderinger i selve evalueringen.

Heidi Tomten har vært oppdragsgivers kontaktperson. Handlingsplanens
koordineringsgruppe har vært orientert om evalueringsopplegg og foreløpige resultater,
og gitt kommentarer på et tidlig rapportutkast. Vi takker oppdragsgiver og
koordineringsgruppe for et konstruktivt samarbeid. En takk også til alle informanter som
har besvart evalueringens undersøkelser, og til alle som har satt av tid til intervjuer og
samtaler i løpet evalueringsprosessen.

Oslo 8.oktober 2009

Ingeborg Rasmussen
Vista Analyse

Innhold
Innledning 1
Sammen for fysisk aktivitet 1
Evaluering av Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 2
Opplegg og gjennomføring 3
Organisering av rapporten 3
Evalueringsgrunnlag 4
Sammendrag 7
1 Om Handlingsplan for fysisk aktivitet 9
1.1 Innledning 9
1.2 Bakgrunn og politiske føringer 9
1.3 Utfordringer handlingsplanen retter seg mot 11
1.4 Primærmålgruppene – nivåer og roller 12
1.5 Innsatsområder etter flere overlappende dimensjoner – vurdering 15
2 Organisering, prosess og ressursbruk 17
2.1 Innledning 17
2.2 Planlegging og oppfølging av handlingsplanen 17
2.3 Sentrale primærmålgrupper, rammebetingelser og politiske
prioriteringer 20
2.4 Nøkkelpersoners vurdering av planlegging og oppfølging 25
2.5 Ressurser og prioriteringer 26
2.6 Organisering og ressursbruk – drøfting og konklusjoner 29
2.7 Lite ledige ressurser blant de utførende – en glemt utfordring? 35
3 Tiltaksanalyse 37
3.1 Innledning 37
3.2 Aktiv fritid 37
3.3 Aktiv hverdag 46
3.4 Aktivt nærmiljø 54
3.5 Aktiv etter evne 58
3.6
Sammen for fysisk aktiviteter 60
3.7 Et bedre kunnskapsgrunnlag 63
3.8 Kommunikasjon (Tiltak 108) 64
4 Handlingsplanens måloppnåelse 66
4.1 Innledning 66
4.2 På hvilke områder er utfordringene i handlingsplanens kapittel 3 fulgt
opp? 66
4.3 Har tiltakene innenfor de syv innsatsområdene nådd planens
målgrupper? 71
4.4 I hvilken grad er prioriterte tiltak fulgt opp innenfor de ulike

departementenes ansvarsområder? 75
4.5 Hvilke innsatsområder / tiltak er spesielt vellykket, og hvilke er
mindre vellykket? 77
4.6 Informasjon og kommunikasjon - vellykket? 79
5 Handlingsplaner og virkemidler 84
Innledning 84
5.1 Sammen for fysisk aktivitet 84
5.2 Virkemidler og tiltak i handlingsplanen 89
5.3 Nærmere om offentlig tilskudd til frivillig sektor 92
5.4 Samordning av virkemidler og klare målgrupper? 94
5.5 Drøfting og konklusjon virkemidler 95
6 Erfaringer fra deltagere og primærmålgrupper 97
6.1 Innledning 97
6.2 Undersøkelse mot fylkesmenn, fylkeskommuner, Idrettskretser og
idrettsråd 97
6.3 Hovedfunn fra de kvalitative intervjuene 115
6.4 Aktiv Mestring - fra frivillig engasjement og aktivitet til skuffelse 118
6.5 Aktiv på Dagtid i Bærum - prosjekt i utviklingsfasen 122
6.6 Kommentar til eksemplene 125
7 Samlet evaluering 126
7.1 Suksess gitt rammebetingelsene 126
7.2 Handlingsplanens måloppnåelse 129
7.3 Organisering og ressursbruk 133
7.4 Handlingsplanen som virkemiddel – styrker og svakheter 135
7.5 Konklusjon 137
7.6 Anbefalinger 138
Referanser og litteratur 140

Figurliste
Figur 5.1 Idealmodeller for styring gjennom partnerskap ............................................................................... 88
Figur 6.1 Kjennskap til Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009, prosent. .............................................. 98
Figur 6.2 Rolle i spredning av informasjon om muligheter i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009,
prosent. ................................................................................................................................................ 100

Figur 6.3 Hvilken rolle har Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 spilt i arbeidet med å fremme fysisk
aktivitet? Prosent.................................................................................................................................. 100

Figur 6.4 Har Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 hatt betydning for prioriteringene de siste tre
årene? Prosent..................................................................................................................................... 101

Figur 6.5 Idrettsrådenes samarbeidsaktører i forbindelse med tiltak i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-
2009. Prosent som har krysset av oppgitte alternativer. N=144 .......................................................... 102

Figur 6.6 Folkehelsekoordinatorene, folkehelserådgiverne og idrettskretsene – hvem samarbeider de med?
Prosent. ................................................................................................................................................ 104

Figur 6.7 Har Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 lagt et grunnlag for økt samspill mellom offentlige,
private og frivillige aktører innenfor helsefremmende arbeid i fylket/kommunen?............................... 106

Figur 6.8 Ville samarbeid vært mulig uten Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009? ........................... 107
Figur 6.9 Har Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 utløst ny finansiering eller ny aktivitet fra andre
aktører? ................................................................................................................................................ 108

Figur 6.10 Er det utarbeidet nye anlegg for fysisk aktivitet, eventuelt gjort utbedringer på eksisterende
anlegg i fylket, som følge av Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009?........................................ 109

Figur 6.11 Er det etablert andre former for møteplasser/tiltak og aktivitetstilbud i kommunene som følge av
Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009? ..................................................................................... 110

Figur 6.12 Vil du si at Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 har utløst nytt engasjement i deres
region/kommune? ................................................................................................................................ 111

Figur 6.13 Har dere inntrykk av at tiltak som følge av Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 har fått
tidligere inaktive grupper i aktivitet? ..................................................................................................... 112

Figur 6.14 Kjenner du til om §3.4 i arbeidsmiljøloven om tilrettelegging for fysisk aktivitet blant arbeidstakere
har gitt grunnlag for et tettere samarbeid med arbeidslivet på dette området i fylket?........................ 114

Figur 7.1 Oversikt over sterke og svake sider i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 ..................... 137

Tabelliste

Tabell 1.1 Oversikt over delmål, tiltak og virkemidler i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009. ........... 14
Tabell 2.1 Budsjett for 73-posten (HOD) og regnskap for midler brukt på tiltak nr. 108 (kommunikasjon) og
tiltak nr.25 (tilskudd til lavterskelaktiviteter) i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009. NOK. ........ 27

Tabell 3.1 Prosjekter som HOD har hatt ansvar for i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005- 2009 (listen
dekker ikke samtlige prosjekt som inngår i mer enn ett tiltak). .............................................................. 45

Tabell 4.1 Oppfølging av utfordringene i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009.................................. 70
Tabell 4.2 I hvilken grad er målgruppene i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 nådd? ................... 73
Tabell 4.3 Er målgruppene nådd og endringer iverksatt? Oversikt per innsatsområde i Handlingsplan for
fysisk aktivitet 2005-2009....................................................................................................................... 75

Tabell 4.4 Oversikt over departementenes oppfølging av ansvarsområder fordelt på innsatsområder i
Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009. ........................................................................................ 76

Tabell 5.1 Tiltakene i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 fordelt på ulike
virkemiddeltyper/tiltakstyper................................................................................................................... 91

Tabell 6.1 Andre aktører som idrettsrådene oppgir at de samarbeider med innen for ulike områder.......... 103
Tabell 6.2 Oppgitte eksempler på tidligere inaktive grupper som er kommet i aktivitet (kryss representerer
antall respondenter som har oppgitt denne gruppen som eksempel på inaktive som er kommet i
aktivitet som følge av Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009.) .................................................. 113

1
Innledning
Sammen for fysisk aktivitet

Handlingsplan for fysisk aktivitet (2005-2009) Sammen for fysisk aktivitet er en
tverrdepartemental handlingsplan som skal fremme fysisk aktivitet i befolkningen. Dette
skal skje gjennom en samlet strategi med tiltak på flere samfunnsområder og arenaer –
”i barnehage, skole, arbeidsplass, transport, nærmiljø og fritid”
1.

Handlingsplanens visjon er:

Bedre folkehelse gjennom økt fysisk aktivitet i befolkningen.

Visjonen er konkretisert gjennom følgende to hovedmål:

 Øke andelen barn og unge som er moderat fysisk aktive i minst 60
minutter hver dag.
 Øke andelen voksne og eldre som er moderat fysisk aktive i minst 30
minutter hver dag.

Handlingsplanen er organisert med syv innsatsområder med hvert sitt delmål.
Innsatsområdene med delmål er lagt under følgende kapitler i handlingsplanen:

 Kap 4 Aktiv fritid. Delmål: Flere i fysisk aktivitet på fritiden.
 Kap 5 Aktiv hverdag. Delmål: Muligheter for fysisk aktivitet i barnehage, skole og
på arbeidsplass.
 Kap 6 Aktivt nærmiljø. Delmål: Fysiske omgivelser som fremmer en aktiv livsstil.
 Kap 7 Aktiv etter evne. Delmål: Fokus på fysisk aktivitet i sosial- og
helsetjenesten.
 Kap 8 Sammen for fysisk aktivitet. Delmål: Sektorovergripende og samordnet
innsats for å fremme fysisk aktivitet i befolkningen.
 Kap 9 Et bedre kunnskapsgrunnlag. Delmål: Styrket kunnskapsgrunnlag og
bedre kompetanse om fysisk aktivitet og helse.
 Kap 10 Kommunikasjon. Delmål: Folkeopplysning om fysisk aktivitet og helse –
motivering til en aktiv livsstil.

Til sammen omhandler planen 108 tiltak fordelt på de syv innsatsområdene. Tiltakene
og innsatsområdene er nærmere omtalt i kapittel 3.

Handlingsplanens målgrupper er delt inn i to grupper – primær- og
sekundærmålgruppen. Primærmålgruppen er beslutningstakere, planleggere og
profesjonsutøvere/fagpersoner på alle nivåer i offentlig, privat og frivillig sektor. Det er
disse som gjennom sitt virke skal bidra til å realisere tiltakene og intensjonene i planen.

Målgruppen for intensjonene i handlingsplanen (sekundærmålgruppen) er hele
befolkningen, spesielt barn og unge og personer som er for lite fysisk aktive.

1 Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009: Sammen for fysisk aktivitet, side 3.

Handlingsplanen er et samarbeid mellom åtte departement	2; Arbeids- og
inkluderingsdepartementet (AID)	3, Barne- og likestillingsdepartementet (BLD)	4, Helse-
og omsorgsdepartementet (HOD), Kultur- og kirkedepartementet (KKD),
Miljøverndepartementet (MD), Samferdselsdepartementet (SD), Kommunal og
regionaldepartementet (KRD) og Kunnskapsdepartementet (KD)
5. I tillegg har
Landbruks- og matdepartementet (LMD) bidratt i utformingen av noen tiltak innen sitt
ansvarsområde og har hatt oppfølgingsansvar for tre av tiltakene.

Handlingsplanen går over fem år, fra og med 2005 til og med 2009, og er dermed inne i
det avsluttende året når evalueringen gjennomføres.

Evaluering av Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009
I reglement for statlig økonomistyring heter det i §16 at ”Alle virksomheter skal sørge for
at det gjennomføres evalueringer for å få informasjon om effektivitet, måloppnåelse og
resultater innenfor hele eller deler av virksomhetens ansvarsområder og aktiviteter”
(Finansdepartementet, 2003). Evaluering er også avgjørende for alt folkehelsearbeid.
Dette ble poengtert i St.meld. nr. 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge
(Folkehelsemeldingen) der det står: ”Når det planlegges store satsinger, er det
avgjørende at disse blir gjort til gjenstand for en grundig og forskningsbasert evaluering.
Dette kan både dreie seg om evaluering for å støtte opp under planleggingen av
tiltakene, og evaluering av selve satsingene, under og etter gjennomføring”.

Hensikten med evalueringen av Handlingsplan for fysisk aktivitet er, i følge mandatet; å
få et godt kunnskapsgrunnlag som kan danne utgangspunkt for utvikling og strategivalg
når det gjelder å videreføre arbeidet med å bedre folkehelsen gjennom økt fysisk
aktivitet i befolkningen, samt å utjevne sosiale ulikheter i helse. Det er videre stilt som
krav at evalueringen skal kunne benyttes som dokumentasjon/grunnlag for planlegging
av den videre nasjonale satsingen på fysisk aktivitet.

I henhold til mandatet skal evalueringen belyse følgende problemstillinger innen de
nevnte innsatsområdene:

Måloppnåelse
a) På hvilke områder er utfordringene i handlingsplanens kapittel 3 fulgt opp?
b) Har tiltakene innenfor de syv innsatsområdene nådd planens målgrupper?
c) I hvilken grad er prioriterte tiltak fulgt opp innenfor de ulike departementenes
ansvarsområder?
d) Hvilke innsatsområder/tiltak er spesielt vellykket, og hvilke er mindre vellykket?

Tiltak og virkemidler
I hvilken grad er virkemidler som er skissert i planen tatt i bruk og videreutviklet?

Organisering og ressursbruk
a) Hvordan er arbeidet fulgt opp på myndighetsnivå?

2 Vi har valgt å bruke gjeldene departementinndeling og betegnelse per august 2009 gjennomgående i evalueringen. Betegnelsen samsvarer med siste
rapportering fra handlingsplanen (mai 2009).
3 I Handlingsplanen benevnes departementet Arbeids- og sosialdepartementet (ASD). AID har etter omorganisering overtatt ansvarsområdene til ASD. 4 I Handlingsplanen benevnes departementet Barne- og familiedepartementet (BFD). Departementet hadde tidligere ansvaret for barnehager. Dette ansvaret
er nå flyttet over til KD. Endringen har medført at deler av handlingsplanens oppfølgingsansvar som var lagt under BFD er overført til KD.
5 I Handlingsplanen brukes betegnelsen Utdannings- og forskningsdepartementet (UFD). Endringer i departementets ansvarsområde har medført at deler av
handlingsplanens oppfølgingsansvar som var lagt under BFD er overført til KD. I tillegg har departementet oppfølgingsansvaret som i Handlingsplanen er
lagt under UFD.

3
b) Det er primærmålgruppene som gjennom sitt virke skal bidra til å realisere tiltakene
og intensjonene i planen. I hvilken grad har prosessen fra planlegging til iverksetting
vært målrettet og hensiktsmessig?
c) Hvordan har samarbeidet vært med og mellom relevante aktører på nasjonalt,
regionalt og lokalt nivå i offentlig, privat og frivillig sektor?
d) Hvor stor har ressursbruken vært og i hvilken grad har ressursbruken på de ulike
sektorene fått et løft når det gjelder kompetanseutvikling og fysisk tilrettelegging?

Handlingsplanen som virkemiddel fremover?
Handlingsplanen omfatter konkrete tiltak og virkemidler på flere samfunnsområder. Det
er en sammenheng mellom individets ansvar for egen helse og samfunnets ansvar for å
legge forholdende til rette for å gjøre sunne valg enklere
Evalueringen skal svare på om en ny tverrsektoriell handlingsplan kan være et godt
verktøy for å bedre folkehelsen gjennom økt fysisk aktivitet.

Opplegg og gjennomføring
Evalueringen belyser spørsmål om gjennomføring av tiltakene. Dette gjøres gjennom en
tiltaksanalyse som danner grunnlaget for å analysere planens måloppnåelse. Fokus for
denne type analyser er å sammenligne resultatene som er oppnådd med de målene
som var satt i forkant, eller det man ønsket skulle skje på tiltakssiden som følge av
planen. Analyseformen er nær beslektet med effektanalyser der virkninger av et tiltak
studeres. Effektanalyser krever at det er mulig å isolere effekter som kan identifiseres,
og at disse på en eller annen måte kan ”måles”. Som regel vil det være vanskelig å
isolere årsaks-virkningskjeden for et tiltak som har til hensikt å påvirke
befolkningsgrupper. Det er derfor viktig å evaluere effektene som registreres i forhold til
andre faktorer som kan ha påvirket utfallet. For å kunne svare på om de ulike tiltakene,
og handlingsplanen sett under ett, har være mer eller mindre vellykket, må deler av
evalueringen rette seg mot resultat og effekt i den grad dette er mulig å vurdere.

Hensikten med evalueringen av Handlingsplan for fysisk aktivitet er å få et godt
kunnskapsgrunnlag som kan danne utgangspunkt for utvikling og strategivalg i det
videre arbeidet. Dette tilsier at det må legges vekt på årsaksanalyser, dvs analyser som
retter seg mot faktorer som kan være med på å forklare utfallene eller tilstanden på
målområdene tiltakene er ment å virke på. Dette krever analyser av hele resultatkjeden
fra innsats via gjennomføring til resultat og effekt. Dette krever at flere analyseformer må
brukes i evalueringen.

Utfordringen med å evaluere denne typen handlingsplaner er at de som oftest består av
flere delmål, ulike typer tiltak og virkemidler, og mer eller mindre eksplisitt formulerte
mål, målgrupper og forventninger til årsaks-virkningskjeder. Dette gjelder også for
Handlingsplan for fysisk aktivitet. For å imøtekomme denne utfordringen har vi tatt
utgangspunkt i Scriven (1991)
6 sitt opplegg eller liste over punkter for evaluering av
komplekse programmer.

Organisering av rapporten
I tråd med Scrivens opplegg starter evalueringen med en beskrivelse av planen,
inkludert bakgrunn, kontekst og aktører som inngår i planen. Dette er viktig for å kunne
ha et utgangspunkt og ”målepunkt” for forventningene og det som ønskes oppnådd med
handlingsplanen. I vår evaluering gjøres dette i kapittel 1. I kapittel 2 belyser vi spørsmål

6 Scriven, Michael (1991). Evaluation Thesaurus. Sage, Thousand Oaks

4
om organisering, prosess og ressursbruk. Deretter retter vi oss mot handlingsplanens
innhold gjennom en tiltaksanalyse der fokus er rettet mot hvilke tiltak som er gjort for å
nå de ulike delmålene, om målgruppene for de enkelte tiltakene er nådd, og om målene
synes nådd. Dette gjøres i kapittel 3. Kapitlet gir et viktig grunnlag for analysene av
måloppnåelse i kapittel 4.

I kapittel 5 ser vi nærmere på handlingsplaner og virkemidler, der vi med utgangspunkt i
evalueringens undersøkelser gir en kritisk analyse av handlingsplanen som
forvaltningspolitisk virkemiddel og bruken av virkemidler i selve handlingsplanen.

Evalueringen bygger på et omfattende empirisk grunnlag, som innholder alt fra
prosessdokumenter og offentlige styringsdokumenter til referater og
tiltaksrapporteringer, og ikke minst andre delevalueringer som er gjennomført av
utvalgte tiltak eller tilgrensende prosjekter/tiltak. I tillegg har vi gjennomført
intervjuundersøkelser og en webbasert spørreundersøkelse i utvalgte målgrupper.
Hovedresultatene fra spørreundersøkelsene som er gjennomført er rapportert i kap. 6.
Kapitlet inkluderer også en kort presentasjon av to konkrete eksempler på igangsatte
lavterskeltilbud som retter seg direkte mot spesifikke inaktive målgrupper. Resultatene
fra de gjennomførte undersøkelsene benyttes i samtlige kapitler. Evalueringens
problemstillinger er så langt som mulig besvart ved hjelp av prinsippet om triangulering,
dvs at problemstillingene belyses fra flere metodiske utgangspunkt.

I kapittel 7 gir vi en samlet evaluering der resultatene fra delanalysene som er
gjennomført sees i sammenheng. I og med at tverrsektorielle handlingsplaner i sin natur
er sammensatt og inkluderer et bredt spekter av tiltak og virkemidler, gir evalueringen
ikke et entydig ”ja” eller ”nei” på spørsmål om tverrsektorielle handlingsplaner er det
”beste” virkemidlet for å bedre folkehelsen gjennom økt fysisk aktivitet. Vi belyser denne
problemstillingen med en oppsummering av styrker og svakheter ved dagens
handlingsplan (basert på resultatene fra temaene over).

Evalueringsgrunnlag
Evalueringen skal dekke 108 tiltak fordelt mellom åtte departement, med
primærmålgrupper på alle forvaltningsnivåer, i privat- offentlig og frivillig sektor. Innenfor
evalueringens rammer har det ikke vært mulig å gjennomføre empiriske undersøkelser i
alle målgrupper. Evalueringen har derfor i stor grad vært basert på dokumentanalyser og
bruk av sekundærdata fra evalueringer og empiriske undersøkelser med relevans for
evalueringens problemstillinger. I tillegg er det gjennomført undersøkelser i utvalgte
primærmålgrupper og deltagende departementer. De viktigste kildene og
undersøkelsene som inngår i evalueringsgrunnlaget er som følger:

 Dokumentanalyser av følgende dokumenter
o Offentlige styringsdokumenter, stortingsmeldinger, proposisjoner,
rundskriv, styringsnotat mv
o Informasjon, høringsuttalelser, rapporter, utredninger mv fra sentrale
primærmålgruppeaktører
o Prosjektdokumenter og rapporteringer i tilknytning til handlingsplanen.
Dette inkluderer prosessdokumenter som referater, notater, planer, etc

 Resultater fra gjennomførte delevalueringer og undersøkelser. De mest sentrale
dokumentene er:

5
o Bergem, R. m. fl (2008): Frå sofaen til sykkelsetet. Evaluering av
tilskotsordninga til lavterskel fysisk aktivitet. Møreforsking: arbeidsrapport
nr. 228. 2008
o Bergem, R. m. fl (2009): Partnarskap for folkehelse og Helse i plan.
Undervegsrapport. Møreforsking : Arbeidsrapport nr. 234, 2009
o Brita Bungum og Halvdan Haugsbakken (2008) Oppsummerende
undervegsrapport fra evalueringen av forsøket med utvidet skoledag.
SINTEF
o Båtevik, Finn; Anders Tønnesen, Johan Barstad, Randi Bergem og Unni
Aarflot (2008); Ein resept å gå for? Evaluering av modellar for fysisk
aktivitet, røkeslutt og sunt kosthald. Arbeidsrapport nr.225 Høgskolen i
Volda og Møreforskning, Volda
o Opedal, Ståle; Svein Inge Nødland, Anett Bjelland (2007); Konsolidert
tilskuddsordning? Oppfølgende evaluering av Kultur- og
kirkedepartementets tilskuddsordning til lokale idrettslag. IRIS: Rapport
2007/081
o Samdal, Oddrun et.al (2008) Evalueringsrapport II Fysisk aktivitet og
måltider. HEMIL-senteret. Universitetet i Bergen
o Vestby, Guri Mette og Hege Hofstad: Lokalt folkehelsearbeid.
Underveisevaluering av Helse i Plan og Partnerskap for folkehelse NIBR-
notat: 2009:102

Disse utredningene/evalueringene inkluderer empiriske undersøkelser som
utredningene bygger på. Under flere av problemstillingene som drøftes i denne
evalueringen har vi benyttet resultatene fra de empiriske undersøkelsene som
sekundærdata. I og med at problemstilingene vi ser på ikke er helt sammenfallende med
problemstillingene dataene er samlet inn for, kan konklusjonene som trekkes med
utgangspunkt i de empiriske resultatene avvike noe fra hovedkonklusjonene i rapportene
resultatene er hentet fra. Resultatene fra utredningene er i noen tilfeller utdypende
referert, mens i andre tilfeller er de i hovedsak brukt som grunnlag for å teste hypoteser
og konklusjoner basert våre analyser og undersøkelser.

 Undersøkelser gjennomført for denne evalueringen
o Survey rettet mot idrettsrådene i kommunene, idrettskretser (fylkesnivå),
Fylkesmann og fylkeskommune (webundersøkelse)
o Kvalitative intervjuer med representanter fra:
 Helse- og omsorgsdepartementet
 Samferdselsdepartementet
 Miljøverndepartementet
 Nasjonalt folkehelseinstitutt
 Utdanningsdirektoratet
 Barne- og likestillingsdepartementet
 Vegdirektoratet
 Norges forskningsråd
 Nasjonalt råd for fysisk aktivitet
 Norges idrettsforbund
 Friluftslivets fellesorganisasjon
 Fylkesmannen, ett fylke
 Fylkeskommunen, to fylker
o Møter og uformelle samtaler om spesielle temaer, tips om
referanser/litteratur
 Kompetansepersoner innen HMS-arbeid i næringslivet
 Helsedirektoratet (flere funksjoner/personer)
 Profesjonsutøvere innenfor barnehage/skole/omsorgsektoren

6
o Møter og prosess med koordineringsgruppen der opplegg for
evalueringen ble lagt fram, foreløpige resultater drøftet, med tilhørende
muntlige og skriftlige innspill.

Utvalget er gjort for å gi et best mulig supplement til undersøkelsene som er
gjennomført i de øvrige utredningene/undersøkelsene og for å belyse funnene fra
dokumentanalysen fra et annet utgangspunkt. Samlet sett gir de ulike kildene et
tilstrekkelig bredt grunnlag til at de aller fleste problemstillingene under hvert
innsatsområde kan belyses ved triangulering.

Det har vært en utfordring å dokumentere evalueringsgrunnlaget som har vært
brukt underveis i evalueringen uten å gjøre rapporten for lang. Kravet til
etterprøvbarhet og dokumentasjon er forsøkt ivaretatt gjennom referanser. I tillegg
er det redegjort for det viktigste evalueringsgrunnlaget de enkelte kapitlene bygger
på i innledningen til hvert kapittel.

7
Sammendrag
Handlingsplan for fysisk aktivitet (2005-2009) Sammen for fysisk aktivitet er en
tverrdepartemental handlingsplan som skal fremme fysisk aktivitet i befolkningen. Dette
skal skje gjennom en samlet strategi med tiltak på flere samfunnsområder og arenaer –
”i barnehage, skole, arbeidsplass, transport, nærmiljø og fritid.” Handlingsplanen er et
samarbeid mellom åtte departementer for perioden 2005-2009.

Evalueringens problemstillinger er systematisert under følgende punkter:
 Måloppnåelse
 Tiltak og virkemidler
 Organisering, prosess og ressursbruk
 Handlingsplan som virkemiddel fremover

Evalueringen viser at de aller fleste av handlingsplanens 108 tiltak fordelt på syv
innsatsområder er gjennomført. De viktigste suksessfaktorene er at handlingsplanen har
lykkes i forhold til å:

 sette fysisk aktivitet på dagsorden og holde ”trykket” gjennom planperioden
 synliggjøre hvordan ulike sektorer kan påvirke målområdet
 synliggjøre de ulike sektorenes ansvar på departementsnivå
 styrke kunnskapsgrunnlaget om sammenhengen mellom fysisk aktivitet og helse,
og hvordan ulike sektorer bedre kan ivareta og tilrettelegge for fysisk aktivitet
 gi legitimitet til arbeidet med fysisk aktivitet på tvers av sektorer, og gjennom
dette bidra til at hensynet til fysisk aktivitet prioriteres høyere på andre
målområder
 øke forståelsen på tvers av departementene mht hvordan de ulike sektorene
virker sammen
 fungere som et kunnskapsdokument og utgangspunkt for utforming og realisering
av lokale tiltak

Handlingsplanen har skapt entusiasme, og bidratt til større oppmerksomhet og
innflytelse der det i utgangspunktet har vært interesse for å sette fysisk aktivitet på
dagsorden. Generelt har det vært en økende bevissthet i samfunnet om viktigheten av
fysisk aktivitet. Handlingsplanen har således vært et nyttig redskap for å få fysisk
aktivitet på dagsorden hos offentlige, og til dels frivillige aktører, som ikke har dette som
sitt hovedvirke, forutsatt at planen har nådd fram til personer som har ønsket å sette
fysisk aktivitet på dagsorden. Der det i utgangspunktet ikke har vært interesse hos
mottakerne, har handlingsplanen naturlig nok en svært begrenset, om noen, effekt.
Innenfor arbeidslivet og områder som sorterer under NAV har handlingsplanen i mindre
grad nådd frem. Dette er imidlertid ikke ensbetydende med at fysisk aktivitet ikke er satt
høyere opp på dagsorden i perioden handlingsplanen har vært i virke, men dette kan
neppe tilskrives handlingsplanen med tilhørende tiltak og virkemidler.

Tiltakene og virkemidlene som er skissert i planen er i store trekk tatt i bruk, men det har
vært en begrenset utvikling på dette området i perioden. De fleste virkemidlene og
tiltakene var dessuten i bruk også før handlingsplanen ble etablert.

8
De største forbedringspotensialene som er identifisert er knyttet til tiltaks- og
virkemiddelutforming, en større grad av spissing og en bedre samordning av mål og
virkemidler på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Tiltakene og virkemidlene i selve
handlingsplanen består av en pakke tiltak som spenner fra tilskuddsmidler til juridiske og
organisatoriske virkemidler, fysisk planlegging, informasjon og kunnskapsspredning. I
tilegg er selve handlingsplanen og organiseringen rundt arbeidet med utformingen,
oppfølgingen og rapporteringen også et virkemiddel. Tiltakene og virkemidlene er i
hovedsak utformet gjennom en bottom-up prosess der et bredt spekter aktører er invitert
til å gi innspill. Dette har skapt entusiasme og eierskap til tiltakene blant de involverte
som har fått tiltak med i planen, men det kan ha gått på bekostning av planens
treffsikkerhet i forhold til hovedmålene. Målgruppene for de enkelte tiltakene i planen er i
flere tilfeller diffuse, noe som også gjør at kravene til styrings- og kostnadseffektivitet i
virkemiddelutformingen blir diffuse. Blant informantene er det flere som peker på at man
vet mye om hvilke tiltak og virkemidler som fungerer i forhold til hovedmålene, men at
handlingsplanen i liten grad har gitt rom for satsninger utover primærmålgruppenes
ordinære virksomhet.

På lokalt og regionalt nivå er det lagt opp til en form for samstyring, hovedsakelig
gjennom partnerskap for folkehelse, der fylkeskommunen er gitt en sentral rolle som
utviklingsaktør. Vår evaluering viser at samstyring og bruken av partnerskap for
folkehelse innenfor området fysisk aktivitet regionalt og lokalt reiser en rekke spørsmål.
Vi konkluderer med at handlingsplanens sterke føringer mht bruk av partnerskap for
folkehelse og tenkningen bak denne må klargjøres. Styringsformen fungerer per i dag
for tilfeldig til å fungere effektivt i en målrettet strategi mot utøvende aktører i
primærmålgruppen. Spesielt i forhold til frivillig sektor er det grunn til å revurdere
organiseringen. Det er behov for å klargjøre de ulike offentlige aktørenes roller,
ansvarliggjøre de enkelte aktørene, og målrette tiltakene og virkemidlene mot de
utøvende primærmålgruppene.

Gitt at planen skulle gjennomføres uten å forplikte de involverte departementene (med
unntak av HOD) mht prioritering og ressursbruk, utover det som var vedtatt før
handlingsplanen ble etablert, må planen og arbeidet med den karakteriseres som en
suksess. Svakhetene ved vandlingsplanen er i første rekke knyttet til forutsetninger
basert på overordnede føringer som ikke er innfridd, og en uklar rolle-, oppgave- og
ansvarsfordeling mellom ulike sentrale aktører. Når dette kombineres med mange tiltak
uten konkrete mål og prioriteringer blir oppfølgingen regionalt og lokalt tilfeldig, og til dels
avhengig av at det finnes ildsjeler som tar fatt i noen av mulighetene som ligger i
handlingsplanen.

Handlingsplanen har satt fysisk aktivitet på dagsorden og skapt forståelse for
betydningen av fysisk aktivitet i et folkehelseperspektiv. For å få full effekt av innsatsen
som er lagt ned, anbefales det at arbeidet følges opp og at det stilles større krav til
kostnads- og styringseffektivitet i den videre strategi- og virkemiddelutformingen.

9
1 	Om Handlingsplan for fysisk aktivitet
Bakgrunn, utforming og innhold

1.1 	Innledning
I dette kapitlet går vi gjennom bakgrunnen for handlingsplanen med mål, og føringer, før
vi ser nærmere på arbeidet med utformingen av handlingsplanen og den
”departementale” organiseringen av arbeidet med planen.

Hensikten er å vise de bakenforliggende føringene for handlingsplanen, handlingsplanes
mål, og hvilke utfordringer handlingsplanen i utgangspunktet var ment å skulle virke på.
Gjennomgangen danner dermed en viktig del av grunnlaget for det handlingsplanen skal
”måles” mot og setter samtidig handlingsplanen inn i en større sammenheng. Dette er
nødvendig for å kunne besvare evalueringsspørsmålene knyttet til måloppnåelse på
tiltaksnivå (kap.3) og for å kunne evaluere handlingsplanens samlede måloppnåelse
(kap.4). Handlingsplanens føringer og rammebetingelser er også vesentlig for å kunne
belyse spørsmålene knyttet til organisering og ressursbruk (kap.2), og da særlig for å
kunne svare på om denne har vært målrettet og hensiktsmessig.

Kapitlet avslutter med et ”fugleblikk” på selve handlingsplanen med en første overordnet
vurdering av handlingsplanens struktur og innhold.

1.2 	Bakgrunn og politiske føringer
Folkehelsemeldingen setter folkehelsearbeidet på dagsorden med mål om å gi dette et
løft. Fysisk aktivitet fremheves som kilde til helse og livskvalitet, og som et sentralt
virkemiddel i folkehelsearbeidet.

Meldingen legger et grunnlag for å styrke arbeidet med å fremme fysisk aktivitet i
befolkningen så vel på fritid som i det daglige og på viktige arenaer som barnehage,
skole og arbeidsplass. I meldingen pekes det også på lokale og regionale partnerskap
for folkehelse, og at frivillige organisasjoner vil være viktige aktører i operasjonalisering
og gjennomføring innenfor det tematiske området fysisk aktivitet.

Sosialkomiteens innstilling og Stortingets behandling av Folkehelsemeldingen bidro til å
styrke arbeidet med fysisk aktivitet ytterligere, bl.a. gjennom følgende
anmodningsvedtak:
”Stortinget ber Regjeringen utarbeide en handlingsplan for økt fysisk aktivitet. Planen må
omfatte konkrete tiltak på flere samfunnsområder. Partene i arbeidslivet må trekkes aktivt
med i arbeidet. Det samme må Norges Idrettsforbund. Stortinget må på egnet måte holdes
orientert om arbeidet” (Innst. S.nr. 230 (2002-2003)).
Med dette utgangspunktet besluttet Regjeringen å utarbeide en handlingsplan for økt
fysisk aktivitet i befolkningen som skulle gå over fem år i perioden 2005 – 2009.
Føringene som ble gitt gjennom anmodningsvedtaket ble lagt til grunn for utformingen,
så vel som for organiseringen av arbeidet med handlingsplanen. Det ble utarbeidet en

10
prosjektbeskrivelse	7 for handlingsplanen som ble lagt til grunn for utarbeidelsen og
organiseringen av arbeidet. I prosjektbeskrivelsen legges det som en forutsetning at
planen skulle understøtte de overordnede målene i folkehelsepolitikken om flere leveår
med god helse og reduserte helseforskjeller, og at den skulle bygge på strategier og
prinsipper som er nedfelt i Folkehelsemeldingen.

Hovedstrategiene som skisseres i meldingen er:
 Befolkningsrettede tiltak med vekt på primærforebygging
 Tiltak rettet mot risikogrupper
 Tiltak basert på erfaring og kunnskap
 Sektorovergripende samarbeid, allianser og partnerskap for folkehelse

I følge prosjektbeskrivelsen for handlingsplanen innebærer dette at hovedvekten av tiltak
og virkemidler skulle legges på primærforebygging og befolkningsrettede strategier, og
at tiltaksutformingen skulle være basert på erfaring og kunnskap om effektive tiltak samt
på samfunnsøkonomiske vurderinger. Samtidig krever strategiene at det også rettes en
særlig innsats mot de deler av befolkningen hvor utfordringene og
forebyggingspotensialet er størst. Tiltaksutformingen skulle videre ha som siktemål å
redusere helseforskjeller og tilpasses utsatte gruppers situasjon, ståsted, oppfatninger
(kunnskapsnivå) og livsstil. Dette innebærer i følge prosjektbeskrivelsen individ- og
grupperettede tilnærminger, der det blant annet vises til en videreutvikling av ordningen
med Grønn resept
8.

Under beskrivelsen av tiltak basert på erfaringer og kunnskap sies det eksplisitt at
handlingsplanen bør gå nærmere inn på hvordan fremskaffe kunnskap om
aktivitetsnivået i befolkningen og i ulike alders- og befolkningsgrupper med sikte på
sammenlignbare data. Begrunnelsen er at dette vil gi mulighet til å følge utviklingen over
tid, mulighet til å målrette innsats, og å avdekke om og hvilke tiltak som har effekt.

1.2.1 	Sektorovergripende strategi, partnerskap og frivillig sektor
Prosjektbeskrivelsen konkretiserer den sektorovergripende strategien angitt i
Folkehelsemeldingen gjennom tre retninger:

i.) tiltak for å påvirke den enkeltes helseatferd og livsstil gjennom folkeopplysning
og bedre veiledning i helsetjenesten,
ii.) tiltak som gir lavterskeltilbud og gode muligheter for fysisk aktivitet i fritiden og
på viktige arenaer som barnehage, skole og arbeidsplass,
iii.) planlegging og tilrettelegging av fysiske omgivelser, som for eksempel
aktivitetsanlegg og gang- og sykkelveganlegg, med sikte på å gjøre det lettere
for enkeltmennesker å velge en aktiv livsstil.

I prosjektbeskrivelsen pekes det på fylkeskommunen som regional utviklingsaktør og
ansvarlig for regional planlegging i rollen som koordinator og pådriver for regionalt og
lokalt folkehelsearbeid. Videre heter det:
Fysisk aktivitet vil være en prioritert satsning i regionale og lokale partnerskap for folkehelse,
og hvor de frivillige organisasjonene er utførende aktører i gjennomføring av ulike tiltak.
Erfaringer fra FYSAK
9 vil gi nyttige innspill til dette arbeidet.
 	 	7 Helse- og omsorgsdepartementet: Prosjektbeskrivelse for arbeidet med Handlingsplan for fysisk aktivitet i befolkningen. Notat datert 16.02.04.
Prosjektbeskrivelsen ble vedtatt av prosjektgruppen for Handlingsplanen på oppstartsmøte for arbeidet med utarbeidelse av Handlingsplanen 12.februar
2004
8 Grønn resept ordningen ble innført i oktober 2003, med bakgrunn i Folkehelsemeldingen. Grønn resept er en avtale mellom pasient og lege om
livsstilsendringer når det gjelder fysisk aktivitet og kosthold.
9 FYSAK er et program som har til hensikt å bygge opp modeller for systematisk bruk av tilpasset fysisk aktivitet i forebyggende og helsefremmende arbeid
med forankring i kommunehelsetjenesten.

11
Dette viser at frivillige organisasjoner var utpekt som sentrale utførende aktører i
prosjektbeskrivelsen – før handlingsplanen ble utformet. Sitatet viser også at det ligger
som en premiss for handlingsplanen at fysisk aktivitet prioriteres i regionale og lokale
partnerskap for folkehelse.

1.2.2 	Økonomiske og administrative konsekvenser
I prosjektbeskrivelsen for handlingsplanen kreves det at det skal redegjøres for de
økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene i handlingsplanen. Det er
ikke funnet klare føringer eller mandat som angir om, eller eventuelt nivået på, ”friske”
midler til gjennomføringen av planen. I utgangspunktet synes det å ligge en ramme og
forventning om at handlingsplanen, med tilhørende tiltak og virkemiddelbruk, skal
finansieres gjennom involverte sektordepartementers ordinære virksomhet og
budsjetter. Denne forståelsen bekreftes ved at det i handlingsplanen vises til ni
stortingsmeldinger (jf handlingsplanen, side 10) der økonomiske og administrative
konsekvenser av ulike tiltak er utredet. Samtidig bekrefter tilnærmingen at de
vesentligste tiltakene med økonomiske og administrative konsekvenser er forankret
under andre målområder. Handlingsplanen forutsetter med andre ord ikke nye tiltak eller
omprioriteringer fra de samarbeidende departementene.

Oppfølgingen av handlingsplanen ligger dermed innenfor de ulike departementenes
ordinære budsjettrammer, uten formelle forpliktelser mht prioriteringer av
handlingsplanens mål.

1.3 	Utfordringer handlingsplanen retter seg mot
Bakgrunnen for handlingsplanen er en økende erkjennelse av at fysisk inaktivitet er i
ferd med å bli vårt nye store helseproblem. Utfordringene og kunnskapen om viktigheten
av fysisk aktivitet i et helseperspektiv er godt begrunnet og beskrevet i handlingsplanens
kapittel 2. Kapitlet gir en oversikt over kunnskapsstatus, helsemyndighetenes
anbefalinger om fysisk aktivitet, og aktivitetsnivået i befolkningen. Det vises også til
kunnskap om betingelser for fysisk aktivitet, og mulige barrierer for utøvelse.

Handlingsplanen identifiserer i kapittel 3 følgende utfordringer for arbeidet med fysisk
aktivitet
10:

 Samspill mellom offentlig, privat og frivillig virksomhet i kommuner og
lokalsamfunn om en helsefremmende utvikling
 Utløse engasjement og lokale initiativ, bl.a. gjennom anleggsutvikling,
møteplasser som kan utløse frivillig innsats, fremme samvær og fysisk aktivitet
på tvers av generasjoner og mellom grupper
 Legge til rette for fysisk aktivitet i tilknytning til barnehage, skole og arbeidslivet
 At det offentlige tjenesteapparat tilbyr gode tjenester, fysisk aktivitet som er
tilpasset den enkeltes funksjonsevne og behov innenfor offentlige helse- og
omsorgstjenester
 Samarbeid mellom offentlige myndigheter, organisasjoner og privat virksomhet
om en helhetlig og samordnet innsats for å fremme fysisk aktivitet på lokalplanet
 Følge utviklingen og heve kunnskapsnivået om effekt av tiltak
 Informasjon om fysisk aktivitet og helse til alle

10 For fullstendig beskrivelse av utfordringene, se: Handlingsplan for fysisk aktivitet (2005-2009) Sammen for fysisk aktivitet, side 21

12
Det har de siste årene vært en økende erkjennelse av at forebyggende og
helsefremmende arbeid i stor grad må iverksettes utenfor helsevesenet. I følge
handlingsplanen krever dette samspill mellom mange aktører, og at innbyggerne selv
deltar. Valg av handlingsplan som virkemiddel, med tilhørende utforming og
organisering, er dermed implisitt begrunnet i at et aktivitetsfremmende samfunn krever
at mange krefter virker sammen i alle sektorer og på alle forvaltningsnivåer.

Statlige virkemidler og tiltak avgrenses i handlingsplanen til å bidra til å skape
rammebetingelser for et helhetlig folkehelsearbeid med vekt på fysisk aktivitet.
Handlingsplanen synliggjør statlige virkemidler (juridiske, økonomiske, FoU, utdanning,
bl.a.) og tiltak på de åtte departementenes politikkområder. Flere av tiltakene og
virkemidlene er veletablerte og til dels uavhengige av selve handlingsplanen. Videre
sorterer mange av tiltakene og virkemidlene under andre hovedformål selv om de også
virker på målområdet ”fysisk aktivitet”. Eksempelvis er utvikling av et sykkelveinett
primært begrunnet i fremkommelighet og trafikksikkerhet, selv om tilrettelegging for
syklende og gående også er identifisert som en forutsetning for daglig fysisk aktivitet for
store deler av befolkningen. Hensikten med handlingsplanen på disse områdene synes i
første rekke å være å synliggjøre sammenhenger og potensielle helsegevinster – for
derigjennom å bidra til at helsehensynet inkluderes gjennomgående i all fysisk
planlegging, og kanskje også utløser ressurser, eller vridninger i prioriteringene som
følge av en høyere oppmerksomhet på sammenhengen mellom fysisk planlegging og
helse.

Med en stor andel tiltak og virkemidler av typen ”varige og under andre hovedformål” har
flere av tiltakene og virkemidlene en tidshorisont som går langt utover handlingsplanens
femårsperiode. Handlingsplanens funksjon på disse områdene begrenser seg
nødvendigvis til en dagsorden- og prioriteringsfunksjon der suksesskriteriet vil være
hvorvidt handlingsplanen bidrar til at hensynet til fysisk aktivitet gis en høyere prioritet på
andre målområder, og at dette også får konsekvenser for ressursprioriteringer i andre
sektorer enn helsesektoren. Dette kan kanskje være en vel så viktig effekt som de
konkrete tiltakene i seg selv, uten at dette kommer eksplisitt fram i handlingsplanen.

1.4 	Primærmålgruppene – nivåer og roller
I handlingsplanen står det at fylker og kommuner skal oppfordres til å bidra på sine
ansvarsområder, mens frivillige organisasjoner vil bli invitert på sine områder til å bidra i
samspill med det offentlige (handlingsplanen side 21). Handlingsplanen er lite konkret
mht hvordan fylker og kommuners skal involveres, eller om det skal brukes noen form
for styringsmekanismer utover forventningene som ligger i regionale og lokale
partnerskap for folkehelse. Handlingsplanen bygger således i stor grad på en
forutsetning om at fysisk aktivitet vil være en prioritert satsning i regionale og lokale
partnerskap for folkehelse. Implisitt betyr dette også at det forutsettes at de regionale
partnerskapene for folkehelse fungerer i forhold til frivillig sektor og de øvrige
primærmålgruppene som er identifisert som sentrale utøvende aktører.

Sosial- og helsetjenesten er en sentral målgruppe for et av tiltaksområdene. Tiltakene
ligger under HOD, men det er lite spesifisert hvilke kanaler som er tenkt brukt for å nå
disse målgruppene. Flere av tiltakene er i kategorien; bidra til samarbeid, … styrke
kompetanse …og legge til rette for …. Om primærmålgruppene er tenkt nådd direkte
gjennom myndighetene representert ved Helsedirektoratet og/eller Fylkesmann,
kommunene eller fylkeskommunene gjennom partnerskap for folkehelse, er ikke
presisert. Det er heller ikke foretatt noen prioritering mellom målgruppene innenfor
gruppen sosial- og helsetjenester.

Generelt mangler handlingsplanen en tiltakskjede der det fremgår hvilke
forvaltningsnivåer som er tiltenkt et ansvar eller en rolle fra departement til utøvende
primærmålgruppe. Ansvaret for de ulike tiltakene er plassert på departementsnivå. Fra
departementsnivå og frem til primær- og sekundærmålgruppene er det i varierende grad
synliggjort hvordan ansvars- og tiltakskjeden er tenkt iverksatt for å realisere de
nødvendige endringer for å nå handlingsplanens mål og visjoner.

Utforming og struktur
Handlingsplanen er delt opp i syv innsatsområder som sorterer under hver sine delmål.
Til sammen omhandler planen 108 tiltak. Tabell 1.1 gir en oversikt over delmålene,
ansvarlig(e) departement(er) under hvert innsatsområde, og en kort omtale av tiltakene
under hvert område.

14
Tabell 1.1 Oversikt over delmål, tiltak og virkemidler i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009.
Innsatsområde
Delmål
Ansvarlig
dep
Tiltak og virkemidler
Aktiv fritid
Flere i fysisk aktivitet på
fritiden KKD,
MD, LMD,
HOD 29 tiltak, hvorav flesteparten er ulike tilskuddsordninger, informasjon om,
og forvaltning av, ulike tilskudd. Størstedelen av ressursene er
spillemidler fra KKD til NIF (og tilsluttede lag og prosjekter) og
representerer en synliggjøring av veletablerte eksisterende
tilskuddsordninger under statens idrettspolitikk.
Synliggjøring av MDs støtte til FRIFO og friluftsliv.
Prosjektmidler mot utvalgte målgrupper og utviklingsprosjekt innen
lavterskeltilbud (HOD) og prosjektstøtte formidlet via fylkesnivå til
spesifikke lavterskeltilbud.
Aktiv hverdag
Muligheter for fysisk
aktivitet i barnehage,
skole og på
arbeidsplass KD, AID,
HOD, MD,
BLD, AID 17 tiltak, hvorav flesteparten er i kategorien juridisk/administrative som
retter seg mot lover og rammeverkt for barnehage- og skolesektoren, og
kompetansebygging blant beslutningstakere og utøvende
profesjonsgrupper i skoler og barnehager.
En lovendring, informasjonstiltak og forsøksvirksomhet mot arbeidslivet.
Ett tiltak mot lavterskelaktiviteter til trygdede og brukere av
sosialtjenester der Aktiv på dagtid vises til som eksempel. Tiltaket i
handlingsplanen er å oppfordre kommunene til å tilrettelegge.
Aktivt nærmiljø
Fysiske omgivelser som
fremmer en aktiv livsstil MD, SD,
HOD, KRD,
AID, KKD,
BLD, LMD,
KD 32 tiltak, hvor SD og MD er tunge aktører med hovedansvar for
henholdsvis 14 og 13 tiltak. Tiltakene omfatter et bredt spekter, fra
endringer i lovverk, forskrifter og veiledere til utviklingsarbeid og
utarbeidelse av gode eksempler for praktisk planlegging. Pilotprosjekter,
økt kunnskap om fysisk aktivitet i plan- og beslutningsprosesser og
informasjonsmateriell er andre tiltak.
Aktiv etter evne
Fokus på fysisk aktivitet
i sosial- og
helsetjenesten HOD, AID, 11 tiltak, hvorav alle med ett unntak ligger under HOD. Tiltakene ligger i
kategorien kunnskapsutvikling, kompetansebygging hos utøvende
aktører, forsøksvirksomhet og oppfølging av allerede vedtatte
prioriteringer og tiltak.
Sammen for fysisk
aktivitet
Sektorovergripende og
samordnet innsats for å
fremme fysisk aktivitet i
befolkningen HOD, MD,
KKD, BLD, 7 tiltak, men innsatsområdet står svært sentralt i handlingsplanen
gjennom en bred satsning på regionale og lokale partnerskap. Foruten
organisatoriske tiltak som å stimulere til partnerskap er tiltakene rettet
mot samordning og erfaringsoverføring fra igangsatte forsøksprosjekter,
med tilhørende videreutvikling.
Et bedre
kunnskapsgrunnlag
Styrket
kunnskapsgrunnlag og
bedre kompetanse om
fysisk aktivitet og helse HOD, KD, 11 tiltak, hvorav åtte ligger under HOD. Tiltakene retter seg mot generell
kunnskapsutvikling, inkludert FoU, kartlegginger av fysisk aktivitet, og
undervisningsopplegg og kompetansebyggingstiltak rettet mot spesifikke
målgrupper
Kommunikasjon
Folkeopplysning om
fysisk aktivitet og helse
– motivering til en aktiv
livsstil HOD 1 tiltak, men tiltaket er omfattende og innebærer utvikling av en
kommunikasjonsstrategi som skal styrke kunnskapen om fysisk aktivitet
og helse gjennom folkeopplysning, og motivere til en aktiv livsstil.

Tiltaksanalysen i kapittel 3 fokuserer på hvorvidt tiltakene i handlingsplanen er fulgt opp,
og tar også opp spørsmål om det er et misforhold mellom det som står i planen og det
som faktisk er gjort. Vi ser at virkemidlene og tiltakene spenner fra svake tiltak som å
oppfordre kommunene (tiltak 46) og fordele eksisterende tilskudd (bl.a tiltak 19, 2,3 og
5) til lovforslagsendringer med tilhørende bevilgninger over statsbudsjettet (bl.a tiltak 43,
). Infrastrukturutvikling, informasjon og kommunikasjonstiltak (tiltak 108),
kunnskapsspredning, utdanning og FoU er andre virkemidler som benyttes. Antall tiltak
under hvert av innsatsområdene sier lite om prioriteringen av innsatsområdene, eller
styrken i den samlede virkemiddelbruken under hvert innsatsområde. Dette krever
nærmere analyser og følges opp under tiltaksanalysen. I kapittel 5 ser vi nærmere på
selve virkemiddelbruken og handlingsplanen som forvaltningspolitisk virkemiddel.

15
1.5 	Innsatsområder etter flere overlappende dimensjoner – vurdering
Poenget med oversikten i denne omgang er å vise strukturen og organiseringen av
tiltakene i handlingsplanen. Som det framgår av oversikten over er det valgt en inndeling
av innsatsområdene som dels handler om arenaer av typen fritid eller arbeidstid, dels
etter fysiske betingelser kontra mer organisatoriske strukturelle betingelser av typen
aktivt nærmiljø kontra sektorovergripende innsats, dels etter spesielle målgrupper som
sosial- og helsetjenesten, og dels etter type virkemiddel som kommunikasjon og
kunnskapsutvikling. Samlet sett medfører inndelingen at det nødvendigvis må være en
betydelig overlapp på tiltaksnivå mellom innsatsområdene.

Inndelingen gjør at målgruppene for flere av innsatsområdene blir lite spesifikke,
samtidig som sentrale målgrupper sorterer under flere innsatsområder og enda flere
tiltak. Inndelingen bidrar dermed til å bekrefte, og kanskje også opprettholde en
sektorfordeling på tiltaksnivå som kan stride mot ideen bak en tverrdepartemental
handlingsplan. Strukturen i handlingsplanen gjør det også vanskelig å avdekke
ressursbruken og den samlede innsatsen mot prioriterte målgrupper i og med at flere av
innsatsområdene retter seg mot de samme målgruppene. Oppdelingen med mange
tiltak mot samme målgruppe, som spenner over flere innsatsområder og
primærmålgrupper, skaper et uklart bilde mht hva primærmålgruppen utfordres eller
inviteres til under handlingsplanen.

Sett fra departementsnivå er ansvaret for de enkelte virkemidlene og tiltakene plassert.
Handlingsplanen framstår således som et tydelig arbeidsredskap for de involverte
departementene gjennom å synliggjøre hvilke tiltak og virkemidler de ulike
departementene har ansvaret for innenfor målområdet fysisk aktivitet. For de ulike
primærmålgruppene som ”treffes” med tiltak fra flere departementer, fordelt på flere
innsatsområder og tiltak under hvert område, er planen utydelig og fragmentert mht hva
de ulike primærmålgruppene inviteres til, samt hvilke muligheter og initiativ som faktisk
ligger i selve handlingsplanen.

Handlingsplanens kapittel 8 gir en grundig beskrivelse av partnerskap for folkehelse der
det blant annet vises til at fylkeskommunen er utfordret som koordinator og pådriver for
folkehelsearbeidet gjennom sin rolle som regional utviklingsaktør med ansvar for
planlegging. Samtidig sies det at fysisk aktivitet skal inkluderes i regionale partnerskap
for folkehelse (handlingsplanen side 72). Det angis også en rekke aktører som
fylkeskommunen skal etablere forpliktende samarbeid med. Helsedirektoratet og
fylkesmennene gis en rolle som kompetanse- og rådgivningsorganer samtidig som
etatene skal ivareta formidling av statlig politikk overfor kommuner og fylkeskommuner
på en god måte. Om dette innebærer at fylkesmennene er tiltenkt en aktiv rolle som
rådgivningsorgan og formidler mot kommunene i forbindelse med handlingsplanen, og
hvordan dette ansvaret eventuelt er tenkt fordelt mellom etatene på fylkesnivå
behandles ikke i handlingsplanen.

Sett i lys av at en av hovedstrategiene i folkehelsearbeidet er tiltak rettet mot
risikogrupper, og kravet i prosjektbeskrivelsen om at tiltaksutformingen i størst mulig
grad skal bygge på erfaringer og tilgjengelig kunnskap om effektive tiltak og på
samfunnsøkonomiske vurderinger, må det betegnes som en svakhet at målgruppene og
ressursene som er satt av til å realisere målene ikke er mer eksplisitt definert. I et
folkehelseperspektiv gir det mindre nytte å stimulere de som allerede ligger over
anbefalingene om fysisk aktivitet til å bli mer aktive, sammenliknet med nytten av å få
dagens inaktive over de anbefalte grensene. Kostnadene ved å nå ulike målgrupper vil
også være forskjellige. Når verken målgruppene er spesifisert, eller involverte aktørers
ressursinnsats er synliggjort, er grunnlaget for å kunne vurdere virkemidlene og

16
tiltakenes effektivitet – eller vellykkethet – svakt.

17
2 	Organisering, prosess og ressursbruk
Målrettet og hensiktsmessig?

2.1 	Innledning
Evalueringen skal svare på spørsmål knyttet til organisering, prosess og ressursbruk.
Herunder inngår spørsmål om i hvilken grad prosessen fra planlegging til iverksetting
har vært målrettet og hensiktsmessig.

For å gi innhold til begrepene målrettet og hensiktsmessig har vi tatt utgangspunkt i
føringene som ble lagt for handlingsplanen i Folkehelsemeldingen, og
prosjektbeskrivelsen som lå til grunn for handlingsplanen og handlingsplanens hovedmål
(se kap 1). Dette innebærer en resultatorientert tilnærming til evalueringen av
organisering, prosess og ressursbruk der formålet knyttes til resultatene som skal
oppnås, gitt handlingsplanens rammebetingelser.

Kapitlet starter med en deskriptiv gjennomgang av arbeidet med planlegging og
oppfølgingen av handlingsplanen basert på prosessdokumenter. Deretter drøftes
primærmålgruppers rammebetingelser for å kunne respondere i forhold til
handlingsplanens intensjoner, før referansegruppens innspill underveis i prosessen
presenteres.

Ressursbruken er forsøkt kartlagt på et departementalt nivå. I og med at flesteparten av
tiltakene sorterer under andre hovedformål og budsjetter har det ikke vært mulig
innenfor evalueringens rammer å gi en presis beskrivelse av ressursinnsatsen.

Evalueringsspørsmålene gitt under temaet organisering og ressursbruk drøftes med
utgangspunkt i det som er gjennomgått i kapitlet, supplert med resultater fra andre
delevalueringer og resultater fra undersøkelsene som refereres i kapittel 6. Kapitlet
avslutter med en diskusjon av om prosessen med utarbeidelsen av handlingsplanen har
resultert i en handlingsplan som retter seg mot de mest sentrale utfordringene, eller om
det er avgjørende utfordringer som ikke gis oppmerksomhet i handlingsplanen.

2.2 	Planlegging og oppfølging av handlingsplanen
Arbeidet med å lage handlingsplanen var prosjektorganisert med en styringsgruppe, en
prosjektgruppe, et sekretariat og en referansegruppe. Oppfølgingen av tiltakene i
handlingsplanen ble lagt til en koordineringsgruppe som i stor grad tilsvarte den tidligere
prosjektgruppen.

 Styringsgruppen ble ledet av politisk rådgiver/statssekretær i HOD med deltagere
fra politisk ledelse i de øvrige departementene som deltok i arbeidet.

 Prosjektgruppen ble ledet av avdelingsdirektør i HOD med deltagere på
embetsnivå/høyt nivå fra de samme departementene. Prosjektgruppen utarbeidet
handlingsplanen og rapporterte til styringsgruppen.

 Sekretariatet for arbeidet bestod av medarbeidere fra Helsedirektoratet som
hadde som prioritert oppgave å bistå i utviklingen av planen.

 Koordineringsgruppen er stort sett sammenfallende med prosjektgruppen.
Gruppen har hatt ansvaret for oppfølging og implementering av handlingsplanen.

 Referansegruppen har bestått av representanter fra bl.a. partene i arbeidslivet,
frivillige organisasjoner, skoleverket og lærerorganisasjoner. Formålet med
referansegruppen har vært å sikre dialog og meningsutveksling om utformingen
av tiltakene, mulighet for innspill og til å følge prosessen
11.

Referansegruppen skulle i utgangspunktet bestå av aktører som var viktige for
gjennomføringen av handlingsplanen og ble satt opp med følgende sammensetning:
Partene i arbeidslivet, Norges idrettsforbund og Olympiske komitè (NIF), Friluftslivets
fellesorganisasjon (FRIFO), Friluftsrådenes landsforbund (FL), Samarbeidsorganet for
fysisk aktivitet (SOFA), Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO), Landsrådet for
Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU), representant for en
innvandrerorganisasjon, Nasjonalt råd for fysisk aktivitet, Statens seniorråd, Landslaget
Fysisk Fostring i Skolen (LFF), Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG),
Rikstrygdeverket (RTV), Kommunenes Sentralforbund (KS), Norsk nettverk av helse- og
miljøkommuner og fylkeskommunene representert ved Nordland fylkeskommune. Fra
referatene ser vi at det har vært stor bredde og deltagelse på møtene med
referansegruppen.

2.2.1 	Prosjektgruppens arbeid	12
Prosjektbeskrivelsen for handlingsplanen drøftes og vedtas på et oppstartsmøte der alle
departementene ble invitert. Referatet viser en bred enighet om at handlingsplanen skal
ha en positiv vinkling, fokus på egenverdi og glede ved fysisk aktivitet,
befolkningsrettede tiltak for økt fysisk aktivitet i hverdagslivet og i fritid, og tiltak som gjør
det lettere å velge en aktiv livsstil.

MD peker på at handlingsplanen er viktig forutsatt at det kommer konkrete tiltak ut av
planen. MD viser for øvrig til at deres viktigste bidrag vil være virkemidlene innenfor
friluftslivspolitikken, herunder arealplanlegging.

KD viser til arbeid med en stortingsmelding der Kvalitetsutvalgets innstilling foreslår mer
daglig fysisk aktivitet og bedre utearealer i skolen, og viser til at dette vil være et bidrag
til handlingsplanen. Det daværende Barne- og familiedepartementet viser til tilsvarende
pågående kvalitetssatsning i barnehagene der uteaktiviteter er sentralt. Daværende
Arbeids- og sosialdepartementet viser til IA-avtalen
13 og tilrettelegging for fysisk aktivitet
på arbeidsplassen. Utfordringer knyttet til et flerkulturelt samfunn pekes på, men ser i
liten grad ut til å følges opp i det videre arbeidet.

KKD viser til St.meld.nr. 14 (1999-2000) og rådende idrettspolitikk, og viser til tiltak
hjemlet i lov og forskrifter som legger klare føringer på hvordan overskuddet fra statlige
spill skal fordeles. Anleggspolitikken spilles inn som det viktigste bidraget til
handlingsplanen.

11 Helse- og omsorgsdepartementet. Prosjektbeskrivelse for arbeidet med HANDLINGSPLAN FOR ØKT FYSISK AKTIVITET I BEFOLKNINGEN. Notat
datert16.02.04
12 Fremstillingen er basert på møtereferater 13 Intensjonsavtale mellom partene i arbeidslivet om å skape et mer inkluderende arbeidsliv

19
KRD meldte på oppstartsmøtet at de ikke ville være representert ved politisk ledelse i
styringsgruppen. Dette ble imidlertid endret midt i utarbeidelsen av planen, da ny politisk
ledelse i departementet gikk inn i arbeidet.

Fra møteplanen framgår det at det har vært gjennomført flere møter i prosjektgruppen,
inkludert møter med referansegruppen, før handlingsplanen fikk sin endelige form.

2.2.2 	Innspill fra referansegruppen	14
Av referater framgår det at det ble holdt to møter med referansegruppen under
utarbeidelsen av handlingsplanen (i 2004), og at det i etterkant er avholdt møter med
referansegruppen i 2006. Under utarbeidelsen var det felles møter, med gruppearbeid
og strukturerte innspill. I 2006 har møtene med referansegruppen vært gjennomført som
dialogmøter med mindre grupper.

På det første møtet i referansegruppen gis det en grundig gjennomgang av
kunnskapsstatus, med utfordringer og årsaksfaktorer bak utviklingen innen fysisk
aktivitet med tilhørende helsemessige konsekvenser.

Referansegruppen gir videre en rekke innspill, bl.a.:
 Lignende arbeider har vært gjennomført tidligere, det foreligger mye kunnskap
om hva som fungerer. Arbeidet må ikke gjøres for komplisert
 Fysisk aktivitet er mer enn idrett
 Viktig med flergenerasjonsaktiviteter
 Lovende å inkludere flere departementer i arbeidet, men det er lokalt arbeidet
skal skje - må nå de som trenger det og ikke bare de som er aktive fra før
 En samfunnsmessig snuoperasjon krever politiske prioriteringer
 Kommunens mangel på ressurser er et problem – det er vanskelig med nye
strategier som medfører økte utgifter for kommunene
 Samarbeid med frivillige organisasjoner og bruk av det nettverket
organisasjonene har lokalt er viktig

Fra gruppearbeidene framgår det at flere av tiltakene som foreslås handler om å tilføre
ressurser, og/eller kunnskap (bl.a. om hvem de inaktive er og hva som skal til for at de
blir aktive).

Innspillene fra referansegruppen etter at handlingsplanen er satt i gang, er rettet mot:
 behov for en tydeligere konkretisering
 at det er lite nye tiltak og at organisasjonenes eksisterende strukturer og nettverk
kan utnyttes bedre, bruke etablerte møterplasser/fora
 Manglende ressurser til gjennomføring av nye tiltak og/eller følge opp igangsatte
tiltak som man vet virker
 Den regionale tilskuddsordningen er komplisert, og det etterspørres en
oversiktstabell som viser hvor det er mulig å søke midler

Kommunikasjonsstrategien for økt fysisk aktivitet (tiltak 108) presenteres for
referansegruppen i et møte 15.mars 2006. Av innspillene framgår det at det stilles
spørsmål ved begrepet Aktivist og om det er sett på erfaringene fra kampanjen ”Folk i
form til OL”. I referatet vises det til at erfaringene fra kampanjen er tatt hensyn til i
bakgrunnsarbeidet med handlingsplanen, og det vises til at en av svakhetene med

14 Fremstillingen er basert på møtereferater

20
kampanjen var at den ikke ble fulgt opp med nok midler til at aktivitetene kunne
videreføres.

Fra referansegruppen poengteres viktigheten av å bevare de gode eksisterende
aktivitetstilbudene, spre de gode modellene, og støtte opp om disse tilbudene. Det
poengteres også at gradientutfordringen bør være sentral i arbeidet og viktigheten av at
tiltakene er kunnskapsbaserte.

2.3 	Sentrale primærmålgrupper, rammebetingelser og politiske prioriteringer
En vurdering av om arbeidet med handlingsplanen har vært hensiktsmessig og målrettet
for at primærmålgruppene skal kunne bidra til å realisere handlingsplanens mål, krever
kjennskap til rammebetingelser og vilkår for at primærmålgruppene skal kunne
respondere i forhold til handlingsplanens intensjoner. I denne sammenheng er det også
relevant å studere hvilke tilgengelige virkemidler som er aktuelle å bruke i forhold til de
ulike målgruppene. Dette er omfattende problemstillinger som ikke kan besvares i sin
helhet innenfor denne evalueringen. Vi har likevel valgt å gi en kort presentasjon og
drøfting av rammebetingelsene for følgende primærmålgrupper:

 NIF
 FRIFO og FL
 Skoler og barnehager
 Arbeidslivet

NIF er, som vist tidligere, utpekt av Stortinget som en sentral samarbeidspartner for
arbeidet med Handlingsplan for fysisk aktivitet. Idretten og andre frivillige organisasjoner
er også utpekt som viktige ”utøvende” aktører i arbeidet for å realisere handlingsplanens
mål og visjoner. Etter at Handlingsplan for fysisk aktivitet ble satt i verk har KKD utgitt en
stortingsmelding som behandler vilkårene for frivillige organisasjoner, St.meld. nr. 39
(2006-2007) Frivillighet for alle (Frivillighetsmeldingen). Gitt den sterke vektleggingen av
innsats fra frivillig sektor i handlingsplanen, er denne meldingen med tilhørende politisk
behandling sentral for oppfølgingen av Handlingsplan for fysisk aktivitet. Frivillige
organisasjoners rammebetingelser og statens begrunnelse for ulike støtteordninger
drøftes også i St. meld. nr. 27 (1996-97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner
og St. meld. nr. 44 (1997-98) Tilleggsmeldingen om statens forhold til frivillige
organisasjoner. Begge meldingene trekker opp sentrale prinsipper for statens forhold til
frivillige organisasjoner. Begrunnelse for, og utforming av, ulike støtteordninger til
frivillige organisasjoner drøftes nærmere i kapittel 5.

I det videre ser vi kort på sentrale vilkår for idretten med relevans for oppfølgingen av
Handlingsplan for fysisk aktivitet. FRIFO og FL presenteres kort. Det gis også en
overordnet drøfting av rammebetingelsene og tilgjengelige virkemidler rettet mot
barnehage- og skolesektoren og arbeidslivet.

2.3.1 	Norges idrettsforbund og den frivillige idretten
Ved utgangen av 2006 var det registrert over 2 mill medlemskap i NIF. Rundt 37
prosent av medlemsmassen i 2006 var barn og ungdom i alderen 6-19 år. Rundt 12 500
lokale idrettslag er medlem av norsk idretts paraplyorganisasjon, NIF. Dette gjør NIF til
den klart største frivillige bevegelsen i Norge, og landets største barne- og
ungdomsorganisasjon.

21
Tall fra idrettslagsundersøkelsen gjennomført av Institutt for samfunnsforskning (ISF)
viser at 67 prosent av idrettslagene baserte driften utelukkende på ulønnet arbeid i
2006. Over 84 prosent av lagene baserte 90 prosent eller mer av driften på frivillig
innsats. Ledige hender og frivillighet er et knapphetsgode. Idrettens rammebetingelser
og finansiering gjør at medlemsbasert virke
15 i tråd med den statlige idrettspolitikken, må
prioriteres.

Den frivillige idretten er likevel involvert i en rekke tiltak, prosjekter og kampanjer, både
på sentralt, regionalt og lokalt nivå, ofte i samarbeid med private og/eller offentlige
aktører. FYSAK, Aktiv på dagtid, Grønn resept, ulike integreringsprosjekt og prosjekt
rettet mot uorganisert ungdom med prosjektbasert finansiering er noen eksempler.
Denne typen prosjekter er ofte organisert på det regionale og/eller lokale nivå i
samarbeid med en offentlig og/eller privat aktør, med en eller annen form for
tidsavgrenset prosjektfinansiering. Idretten stiller da med eksempelvis kompetanse,
infrastruktur, utstyr og ressurspersoner - mens selve driftingen av prosjektet ofte
profesjonaliseres og gjennomføres utenfor den ”ordinære” frivilligheten selv om
aktivitetene er forankret i aktiviteter basert på frivillighet
16. Utfordringen med denne typen
prosjekter er å skape kontinuitet og forutsigbarhet når finansieringen er tidsavgrenset og
gjøres avhengig av offentlige budsjettprosesser. Handlingsplan for fysisk aktivitet har
ingen tiltak som møter denne utfordringen som pekes på som en vesentlig barriere for å
øke idrettens bidrag innen helserelaterte lavterskeltilbud. Som en av informantene sier;
”Vi har nok kunnskap om modeller som funker – prosjektenes tid bør være forbi slik at varige
løsninger kan skapes”.
Idrettsforbundet peker på de samme barrierene i sitt høringssvar på Nasjonal helseplan
(2007-2010)	17:
Det er et uttalt mål i denne planen hvor idretten i dag ”leverer” gjennom idrettens egenverdi
og høyt aktivitetsnivå i hver grend, bygd og by i Norge. Dette arbeidet kan imidlertid
samarbeides og integreres i mer veletablerte samarbeidsformer enn det vi har i dag. NIF ser
store utviklingspotensial dersom departementet forstår det forebyggende helsearbeid idretten
representerer satt inn i et helhetlig samfunnsmessig og samfunnsøkonomisk perspektiv.
….. Dersom idretten skal brukes til å nå statlige mål innenfor denne sektoren, som referert i
den tidligere nevnte Handlingsplan for fysisk aktivitet for 2005 til 2009, må idretten tilføres helt
andre og ”friske” midler relatert til arbeid med formål skissert i nasjonal Handlingsplan (2007-
2010)

Idretten er bevisst sin nytteverdi gjennom helsefremmende effekter av at befolkningen
driver idrett. Idrettstinget som er idrettens høyeste organ, har bl.a. vedtatt en
helsepolitisk resolusjon der det vises til at idretten ønsker og mener den kan ta et større
samfunnshelseansvar. Dette krever imidlertid at idretten gis et utvidet mandat – et
helsemandat – som konkret går på å tilrettelegge for fysisk aktivitet i et helseperspektiv
– noe som antagelig vil kreve aktivitetstilbud utover det medlemsbaserte og det som kan
organiseres og finansieres gjennom frivillig innsats.

Det er imidlertid vanskelig å trekke noen skarpe grenser mellom idrettsformål og
helseformål. Store deler av idretten handler om å motivere og tilrettelegge for fysisk
aktivitet og mestring gjennom et vidt spekter av aktiviteter som i hovedsak er rettet mot
barn og unge. Idretten leverer med andre ord ”helse” innenfor sin ordinære virksomhet.
Helsemandatet kan med dette utgangspunktet tolkes som et mandat for å aktivere
inaktive som i utgangspunktet ikke er motivert for egne aktiviteter, og langt mindre for
forpliktelsene som følger av medlemskap i en frivillig organisasjon. Idretten mener selv

15 Se definisjon og beskrivelse av medlemsbasert virke i St. meld. nr. 27 (1996-97) 16 Denne form for aktiviteter betegnes ofte som verdibasert virke, og er beskrevet i St. meld. nr. 27 (1996-97) 17 Norges Idrettsforbund. Høringssvar Nasjonal Helseplan 2007-2010. Brev datert 28.juni 2006.
http://www.regjeringen.no/upload/kilde/hod/red/2006/0089/ddd/pdfv/286048-norges_idrettsforbund_og_olympiske_komite.pdf

22
de kan utøve mer på dette området, men trenger et utvidet mandat for å kunne gi et
vesentlig tilleggsbidrag utover det som allerede leveres.

2.3.1.1 	Politiske valg og prioriteringer - frivillighet og folkehelsearbeid
Om idretten bør ha et utvidet mandat er et politisk valg. I Frivillighetsmeldingen sies det
bl.a.:
Det er imidlertid viktig å understreke at det ikke er idrettens oppgave å løse offentlige
oppgaver. Idrettens fremste oppgave vil være å sikre aktiviteter for flest mulig barn og
ungdom basert på frivillig innsats i lokalsamfunnet. Det er viktig at det samfunnsansvaret NIF
ønsker å påta seg, tar utgangspunkt i og bygger på idrettens grunnverdier som glede,
mestring og fellesskap. Et samarbeid må bygge på respekt for idrettens særegne verdier som
en frivillig, medlemsbasert organisasjon. Det er avgjørende at det frivillige fundamentet som
idretten er tuftet på ikke undergraves gjennom andre oppgaver som kan svekke
kjernevirksomheten – det å tilby idrettsaktiviteter for barn og ungdom.
……
Kultur- og kirkedepartementet ønsker å bidra ytterligere til utvidelse og videreutvikling av tiltak
og prosjekter som kan vise til gode resultater overfor grupper i befolkningen som er lite fysisk
aktive. Et viktig mål er å inkludere nye grupper i idretten. Dette vil bidra til økt rekruttering til
den organiserte idretten, og samtidig være et viktig bidrag til å bedre folkehelsen. Den
organiserte idretten vil være den mest sentrale aktøren for å nå dette målet. NIF vil derfor
inviteres til å bidra til en slik satsing. Kultur- og kirkedepartementet vil ta initiativ til samarbeid
med relevante frivillige organisasjoner om konkrete prosjekter som kan inngå i en slik satsing.
Frivillighet Norge kan trekkes aktivt med i dette samarbeidet.
I St.prp.1 (2008-2009) følger Regjeringen opp Frivillighetsmeldingen og Soria Moria-
erklæringen med et initiativ overfor NIF og andre frivillige organisasjoner om et
folkehelseprosjekt. Hensikten er å få flere folk til å bevege seg mer.
I spørsmål fra Stortinget
18 til helse- og omsorgsministeren om friluftslivsorganisasjonens
rolle i et folkehelseprosjekt, svarer kultur- og kirkeministeren følgende:
NIF vil være departementets viktigste partner i folkehelsearbeidet. Dette arbeidet er i
oppstartsfasen. Grunnlaget for tiltakene er under utarbeidelse og departementet er i dialog
med aktuelle samarbeidspartnere. I tråd med dette vil regjeringen styrke folkehelsearbeidet
ved hovedfordelingen av overskuddet fra Norsk Tipping AS til idrettsformål i 2008.
Hensiktsmessig og målrettet prosess for nye bidrag fra idretten?
Så vidt vi kan se er ikke dette folkehelseprosjektet omtalt i dokumenter eller
rapporteringen under Handlingsplan for fysisk aktivitet. Frivillighetsmeldingen og KKDs
initiativ på folkehelseområdet kom riktignok etter handlingsplanen i tid. Med en
fungerende tverrdepartemental handlingsplan for fysisk aktivitet som virkemiddel i
folkehelsearbeidet, ville det vært naturlig at initiativet ble knyttet til det eksisterende
arbeidet med handlingsplanen. Når det ikke er gjort, er det en nærliggende tolkning at
KKD og idretten (og også FRIFO) ikke ser tilstrekkelig nytte eller effekt av det
tverrdepartementale samarbeidet med handlingsplanen, og/eller at KKD ønsker å ha
kontroll over egne midler, inkludert hvilke kanaler som skal benyttes for å realisere
målene. Ser vi på innspillene som er gitt fra både KKD og referansegruppen under
utarbeidelsen av handlingsplanen, ser vi at KKD har pekt på spillemidlenes bindinger til
statens idrettspolitikk og lovverk knyttet bruken av disse midlene.

Referansegruppen har som vist foran, vist til ressursmangel, kunnskap om tiltak som
virker i forhold til å aktivere inaktive, og behov for kontinuitet og langsiktighet i arbeidet.
Disse innspillene gjenspeiler seg ikke i utfordringene og tiltakene i Handlingsplan for
fysisk aktivitet, men gjenspeiler seg derimot i folkehelsesatsningen KKD varsler om.

18 Stortinget: Skriftlig spørsmål fra Laila Dåvøy (KrF) Dokument nr 15-939 (2007-2008)

23
En høyere prioritering av folkehelsearbeidet i den statlige idrettspolitikken kan likevel
være generert av Handlingsplan for fysisk aktivitet. KKD holder imidlertid på NIF som
viktigste partner i folkehelsearbeidet, og ser dermed ikke ut til å benytte det regionale
forvaltningsnivået med tilhørende partnerskap for folkehelse som fremmes gjennom
handlingsplanen (og Folkehelsemeldingen).

Prosessen fra planlegging til iverksetting av handlingsplanen kan ikke sies å ha vært
hensiktsmessig og målrettet for å realisere vesentlige nye bidrag til handlingsplanens
målområder fra den frivillige idretten. Med unntak av støtte til noen spredte prosjekt på
lokalt nivå fra HOD, leverer idretten kun gjennom sin ordinære virksomhet. Prosessen
har ikke gitt idretten en avklart rolle, eller styringssignaler som tilsier nye prioriteringer
som følge av Handlingsplan for fysisk aktivitet.
2.3.2 	Kort om FRIFO og FL
FRIFO (Friluftslivets fellesorganisasjon), er en paraplyorganisasjon for de 13 største
friluftslivsorganisasjonene i landet med til sammen over 1/2 million medlemskap og ca
3500 lokale lag og foreninger. FRIFO nevnes i handlingsplanen og inngår i tiltak 18 –
”Fordele tilskudd til aktivitetsfremmende friluftsliv”. Tiltaket er imidlertid kun en oversikt
over ordinære støtteordninger til FRIFO og FL (Friluftsrådenes Landsforbund).

FL er et landsomfattende samarbeidsorgan for interkommunale friluftsråd. FLs
hovedoppgave er å arbeide for styrking av det allmenne friluftslivet gjennom egne
initiativ og ved å støtte arbeidet til tilsluttede friluftsråd. FL er et eget rettssubjekt og en
frittstående enhet. Per 1.1.2009 har FL 178 medlemskommuner med 20 interkommunale
friluftsråd.

Miljøverndepartementet (MD) er fagdepartementet for friluftsliv, og har også stått som
den viktigste bidragsyteren til FRIFO. I tillegg mottar FRIFO støtte til barne- og
ungdomstiltak under KKD. Disse støttemidlene er rapportert under Handlingsplan for
fysisk aktivitet. Som vist foran har MD spilt inn friluftslivspolitikken, herunder
arealplanlegging, som sitt viktigste bidrag til handlingsplanen.

FRIFO dekker sentrale ungdomsorganisasjoner som eksempelvis 4H, KFUK-KFUM,
Norges Røde Kors Hjelpekorps, Den Norske Turistforening (ved barnas turlag) og
Norges speiderforbund. Disse aktørene (sammen med de øvrige organisasjonene under
FRIFO) organiserer aktiviteter som inkluderer fysisk aktivitet i andre former enn det
mesteparten av idretten tilbyr. I motsetning til idretten er ikke FRIFO organisert med et
regionalt ledd, de er heller ikke organisert med fellesledd på kommunalt nivå.

FRIFO med tilhørende organisasjoner er dermed ikke organisert i forhold til
systematiske partnerskap på fylkes- og kommunenivå. Dette reduserer
friluftslivsorganisasjonenes muligheter til å nå fram som mottaker av prosjektmidler som
formidles gjennom partnerskap på regionalt nivå. Handlingsplanen bidrar således i liten
grad til å bedre friluftslivsorganisasjonenes muligheter til å bidra med tiltak for å øke
andelen fysiske aktive i befolkningen.

I likheten med idretten har ikke prosessen og arbeidet med handlingsplanen bidratt til å
avklare rolle og rammer for frivillige friluftslivsorganisasjoners bidrag på
handlingsplanens målområder, utover det de leverer innenfor sin ordinære
medlemsbaserte virksomhet.

24 2.3.3
Rammebetingelser og primærmålgrupper i skole- og barnehagesektoren
Fylkeskommunene er ansvarlig for videregående skoler, mens kommunene har ansvaret
for grunnskolene (med et lite innslag av private eiere). Omtrent halvparten av
barnehagene eies av kommunene, mens den resterende andelen eies av private,
stiftelser, foreldrelag, ideelle organisasjoner mv. Eierne har ansvaret for den fysiske
tilrettelegging av uteområder, og praktisk tilrettelegging av skole/barnehage/SFO-dagen
slik at det blir ”plass” til fysisk aktivitet. Det er disse målgruppene som i følge
handlingsplanen er ansvarlig for å finne fram til lokale løsninger, gitt overordnede krav
og rammebetingelser.

KD og Utdanningsdirektoratet har direkte innflytelse over regelverk og rammebetingelser
for skoler og barnehager. Skolesektoren og barnehagesektoren er også gjennomregulert
i den forstand at de må forholde seg til et felles rammeverk. Linjen fra tiltak på
overordnet nivå (departement/direktorat) blir dermed mer direkte og forpliktende for de
utøvende aktørene (skole/barnehageledere og eiere, pedagoger, og andre som arbeider
i direkte kontakt med sekundærmålgruppen) til sekundærmålgruppen enn det som er
tilfelle i de øvrige sektorene.

KD disponerer dermed sterke styringsvirkemidler som kan brukes mot skole- og
barnehagesektoren. Bruk av sterke styringsmidler med konsekvenser for sektoren
krever at effektene som ønskes oppnådd – i dette tilfelle økt fysisk aktivitet – må være
velbegrunnet for å kunne prioriteres i forhold til andre mål i sektoren. Det er også et
generelt krav i statens økonomireglement at økonomiske og administrative
konsekvenser må være utredet, og at nye tiltak i offentlig sektor så langt som mulig er
finansiert.

Hensiktsmessig og målrettet for bidrag fra skole- og barnehagesektoren?
Konkret handling, oppfølging og prioritering fra KDs side er en forutsetning for tiltakene
innenfor skole og barnehage. Primærmålgruppene forstått som skole- og
barnehageeiere, skole- og barnehageledelse og de utøvende primærmålgruppene
(lærere, pedagoger og andre med direkte kontakt med barn/elever) vil i stor grad være
pålagt å følge retningslinjene og kravene som utarbeides sentralt.

En sentral utfordring i forhold til å ta i bruk effektive virkemidler, er at målet om fysisk
aktivitet i skole og barnehage prioriteres, settes på dagsorden og at det gis rom for å
arbeide fram den nødvendige kunnskapen og virkemiddelbruken for å skape endring.

I følge intervjuer med involverte aktører har handlingsplanen som sådan hatt en viktig
funksjon for å fremme nye tanker om fysisk aktivitet i Utdanningsdirektoratet og
antagelig også på lokalt nivå. Med forankring i ledelsen på departement- og
direktoratnivå har handlingsplanen bidratt til å sette fysisk aktivitet på dagsorden og
dermed gitt rom for utvikling av kunnskap og virkemidler på dette området i skole- og
barnehagesektoren. Informantene gir også uttrykk for at handlingsplanen helt klart har
vært holdningsdannende for arbeidet med fysisk aktivitet og helse innenfor hele
sektoren. Samtidig vises det til at helse, kosthold og fysisk aktivitet generelt har fått økt
oppmerksomhet, noe som også har bidratt til å gi større aksept for tiltakene som er
utarbeidet.

Prosessen fra planlegging til iverksetting av handlingsplanen innenfor skole- og
barnehagesektoren må kunne karakteriseres som hensiktsmessig og målrettet.

25 2.3.4
Rammebetingelser og primærmålgrupper i arbeidslivet
Partene i arbeidslivet (arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner) er definert som
viktige aktører i Stortingets premisser for handlingsplanen. Arbeidsgiver og
arbeidstakerorganisasjoner, bedriftshelsetjeneste og bedriftsidrettslag er sentrale
aktører på den enkelte arbeidsplass. Innenfor arbeidsliv er også trygdeetaten (NAV),
bedriftshelsetjenesten og bedriftsidretten identifisert som sentrale aktører.

Sammenliknet med skole- og barnehagesektoren er det færre virkemidler tilgjengelig på
sentralt nivå rettet mot arbeidslivet. Styringen av arbeidslivet foregår også tradisjonelt
sett gjennom et trepartsamarbeid mellom stat, arbeidsgiverorganisasjoner og
arbeidstakerorganisasjoner. Arbeidsmiljøloven og avtalen om et inkluderende arbeidsliv
(IA) er eksempler på områder som er tema for trepartssamarbeidet. AID kan legge
rammebetingelser og føringer for NAV, blant annet gjennom de årlige tildelingsbrevene
og gjennom budsjettproposisjonen. Fysisk aktivitet er ikke prioritert i tildelingsbrevet til
NAV for 2009, men fysisk aktivitet vil indirekte kunne være et virkemiddel på flere
områder, bl.a. i arbeid med å få flere raskere tilbake til arbeidslivet, og på ulike områder
som handler om et inkluderende samfunn og arbeidsliv.

AID har et svært begrenset handlingsrom og få tilgjengelige virkemidler for å påvirke
adferd og prioriteringer blant arbeidsgivere og -takere.

Informasjon, kompetansespredning og stimuleringsmidler i form av tilskudd eller
økonomiske insentiver er tilgjengelige virkemidler som kan være relevante mot
arbeidslivet. Sentrale primærgrupper er arbeidsgiver- og arbeidstagerorganisasjoner,
bedriftseiere og -ledere.

I likhet med skolesektoren må oppmerksomheten og prioriteringen av fysisk aktivitet
konkurrere med andre formål, og fremst av alt kjernevirksomheten til den enkelte
arbeidsplass. Med mindre tilrettelegging og tiltak for mer fysisk aktivitet på
arbeidsplassen kan vises å ha en positiv effekt for bedrifters kjernevirksomhet, vil det i
de fleste tilfellene oppfattes som en kostnad. Gevinstene av fysisk aktivitet kan være økt
velferd og trivsel for de ansatte, økt attraktivitet ved arbeidsplassen, redusert sykefravær
mv. En sentral utfordring blir da å synliggjøre denne type sammenhenger basert på
erfaring og kunnskap, og formidle kunnskapen til beslutningstakere i arbeidslivet.
Kanalene for å nå frem til målgruppene er spredt og krever trolig stor bredde på tiltakene
for å nå fram.

Rammebetingelsene, utfordringene og tilgjengelige virkemidler innenfor aktivt arbeidsliv
er således svært forskjellige fra aktiv oppvekst. Prosessen og gjennomføringen av
handlingsplanen har i liten grad ført til virkemidler og tiltak som treffer arbeidslivet på en
målrettet og hensiktsmessig måte. Handlingsplanen reflekterer en svak systemforståelse
av arbeidslivet, inkludert tilgrensende områder under NAV. Dette kan være en av flere
mulige forklaring på hvorfor arbeidet med handlingsplanen ikke har vært mer målrettet
og tilpasset arbeidslivets betingelser.

2.4 	Nøkkelpersoners vurdering av planlegging og oppfølging
Resultatene fra intervjuene og undersøkelsene som er gjennomført i evalueringen
rapporteres i kap 6. I forhold til vurdering av planleggingen og oppfølgingen av
handlingsplanen er det flere av informantene som peker på prosessen med
utarbeidelsen av handlingsplanen med tilhørende kunnskaps- og erfaringsutveksling
som positiv. Deltagere i styrings- og/eller koordineringsgruppen er samstemte i at

26
samarbeidet underveis har vært konstruktivt og hensiktsmessig, og at det har bidratt til å
skape forståelse for hvordan det kan samarbeides på et felles målområde.

Prosessen med utarbeidelsen av handlingsplanen nevnes av flere som svært positiv,
opplysende og motiverende. Et godt kunnskapsdokument men svak på tiltak og
prioriteringer, er en gjennomgående vurdering fra informantenes side. Flere gir også
uttrykk for at entusiasmen for handlingsplanen har dabbet av gjennom perioden – dette
gjelder særlig for de informantene som ikke ser nye muligheter eller konkrete bidrag som
er nyttige i deres hverdag. Andre viser til at handlingsplanen har vært et levende
verktøy, der den først og fremst har bidratt til å holde fysisk aktivitet høyt på dagsorden,
og gitt større legitimitet i arbeidet med fysisk aktivitet. Blant informantene er det flere
som viser til handlingsplanen som et daglig verktøy, både vurdert som
kunnskapsdokument, og for å sikre legitimitet og rom for å prioritere hensynet til fysisk
aktivitet i arbeidssituasjonen.

Arbeidet med handlingsplanen har vært høyt politisk forankret og har også vært høyt
administrativt forankret i departementene. Dette ser ut til å ha styrket handlingsplanens
legitimitet og gitt rom for å prioritere hensynet til fysisk aktivitet i flere sammenhenger.
På lokalt og regionalt nivå meldes det også om at handlingsplanen som politisk
dokument har fungert som en døråpner og hjelpemiddel for å få fysisk aktivitet på
dagsorden i flere sammenhenger – gitt at det finnes ressurspersoner eller ildsjeler som
har villet bruke den.

Informanter som har deltatt i referansegruppen viser til at de innledende prosessene var
nyttige og interessante, men at oppfølgingen kanskje ikke har gitt fullt så mye, bl.a. fordi
referansegruppen ikke har hatt noen rolle i oppfølgingen. Det pekes også på at det har
vært satt av lite ressurser til å følge opp handlingsplanen, og at det neppe kan forventes
mer aktivitet enn det som er realisert så lenge oppfølgingen skal gjøres innenfor de
enkelte departementenes ordinære budsjetter.

Med svært begrensede ressurser sett i forhold til målene, stilles det spørsmål ved
hvorfor det ikke i større grad er satset på etablerte lavterskeltilbud rettet mot inaktive
som man vet fungerer, framfor å spre ressursene og tiltakene såpass bredt og utydelig
som det er lagt opp til i handlingsplanen. Det vises videre til at det er vanskelig å få
oversikt over hva som egentlig er gjort som følge av handlingsplanen, hva som er en
følge av tidligere initiativ og hva som er løpende virksomhet som følger av ulike
primærmålgruppers ordinære virksomhet.

2.5 	Ressurser og prioriteringer
Handlingsplanen skal som nevnt gjennomføres innenfor de involverte departementenes
ordinære budsjetter. Det er med andre ord ikke avsatt egne ”friske” midler til
gjennomføring av handlingsplanen utover midler som sorterer under Helse- og
omsorgsdepartementet. Handlingsplanen med tilhørende tiltak har således ikke vært
forpliktende for sektormyndighetene mht ressursinnsats eller prioriteringer.

I handlingsplanen vises det til en rekke etablerte tilskuddsordninger hvorav den største
er rettet mot idrett. Kultur- og kirkedepartementet (KKD) står for de største
tilskuddsordningene under planen gjennom fordeling av spillemidler til anlegg og
aktiviteter organisert under NIF. Handlingsplanen forplikter ikke de involverte
departementene til å endre eller øke eksisterende tilskuddsordninger som følge av
handlingsplanen. KKD ga også i utarbeidelsen av handlingsplanen beskjed om bindinger
som følger av statens idrettspolitikk og lovverket knyttet til fordeling av spillemidler (jf.

27
gjennomgangen foran). Handlingsrommet for å flytte på de ”store pengepottene” til
frivillige aktører som følge av handlingsplanen er dermed relativt begrenset.
Idrettspolitikken med tilhørende anleggspolitikk har imidlertid flere mål og målgrupper
som sammenfaller med målgruppene for Handlingsplan for fysisk aktivitet.

Under Helse- og omsorgsdepartementets budsjettkapittel 719 Folkehelse, er fysisk
aktivitet en egen post. I tillegg er det en egen post for kommunetilskudd som skal gå til å
styrke folkehelsearbeidet gjennom sektorovergripende organisering basert på
partnerskap regionalt og lokalt, utviklingsarbeid for helsehensyn i planlegging, samt til
lokal implementering av nasjonale prioriterte satsninger på folkehelsefeltet. Disse to
postene til sammen ligger på i underkant av 50 millioner kroner for 2008 og 2009,
hvorav 19 millioner er avsatt til fysisk aktivitet.

Midlene under posten fysisk aktivitet disponeres til tilskuddsordningen rettet mot frivillige
organisasjoner for å stimulere til forebyggende helsearbeid gjennom økt fysisk aktivitet,
samt til andre tiltak i handlingsplanen. Tilskuddsmidlene inngår som tiltak under
handlingsplanen. Det er både i 2007 og 2008 tildelt 500 000 kroner fra posten fysisk
aktivitet til hvert av landets fylker ved de regionale partnerskapene for folkehelse ved
fylkeskommunen. Lokalbaserte aktiviteter med lav terskel for deltakelse rettet mot barn
og unge skal være prioritert under tilskuddsordningen. I tillegg er Norges
Bedriftsidrettsforbund innvilget et tilskudd på 1 million kroner i 2008 (med videreføring i
2009) til planlegging og gjennomføring av Sykle til jobben-aksjonen.

Bevilgningene til Grønn resept sorterer under kapittel 720 og innebærer bl.a.
videreutvikling av ordningen og utvikling av lavterskeltilbud i et utvalg kommuner i fem
fylker. Dette prosjektet er nært knyttet til Handlingsplan for fysisk aktivitet, men er ikke et
selvstendig tiltak.

Regnskap over tilskuddsordningen som sorterer under HOD (hovedsakelig tiltak 25) og
ressursene som er brukt eksternt i forbindelse med kommunikasjonsstrategien (tiltak
108) er vist i tabellen under. I tillegg har HOD ved Helsedirektoratet, i likhet med de
øvrige deltagerne, brukt interne ressurser på tiltak under handlingsplanen som i stor
grad kan knyttes til ordinær virksomhet og Helsedirektoratets ansvar under
folkehelseområdet.

Tabell 2.1 Budsjett for 73-posten (HOD) og regnskap for midler brukt på tiltak nr. 108 (kommunikasjon) og
tiltak nr.25 (tilskudd til lavterskelaktiviteter) i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009. NOK.
År 	Totalt
budsjett 73-
post
Kommunikasjon,
tiltak 108
Tilskuddsordning,
tiltak 25
Andre
øremerkede
tilskuddsmidler
2005
2006
2007
2008
2009
(budsj) 12 240 000
12 735 000
13 219 000
19 287 000
26 636 000 1 470 000
1 734 000
2 050 000
1 620 000
 858 000
 8 000 000
5 985 000
9 500 000
9 500 000
9 500 000 1 000 000

1 000 000
1 000 000

SUM 7 732 000 42 485 000 3 000 000

Tilskuddsordningen under tiltak nummer 25 er delevaluert. Resultatene fra denne
delevalueringen omtales i kap 3.2.4.

Sett i forhold til tilskuddene som går direkte til lokale idrettslag og foreninger på 120-125
millioner i året (pluss overgangsmidler på 50 millioner kroner i 2008 som kompensasjon
på frafall av automatinntekter) er tilskuddsordningen til lavterskeltilbud en brøkdel av det

28
som tildeles lokale idrettslag og foreninger. Tatt i betraktning at tilskuddsordningen har
en adskillig bredere målgruppe enn idrettslagene, og utfordringene og kostnadene
knyttet til å utvikle lavterskeltilbud, må støtteordningen under tiltak 25 vurderes som
relativt beskjeden. Evalueringen av dette tiltaket (jf kap, 3.2.4) konkluderer også med at
det er behov for en betydelig større innsats for å nå handlingsplanens mål. Fra
handlingsplanes rapportering vises det også til tilskudd til konkrete prosjekt under tiltak
20 og 21 fra HOD, der det bl.a vises til Grønn resept og FYSAK-prosjekter.

Dersom vi sammenlikner lavterskeltilskuddene med det samlede innsatsen som rettes
mot idrett og anlegg under idrettspolitikken på 1 558 millioner kroner (inkludert anlegg på
780 millioner kroner) må det kunne konkluderes med at tilskuddsmidler rettet mot
lavterskeltilbud gitt i et helseperspektiv har lav prioritet. Hvis vi sammenlikner med
enkeltposter under fordelingen til idrett viser fordelingen at en av postene er tilskudd til
tiltak for å utvikle nye muligheter for funksjonshemmedes deltagelse i idrett og fysisk
aktivitet. Denne posten har ligget på 2 millioner kroner årlig i handlingsplanperioden.
Tilskuddsordningen rettet mot integrasjonstiltak i idrettslag har økt fra 6,5 millioner til 8,5
millioner kroner i løpet av handlingsplanperioden.

Begge disse tilskuddsordningen er rettet mot konkrete målgrupper i handlingsplanen
med potensial for å få flere i aktivitet. Disse to postene til sammen tilsvarer samme nivå
som HOD har lagt inn i tilskuddsposten rettet mot utvikling av lavterskeltilbud. En
vesentlig forskjell er bredden på målgruppene – HOD retter seg mot ”alle” kategorier
frivillige og sekundærmålgrupper, mens KKD retter tilsvarende sum mot to spesifikke
avgrensede målgrupper.

Med innsatsnivået og bredden som er lagt på HODs tilskuddsmidler til frivillig sektor,
kombinert med bredden og spredningen på tiltakene og målgruppene som sorterer
under tilskuddsposten, kan det neppe forventes vesentlige effekter på handlingsplanens
målområder utover spredte prosjektrelaterte resultater.

Det gis også tilskuddsmidler til friluftslivstiltak. MDs budsjett til friluftslivsorganisasjoner
har gjennom perioden ligget på 15 millioner kroner, mens ulike tilskudd fra KKD har vært
på fra drøye 3 millioner i 2006 til 5,6 millioner kroner i 2008. I tillegg ble det gitt en
ekstrabevilgning til Friluftslivets år.

KD har bevilget 47,7 mill. kroner til offentlige grunnskoler og 0,7 mill. kroner til private
grunnskoler ved innføring av to uketimer fysisk aktivitet fra 01.08.09.. Dette er en følge
av at fysisk aktivitet i skoletiden er prioritert opp, noe handlingsplanen kan ha bidratt til å
få gjennomført selv om arbeidet var satt i gang før handlingsplanen ble etablert.
Bevilgningen er gitt for andre halvår 2009, og reflekterer kostnadene ved tiltaket. Etter
hvert må det forventes at tilskuddet legges inn i de ordinære bevilgningene til skoleeiere.

Samferdselsdepartementets prioriteringer styres av Nasjonal transportplan (NTP) i
tillegg til de årlige budsjettene. Utvikling av en nasjonal sykkelstrategi og tilrettelegging
for gående er i hovedsak begrunnet i et mål om bedre fremkommelighet selv om
regjeringens mål om å styrke folkehelsen gjennom fysisk aktivitet også nevnes i NTP.
Ressursbruken må likevel i hovedsak knyttes til målet om bedre fremkommelighet selv
om det i rapporteringen fra handlingsplanen oppgis at det er satt av 2,6 mrd kroner til
gang og sykkelanlegg for perioden 2006-2015.

Ressursbruken på tiltak som sorterer under handlingsplanen fra de øvrige
departementene er vanskelig å avdekke i og med mesteparten er knyttet til ordinære
aktiviteter. Et søk på fysisk aktivitet i departementenes budsjettproposisjoner (St.prp.1)
tyder ikke på at handlingsplanen har utløst nye midler fra noen av departementene

29
utover (muligens) KD. Et mulig unntak er KKDs oppfølging av frivillighetsmeldingen og
folkehelseperspektivet i St.prp.1 (2008-2009).

Oppsummering ressursbruk
I motsetningen til en del andre handlingsplaner er Handlingsplan for fysisk aktivitet ikke
lagt fram som en Stortingsmelding. Handlingsplanen er derimot en oppfølging og
konkretisering av vedtatt politikk under folkehelse, og må sees på som en oppfølging av
Stortingets behandling av folkehelsemeldingen med tilhørende vedtak (og
anmodningsvedtak om en Handlingsplan for fysisk aktivitet, jf redegjørelsen foran).

Handlingsplanen er således å betrakte som en konkretisering og organisering av ett av
områdene som behandles i Folkehelsemeldingen. Den statlige ressursinnsatsen som
følger av handlingsplanen er begrenset og ligger et sted mellom 20 og 50 millioner
kroner per år over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett, avhengig av hvor mye av
kommunetilskuddene og partnerskapssatsningen på fylkesnivå som kan knyttes til fysisk
aktivitet. I tillegg er det en vesentlig ressursinnsats på øvrige departementers
ansvarsområder. For eksempel er det årlige bevilgninger til bygging av gang- og
sykkelveger på om lag 250 millioner kroner over Samferdselsdepartementets budsjett.

Handlingsplanen fremstår dermed vel så mye som en plan for en bedre utnyttelse av
eksisterende ressursbruk, gjennom kunnskapsspredning, organisering og koordinert
innsats innenfor et av delområdene i Folkehelsemeldingen, som et nytt
satsningsområde.

2.6 	Organisering og ressursbruk – drøfting og konklusjoner
Med utgangspunkt i drøftingen foran og resultatene fra de øvrige undersøkelsene som
er gjennomført drøftes evalueringsspørsmålene som innledningsvis er gitt under temaet
organisering og ressursbruk.

2.6.1 	Hvordan er arbeidet fulgt opp på myndighetsnivå?
Dokumentanalysen, tiltaksanalysen og de gjennomførte
intervjuene/spørreundersøkelsene viser at KD i særdeleshet har fulgt opp Handlingsplan
for fysisk aktivitet gjennom målrettet og konkret arbeid for å ivareta hensynet til fysisk
aktivitet innenfor sine områder. For KDs del handler det om å ta i bruk kraftige
styringsvirkemidler (lover, rammeverk og bevilgninger) som virker direkte på de
utøvende aktørene innenfor skolesektoren. Prosessen har vært ”smurt” gjennom
kompetanseutviklingstiltak og utvikling av verktøy og hjelpemidler rettet mot de utøvende
primærmålgruppene i sektoren. I tillegg er kunnskapsgrunnlaget om betingelser for
fysisk aktivitet, og skoleelevers aktivitetsnivå forbedret. Gjennom en økning av timetallet
i kroppsøving og innføring av to uketimer fysisk aktivitet sikres det også at alle
skoleelever treffes.

Det kan diskuteres om KDs gjennomførte tiltak er sterke nok, eller om det burde
forventes at det ble avsatt 1 time per dag i skoletiden til fysisk aktivitet. Arbeidet med
heldagsskole behandler denne problematikken. Spørsmålet handler også om
prioriteringer av ressursene mellom sektorene, og prioritering av fysisk aktivitet i forhold
til andre formål som skal dekkes i skole og barnehagesektoren. I en videre oppfølging
bør spørsmål knyttet til hvordan aktivitetsnivået for gruppen inaktive barn mest
kostnadseffektivt kan økes. Per i dag foreligger det ikke tilstrekkelig kunnskap til å kunne
vurdere om dette er gjennom å sette av ressurser og å øke skoledagen slik at en time

30
fysisk aktivitet inngår hver dag, eller om andre tiltak og virkemidler i andre sektorer kan
være vel så effektive.

BLD har etter omorganiseringen av departementene fått et mindre ansvar under
handlingsplanen, men har fulgt opp innenfor sine ansvarsområder.

MD og SD er sentrale innenfor områder som handler om fysisk tilrettelegging. Innenfor
departementenes ansvarsområder er arbeidet med de planlagte tiltakene fulgt opp, og
det er også under SD tilføyd noen tiltak. Måloppnåelsen innen samferdsel, planlegging
og miljø er nok først og fremst knyttet til økt fokus og oppmerksomhet om sykkel som
transportmiddel og aktiv transport, samt økt bevissthet og høyere kunnskapsnivå knyttet
til planlegging og helse (blant annet gjennom PBL). Planen må uansett sies å være fulgt
opp på myndighetsnivå innenfor disse sektorene.

KKDs oppfølgingsansvar har vært knyttet til gjennomføring av egen kjernevirksomhet,
dvs statens idrettspolitikk. Dette er gjort. I tillegg ser vi at KKD i Frivillighetsmeldingen
har initiert et ”folkehelseprosjekt” innenfor sine rammer rettet mot frivillige
organisasjoner. Dette er en oppfølging av folkehelsearbeidet og fysisk aktivitet, men det
ser ikke ut til å være lagt til Handlingsplan for fysisk aktivitet.

De øvrige departementene har fulgt opp de konkrete tiltakene de har hatt ansvaret for,
men engasjementet ser ut til å være varierende. Spesielt tyder referatene på at AID ikke
har funnet en aktiv rolle i oppfølgingen av handlingsplanen, etter innføringen av endring i
arbeidsmiljøloven. På den andre siden har NAV flere initiativ og tiltak rettet mot fysisk
aktivitet i samarbeid med andre aktører lokalt og regionalt. Det er også flere eksempler
på prosjektsamarbeid mellom idretten og arbeidslivet der NAV er involvert. Mange av
aktivitetene er knyttet til oppfølging av IA-avtalen. Arbeidet er imidlertid lite synlig under
Handlingsplan for fysisk aktivitet. Arbeidet med denne evalueringen har vist at det er
eksempler på parallelle prosjekter med potensielle samordningsgevinster med tiltak
under handlingsplanen. Rammene for evalueringen har ikke gitt rom for å følge opp og
kartlegge denne type prosjekt, eller å gå grundigere inn på spørsmål om potensielle
synergieffekter på disse områdene.

HOD har hatt det operative ansvaret for koordineringen og oppfølgingen av
handlingsplanen. I tillegg har HOD en rekke tiltak under flere av innsatsområdene. Det
synligste tiltaket med direkte begrunnelse i målområdet fysisk aktivitet, er en
tilskuddsordning på prosjektnivå rettet mot lavterskeltilbud. I tillegg har HOD ved
Helsedirektoratet en rekke tilgrensende prosjekt under folkehelseområdet rettet mot
skolesektoren, helsetjenester, kommunesektoren og fylkesnivået der fysisk aktivitet
inngår i en større helhet. Flere av disse tiltakene gjennomføres i samarbeid med andre
sektordepartement. HOD ved Helsedirektoratet har tatt ansvaret for kunnskaps- og
statusutvikling, og har blant utarbeidet verktøy for kartlegging av aktivitetsnivået i
befolkningen. Resultatene fra dette arbeidet kommer for sent i programperioden til å
kunne ha noen vesentlig betydning for tiltakene og gjennomføringen av handlingsplanen
som går fram til 2009. Kunnskapen som er utviklet gjør at forutsetningene for å
utarbeide mer treffsikre tiltak i en oppfølging er betraktelig forbedret.

Alt i alt må arbeidet sies å være fulgt opp på myndighetsnivå i tråd med de
forventningene som kan leses av planen.

31 2.6.2
I hvilken grad har prosessen fra planlegging til iverksetting vært målrettet
og hensiktsmessig?
Handlingsplanen vurderes av de fleste informantene som god på mange måter, bl.a. ved
at den setter ting i sammenheng og stimulerer til samarbeid på tvers. Blant informantene
i forvaltningen gis det uttrykk for at arbeidet har vært godt organisert, at det har vært en
god samarbeidsatmosfære og at arbeidet har gitt en positiv stabilitet og kontinuitet i
innsatsen innen feltet. En annen fordel som nevnes av flere er mulighetene arbeidet gir
til å møte og bli kjent med andre aktører som jobber med samme tema. Dessuten, som
en av respondentene på fylkesnivå sa: ”Planen er god lesning.” Den har hjulpet aktører
innen offentlig, privat og frivillig sektor å tenke nytt om betydningen av fysisk aktivitet.

Når det gjelder de enkelte sektorene fremkommer det likevel tydelig at i realiteten ville
mye av det samme skjedd også uten handlingsplanen. Eksempelvis vises det til at
handlingsplanen nærmest er et speilbilde av Nasjonal Transportplan innen samferdsel,
og viser bare hva som uansett ville vært prioritert og gjennomført i praksis. Det samme
gjelder for en stor grad innenfor utdanning og miljø. Tiltakene og virkemidlene som
sorterer under KKD er som vist foran, heller ikke endret mht vilkår eller prioriteringer.

Drøfting og konklusjon – målrettet og hensiktsmessig?
Blant primærmålgrupper utenfor den offentlige forvaltningen, som frivillige
organisasjoner (idrett, friluftsliv, helse etc), NAV og partene i arbeidslivet, er
synspunktene på handlingsplanen som et operativt virkemiddel for endring av adferd i
sekundærmålgruppene noe mer delt. Generelt pekes det gjennomgående på at
hgandlingsplanen i liten grad har forholdt seg til de ulike primærmålgruppenes
rammebetingelser, hovedformål og etablerte strukturer. Tiltakene og virkemidlene blir
dermed lite treffsikre dersom hensikten er å utløse handling hos primærmålgruppene.

Planen som kunnskapsdokument og et første skritt på vegen mot et mer
aktivitetsvennlig samfunn får imidlertid positive vurderinger fra de aller fleste
informantene.

Idretten og partene er i arbeidslivet er utpekt som sentrale for arbeidet gjennom
Stortingets anmodningsvedtak. Idretten inkluderes i handlingsplanen i hovedsak
gjennom sin ordinære virksomhet under statens idrettspolitikk. Prosessen og arbeidet
med handlingsplanen har i liten grad bidratt til å gi idretten eller andre i frivillig sektor
rammebetingelser som i vesentlig grad gir muligheter for aktiviteter og tiltak utover den
ordinære virksomheten. Dette må betegnes som en svakhet, gitt den rollen frivillig sektor
er gitt i grunnlaget for handlingsplanen.

Mye av arbeidet med samordning og samarbeid på regionalt nivå bygger på en
forutsetning om at fysisk aktivitet skal være prioritert i regionale partnerskap for
folkehelse. Fylkeskommunene er dermed tiltenkt en sentral rolle, uten at de
nødvendigvis er gitt rammebetingelser og rom for å prioritere og følge opp alle
innsatsområdene og ”utøvende” primærmålgrupper planen retter seg mot. Hvilket
ansvar som er lagt på det regionale leddet (utover å tildele tilskuddsmidler) er dermed
uklart. Resultatene viser også at det er store variasjoner mellom fylkene mht hvor langt
de er kommet med partnerskap for folkehelse og hvor høy prioritet fysisk aktivitet har
hatt i det samlede folkehelsearbeidet. Mange fylker har kommet langt på området, og
flere har egne handlingsplaner for fysisk aktivitet (noen også utarbeidet før den sentrale
handlingsplanen). Andre har kommet senere i gang, og viser også at fysisk aktivitet er
lavere prioritert.

32
Samlet sett er det grunnlag for å konkludere med at planen i liten grad har vært målrettet
mht å bidra til å gi primærmålgruppene tilstrekkelige rammebetingelser for å følge opp
planen. Innspill mht utfordringer knyttet til kommuneøkonomi, vilkår for frivillig sektor og
krav i prosjektbeskrivelsen om å bygge på erfaringer og tilgjengelig kunnskap om
effektive tiltak, oppleves i liten grad å være tatt til følge (ref intervjuer i
primærmålgruppen).

Flere peker også på at handlingsplanens kapittel 3 ikke prioriterer de viktigste
utfordringene for å realisere målene under handlingsplanen. Utfordringene som fremmes
i handlingsplanen er i mange tilfeller de samme utfordringene som ligger til grunn for
flere av de eksisterende tiltakene som de ulike departementene har spilt inn. Hvis disse
utfordringene ikke er de vesentligste for å realisere handlingsplanens mål og visjoner, vil
den samlede innsatsen neppe kunne forventes å være treffsikker i forhold til
handlingsplanens mål. Utfordringene handlingsplanen behandler er i stor grad
utfordringer de involverte departementene i utgangspunktet hadde på dagsorden, og
følgelig også hadde prosesser, virkemidler og tiltak på, uavhengig av handlingsplanen.

Det foreligger et solid grunnlag for å kunne konkludere med at prosessen fra planlegging
til gjennomføring har vært hensiktsmessig, dersom formålet har vært å sette fysisk
aktivitet høyere på dagsorden i andre sektordepartement enn HOD. Prosessen har også
gitt økt forståelse for hvordan ulike sektorer kan påvirke betingelsene for fysisk aktivitet,
og bidratt til økt kunnskap og bevisstgjøring om sammenhengen mellom fysisk aktivitet
og helse. Handlingsplanen har bidratt til å gi arbeid med fysisk aktivitet legitimitet, og
planen har fungert som et kunnskapsdokument og en døråpner for ildsjeler og
engasjerte som arbeider et aktivitetsfremmende samfunn.

Prosessen har vært mindre hensiktsmessig dersom formålet har vært å utarbeide en
samordnet handlingsplan der tiltak og virkemidler sees i sammenheng og koordineres i
forhold til målgruppene.

2.6.3 	Hvordan har samarbeidet vært med og mellom relevante aktører på
nasjonalt, regionalt og lokalt nivå i offentlig, privat og frivillig sektor?
Samarbeidet i den interdepartementale koordineringsgruppen vurderes av informantene
som positivt og målrettet mot tiltakene. Flere viser til at samarbeidet mot partene i
arbeidslivet og til dels NAV har vært lite utviklet, lavt prioritert eller ikke fungert etter
intensjonene. Dette bekreftes i sekundærdataene som inngår i evalueringsgrunnlaget (jf
oversikt i innledningskapitlet).

Samarbeidet på departementsnivå har sammen med handlingsplanen, bidratt til å få
fysisk aktivitet høyere opp på dagsorden, noe som er viktig for å sikre at hensynet til
fysisk aktivitet gjennomgående prioriteres høyere innenfor departementenes
kjernevirksomhet. Intervjuer med aktører på ulike forvaltningsnivåer tyder imidlertid på
en begrenset oversikt og samhandling mellom forvaltningsnivåene. Kommunene
opplever eksempelvis at nivået over i liten grad ser de ulike prosjektene og initiativene
under folkehelseområdet i sammenheng (Bergem et.al). Fylkesnivået savner
prioriteringer og klarer samordning, der det spesielt etterlyses initiativ for en nærmere
kobling mellom kommunehelsetjenesten og fysisk aktivitet.

Samarbeid på regionalt og lokalt nivå
Undersøkelsene som rapporteres i kap. 6 gir et bilde av samarbeid på regionalt og lokalt
nivå. Generelt er det et inntrykk at det er store forskjeller mht hvordan det tverrsektorielle
samarbeidet har fungert på fylkesnivå, og det er også varierende mht hvordan de

33
offentlige forvaltningsnivåene har lykkes i å etablere samarbeid med frivillige
organisasjoner som ikke er representert med et fylkesledd. Dette kan ha sammenheng
med at partnerskap for folkehelse ikke er kommet like langt i alle fylkene. I
rapporteringen fra 2008 pekes det også på at fysisk aktivitet ikke er et prioritert område
for partnerskap for folkehelse i alle fylkene som har etablert partnerskap.

På lokalt plan er det en rekke fungerende samarbeidsarenaer som er benyttet i
forbindelse med Handlingsplan for fysisk aktivitet. Det er også eksempler på at det er
etablert nye former for samarbeid i enkelte kommuner. Mye er organisert rundt
prosjekter av typen FYSAK, Aktiv på dagtid, frisklivssentraler mv. Knapphet på ressurser
(tid, kompetanse, finansiering) fremmes som en større utfordring på lokalt nivå enn
samarbeid mellom aktører. Fra idrettsrådenes side er det flere som viser til at det
allerede er for mange møteplasser og prosesser som settes i gang av byråkrater og
ulike offentlige etater. Det er ikke rom for å følge opp mer på fritiden, i tillegg til de
frivillige oppgavene som skal gjøres. Møteplasser og prosesser hvor det er noe ”å
hente” må derfor prioriteres. Se for øvrig kap. 6 for primærmålgruppenes vurderinger av
samarbeid og hvem de ulike aktørene samarbeider med.

Funnene fra undersøkelsene som er gjennomført bekrefter funnene fra
underveisrapporten om Partnerskap for folkehelse og Helse i plan (Bergem, et al, 2009).
Sammen med våre resultater foreligger det et godt empirisk grunnlag for å kunne slå
fast følgende:

 Fylkeskommunene har for det meste et godt samarbeid med Fylkesmannen om
partnerskap for folkehelse. Det er eksempler på fylker der ansatte hos
Fylkesmannen og fylkeskommunen til sammen utgjør sekretariatet for
folkehelsearbeidet. I andre fylker kan det være manglende koordinering som i
enkelte tilfeller fører til mye dobbeltarbeid. Fylkesmann og fylkeskommune har
nær kontakt og samarbeid med idrettskretsene. Resultatene våre tyder på
dobbeltarbeid mellom aktører i flere fylker i forbindelse med tiltak og
gjennomføring av Handlingsplan for fysisk aktivitet.

 De mest vanlige aktørene for regionale partnerskap er fylkesmannen,
idrettsorganisasjoner og diverse andre frivillige organisasjoner. Det er eksempler
på andre samarbeidsaktører, som partene i arbeidslivet, helseforetak, skoler mv.
Dette er mindre utbredt og viser store regionale variasjoner. Fysisk aktivitet er på
langt nær prioritert i alle partnerskap

 NAV og helseforetak er generelt vanskelige å mobilisere inn i de regionale
partnerskapene. Aktiv på dagtid, Grønn resept og ulike former for
frisklivssentraler er eksempler på prosjekt der NAV er representert. Mye av
denne virksomheten er prosjektbasert uten at det er knyttet til de regionale eller
kommunale partnerskapene for folkehelse

 Fylkesnivået har dårlige insentiver for å få flere kommuner og aktører med i
partnerskap for folkehelse. Midlene er en gitt pott. Jo flere aktører som kommer
med, jo færre midler blir det på de som er med, og det blir flere som skal følges
opp uten at fylkeskommunens ressurser øker. Dette er lite motiverende for
fylkene, kommunene og andre målgrupper for partnerskap. Dessuten stimulerer
ordningen til uproduktive aktiviteter blant målgruppene rettet mot å tilegne seg en
størst mulig andel av de samlede midlene gjennom søknadsprosesser, og
tilrettelegging av prosjekter og tiltak for å passe med kravene for tilskudd.

34
 Formaliserte avtaler om partnerskap fungerer dårlig mot frivillig sektor. Dette er
en viktig forklaringsfaktor bak manglende prioritering av formelle partnerskap i
kommunene. Formaliserte avtaler kan komme i konflikt med ”frivillighet”. Det
spørres blant annet om i hvor stor grad frivillige kan presses, eller forpliktes til å
påta seg oppgaver under offentlig sektors ansvar. Funnene fra våre
undersøkelser bekrefter at det i arbeidet med Handlingsplan for fysisk aktivitet
ikke er tatt hensyn til frivillige organisasjoners særegenhet og rammevilkår.
Tiltakene under handlingsplanen kan ikke i vesentlig grad sies å ha bidratt til å
sette frivillig sektor i stand til å kunne bidra under handlingsplanens målområder,
utover bidragene som gis gjennom organisasjonenes ordinære virksomhet.

 Spredt satsning under folkehelseområdet (inkludert fysisk aktivitet) med mange
prosjekt gjør at kommuner, fylker og andre aktører arbeider med en rekke ulike
prosjekt parallelt. Kommunene opplever at nivået over i liten grad ser de ulike
prosjektene i sammenheng. Forvaltningen er fragmentert og komplisert å
forholde seg til for både kommuner og andre potensielle primærmålgrupper for
Handlingsplan for fysisk aktivitet. Bergem et.al konkluderer med at kommuner
”veljer å ikkje gå i gang med enkelte tiltak eller prosjekt i frykt for å ”gå seg vill”.
Våre undersøkelser bekrefter dette, og viser at det samme kanskje i enda
sterkere grad gjelder for andre samarbeidsaktører, inkludert frivillig sektor som
var tiltenkt en sentral utøvende rolle under Handlingsplan for fysisk aktivitet.

2.6.4 	Hvor stor har ressursbruken vært? I hvilken grad har ressursbruken fått et
løft?
Handlingsplanen er et virkemiddel innenfor folkehelsearbeidet, men helsesektorens
ressursinnsats i form av økonomiske ressurser er relativt beskjeden i forhold til
utfordringene planen er ment å virke på. Folkehelsearbeidet (inkludert fysisk aktivitet) er
derfor avhengig av en tverrsektoriell forståelse der flere bidrar med ressurser og
prioriteringer som stimulerer til et helsefremmende samfunn. Et godt eksempel er KD
som i 2006 styrket kroppsøvingsfaget, og i tillegg bevilget nærmere 50 millioner til
skolesektoren i 2009 for å gi rom til to uketimer obligatorisk fysisk aktivitet
(halvårsvirkning). Innenfor samferdselssektoren er det også en rekke eksempler på
investeringstiltak der utformingen av et infrastrukturprosjekt kan ha stor betydning for
fysisk aktivitet. Tiltakene på disse områdene hadde antagelig blitt gjennomført
uavhengig av handlingsplanen i og med arbeidet var satt i gang før handlingsplanen ble
etablert.

I følge informantene på sentralt nivå har handlingsplanen og det tverrdepartementale
samarbeidet i liten grad lykkes med å utløse ressurser med betydning for målområdet
fysisk aktivitet.

Innenfor evalueringens rammer har det ikke vært mulig å utarbeide en fullstendig
oversikt over den samlede ressursbruken under handlingsplanen. Selv ikke på
tiltaksnivå har det vært mulig å isolere tiltakene som ligger direkte under
handlingsplanen fra ressursinnsatsen som er begrunnet og fordelt under andre,
tilgrensende formål. Våre analyser tyder likevel på at handlingsplanen kan ha bidratt til å
sette fysisk aktivitet høyere på dagsorden i flere departementer, noe som igjen kan ha
hatt betydning for prioritering og innretningen av ressursbruken under involverte
departementer. Fravær av en handlingsplan med fokus på fysisk aktivitet kunne gitt
andre prioriteringer og gjort arbeidet med de nevnte tiltakene tyngre. handlingsplanen
kan også ha bidratt til prioriteringer som strekker seg framover i tid, uten at informantene
nødvendigvis relaterer prioriteringene til en effekt av handlingsplanen.

35
Evalueringsgrunnlaget gir ikke muligheter til å svare på denne type spørsmål, eller å
gjennomfør såkalte kontra-faktisk analyser.

På lokalt nivå tyder undersøkelsene på at handlingsplanen kan ha bidratt til å utløse
aktiviteter og ressurser i enkelte kommuner. Den har også hatt betydning for
prioriteringen av arbeid og ressursinnsats i noen av landets kommuner. Spesielt tyder
resultatene fra undersøkelsen mot idrettsrådene på at handlingsplanen kan ha gitt
vridninger i anleggsprioriteringene i enkelte kommuner. Spørsmålet belyses nærmere i
kapittel 6.

Mht til spørsmål om de ulike sektorene har fått et løft når det gjelder
kompetanseutvikling og fysisk tilrettelegging viser svarene store variasjoner. Flere viser
til at det har vært en kompetanse og kunnskapsutvikling som følge av handlingsplanen.
Det er også en bred enighet blant informantene om at handlingsplanens viktigste effekt
er at flere er blitt bevisst sammenhengen mellom fysisk aktivitet og fysisk tilrettelegging,
og at den har hatt en viktig dagsordenfunksjon som kan ha bidratt til endrede
prioriteringer. Legitimitet til å arbeide med, og vektlegge hensynet til fysisk aktivitet kan
også ha påvirket prioriteringer på lokalt, så vel som regionalt nivå.

2.7 	Lite ledige ressurser blant de utførende – en glemt utfordring?
Økt fysisk aktivitet i befolkningen er hovedformålet, og dette skal oppnås gjennom å
mobilisere relevante aktører på ulike forvaltningsnivå innen de ulike sektorene. I tillegg
framgår det av planen at den også har til formål å utløse ressurser (både økonomiske,
”ledige hender”, og kompetanse) i frivillig sektor, arbeidslivet og på andre
forvaltningsnivåer. Manglende ressurser på kommunenivå ble pekt på som en utfordring
under planleggingen av handlingsplanen, men er ikke tatt med blant de prioriterte
utfordringene.

Målkonflikter mellom involverte aktørers kjernevirksomhet og handlingsplanens mål,
eller mellom involverte aktører, ser ikke ut til å ha vært et tema i bakgrunnsarbeidet for,
og utformingen av handlingsplanen. Målkonflikter i virkemiddelbruk er heller ikke
behandlet. KKD har riktignok pekt på at bevilgningene til idrett gis under et definert
formål med et medfølgende lovverk knyttet til spillemidlene. Innsatsen fra disse midlene
er dermed i stor grad begrenset til å dekke de målområdene som sammenfaller med
idrettspolitikkens mål. Selv om det er en vesentlig grad av målsammenfall mellom
handlingsplanen og flere av tilskuddsordningene under KKD (særlig innen anlegg,
friluftsliv og de lokale aktivitetsmidlene) er dette i liten grad utnyttet til å konkretisere
tiltak i spillerommet mellom helseformålet og de formålene KKDs støtte er gitt under.

Eventuelle ressursbegrensninger på aktør- eller systemnivå er ikke berørt utover at det
vises til andre stortingsmeldinger. Etter den politiske behandlingen og aksepten av
selve handlingsplanen, er det heller ikke lagt noen form for ”instruksjonsrett” verken til
koordineringsgruppen eller andre nivåer i selve gjennomføringen. Fylkeskommunene er
som vist foran tiltenkt en sentral rolle i arbeidet med handlingsplanen gjennom de
regionale partnerskapene. Hvilket faktisk ansvar og oppgaver fylkeskommunene har fått
i gjennomføringen av handlingsplanen, eller hvor mye ressurser det forventes at
fylkeskommunen skal prioritere på oppfølgingsarbeid, er ikke definert.

Styringsformen som er valgt er en form for samhandling og partnerskap. I dette ligger
det en implisitt forutsetning om at involverte aktører gjennom samhandling og
partnerskap også skal motiveres til å prioritere tilstrekkelig ressurser (økonomiske,
organisatoriske, kompetanse) til å gjennomføre handlingsplanens tiltak og ta i bruk

36
virkemidler, samt realisere delmålene under hvert innsatsområde. Hvilke mekanismer i
handlingsplanen med tilhørende tiltak som skal motivere primærmålgruppene til å
forplikte seg framkommer ikke av handlingsplanen.

Som vist foran er frivillige organisasjoner utpekt som sentrale utførende aktører på
regionalt og lokalt nivå. Planen går dermed langt i å forutsette at frivillig sektor har
ressurser og rammebetingelser til å følge opp planen gjennom omprioriteringer innenfor
sin ordinære virksomhet, og/eller at det gjennom handlingsplanen vil tilføres ressurser,
og/eller at handlingsplanen med tilhørende partnerskap og mobilisering skal rekruttere
flere frivillige til å arbeide innenfor forebyggende helse i tråd med handlingsplanen.

37
3 	Tiltaksanalyse
Er tiltakene gjennomført og målgruppene nådd?

3.1 	Innledning
I dette kapitlet rettes søkelyset mot i hvilken grad innsatsområdene og de prioriterte
tiltakene er fulgt opp i planperioden, samt om målgruppene er nådd. Med referanse til de
enkelte innsatsområdene og tiltakene er det nødvendig å problematisere hvilke
utfordringer tiltakene retter seg mot, og i hvilken grad de kan tenkes å være effektive i
forhold til å nå primær- så vel som sekundærmålgruppene.

Kapitelet bygger på en analyse av selve handlingsplanen (jf kap 1), årlige
tiltaksrapporteringer, delevalueringer av tiltak under handlingsplanen og funn fra de
kvantitative og kvalitative undersøkelsene som er gjort i forbindelse med evalueringen (jf
kap.6.) På dette grunnlag gis det en analyse av innsatsområdene og tiltakene vurdert i
forhold til handlingsplanens mål og de utfordringer den var ment å virke på.

Tiltaksområdene med tilhørende tiltaksutforming og målgrupper er til dels svært
forskjellige i sin art, og mht kompleksitet i virkemiddelbruk og prioriteringer. Det har
derfor ikke vært hensiktsmessig å gjennomføre tiltaksanalysen under alle områdene
etter samme struktur. Så langt som mulig er det likevel forsøkt å følge en struktur der
delmålet for innsatsområdet og eventuelle inndelinger av innsatsområdet presenteres
først. Deretter presenteres målgruppene. Under noen innsatsområder er målgruppene
tydelige, mens det under andre innsatsområder har vært nødvendig med en egen
analyse og drøfting for å konkretisere de ulike (hoved)målgruppene for innsatsområdet.
Omtalen av tiltakene er derfor tilpasset hvert enkelt innsatsområde. Der det foreligger
delevalueringer av sentrale tiltak med betydning for vår evaluering er resultatene
referert.

For hvert innsatsområde med underliggende delområder gis det en oppsummerende
drøfting av måloppnåelse. Kapitlet er til dels detaljert, selv om alle de 108 tiltakene ikke
drøftes like grundig. Resultatene fra analysene i dette kapitlet drøftes videre på et
overordnet nivå i neste kapittel.

3.2 	Aktiv fritid
Delmål: Flere i fysisk aktivitet på fritiden

Innsatsområdet er delt i 3 undergrupper:
 Idrett (12 tiltak)
 Friluftsliv (7 tiltak)
 Fysisk aktivitet for alle (5 tiltak)

Målgrupper: Primærmålgruppene er idretten (NIF med tilhørende lag og foreninger),
FRIFO (med tilhørende lag og foreninger) og andre frivillige organisasjoner og lag som
kan tilby aktivitetstilbud som bidrar til at flere blir fysisk aktive på fritiden. Disse gruppene

38
er definert som sentrale målgrupper både i Folkehelsemeldingen og i
prosjektbeskrivelsen som ligger til grunn for handlingsplanen.

I Stortingets anmodningsvedtak sies det eksplisitt at NIF må trekkes med i arbeidet.
Idretten er dermed definert som prioritert primærmålgruppe fra Stortingets side. I følge
prosjektbeskrivelsen for handlingsplanen (jf. kap 1.2) er frivillig sektor utpekt som
sentrale utøvende aktører. Dette tilsier at friluftslivsorganisasjoner og lag som tilbyr
friluftslivsaktiviteter må tolkes som den viktigste utøvende primærmålgruppen under
delområdet friluftsliv.

Kommunene er en sentral primærmålgruppe mht lokal planlegging og tilrettelegging for
fysisk aktivitet. Kommunene må derfor også tolkes som en utøvende aktør i
primærmålgruppen. De øvrige aktørene i primærmålgruppen under dette tiltaksområdet,
ser ut til å ha en rolle som tilrettelegger der de gjennom sine roller og posisjon skal bidra
til å utløse aktiviteter uten at de er tiltenkt en direkte utøvende rolle. Det regionale
nivåets rolle og ansvar, dvs fylkeskommune/fylkesmann drøftes under kap. 3.6.

Prioriterte sekundærmålgrupper er barn, unge og eldre. Tiltakene skal også ha som
siktemål å utjevne sosiale helseforskjeller. Barn som faller utenfor ordinære tilbud er
spesielt nevnt som målgruppe i handlingsplanen.

Tiltakene kan deles i to hovedkategorier; i) de som retter seg mot anlegg og fysisk
tilrettlegging (anleggsmidler), og ii) aktivitetsrettede tiltak.

3.2.1 	Anleggsmidler (tiltak 5,6,7,9,11,19, og delvis 8)
I den statlige idrettspolitikken fremheves det at tilgjengelighet til idrettsanlegg er en viktig
forutsetning for mulighetene til å drive fysisk aktivitet. Anlegg i lokalmiljøet som
stimulerer og tilfredsstiller barns behov for fysisk aktivitet i organiserte eller
egenorganiserte former, prioriteres. Når det gjelder ungdom, er det et mål å utvikle
anlegg som tilfredsstiller ungdommens behov for utfordringer og variasjon. Det er også
fremmet som et mål at ungdom skal gis mulighet til å medvirke i utformingen av anlegg.
Videre sies det at det er av stor verdi at anleggene fungerer som gode sosiale
møteplasser i lokalsamfunnene.

I Soria Moria-erklæringen understrekes viktigheten av fri tilgang til natur og bedre
tilrettelegging for fysisk aktivitet. Regjeringen har fulgt opp dette gjennom spillemidlene
til idrettsformål og økt tilskuddet til anlegg for friluftsliv i fjellet (tiltak 19) i løpet av
handlingsplanperioden. Føringene i anleggspolitikken, med vektlegging av
nærmiljøanlegg, sosiale møteplasser, og anlegg rettet mot barn og unge er i tråd med
handlingsplanens mål.

Tiltak 8 retter seg mot årlige tilskudd til plan- og utviklingsarbeid i fylkeskommunene og
har hatt en ramme på 1,9 millioner kroner per år fra 2005 til 2007, med en nedgang til
950 000 kr i 2008. Tiltaket er i likhet med de øvrige tiltakene i denne kategorien, nært
knyttet til aktivitetene under innsatsområdene Aktivt nærmiljø og Sammen for fysisk
aktivitet. Tilskuddene under nærmiljøordningen for egenorganisert aktivitet (tiltak 7) er
også redusert i løpet av handlingsplanperioden. Tilskuddsposten til rehabilitering av og
bygging av nye idrettsanlegg (tiltak 5) og tilskudd til anlegg for friluftsliv i fjellet (tiltak 19)
er økt i samme periode. Hvordan disse omfordelingene slår ut i forhold til målene i
handlingsplanen er usikkert, og er heller ikke drøftet eller vurdert i den årlige
rapporteringen under handlingsplanen.

39 3.2.1.1
Måloppnåelse anleggsmidler
Utfordringer og gjennomføring
I kapittel 3 i handlingsplanen rettes flere av utfordringene mot utforming av
nærmiljøanlegg, anleggsutvikling som gir muligheter for flerbruk og egenorganisert
fysisk aktivitet, og tilrettelegging gjennom samordnet innsats der fysisk planlegging og
anleggsutvikling er inkludert. Tiltakene i denne kategorien følger opp disse
utfordringene. Som nevnt over er det gjort omfordelinger mellom de ulike
tilskuddspostene underveis i perioden, blant annet er tilskuddene til anleggsutvikling
som gir muligheter for flerbruk og egenorganisert fysisk aktivitet redusert. På tross av
enkelte omfordelinger underveis i perioden må de planlagte tiltakene vurderes som
gjennomført.

Målgrupper og effekt av handlingsplanen
Anleggspolitikken forutsetter og bygger på et samspill mellom idrettslag, kommuner,
fylkeskommuner og staten. Lokal politisk prioritering er en forutsetning for tilskudd fra
spillemidlene. Samspillet mellom frivillige lag, kommuner og staten, og i noen tilfeller
også private aktører er vel etablert og godt fungerende på det lokale plan. Den samlede
søknadsmengden på spillemidler til anlegg, og det dokumenterte behovet for anlegg, er
større enn det som kan realiseres gjennom spillemidlene.

Barrierene i forhold til anleggsutvikling og lokal tilrettelegging for fysisk aktivitet ligger
dermed på ressurssiden – det er ikke knyttet til mangel på møteplasser, eller mangel på
samspill mellom ulike sektorer og aktører på lokalplanet som er blant utfordringene
handlingsplanen retter seg mot. Den samlede søknadsmengden under disse tiltakene
viser at kommunene prioriterer anleggsutbygging, og er villige til å finansiere sin andel
av utbyggingene, gitt at de får delfinansiering gjennom spillemidlene. Dette er et tydelig
tegn på at tiltakene er nådd fram til målgruppene.

Handlingsplanen har ikke medført noen synlige omprioriteringer i den etablerte
tilskuddsordningen til idrettsanlegg. Utfordringene handlingsplanen retter seg mot på
dette området sammenfaller i stor grad med utfordringene og formålene den
eksisterende anleggspolitikken er rettet mot. Handlingsplanen tilfører dermed ikke noe
nytt på dette området vurdert på et overordnet nivå. På lokalt nivå ser vi at 28% av
idrettsrådene i landets kommuner mener at handlingsplanen har bidratt til nye anlegg
eller utbedringer av eksisterende anlegg. Dette kan tyde på omprioriteringer lokalt i tråd
med handlingsplanens mål i enkelte kommuner. Spesielt tyder kommentarene fra
undersøkelsen på at nærmiljøanlegg og anlegg i tilknytning til skoler har fått en høyere
prioritet i løpet av handlingsplanperioden.

3.2.2 	Aktivitetsmidler idrett (tiltak 1,2,3,4,12)
Samtlige av disse tiltakene ligger under den statlige idrettspolitikken (KKD). De statlige
midlene (spillemidler) som tildeles idretten gjennom KKD skal først og fremst komme
den frivillige, medlemsbaserte idretten til gode, samt stimulere til å legge til rette for
utøvelse av egenorganisert fysisk aktivitet. Fra statens side er det et mål å legge til rette
for økt aktivitet både innen bredde- og toppidrett. Primære målgrupper for den statlige
idrettspolitikken er barn (6-12 år) og ungdom (13-19 år). Utover anleggsstøtten (omtalt
foran) er det viktigste virkemidlet i forhold til handlingsplanens mål; tilskudd til aktivitet i
idrettslag som driver idrett og fysisk aktivitet for barn og ungdom.

Målene under Handlingsplan for fysisk aktivitet sammenfaller i stor grad med den
statlige idrettspolitikken, men det er ikke fullstendig sammenfall. Handlingsplanen har

40
mål knyttet til fysisk aktivitet for eldre, voksne, og ikke minst barn som faller utenfor
ordinære idrettstilbud. For idretten betyr det at handlingsplanen har mål om aktiviteter
som i prinsippet ikke er finansiert gjennom støtteordninger under idrettspolitikken. I
vilkårene for bevilgningene til idretten heter det eksplisitt:
De ovennevnte målene er i første rekke knyttet til virksomheten i idrettslagene. Det er lagene
som står for idrettsaktiviteter og som er arena for den frivillige innsatsen innenfor idretten. Det
er en forutsetning at de organisasjonsledd som mottar tilskudd, retter sin virksomhet inn mot
idrettslagenes behov (St.prp.1).
Idrettslagenes behov er medlemmenes behov. Kombinert med prioriteringen i
støttemidlene til barn og unge, har i praksis idretten begrensede muligheter til å
tilrettelegge for aktiviteter for ”Ikke medlemmer”, barn som faller utenfor de ordinære
tiltakene, voksne og eldre, med mindre det følger finansiering med, eller at noen av de
eksisterende tilskuddene justerer formål og kriterier for tilskudd. Det er også et viktig
poeng at ”frivilligheten” i idretten til en stor grad består av foreldre som tilretter,
organiserer og finansierer medlemsbasert barne- og ungdomsidrett, eller frivillighet
knyttet til arbeid for egne aktiviteter. Denne frivilligheten kan ikke omdirigeres til
oppgaver som sorterer under offentlig sektors ansvar.

Under tilskuddsordningen fra KKD inngår noen mindre tilskuddsposter med
prosjektrettede midler for grupper med spesielle behov og integrering i idrettslagene
(tiltak 3 og 4 under HPFA). Denne type prosjektmidler er i mindre grad bundet til
medlemsbasert aktivitetsutvikling. Formålet med disse tilskuddsordningene samsvarer
med mål under handlingsplanen og retter seg mot prioriterte målgrupper.

3.2.2.1 	Måloppnåelse aktiv fritid – aktivitetsmidler idrett.
Utfordringer og gjennomføring
Flere av utfordringene i handlingsplanens kapittel 3 retter seg mot samspill,
tilrettelegging av møteplasser og å legge til rette for samarbeid på tvers av sektorer for å
utløse engasjement og frivillig innsats. Aktivitetstiltakene under aktiv fritid – idrett retter
seg i svært liten grad mot disse utfordringene. Disse utfordringene følges imidlertid opp
under andre innsatsområder.

I forhold til å utløse frivillig innsats, eller aktiviteter forankret i den frivillige idretten er det
belegg for å hevde at de vesentligste utfordringene for å nå handlingsplanens hovedmål
gjennom innsatsområdet aktiv fritid - idrett ikke er prioritert i handlingsplanen. Det er
empirisk grunnlag for å konkludere med at de største utfordringene er knyttet til
knapphet på ressurser og organisatoriske rammebetingelser for å utvikle lavterskeltilbud
rettet mot spesifikke målgrupper, eksempelvis barn som faller utenfor ordinære tilbud,
eldre, innvandrergrupper, trygdede etc. Fra undersøkelsen rettet mot idrettsrådene (jf
kap. 6) ser vi at handlingsplanen i liten grad har utløst engasjement og lokalt initiativ.
Derimot fremkommer det gjennom kommentarene at dokumentet fungerer som et
kunnskapsdokument og at det kan fungere som et hjelpemiddel for å få
beslutningstakere til å prioritere tiltak og prosjekter innenfor fysisk aktivitet og helse.
Dette kan indirekte bidra til at utløses ressurser på kommunalt nivå rettet mot utvikling
av lavterskeltilbud i samarbeid med lokale idrettslag.

De aktivitetsrettede tiltakene under Idrett (tiltak 1-12) i handlingsplanen inngår samtlige
under statens idrettspolitikk og er gjennomført. Målene for disse tiltakene er delvis
sammenfallende med mål under Handlingsplan for fysisk aktivitet, men dekker ikke hele
målområdet. Handlingsplanen har ikke gitt endrede prioriteringer eller bidratt til at

41
tiltakene som sorterer under idrett bidrar med mer på målområdet enn det som følger av
den ordinære medlemsbaserte virksomheten.

I tillegg til planlagte og rapporterte tiltak under handlingsplanen har Regjeringen ved
KKD tatt et initiativ og prioritert spillemidler til folkehelsearbeid under statens
idrettspolitikk. NIF er KKDs viktigste samarbeidspartner i dette folkehelseprosjektet.
Prioriteringen kan være en følge av økt oppmerksomhet på fysisk aktivitet i et
folkehelseperspektiv. Handlingsplanen kan således ha bidratt til å utløse denne
prioriteringen. Det nye initiativet fra KKD ser imidlertid ikke ut til å ha knyttet seg til
Handlingsplan for fysisk aktivitet med tilhørende organisering.

Målgrupper og effekt av handlingsplanen
På spørsmålet om tiltakene under aktiv fritid – idrett har nådd planens målgrupper må
svaret være ja. Uten tiltakene som stimuleres gjennom statens idrettspolitikk er det
belegg for å hevde at adskillig flere ville falt utenfor, og at idrettsaktiviteter i større grad
enn i dag ville avhenge av sosioøkonomiske betingelser. I og med det i liten grad er
implementert nye tiltak som følge av handlingsplanens idrettsdel, er det vanskelig å
vurdere om nye målgrupper eller flere inaktive er nådd. Ser vi på resultatene fra
undersøkelsen mot idrettsrådene og fylkesleddet (jf kap. 6) kan handlingsplanen ha hatt
betydning for prioriteringer og utløst nye aktiviteter og engasjement i enkelte kommuner.
Om dette i så tilfelle er et resultat av aktivitetene under det som sorterer under idrettens
ordinære virksomhet, et resultat av tilskuddsordningene som sorterer under HOD (tiltak
25), eller aktiviteter gjennom partnerskap for folkehelse på fylkesnivå, forteller ikke
resultatene noe om.

Tiltak 2 Fordele tilskudd til aktivitet og deltagelse i lag og forendinger som driver idrett og
fysisk aktivitet for barn og unge er evaluert av Opedal m.fl (2007)
19. Evalueringen viser
at aktivitetene for barn og unge synes å ha fått et løft ved hjelp av denne
tilskuddsordningen, og at pengene kommer fram til det lokale leddet. Tiltaket ser dermed
ut til å nå primærmålgruppen som i dette tilfelle er lokale lag. Resultatene fra
evalueringen viser også at omleggingen av tilskuddsordningen fra å gå via NIF sentralt
til å kanaliseres direkte til det lokale nivået, har gitt et løft for barne- og ungdomsidretten.
Flere av de andre tilskuddspostene under idrettspolitikken er i større grad rettet mot
idrett og i mindre grad mot helsefremmende fysisk aktivitet for fysisk inaktive.
Målgruppene for tilskuddsordningene er antagelig nådd, men alle disse er nødvendigvis
ikke blant handlingsplanens prioriterte målgrupper. Så lenge tilskuddene i sin helt er
inkludert i handlingsplanen, må likevel målgruppene for de spesifikke tiltakene defineres
som handlingsplanens målgrupper.

I og med tiltakene som sorterer under dette delområdet kun representerer etablerte tiltak
blir det lite relevant å vurdere effekten av tiltakene i forhold til handlingsplanens mål.
Derimot kan det konkluderes med at tiltakene under aktiv fritid idrett, ikke i vesentlig
grad har bidratt til nye aktiviteter eller nådd nye målgrupper som er viktige å nå for å
realisere handlingsplanens to hovedmål – ei heller bidratt til å forhindre frafallet fra
idretten. Dette begrunnes med at det ikke foreligger nye tiltak utover det som ligger
under statens idrettspolitikk.

Handlingsplanen har heller ikke, verken i utforming eller oppfølging, prioritert
utfordringene idretten har pekt på som sentrale for å bidra på en kostnadseffektiv måte i
folkehelsearbeidet. Sett i lys av den sterke føringen fra Stortingets side om idrettens
medvirkning, må dette betraktes som en vesentlig svakhet med utformingen, så vel som
gjennomføringen av handlingsplanen.

19 Ståle Opedal, Svein Inge Nødland, Anett Bjelland; Konsolidert tilskuddsordning? Oppfølgende evaluering av Kultur og kirkedepartementets
tilskuddsordning til lokale idrettslag. IRIS. Rapport 2007/081.

3.2.3 	Aktivitetsmidler, plan og lovarbeid; Friluftsliv (tiltak 14, 15,16,18)
Handlingsplanen omfatter syv tiltak under friluftsliv (13,14,15,16,17,18, 19), hvorav ett
(tiltak 19) er omtalt tidligere og inngår i KKDs anleggsmidler (se over). Tiltakene spenner
fra tilskuddsmidler til frivillige organisasjoner til lovarbeid for å sikre allmennheten tilgang
til natur til planarbeid gjennom endringer i plan- og bygningsloven (PBL) for å sikre
hensynet til helse i planarbeid.

Paraplyorganisasjonene FRIFO og FL er sentrale primærmålgrupper, både i rollen som
utøvende frivillige, og som kompetanseorganer.

KKD har bortimot fordoblet sin støtte til friluftsliv for barn og unge fra 2008 til 2009.
Begrunnelsen for økningen er i følge kulturminister Trond Giske:
Gjennom friluftslivsorganisasjonene når vi mange barn og unge, som ikke har noen tradisjon
på å gå på tur og å være ute i naturen. Vårt bidrag på dette området vil gi enorm helseeffekt
og ikke minst livskvalitet og glede … Dette passer som hånd i hanske med vårt
folkehelseprosjekt, fastslo Trond Giske (ref. pressedekning fra lansering).
Økningen i tilskuddet til friluftsliv er begrunnet i KKDs folkehelsesatsning i fordelingen av
spillemidler. Som nevnt foran kan dette være generert av handlingsplanen gjennom økt
oppmerksomhet på fysisk aktivitet i folkehelsearbeidet.

Rapporteringen fra handlingsplanen er uklar i forhold til hvor mye aktivitetsrettede
tilskuddsmidler som fordeles til friluftslivsaktiviteter. Tiltak 14 og MDs andel under tiltak
18 ser sammenfallende ut, dvs at de til sammen utgjør 15 millioner kroner årlig fra MDs
budsjetter. Tiltak 15 og 16 ser i rapporteringen ut til å være spesifikasjoner mht hvordan
midlene fra tiltak 14 fordeles på spesifikke målgrupper og/eller tiltak. Tiltak 18 inneholder
tilskudd fra KKD. Denne tilskuddsposten er økt fra 3,2 millioner kroner til 5,6 millioner
kroner i 2008 og kanaliseres gjennom FRIFO og FL. MDs tilskuddspost under tiltak 18 er
på 14,5 millioner kroner til FRIFO og FL, og kan være sammenfallende med tiltak 14.

3.2.3.1 	Friluftsliv – plan- og lovarbeid (tiltak 13 og 17)
Tiltak 13 retter seg mot forslag om styrking av friluftsloven og annet relevant lovverk for
å sikre allmennheten tilgang til natur. Tiltak 17 inngår i samme kategori og handler om
bedre tilgang til jakt og fiske for hele befolkningen. Rapporteringen viser at det har vært
arbeidet med økt tilgang til standsonen og bymarkene. Det har videre vært arbeidet med
PBL, noe som har resultert i økt fokus på helse, miljø, sikkerhet og samfunnssikkerhet i
endringen i PBL fra 2008. Økt tilgang til strandsonen og vern av Oslomarka til
rekreasjonsformål er andre aktiviteter som rapporteres.

3.2.3.2 	Måloppnåelse aktiv fritid – friluftsliv
Utfordringer og gjennomføring
Innsatsen på friluftslivsområdet er i handlingsplanen rettet mot:

1. Sikring/erverv av arealer til allmenn opphold og ferdsel
2. Tilrettelegging for bruk av disse arealene for ulike utøvere
3. Stimulere til utøvelse av friluftsliv

43
De gjennomførte tiltakene innenfor de to første punktene retter seg mot flere av
utfordringene knyttet til samordning på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer for å sikre
de fysiske betingelsene for fysisk aktivitet gjennom friluftsliv og en helhetlig planlegging.

Tiltakene som inneholder tilskuddsmidler og som har til hensikt å stimulere til utøvelse
av friluftsliv, er gjennomført. Primærmålgruppene (friluftslivsorganisasjoner) er nådd.
Sett i forhold til antall lag og foreninger som er tilsluttet FRIFO, og at disse
organisasjonene erfaringsvis ofte når barn og unge som ikke faller inn under idretten,
må aktivitetsmidlene rettet mot friluftsliv betegnes som knappe i forhold til utfordringene.
Rammebetingelsene for å nå nye inaktive grupper gjennom friluftstilbud kan ikke sies å
være vesentlig bedret gjennom handlingsplanperioden, selv om tiltakene er gjennomført.

Fra aktører innen friluftsliv pekes det spesielt på begrensede muligheter til å følge opp
aktiviteter som ble satt i gang under Friluftslivets år. Evalueringen av Friluftslivets år
viste at tiltaket samlet sett var vellykket. Erfaringene gav også mye kunnskap om hvilke
typer aktiviteter og tilbud som fungerer i forhold til ulike målgrupper. Det pekes på at det
ligger kunnskap og erfaringer som kan videreføres og gi positive bidrag til
handlingsplanes mål, men at knapphet på ressurser begrenser mulighetene for en
systematisk oppfølging. Dette rammer særlig de gruppene som er tyngst å nå, og som i
utgangpunktet er de målgruppene som det kanskje er viktigst å nå.
Friluftslivsorganisasjonenes bidrag til måloppnåelse gjennom Handlingsplan for fysisk
aktivitet begrenses dermed i likehet med idretten, til den aktiviteten som skapes
gjennom organisasjonens egenart og ordinære virksomhet.

Gitt at frivillig sektor var tiltenkt en sentral rolle som utførende aktør, er organisasjonene
som sorterer under FRIFO og FL i liten grad gitt rammebetingelser til å utføre noe
vesentlig mer enn sin ordinære virksomhet. Noe direkte prosjektstøtte lokalt fra tiltak 25
(HOD) har imidlertid tilfalt organisasjoner under FRIFO. Evalueringen av dette tiltaket
viser at idrettslag dominerer som mottakere av denne tilskuddsordningen (se under
Fysisk aktivitet for alle). FRIFOS medlemmer er dog representert med enkelte lokale lag.

Målgrupper og effekt av handlingsplanen
Målgruppen frivillige organisasjoner som utøvende aktører på området fysisk aktivitet
friluftsliv, er kun nådd gjennom ordinære tilskuddsmidler. Handlingsplanen tilfører ikke
noen vesentlig nye stimuleringsmidler som setter frivillige friluftslivsaktører i stand til å
utløse nye aktiviteter rettet mot handlingsplanens sekundærmålgrupper. Et unntak er
stimuleringsmidlene til friluftslivets år.

De øvrige tiltakene rettet mot plan- og lovarbeid for å tilrettelegge for friluftsliv er
gjennomført, og det er også oppnådd positive endringer i løpet av
handlingsplanperioden. Ny plan- og bygningslov, med økt fokus på helse, miljø og
samfunnssikkerhet er vedtatt. Effekten av denne type tiltak er langsiktig og i mange
tilfeller en betingelse for fysisk aktivitet gjennom friluftsliv. Responsen lokalt og regionalt,
i form av reviderte og nye planer der friluftsliv, idrettsanlegg og fysisk aktivitet inngår,
bekrefter at målgruppen for disse tiltakene, dvs profesjonsutøvere og planleggere, er
nådd ved at flere aktører regionalt og lokalt har fulgt opp føringene i egne planer.

Handlingsplanen synliggjør den ordinære støtten til friluftslivsaktiviteter og friluftslivets
bidrag til folkehelsearbeidet gjennom organisasjonenes ordinære virksomhet.
Regjeringen har også via KKD økt rammene til Friluftsliv for 2009, begrunnet i et
folkehelseperspektiv. Handlingsplanen kan ha bidratt til å øke fokus på fysisk aktivitet i
folkehelsearbeidet, og således bidratt til en sterkere virkemiddelbruk innenfor den
ordinære virksomheten. I likhet med idretten ser det ikke ut til at KKD knytter satsningen

44
på folkehelse til handlingsplanes organisering og det tverrdepartementale samarbeidet
som er etablert.

3.2.4 	Aktiv fritid - Fysisk aktivitet for alle
Det tredje delområdet under aktiv fritid – fysisk aktivitet for alle har 10 tiltak hvorav
samtlige ligger under HOD. Innsatsområdet er rettet mot en antatt gråsone mellom
aktivitetstiltak i regi av det offentlige tjenesteapparatet og tilbud i regi av frivillige
organisasjoner og private aktører. Det gis eksempler på en rekke type prosjekt og
lavterskelsamarbeid der frivillige organisasjoner og kommunene i felleskap utarbeider
lavterskeltilbud.

3.2.4.1 	Måloppnåelse – Aktiv fritid, fysisk aktivitet for alle
Utfordringer og gjennomføring
Innsatsområdet retter seg direkte mot tiltak som har til hensikt å aktivere inaktive
målgrupper som faller utenfor etablerte tilbud og systemer. Gitt at begrunnelsen for
handlingsplanen nettopp ligger i utfordringer knyttet til å få flere barn og voksne opp på
anbefalt aktivitetsnivå, er det grunn til å stille spørsmål ved om dette området har hatt
høy nok prioritet og samlet ressursinnsats, sett i forhold til utfordringene dette området
retter seg mot.

Tiltakene under delområdet Fysisk aktivitet for alle er fulgt opp og gjennomført. Tiltak
nummer 22; Arbeide for at kommuner som har laget egne oversikter over lokale
aktivitetstilbud offentliggjør disse på kommunenes nettsider, ser ut til å ha gitt liten
respons ute i kommunene. Om dette skyldes manglende interesse, ressurser eller
kompetanse hos kommunene er vanskelig å si. Derimot kan tiltaket være et eksempel
på at kunnskap om målgruppenes behov, mottaks- og implementeringsevne, er
vesentlig for at et tiltak skal ha effekt. I rapporteringen fra dette tiltaket står det i 2006
”kommunene har fått verktøyet, det er nå opp til dem å prioritere bruken av det”. Dersom
kommunene ikke velger å bruke verktøyet, kan ikke ressursbruken på å utvikle verktøyet
eller tiltaket betegnes som vellykket.

De øvrige tiltakene under delområdet er i hovedsak prosjektrettet mot spesifikke
utøvende sekundærgrupper. Rapporteringen viser at flere av tiltakene involverer
samarbeid med (eller støtte til) idretts- og/eller friluftslivsorganisasjoner. Tiltakene
overlapper dermed i stor grad med aktiviteter som etter planens struktur ligger under
idrett og/eller friluftsliv. En sentral forskjell er at aktivitetstilbudene ikke er begrenset av
krav om at de skal være medlemsbaserte.

Flere av tiltakene er rettet mot ulike former for samarbeidsprosjekt der flere aktører går
sammen om å utarbeide og organisere lavterskeltilbud. Flere av prosjektene som
rapporteres under tiltakene på dette delområdet rapporteres også under andre tiltak.
Tiltak nr 25 som er en tilskuddsordning til utvikling av lavterskeltilbud ser ut til å ligge bak
flere av tiltakene under HODs ansvarsområde. For å få en oversikt over hvilke type
prosjekter som inngår under ulike tiltak under HODs ansvarsområde, har vi samlet
prosjekter som går igjen under to eller flere innsatsområder i en tabell, og angitt hvilke
tiltaksnummer og innsatsområdet prosjektet rapporteres under (se neste side).

Følgende tabell gir en oversikt over tiltak under delområdet som også er rapport under
andre innsatsområder:

45
Tabell 3.1 Prosjekter som HOD har hatt ansvar for i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005- 2009 (listen
dekker ikke samtlige prosjekt som inngår i mer enn ett tiltak).
Prosjekt
(primærmålgruppe)
Tiltak nr 	Innsatsområder 	Kommentar
Grønn Resept 20, 46, 80, 84,
85, 86, 92, 101 Aktiv fritid, Aktiv
hverdag, Aktiv
etter evne,
Sammen for fysisk
aktivitet, Et bedre
kunnskaps-
grunnlag På flere av tiltakene brukes det likelydende
ordlyd i rapporteringen. De konkrete
prosjektene det vises til er ikke alltid
sammenfallende. Felles for tiltakene er at
det henvises til ulike former for tilknytning
til eller oppfølging av Grønn resept.
FYSAK /
partnerskapsordningen 20, 21,24,80,
93,108 Aktiv fritid, Aktiv
etter evne,
Sammen for fysisk
aktivitet,
Kommunikasjon Samme som over. Tiltak 108 retter seg
mot kommunikasjon. FYSAK sees i
sammenheng med en utvikling av lokale
partnerskap og handler om lavterskeltilbud
ofte mot spesifiserte målgrupper
Samarbeid med Oslo
kommune (to prosjekter) 20,24,82 Aktiv fritid, Aktiv
etter evne Groruddalssatsningen er et omfattende
prosjekt som dekker mange områder og
spesifiserte målgrupper, og som derfor
rapporteres med flere delprosjekt.
Helseforum for kvinner 20,24 Aktiv fritid aktivitetstilskudd
Lavterskelprosjekt Aktiv
på dagtid 24, 46 Aktiv fritid, aktiv
hverdag Tilskudd og formidling av eksempler
FL 20, 23,24 Aktiv fritid Aktivitetstilskudd
Støtte til syv fylker til
videreutvikling av
lavterskeltilbud innen
fysisk aktivitet, kosthold
og røykeslutt 20,46,80,
84,86,92 Aktiv fritid, Aktiv
hverdag, Aktiv
etter evne,
Sammen for fysisk
aktivitet Likelydende rapportering under flere tiltak
– samme prosjektstøtte ser ut til å
rapporteres under flere tiltak og
innsatsområder
Kompetanseheving og
samarbeid med NAV 23,24,46,,80,
84,86, 94, 104 Aktiv fritid, Aktiv
etter evne,
Sammen for fysisk
aktivitet, Et bedre
kunnskaps-
grunnlag Under flere av tiltakene ser det som
samme prosjekt rapporteres, men det er
også forskjellig prosjekter
Tilskudd til HUNT 3, 23,24, 99 Aktiv fritid, Et
bedre kunnskaps-
grunnlag Tiltak 99 handler om
befolkningsundersøkelse mor/barn og
videreført i 2008

FRIFO støtte til
friluftslivets år 16, 25 Aktiv fritid Tiltak 16 er under MD, mens tiltak 25 er
støtte fra HOD

Tabellen illustrerer kanskje i første rekke at handlingsplanens inndeling av
innsatsområder ikke fungerer for prosjektene under HOD. I en evalueringssammenheng
blir det derfor vanskelig å vurdere hva som har vært målgruppen under prosjektene
knyttet til innsatsområder, ressursinnsatsen rettet mot ulike målgrupper og
ressursfordelingen mellom innsatsområdene. Dette ville kreve en dypere gjennomgang
av de rapporterte prosjektene enn rammen for denne evalueringen gir rom for. Flere
prosjekt synes uansett å være rapportert under mer enn ett tiltak og/eller tiltaksområde.

Målgrupper og effekt
Det viktigste tiltaket under delområdet Fysisk aktivitet for alle, er antagelig
tilskuddsordningen til lavterskeltilbud (tiltak 25). Tilskuddsordningen er tenkt som et
virkemiddel for tiltak som skal fange opp de som faller utenfor ordinære idretts- og
friluftslivsaktiviteter. Tilskuddsordningen ble evaluert i 2008. Evalueringen er rapportert i
rapporten; Frå sofaen til sykkelsetet. Evaluering av tilskotsordninga til lavterskel fysisk
aktivitet
20. Evalueringen tar utgangspunkt i tilskuddsordningen i 2007, og intervjuer med
informanter fra ansvarlige for fordeling av tilskuddene, representanter for et utvalg
hovedorganisasjoner og et utvalg regionale og lokale lag som har fått midler til aktiviteter

20 Bergem, Randi; Susanne Moen Ouff, Unni Aarflot (2008): Frå sofaen til sykkelsetet. Evaluering av tilskotsordninga til lavterskel fysisk aktivitet.
Arbeidsrapport nr. 228. Høgskulen i Volde og Møreforskning, Volda

46
eller tiltak. Evalueringen viser at det ble gitt støtte til 492 tiltak fordelt på 18 fylker. I om
lag halvparten av fylkene har så godt som alle søkerne fått midler. Hovedbildet viser at
de fleste søkerne for mindre tilskudd enn de har søkt om. Tilskuddene er for de fleste
avgjørende for at tiltakene/aktivitetene kommer i gang, og det rapporteres om god
respons på aktivitetene som settes i gang. Tilskuddene i 2007 varierte fra 1800 til 175
000 kr (i 2007), og det ble gitt støtte til mellom 20 og 80 prosjekt i hvert fylke.

Evalueringen viser at det er stor bredde i type organisasjoner, men at
idrettslag/organisasjoner dominerer. De fleste aktivitetene er rettet mot barn og unge,
selv om andre målgrupper også er representert. Det er bred enighet blant informantene,
både blant de som fordeler tilskudd og de som mottar tilskudd, om at tilskuddsordningen
må operere med et mer langsiktig perspektiv. Dette fordi det tar tid å utvikle, etablere og
gjøre kjent tiltak og aktiviteter som mobiliserer og treffer målgrupper. Evalueringen peker
spesielt på problemer knyttet til sein tildeling av midler fra Helsedirektoratet som gjør det
vanskelig og lite forutsigbart å planlegge aktiviteter og å få tiltakene gjennomført
innenfor budsjettåret. Blant de som forvalter tilskuddsordningen vises det til at det går
mye tid og ressurser til å behandle søknader, og at det er mye administrasjon for lite
midler. En positiv bivirkning som nevnes er at søknadsbehandlingen gjør at fylket
kommer i nærhet og dialog med lag og organisasjoner rundt om i kommunene.

Evalueringen konkluderer med at tilskuddsordningen er et viktig tiltak for å skape
aktivitet gjennom innsatsområdene; Aktiv Fritid, Aktivt nærmiljø, Aktiv etter evne, og
Sammen for fysisk aktivitet. Evalueringen anbefaler spesielt at Aktiv etter evne bør få
mer fokus i det videre arbeidet.

Funnene bekreftes i en annen evaluering av lavterskeltilbud under prosjektet Grønn
resept. I evalueringen; Ein resept å gå for? Evaluering av modellar for fysisk aktivitet,
røykeslutt og sunt kosthald
21 bekreftes det at en rekke ulike former for organisering og
lavterskeltilbud innen fysisk aktivitet fungerer, og kan gi langsiktige effekter mht
aktivitetsmønster for deltagere som har deltatt i et opplegg. Videre vises det at det tar tid
å etablere et tilbud og å gjøre det kjent. De fleste prosjektene har hatt kapasitet til å ta i
mot flere deltagere. Funnene understøtter at det er behov for langsiktighet og kontinuitet
i utvikling, etablering og drift av lavterskeltilbud.

Tiltakene i handlingsplanen er rapportert gjennomført i den forstand at det vises til
prosjekter under samtlige tiltak. Flere av prosjektene rapporteres under mer enn ett tiltak
og innsatsområder. Målgruppene under de fleste tiltakene er lite spesifisert, og det er
derfor vanskelig å vurdere i hvor stor grad målgruppene nåes. Samlet sett er det et solid
empirisk grunnlag for å konkludere med at tiltakene framstår som fragmenterte for
primærmålgruppene på lokalt nivå. Lav kostnadseffektivitet kombinert med manglende
prioritering av målgrupper, reduserer treffsikkerheten i forhold handlingsplanens
hovedmål.
3.3 	Aktiv hverdag
Delmål: Muligheter for fysisk aktivitet i barnehage, skole og på arbeidsplass

Innsatsområdet er delt inn i 2 undergrupper:
 Aktiv oppvekst (13 tiltak)
 Aktivt arbeidsliv (4 tiltak)

21 Båtevik, Finn, Anders Tønnesen, Johan Barstad, Randi Bergem og Unni Aarflot (2008): Ein resept å gå for? Evaluering av modellar for fysisk aktivitet,
røkeslutt og sunt kosthald. Arbeidsrapport nr.225 Høgskolen i Volda og Møreforskning, Volda.

47
Innenfor aktiv oppvekst er tiltakene rettet mot rammeverk (barnehagelov og
opplæringslov), forsøksvirksomhet og informasjons- og kompetansebygging. Tiltakene
inkluderer også budsjettiltak i statsbudsjettet.

Innenfor arbeidslivet retter ett av tiltakene seg mot arbeidsmiljøloven (tiltak 43), ett
består av informasjon og kunnskapsspredning (tiltak 44), og to mot trygdeetaten (NAV
og kommunene) som retter seg mot lavterskeltilbud til trygdede og andre som faller
utenfor arbeidslivet (tiltak 45 og 46).

Arenaer og sekundærmålgrupper: Barnehager, skoler og arbeidslivet er identifiserte
arenaer der store deler av befolkningen kan nås. I følge handlingsplanen vil tiltak på
disse arenaene kunne bidra til å redusere sosiale ulikheter i helse. I motsetning til
innsatsområdet Aktiv Fritid er sekundærmålgruppene for de enkelte delområdene
konkret og avgrenset til:

 Barnehagebarn (i barnehagetiden)
 Skoleelever (i skoletiden, inkludert skolevei)
 Arbeidstakere (i arbeidstiden, inkludert daglige arbeidsreiser)

3.3.1 	Aktiv hverdag - oppvekst (13 tiltak)
Tiltakene under delområdet Aktiv hverdag oppvekst, retter seg direkte mot
rammebetingelser og forsøksvirksomhet for skoler og barnehager. Barnehagen er ikke
identifisert som et område med store utfordringer, men det er likevel gjennomført tiltak
for å sikre at fysisk aktivitet ivaretas i barnehagene. KD står ansvarlig for de aller fleste
tiltakene, hvorav noen i samarbeid med blant annet HOD. Det er overbevisende
dokumentasjon for at daglig fysisk aktivitet fra barneår er nødvendig for å oppnå god
helse og å forebygge en rekke av de mest utbredte livsstilssykdommene i dagens
samfunn. Hovedtyngden av tiltakene er rettet mot skolesektoren der et bredt spekter
tiltak rettet mot økt fysisk aktivitet er igangsatt.

3.3.1.1 	Måloppnåelse aktiv hverdag oppvekst
Utfordringer og gjennomføring
Innsatsområdet retter seg direkte mot en av utfordringene som tas opp i
handlingsplanens kapittel 3.

Prosjektet ”Fysisk aktivitet og måltider i skolen” (tiltak nr 36) har vært en bærebjelke i
satsningen på å sikre økt fysisk aktivitet i skolen. Prosjektet har kort fortalt gått ut på å få
skolene til å utvikle egnede modeller for å tilrettelegge for mer fysisk aktivitet i løpet av
skoledagen. Prosjektet ble initiert i et samarbeid mellom HOD, Utdanningsdirektoratet
og Helsedirektoratet, og det ble underveisevaluert av HEMIL-senteret i 2006
22 	og senere
også i 2008	23. Prosjektet har gitt nødvendig kunnskap for å kunne utarbeide målrettet
tiltak mot skolen, i tillegg til å gi erfaringer om det konkrete prosjektet.

Tiltaket må sees i sammenheng med tiltak 35 Øke timetallet i kroppsøving. Videre kan
også forsøket med utvidet skoledag, prosjektet Idrett i SFO samt innføring av to
uketimer fysisk aktivitet ses i sammenheng med tiltak 35. Forsøket Utvidet skoledag og
prosjektet Idrett i SFO med tilhørende delevalueringer gis en særskilt omtale under.

22 ”Evalueringsrapport fysisk aktivitet og måltider”, HEMIL-senteret, Universitetet i Bergen, høsten 2006. 23 ”Evalueringsrapport II; Fysisk aktivitet og måltider”, HEMIL-senteret, UiB, 2008.

48
Referatene fra koordineringsgruppen viser at det har vært rettet fokus på å få fysisk
aktivitet inn i sentrale styringsdokumenter. KD har fulgt opp dette bl.a. gjennom to
stortingsmeldinger der tilrettelegging for fysisk aktivitet inkluderes: St.meld. nr. 16 (2006-
2007) … og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læring og St.meld. nr. 31 (2007-
2008) Kvalitet i skolen.

Det er også utviklet veiledere til skolene (tilak34) og foreldre (tiltak 42) med relevant
tekst. Blant tiltakene inngår også kompetansehevingstiltak (tiltak 39) der det bl.a er
etablert ”Nettverk for fysisk aktivitet” som har utviklet et kompetansehevingstilbud som
tilbys alle skoler gjennom ca. 25 høgskoler og universiteter, og etablering av et forum for
friluftsliv i skolen med MD som ansvarlig.

Ny barnehagelov er vedtatt, der kropp, bevegelse og helse er ett av syv fagområder
(tiltak 30). Det er også utarbeidet et temahefte om natur og miljø for barnehager. Norske
barnehager har tradisjon for og fokus på ”utetid” og fysisk aktivitet. Fysisk aktivitet og
helse er ett av syv fagområder som det jobbes mest med i barnehager (ref. NOVA).
Tiltakene mot barnehagene utover dette kan oppsummeres til: utarbeidelse av
temahefte i regi av foreldreveiledningsprogrammet; å utarbeide veiledere og
eksempelsamlinger i samarbeid med andre departementer; og å føre dialog med barne-
og ungdomsorganisasjonene. Disse tre tiltakene ligger under BLD.

HOD er involvert i to tiltak under skole; innarbeiding av tekst om fysisk aktivitet ved
revidering av veileder til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler, og
bidrag til spredning av modell for helsefremmende skoler. Det første er fulgt opp, det
andre er satt i sammenheng med det øvrige arbeidet som gjøres i forbindelse med
spredning av erfaringer og modeller.

3.3.1.2 	Resultat fra evalueringen av tiltak 36 – Fysisk aktivitet og måltider i skolen	24
HEMIL konstaterer at prosjektet representerer et viktig stykke utviklingsarbeid sett både i
et nasjonalt og internasjonalt perspektiv. En vesentlig del av det unike i satsningen er at
det legges vekt på å nå både helse- og læringsmål gjennom samme tilnærming. Det er
p.t. svært få studier som har dokumentert effekt av program og tiltak for å fremme både
fysisk aktivitet og skolemåltider, og det er behov for systematisk utvikling av
skolebaserte tiltak som kan tilrettelegge for daglig fysisk aktivitet (og gode rammer for
skolemåltidet).

De viktigste funnene knyttet til prosjektskolenes erfaringer og valg av modeller for daglig
fysisk aktivitet kan oppsummeres som følger:
 Skolene setter vanligvis av 20-45 minutter til daglig fysisk aktivitet, men denne
tiden inkluderer ofte matpause
 Få skoler bruker utvidet skoledag som virkemiddel for å øke tid til fysisk aktivitet
 På flertallet av skolene er tid til økt fysisk aktivitet tatt fra undervisningstiden
 Skolene har valgt å skape tid og muligheter for fysisk aktivitet på ulike måter,
som:
o færre, men lengre friminutt
o organisering av aktivitetsdager og turneringer
o integrering av fysisk aktivitet som en del av undervisningen
o midttimeordning

Skolene har dermed i stor grad klart å finne måter å organisere på som gir rom for økt
fysisk aktivitet, men få skoler innfrir kravet om èn time daglig fysisk aktivitet.

24 Teksten bygger på evalueringsrapportene fra HEMIL

49
Tilrettelegging av tid og miljø er nødvendigvis heller ikke tilstrekkelig for å sikre økt
aktivitetsnivå blant elevene.

God tilgang på fysiske fasiliteter
Undersøkelser viser at elever som går på skoler med et høyt antall fasiliteter som gir
muligheter for å være fysisk aktive, er betydelig mer fysisk aktive enn elever som går på
skoler med få fasiliteter. Andre studier viser imidlertid at elevenes motivasjon for å være
fysisk aktiv også spiller en rolle for elevenes aktivitetsnivå. Det er ikke tilstrekkelig at det
er gode fasiliteter tilgjengelig, men elevene må også være motiverte for å bruke dem
skal de velge å være fysisk aktive.

Mye kan tyde på at mer offensive tiltak er nødvendige for å aktivere de elevene det er
både vanskeligst og viktigst å nå, eksempelvis i form av organiserte aktiviteter av ulik
karakter. Hvordan en i praksis kan aktivere de elevene som i utgangspunktet er mest
inaktive og minst motiverte for fysisk aktivitet, er utvilsomt et viktig spørsmål.

Evalueringen til HEMIL går ikke nærmere inn på dette, men slår fast at kun når fysisk
aktivitet inngår som del av undervisningen, er skolene sikret at de organisatoriske og
fysiske grepene har direkte påvirkning på elevenes atferd. Dette er også den eneste
muligheten skolen har innenfor eksisterende ressursrammer til å sikre at alle elevene er
fysisk aktive og tilrettelegge for at alle får et opplegg tilpasset deres kompetanse og
interesse.

Det har vært en betydelig reduksjon i rapporterte fysiske og organisatoriske hindringer
både for barne- og ungdomsskolene fra 2006 til 2008. Svært få skoler rapporterte om
fysiske hindringer i 2006, der den største hindringen på ungdomsskolen var mangel på
egnet inneareal (7 %). Omfanget av rapporterte organisatoriske hindringer har i perioden
også gått kraftig ned både for barne- og ungdomsskolene, særlig gjelder dette hindringer
knyttet til tid.

En oppsummering av studier på feltet viser ellers at en tilnærming der opptil en time per
dag tas fra undervisning i teoretiske fag og brukes til fysisk aktivitet ikke går utover
elevenes skoleprestasjoner verken samlet eller for de fagene hvor det tas tid til fysisk
aktivitet.

Evalueringsrapporten fra 2008 dokumenterer tendenser til endringer fra 2006 til 2008,
basert på data fra 120 skoler, i tillegg til funn fra tidligere undersøkelser av elevatferd
knyttet til fysisk aktivitet sammenlignet med rapportert adferd fra elever i 2008.
Ungdomsskolene har gjennom denne perioden økt tilbudet av tilgjengelige fasiliteter for
fysisk aktivitet, mens det på barnetrinnet har ligget jevnt høyt fra 2006. Skolene legger i
størst grad til rette for fysisk aktivitet gjennom felles aktivitetsdager, fellesturneringer,
utvidet friminutt og ved å integrere fysisk aktivitet i undervisningen. Barneskolene
integrerer i langt større grad enn ungdomsskolene fysisk aktivitet i undervisningen (73 %
versus 42 %).

Mer aktivitet i skoletiden, men flere kjøres til skolen
Det var i perioden 2006-08 en nedgang i antall skoler som opplevde fysiske,
organisatoriske, tidsmessige eller økonomiske hindringer for å tilrettelegge for fysisk
aktivitet. Mellom en tredjedel og halvparten av skolene rapporterer videre positive
effekter av prosjektet knyttet til bedre konsentrasjon blant elevene, bedre sosialt miljø og
mindre mobbing. Når det gjelder endringer i rapportert fysisk aktivitet blant elevene, var
det en viss nedgang i aktivitet på barneskolen, men en økning på ungdomsskolen. Det
var også en nedgang i antall elever som går eller sykler til skolen, men ingen endring for

50
å gå eller sykle fra skolen. Med andre ord var det trolig en økning i andelen som ble kjørt
til skolen på morgenen.

Innsatsen rettet mot å øke skolebarnas daglige aktivitet bør definitivt inkludere
virkemidler for å maksimere andelen elever som foretar den daglige turen til og fra
skolen til fots eller på sykkel, da dette for de fleste vil gi en betydelig dose fysisk aktivitet
to ganger hver eneste skoledag. Det kan muligens ligge et potensial i å sikre bedre
samordnning av tiltak og virkemidler rettet mot skoleveien (Aktive skolebarn og lignende
tiltak innen planlegging og samferdsel) og tiden elevene tilbringer på skolen.
Samordning på tvers av sektorene er et av de viktigste formålene med handlingsplanen,
der oppfølgingen nettopp skal bidra til å øke oppmerksomheten omkring denne type
problemstillinger.

Samlet sett viser HEMILs evaluering fra 2008 at det var en viss reduksjon i
tilrettelegging for fysisk aktivitet mellom 2006 og 2008, og det antas at dette i stor grad
har sammenheng med at prosjektet i denne perioden gikk over fra å være et
utviklingsprosjekt med høyt nasjonalt trykk og midler til skolene til å bli en satsning som
det var forventet at skolene selv skulle følge opp innenfor eksisterende tids- og
økonomiramme. Dette understreker i henhold til evalueringen betydningen av en aktiv
implementering av offentlig politikk der skoler følges opp med stimuleringstiltak. Så
lenge det ikke finnes øremerkede midler, er det fare for at innsatsen vil komme i konflikt
med andre prioriterte områder.

Det synes altså vanskelig for skolene å innfri anbefalingen om tilrettelegging av èn times
daglig fysisk aktivitet innenfor eksisterende tids- og ressursramme. Det gjennomførte
utviklingsarbeidet har likevel i stor grad bidratt til å identifisere og synliggjøre ulike
modeller for å tilrettelegge for daglig fysisk aktivitet for alle elevene. De skolene som
best har lykkes i å øke alle elevenes aktivitetsnivå er skoler som har integrert fysisk
aktivitet som en del av undervisningen, men det er like fullt krevende å få integrert en hel
times fysisk aktivitet i andre fag i løpet av skoledagen. For å sikre at skolen blir en arena
der alle barn og unge kan nå anbefalingen om å være en time fysisk aktiv, er det i følge
evalueringen nødvendig å sette av en time i elevenes undervisningsplan til fysisk
aktivitet. Det er vanskelig for skolene å legge til rette for ordninger gjennom frivillige
friminuttstilbud som når alle elever og kanskje i særlig grad de som trenger det mest,
dvs elever som i utgangspunktet ikke er motivert for fysisk aktivitet I denne gruppen
finner vi også en større andel elever fra lavere sosioøkonomiske lag.

3.3.1.3 	Økt timetall til kroppsøving – tiltak nr.35 og nr.37
I tråd med anbefalingene fra HEMIL-rapporten er det gjennom handlingsplan-perioden
arbeidet systematisk med å øke timetallet i kroppsøving. I 2006 ble timetallet i
kroppsøving økt med én time på barnetrinnet. Skolene ble i tillegg fulgt opp og
oppfordret til å legge til rette for daglig fysisk aktivitet gjennom et hefte og en video som
ble sendt skolene våren 2007, med erfaringer fra prosjektet fysisk aktivitet og måltider i
skolen. Det har også vært gjennomført et forsøksprosjekt med ”Utvidet skoledag” der
ulike modeller for utvidet skoledag som skal inkludere fysisk aktivitet er prøvd ut.
Prosjektet er undervegsevaluert
25 og gir foreløpige konklusjoner om positive effekter av
fysisk aktivitet og hvordan en utvidet skoledag kan organiseres. Et annet prosjekt har
dreid seg om samarbeid mellom idrettslag og SFO. KD gav midler til et prosjekt i regi av
NIF for å utvikle samarbeidsmodeller mellom lokale idrettslag og SFO. Ti prosjekter
mottok støtte i 2008. Prosjektet er evaluert i 2009 (NIH).

25 Brita Bungum og Halvdan Haugsbakken (2008) Oppsummerende undervegsrapport fra evalueringen av forsøket med utvidet skoledag.
SINTEF

I statsbudsjettet for 2009 er det bevilget midler til to uketimer fysisk aktivitet, timene er
foreslått lagt til barnetrinnet og inngår som en del av den obligatoriske skoleplikten. Det
er lagt inn 47,7 mill. kroner til offentlige grunnskoler og 0,7 mill. kroner til private
grunnskoler. KD har videre utarbeidet en nettbasert veileder med eksempler til
læreplanen i kroppsøvingsfaget som ble publisert ved skolestart 2009. En slik veileder
har vært etterspurt av lærerne og vil til en viss grad kunne kompensere for identifiserte
utfordringer (HEMIL) knyttet til kompetansebehovet som følger av økt timeantall i
kroppsøving. Tiltak 37 følger opp tiltak 35 og 36. Under dette tiltaket er det blant annet
utviklet en idè- og ressursbank som blant annet formidler gode kriterier for tilrettelegging
av daglig fysisk aktivitet, samt synliggjør gode modeller for tilrettelegging av fysisk
aktivitet.

Rapporteringen fra tiltak 35 og 37, sammen med evalueringen av tiltak 36 viser at KD
har god kunnskap om målgruppene og at tiltakene er forankret i kunnskapsbaserte
erfaringer om nødvendige rammebetingelser for å nå hele målgruppen – også de
skolebarna som er vanskelige å nå med ”frivillige” tiltak. Innføring av to uketimer
obligatorisk fysisk aktivitet, kombinert med tiltak som imøtekommer en etterspørsel fra
lærerne for å kunne møte kravene best mulig, pluss en ressursbank med eksempler, er
et eksempel på en kombinasjon av virkemidler som bidrar til å lette implementeringen av
de pålagte endringene gjennom konkrete og etterspurte hjelpemidler fra de utøvende
primærmålgruppene. Hvordan tiltaket følges opp og om skolene har fått tilstrekkelig med
ressurser og rammebetingelser til å gjennomføre tiltaket etter intensjonene er det for
tidlig å vurdere. I en senere evaluering av tiltaket vil det være spesielt interessant å se
hvordan innføringen av flere timer obligatorisk fysisk aktivitet virker på skolenes øvrig
tilrettelegging og prioritering av området.

3.3.1.4 	Målgrupper og effekt – Aktiv hverdag, oppvekst
Barnehagehverdagen kan neppe utgjøre den største utfordringen i forhold til fysisk
aktivitet. Tiltakene som er gjennomført under handlingsplanen er i all hovedsak en
videreføring av en tradisjonell prioritering i barnehagesektoren. Handlingsplanens bidrag
innenfor barnehagesektoren er legitimitet og en bekreftelse på viktigheten av å legge til
rette for fysisk aktivitet. Tiltakene rettet mot barnehagesektoren i handlingsplanen er
gjennomført og rapportert. I og med fysisk aktivitet i barnehager i utgangspunket hadde
høy prioritet, må handlingsplanen forventes å gi en begrenset effekt. Virkemiddelbruken
i barnhagesektoren er relativt svake, noe som også er rasjonelt når behovet for å skape
endringer i forhold til dagens praksis er begrenset.

De viktigste tiltakene som er gjennomført innenfor skolesektoren er økning av
timeantallet i kroppsøving og innføring av to uketimer obligatorisk fysisk aktivitet, med
tilhørende erfaringsoverføring, kompetanse- og kunnskapsutvikling om skolebarns
fysiske aktivitet. Gjennom økning av tidsressursen sikres det at alle skolebarn nåes.
Skolen tar dermed ansvaret for en større andel av det anbefalte aktivitetsnivåets nedre
grense for barn på 60 min per dag, selv om det er stykke igjen før skolen tar hele
ansvaret.

Den kritiske suksessfaktoren for å nå målgruppene under dette innsatsområdet er at KD
med tilhørende direktorat tar i bruk sterke nok virkemidler og reguleringer i sektoren.
Dette er gjort gjennom lovverkt, rammeverk, budsjettvedtak mv, noe som sikrer at
målgruppenes nås. I følge informantene har handlingsplanen og det
tverrdepartementale samarbeidet påvirket beslutningstakere til å fremme tiltak. Det

52
pekes også på at det på skolenivået lokalt – hos kommunene som er eierne, har planen
vært viktig for de som kjenner til den, er blitt informert om den og som bruker den som
retningsgivende for arbeidet med fysisk aktivitet i skolen. Videre sies det at planen helt
klart har vært holdningsdannende, og har gjort at det er - satt i gang en del tiltak som
antagelig ikke ville blitt igangsatt uten handlingsplanen. Fysisk aktivitet er blitt et prioritert
område, sammen med andre ting, innenfor nye felt.

Handlingsplanen har i følge informantene vært bevisstgjørende i forhold til
nødvendigheten og viktigheten av å stimulere skolene til å legge til rette for alle
elevenes fysiske aktivitet. Det pekes også på at det ikke er sikkert at tiltakene hadde fått
samme tyngde uten planen.

Eksistensen av et politisk dokument i form av en handlingsplan, kan være et sentralt og
nødvendig verktøy for å nå opp med et målområde innenfor en sektor.
Prosessen med utarbeidelsen av handlingsplanen og handlingsplanen som
kunnskapsdokumentet kan ha gitt effekter i form av å få målområdet ”fysisk aktivitet”
høyt nok opp på dagsorden til at nødvendige og tilstrekkelige sterke virkemidler er tatt i
bruk. I følge flere av informantene er det viktig å holde konstant ”trøkk” for å sikre at
fysisk aktivitet får nødvendige rammebetingelser i skolen videre framover. Om dette
gjøres best med en handlingsplan, eller om oppmerksomheten kan sikres best på andre
måter, er det ingen klare synspunkter på.

3.3.2 	Aktiv hverdag - Aktivt arbeidsliv (tiltak 43, 44, 45, 46)
Under delområdet aktivt arbeidsliv inngår det fire tiltak.

Ett av tiltakene i handlingsplanen er en bestemmelse i den nye arbeidsmiljøloven som
pålegger arbeidsgiverne å vurdere fysisk aktivitet for arbeidstakere som et ledd i det
systematiske helse- miljø- og sikkerhetsarbeidet i virksomheten. Paragrafen er vedtatt,
og omdiskutert. Diskusjonene går på hvor langt arbeidsgivers ansvar går. Fra
høringsuttalelsene framgår det at særlig KS og NHO viser til arbeidsgivers primære
ansvar og at arbeidsmiljøloven bør begrenses til det som angår arbeidsplassen og
arbeidsforholdene. Flere peker dessuten på at forslaget allerede var dekket av § 3-1 om
systematisk HMS-arbeid og arbeidsgivers ansvar for å foreta risikovurderinger av ulike
faktorer i arbeidsmiljøet, herunder fysiske faktorer.

YS stiller seg positive til forslaget, men har i sin høringsuttalelse pekt på at det ikke må
være til hinder for andre tiltak for å redusere sykefraværet. Samtaler med
ressurspersoner bekrefter til en viss grad at paragrafen kan trekke oppmerksomheten
bort fra andre viktige tiltak for å redusere sykefraværet. Fra høringene stilles det også
spørsmål ved hvilke kriterier arbeidsgiver skal legge til grunn for tilrettelegging for fysisk
aktivitet, og om det skal ha konsekvenser for arbeidstiden (NAVO). Det er imidlertid
andre, bl.a. UHO som gir full støtte til paragrafen.

Blant partene i arbeidslivet synes det å være stor enighet om viktigheten av fysisk
aktivitet, også for arbeidslivet. Bevisstheten om at trening påvirker helsen er høy. Dette
bekreftes gjennom søk på så vel arbeidsgiverorganisasjoner og arbeidsgiveres
nettsteder. Diskusjonene er knyttet til hvordan dette best kan organiseres og hvor langt
arbeidsgivers ansvar strekker seg. Eksempelvis vises det til at generelle tiltak for å
fremme fysisk aktivitet stort sett treffer de som trener fra før. Paragrafen kan dermed
være lite treffsikker, samtidig som den er utydelig på hva som egentlig forventes.

53
Blant informantene pekes det også på at paragrafen fremstår som et politisk hastetiltak
for å få politisk gevinst, og at konsekvensene og gjennomføringen er lite gjennomtenkt.
Innføringen av § 3-4 kan oppfattes som mangel på anerkjennelse for alle de tiltak
arbeidslivets parter har satt i gang, delvis under ”et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen)”,
”Grønn resept”, og andre forsøk og samarbeidsprosjekt innen fysisk aktivitet
arbeidslivets parter har engasjert seg i.

Bedriftsidretten og bedriftshelsetjenesten peker seg ut som arenaer som kunne vært
mer benyttet som utgangspunkt for tiltak og dialog framfor styring gjennom en
lovparagraf.

På den andre siden tar det erfaringsvis tid fra en lovendring er innført til tilpasningene og
effektene viser seg. Motstanden som registreres kan være knyttet til måten loven ble
gjennomført på – og i mindre grad på innholdet i selve loven. Effekten er det uansett for
tidlig å vurdere.
De øvrige tre tiltakene innenfor et aktivt arbeidsliv er rettet mot informasjon og ulike
forsøk. Det har vært et samarbeid med partene i arbeidslivet, blant annet i forbindelse
med Verdens aktivitetsdag. Dette arrangementet hadde stor oppslutning.

Målgrupper og effekt
Blant informantene vises det til at media har stor oppmerksomhet på virksomheter som
legger til rette for fysisk aktivitet. Dagens Næringsliv har blant annet begynt med hyppige
trenings- og mosjonsråd og bruker i økende grad spalteplass på treningsaktiviteter.
Dette reflekterer en oppmerksomhet og etterspørsel blant avisens målgrupper. Fysisk
aktivitet brukes også av flere bedrifter i profileringsøyemed, og for å tiltrekke seg
attraktiv arbeidskraft. Det foreligger mye erfaringsmateriell, informasjon, eksempler på
tiltak fra arbeidsgiver- så vel som arbeidstakerorganisasjoner, NAV, Arbeidstilsyn mv.
Om dette er generert av paragrafendringen er vanskelig å si noe om. Det uansett mange
tegn på en økende bevissthet og vilje til å fokusere på fysisk aktivitet i arbeidslivet, selv
om den direkte sammenhengen med handlingsplanen ikke er like tydelig.

Fra tiltaksrapporteringen framgår det at det har vært gjennomført konkrete prosjekt og
forsøksvirksomhet under handlingsplanen. Det vises til prosjektsamarbeid som
inkluderer AID, NHO, YS, KS, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Arbeidstilsynet. Det er
videre gitt støtte til syv fylker (1 million kroner) til lavterskeltilbud der fysisk aktivitet
inngår. (Dette tiltaket rapporteres også under 3 andre innsatsområder, se
Tabell 1.1	.
Evalueringsgrunnlaget gir ikke muligheter til å finne ut hvor stor andel av midlene som er
rettet mot tiltak under arbeidslivet). Fra undersøkelsen som er rapportert i kapittel 6 ser
vi at det er etablert samarbeid med NAV og arbeidslivets parter i enkelte fylker og
kommuner. Resultatene kan tolkes positivt dersom de tas til inntekt for begynnelsen på
en utvikling. Eller så kan resultatene tolkes i retning av at man i liten grad, eller på få
steder har klart å etablere noe vesentlig samarbeid med NAV og arbeidslivet.

Gitt alle tiltakene og initiativene relatert til fysisk aktivitet som foregår innenfor
arbeidslivet generelt, og innenfor NAV-reformen og IA-avtalen spesielt, fanger
Handlingsplan for fysisk aktivitet en begrenset del av alle de tiltakene og aktivitetene
som er i gang innenfor arbeidslivet. Nettstedet 1-2-30 og kommunikasjonsarbeidet (tiltak
108) har ikke klart å koble opp eller få fram resultater, erfaringer, tiltak og informasjon
om fysisk aktivitet i arbeidslivet som ligger under aktører som spenner fra NAV, til
partene i arbeidslivet, til bedrifter og enkeltprosjekt. Et søk på nettet viser at det ligger
mye relevant informasjon på hjemmesidene blant sentrale aktører i primærmålgruppen.

Bergem et al (2009) viser til at NAV og helseforetak generelt er vanskelig å mobilisere i
de regionale partnerskapene selv om enkelte fylker har lykkes med dette. Det pekes

54
også på at det kan være en utfordring å få med NAV lokalt. NAV har kontakt med flere
viktige målgrupper, spesielt med tanke på å utjevne sosiale helseforskjeller. Vi har
funnet eksempler på prosjekt der både NAV og helseforetak er sentrale aktører, hhv
aktiv på dagtid Østfold og aktiv på dagtid Oslo. Prosjektene inngår ikke i
tiltaksrapporteringen. Derimot pekes det på både i handlingsplanen og i
tiltaksrapporteringen at det skal bygges videre på erfaringene fra denne type prosjekter.
Hvorfor samarbeidsprosjekt innen fysisk aktivitet som involverer arbeidslivet,
bedriftsidretten, idretten, NAV og helseforetak/tjenester i ulike konstellasjoner i liten grad
inkluderes, eller fanges opp i arbeidet med gjennomføringen av handlingsplanen er
uklart. Vi har ikke gått nærmere inn på en kartlegging av aktiviteter utover tiltakene som
er rapport. Det er imidlertid mange tegn på at både NAV og partene i arbeidslivet er
sterkere engasjert i arbeid med fysisk aktivitet enn det rapporteringen fra
handlingsplanen, og også Evalueringsrapporten fra Bergem et al, (2009) gir uttrykk for.

Handlingsplanen gis anerkjennelse blant informantene som et nyttig
kunnskapsdokument og som et mulig hjelpemiddel i arbeidet med fysisk aktivitet, bl.a.
innenfor bedriftsidretten. Direkte støtte til bedriftsidrettens ”Sykle til jobben”-
aksjonskampanje er et eksempel der tilskudd fra handlingsplanen bedrer
rammebetingelsene slik at veldig mange nås innenfor etablerte strukturer og nettverk
innenfor arbeidslivet. Om tiltaket når de som allerede er aktive, eller også treffer inaktive,
er vanskelig å si.

3.3.2.1 	Måloppnåelse Aktiv hverdag - arbeidsliv
Tiltakene i handlingsplanen er gjennomført og rapportert. Det er imidlertid mye som
tyder på at treffsikkerheten mht til tiltaksutformingen kunne vært adskillig større dersom
det i utgangspunktet hadde vært lagt mer vekt på arbeidslivets rammebetingelser,
kombinert med en bedre utnyttelse av eksisterende strukturer og erfaringer arbeidslivet
selv sitter med.

Oppfølgingen av handlingsplanen og tiltakene (utover lovendring) og gjennomføringen
av Verdens aktivitetsdag har vært begrenset, og det har også vært diskusjoner
underveis mht hvilket departement som har hatt ansvaret for å utarbeide
informasjonsmateriell og følge opp arbeidslivet på dette området.

Samlet sett vurderer vi delområdet som mindre vellykket – kanskje først og fremst på
grunn av at tiltakene og tiltaksutformingen har hatt lav treffsikkerhet i forhold til de
behovene partene i arbeidslivet synes å ha. Dette kan muligens være en av flere mulige
forklaringer på en tilsynelatende begrenset interesse fra AIDs side for å følge opp
handlingsplanens tiltak etter lovendringen ble implementert. Om arbeidslivets innsats og
tilrettelegging er tilstrekkelig, og en avgrensning av hvor langt arbeidsgivers ansvar
strekker seg, er diskusjoner som bør settes på dagsorden i en videre oppfølging avh.
Generelt er det behov for en bedre kartlegging og oversikt over hvordan både
arbeidslivet, NAV, arbeidstilsynet arbeider på feltet, og hvilke aktører de samarbeider
med.
3.4 	Aktivt nærmiljø
Delmål Fysiske omgivelser som fremmer en aktiv livsstil

Innsatsområdet er del inn i 3 undergrupper:
 Helsehensyn i planlegging (9 tiltak)
 Nærmiljø (9 tiltak)
 Transport (14 tiltak)

Primærmålgruppene under tiltaket er i første rekke planleggere og beslutningstakere på
alle nivåer innenfor de berørte sektorene

Handlingsplanens betydelige fokus på planlegging, miljø og omgivelser generelt, og
samferdsel og aktiv transport spesielt, er begrunnet i erkjennelser knyttet til at de fysiske
strukturene og miljøet vi lever i utvilsomt i stor grad påvirker våre levevaner og atferd
mht fysisk aktivitet. Hvordan omgivelsene våre er utformet, både på makro- og mikronivå
legger viktige føringer for hvor enkelt eller vanskelig, og ikke minst hvor attraktivt, det er
for enkeltindividet å leve fysisk aktive liv. Ansvaret for å ivareta egen helse ligger i stor
grad hos enkeltindividet, men samfunnet må også ta sin del av ansvaret, bl.a. gjennom å
forbedre mulighetene til å påvirke egen helsetilstand.

På makronivå handler det kort fortalt om bystrukturer, transportsystemer, og i hvilken
grad det er mulig å leve aktive liv, med sammensatte reisemønstre i hverdagen, uten
nødvendigvis å være avhengig av bilbruk til alle reiseformål, mens det på mikronivå
handler mer om de nære miljømessige kvalitetene i våre bomiljøer og andre omgivelser
vi tilbringer mye tid i. Dette gjelder alt fra barnehagers utemiljø, skolegårder og
mulighetene for mer utstrakt friluftsliv i skolens nære omgivelser, til byrom, parker og de
miljømessige kvalitetene i omgivelsene rundt arbeidsplasskonsentrasjoner, der mange til
daglig ferdes. Tilgjengeligheten til større områder for friluftsliv er også viktig, som
eksempelvis markaområder, fjordsonen og fjorden.

Mulighetene og forholdene for fysisk aktivitet generelt, og aktiv transport spesielt, har
stor betydning på den enkeltes valg, tilpasninger og atferd og derigjennom det samlede
aktivitetsnivået. Det er likevel grunn til å understreke at fysisk aktivitet kan utøves på et
hav av forskjellige måter, og mangfoldet i behov og ønsker knyttet til hva slags miljøer
og omgivelser som best tilrettelegger for aktivitet bør respekteres. Det er likevel ikke til å
komme unna at fysisk aktiv transport (gange, sykling, etc.) er særlig interessant i forhold
til å møte samfunnsutfordringene knyttet til inaktivitet og helse. Dette bl.a. fordi vi stadig
beveger oss mellom ulike målpunkt i hverdagen, og mange av disse hverdagsreisene
faktisk er svært korte. De fleste kan gå, og når det i tillegg både er gratis, miljøvennlig
og helsefremmende, bør det legges skikkelig tilrette for gange som transportform på
korte hverdagsreiser. Ikke alle opplever at forholdene for gående er gode i dag, og når
det gjelder sykling er det vel svært få som mener forholdene er godt tilrettelagt i Norge.

Integrering av helsehensyn i fysisk planlegging er tradisjonelt sett ikke noe nytt
26, men
vår planleggingskunnskap og – prosedyrer er i liten grad tilpasset det faktum at helse i
dagens samfunn i stor og økende grad handler om livsstil og fysisk aktivitet.

3.4.1.1 	Måloppnåelse – Aktivt nærmiljø
Ny plandel i plan- og bygningsloven med økt fokus på helse, miljø og samfunnssikkerhet
er vedtatt av Stortinget i 2009 og trådte i kraft 1.juli 2009. Plandelen i loven pålegger
regional og lokal planmyndighet å ivareta hensynet til befolkningens helse og motvirke
sosiale helseforskjeller i planlegging. Det er også fremmet Ot.prp. om sikring av
allemannsretten. I løpet av handlingsplanens periode er det utviklet planverktøy og
veiledere, og et nettsted. Flere av forsøkene er fulgt opp med evalueringer og tiltak for å
spre, eller videreutvikle erfaringer.

26 Hygiene var sterkt fremme dersom vi ser et stykke bakover i tid, mens planlegging og beskyttelse mot støy og luftforurensning har fått betydelig
oppmerksomhet de siste tiårene.

56
Utviklingsprosjekt Helse i plan er et eksempel på et prosjekt som er igangsatt og
evaluert (underveisevaluert). Utviklingsprosjektet omfatter 30 kommuner i 8 fylker. Det
nye i denne delen av handlingsplanen er perspektivet helse og vilkår for fysisk aktivitet i
planlegging, samt regelverk, veiledning og kompetanse for å få dette til.

Som et ledd i kunnskaps- og erfaringsspredningen er det gjennomført en rekke
samlinger og konferanser. I tillegg til planlagte tiltak viser rapporteringen også til
tilleggstiltak innenfor transport, som bl.a. inneholder tilskuddsordninger for
kommunesektoren for å bedre forholdene for syklende, og planlegging av
sammenhengende nett for sykkeltrafikk.

Målgrupper og effekt
Intervjuer med sentralt involverte aktører innen sektorene transport, planlegging og
miljø, som er viktige i forhold til planlegging og utforming av våre omgivelser, vurderer
handlingsplanen som god på mange måter. Dette bl.a. ved at den setter ting i
sammenheng, stimulerer til samarbeid på tvers og gir kontinuitet i arbeidet. Den gir også
muligheter til å bli kjent med andre aktører og har økt bevisstheten og kunnskapsnivået
om sammenhenger mellom helse og planlegging blant ulike aktører. Fra
informantintervjuene framgår det likevel at de aller fleste av tiltakene i planen trolig ville
blitt gjennomført uavhengig av planen, og at de viktigste effektene av planen derfor trolig
ligger i synliggjøring av ulike sektorers innvirkning, økt bevissthet om helse og fysisk
aktivitet, og økt samarbeid på tvers.

I følge informantene er måloppnåelsen innen samferdsel, planlegging og miljø først og
fremst knyttet til økt fokus og oppmerksomhet om sykkel som transportmiddel og aktiv
transport, samt økt bevissthet og høyere kunnskapsnivå knyttet til planlegging og helse.
Den samlede effekten av planen er vanskelig å vurdere, men det er all grunn til å tro at
planen har hatt positive effekter.

Arbeidet som er utført innen dette området gjennom handlingsplanperioden viser samlet
sett at det er nedlagt et bredt sammensatt arbeid, basert på en rekke ulike tiltak og
virkemidler, og at det således er skapt en solid plattform for det videre arbeid.

Erfaringene så langt tyder på at resultatene i stor grad har kommet i form av økt
bevissthet om viktige sammenhenger på tvers av sektorene og i form av høyere
kunnskapsnivå blant ulike aktører. Det er likevel fortsatt en betydelig vei å gå når det
gjelder kunnskapsspredning og ikke minst økt ”systemforståelse” blant aktørene, mht
hvordan de ulike partene kan og bør samarbeide.

Pilotprosjektene som gjennomføres på lokalt nivå gir viktige innspill til det videre
arbeidet, og bør vurderes videreført, men det bør også vurderes om ikke sterkere
involvering av transportmyndighetene på ulike nivå bør sikres. Fylkeskommunens
utvidede rolle på dette feltet må også vurderes, og da særlig ansvarsdelingen mellom
fylkeskommune og Fylkesmannen.

Forøvrig kan det være grunn til tenke en viss ”spissing” av tiltak og innsatsområder i fht
eksisterende handlingsplan. Svært mange av tiltakene i handlingsplanen ville blitt
gjennomført uavhengig av planen, og selv om det kan være et poeng å fremvise en slik
oversikt over alle relevante tiltak, kan det også bidra til å ta fokus litt bort fra ”viktige
fellesprosjekter” der tverrsektorielt samarbeid på alle nivåer er viktig nødvendig.

57 3.4.1.2
Planlegging og fysisk tilrettelegging: utforsking, utvikling og utprøving
Erkjennelsene knyttet til at planlegging, miljø og omgivelser har betydning i forhold til
menneskelig atferd og aktivitetsnivå er ikke nye, men fagområdet ”planlegging og fysisk
aktivitet” må likevel betegnes som et relativt nytt fagfelt. Det foregår mye forskning og
utviklingsarbeid innenfor feltet både internasjonalt og nasjonalt, men det tar tid å
utforske sammenhengene og mulighetene innenfor et så komplekst felt som er så tett
integrert i samfunnsstrukturen. Arbeidet så langt, både nasjonalt og internasjonalt,
bærer preg av utforsking, utvikling og utprøving av ulike måter å bedre integrere ny
kunnskap på – i planlegging av ulike typer, både på makro- og mikronivå., og både
innenfor samferdsel, by- og arealplanlegging. I Norge er mye av forskningen så langt
orientert mot mikronivået, bl.a. i forhold til utforming av skolegårder, barnehager o.l.,
mens utviklingsarbeidet i større grad er rettet mot det kommunale nivået og hvordan
bedre samhandling mellom ulike etater og styringsnivå kan sikre bedre integrering av
helsehensyn og muligheter for fysisk aktivitet i planleggingen. En har også kommet et
godt stykke på vei med tanke på økt kunnskapsnivå og bevisstgjøring av
sammenhengene mellom transport, fysisk aktivitet og helse innenfor
samferdselssektoren, men veien er fortsatt lang i forhold til å sikre fullgod integrasjon av
disse hensynene i den faktiske transportplanleggingen på ulike styringsnivå.

Internasjonalt kan det synes som om det i noe større grad er fokus på makronivået, og
hvordan by- og transportsystemer i større grad kan utvikles også med helsehensyn
integrert i planleggingen, og da særlig hensynet knyttet til behovet for økt fysisk aktivitet.
Dette får betydelig oppmerksomhet i en del internasjonale forum og FoU-programmer,
da behovet for å utvikle strategier for å motvirke inaktivitetstendensene anses å være
viktige både med tanke på konkurransekraft og velferdsøkonomi.

Samlet sett må likevel dette fagfeltet sies å være preget av nybrottsarbeid, prøving og
feiling, og det tar utvilsomt tid å utvikle kunnskap om hvordan helseutfordringene knyttet
til inaktivitet best kan ivaretas gjennom bedre samfunnsplanlegging. Dette preger også
det norske arbeidet innen feltet, i form av at bevisstgjøring, kunnskapsspredning og
pilotprosjekter står sentralt. Tverrsektorielt samarbeid er sjelden enkelt, men innenfor
dette feltet trolig helt avgjørende for suksess. Fremtredende samfunnsmedisinere
fremholder at plan- og bygningsloven trolig er den viktigste ”helseloven”, og det er liten
tvil om at et fortsatt fokus på dette innsatsområdet er svært viktig.

Hva sier erfaringene så langt om veien videre?
Helsefremmende og forebyggende arbeid har flere særtrekk, hvorav ett er at det ofte tar
svært lang tid fra man iverksetter tiltak og til resultatene kommer. Dette gjelder i særlig
grad innsatsområdet planlegging, miljø og omgivelser, både fordi planlegging i seg selv
er langsomme prosesser (bl.a. som følge av krav til demokrati og medvirkning), men
også fordi våre bygde omgivelser endres langsomt (strukturene ligger der allerede). Det
er viktig å ha dette med som et bakteppe når en vurderer innsats, resultater og
prioriteringer.

Et annet viktig aspekt ved helsefremmende og forebyggende arbeid er at når resultatene
(omsider) kommer, synes de ikke. Resultatet kan være der, men da i kraft av at noe galt
ikke skjedde, dvs at en skade eller sykdom ikke inntraff. I dette tilfelle handler dette om
at manglende/mindre fokus på fysisk aktivitet i planleggingen kunne gitt mer inaktivitet,
fordi omgivelsene våre ikke i så stor grad ble utformet med tanke på å tilrettelegge for
gange, sykling og annen fysisk aktivitet. Det er m.a.o. svært vanskelig å måle effekter
innen dette feltet, og det kan derfor være lett å miste fokus og ”trøkk”.

58
Det er også et problem at det er andre enn de som investerer i tiltak, som høster
gevinstene. Statens vegvesen har eksempelvis liten interesse av helsesektorens
budsjetter og økonomiske utfordringer, men vegvesenets prioriteringer har likevel
utvilsomt effekter på økonomien i helsesektoren.

Det aller viktigste poenget å fremheve knyttet til innsats på dette området er nok likevel
at innsatsen virker indirekte, gjennom våre bygde strukturer og omgivelser, ved å
tilrettelegge bedre og redusere barrierene for å leve fysisk aktive liv. Dette innebærer at
det kan være vanskelig å oppnå treffsikkerhet, og at en må operere med betydelig risiko
for suboptimale ressursprioriteringer. Dette henger nært sammen med det ovennevnte
knyttet til at feltet i stor grad er et ”nybrottsområde”, som per i dag preges av utforsking,
utvikling og utprøving/pilotprosjekter. Dette er en nødvendig fase, og manglende/uklare
resultater betyr ikke at innsatsområdet bør prioriteres lavere. Snarere tvert imot, kanskje
særlig sett ut fra perspektivet om sosial ulikhet i helse.

Utfordringene knyttet til økende ”sprik” i befolkningens helsetilstand, som i betydelig
grad kan kobles til sosioøkonomiske variable, kan trolig i stor grad også kobles til miljø
og omgivelser. Men her er kunnskapen foreløpig svært svak. Dette er et felt som trolig
bør få økt oppmerksomhet i det videre arbeidet.

3.5 	Aktiv etter evne
Delmål: Fokus på fysisk aktivitet i sosial- og helsetjenesten

Det er 11 tiltak under innsatsområdet. Ett av tiltakene er rettet mot endringer i
kommunehelsetjenesteloven. De øvrige tiltakene er i kategorien prøveprosjekt,
erfaringsoverføring, kunnskapsutvikling og kompetansebygging - og spredning. HOD
står ansvarlig for alle tiltakene med unntak av ett som handler om å fjerne eller øke
aldersgrensen for stønad til hjelpemidler til trening.

Arenaer, målgrupper og treffsikkerhet
Innsatsområdet retter seg mot helsetjenestene i de kommunale sosial- og
helsetjenestene og i spesialhelsetjenesten. Potensielle samarbeidspartnere, blant annet
frivillig sektor og arbeidslivet, inngår blant målgruppene.
Kommunens tverrsektorielle ansvar for å fremme fysisk aktivitet i befolkningen
fremheves i handlingsplanen. Aktivitetstilbud for grupper med spesielle behov og
grupper som faller utenfor de ordinære aktivitetstilbudene er en målgruppe for tiltakene.
Fysisk aktivitet som et ledd i behandling, habilitering og rehabilitering trekkes fram.
Aktører i privat, så vel som offentlig sektor på disse områdene inngår dermed i
målgruppen.

På tiltaksnivå er det informasjonstiltak der gravide og spedbarnsmødre er målgruppen, i
tillegg er det tiltak med foreldre som målgruppe (tiltaket med utvikling av foreldreveileder
er også rapportert under innsatsområdene Aktiv hverdag og Et bedre
kunnskapsgrunnlag (se Tabell 3.1) for oversikt over overlapp mellom noen av tiltakene).

Innsatsområdet er kanskje det mest komplekse og sammensatte innsatsområdet med
tanke på målgrupper. Primærmålgruppene spenner over flere profesjoner, privat,
offentlig, og frivillig sektor, dekker helse- og sosialsektoren, og grenser mot idrett,
generell fysisk aktivitet, friluftsliv i tillegg til en rekke andre mer spesialiserte
organisasjoner. Innsatsområdet er også blant de viktigste med tanke på utfordringene
knyttet til sosial ulikhet i helse, og derfor krevende på mange måter.

Treffsikkerhet innenfor dette området krever grunnleggende drøftinger av hva som er
gode prioriteringer og rekkefølger på ulike typer tiltak, da det er komplekst på mange
måter. Innsatsområdet bærer blant annet preg av at det bygger videre på en rekke
tidligere igangsatte prosjekter som sorterer under folkehelseområdet. I tiltakene vises
det til følgende prosjekt:

 FYSAK og partnerskapsarbeid
 Grønn resept
 Kompetanse og kvalitetsprogram under NAV
 Groruddalssatsningen

Prosjektene var satt i gang før Handlingsplan for fysisk aktivitet ble etablert og dekker
flere områder enn fysisk aktivitet. Ved å bygge videre på etablerte prosjekt utnyttes
eksisterende kunnskap og erfaring. Dette er i tråd med føringene for arbeidet med
handlingsplanen. Om dette er godt nok, og hva som er oppnådd som følge av
handlingsplanen gjennom disse prosjektene er et annet spørsmål. Har innsatsen vært
målrettet og prioritert i forhold til handlingsplanens mål, eller er prioriteringene og
prosjektene som rapporteres en følge av andre prosesser og prioriteringer? Med
utgangspunkt i dokumentasjonen fra arbeidet med handlingsplanen og
prosjektrapporteringen synes det som prosjektene er generert fra igangsatte aktiviteter,
uten en klar prioritering og retning mot områder med store utfordringer der de potensielle
gevinstene er størst.

Innsatsområdet er preget av en rekke utviklingsprosjekt med konkrete forsøk, og
videreutvikling av Grønn resept- ordningen. Det er også tiltak som går på å styrke
helsestasjonenes kompetanse på spesielle temaer i konkrete målgrupper (tiltak 81 og
82). Med kunnskapen som foreligger fra ulike forsøk som har vært gjennomført, kan det
stilles spørsmål ved hvorfor det ikke i større grad er satset på følge opp og
implementere de erfaringene som er hentet.

Utredninger, kompetanseutvikling og kompetansetiltak rettet mot eksempelvis
helsestasjoner må betraktes som en av kjernevirksomhetene under Helsedirektoratet.
Disse oppgavene kunne trolig vært prioritert på grunnlag av folkehelsemeldingen, og
kan neppe tilskrives Handlingsplan for fysisk aktivitet. Derimot gir det
tverrdepartementale samarbeidet muligheter til kontakt og dialog med beslutningstakere
i andre sektorer som kan ha betydning for oppfølging, implementering og den samlede
effekten av tiltakene under dette innsatsområdet. Dette vil imidlertid være både ressurs-
og kompetansekrevende (jf eksempelvis Groruddalssatsningen og de andre
prosjektene/programmene nevnt over, som alle er relativt komplekse).

3.5.1.1 	Måloppnåelse; Aktiv etter evne
Tiltakene under innsatsområdet er i store trekk fulgt opp og gjennomført. Overlapp med
andre områder under folkehelsen og andre innsatsområder i handlingsplanen gjør det
vanskelig å vurdere hvor mye av innsatsen under dette området som i realiteten kan
regnes som selvstendige tiltak under handlingsplanen, eller under dette konkrete
innsatsområdet.

Tiltak 79: Konkretisere innholdet i kommunehelsetjenestelovens § 1-4 om at
kommunens helsetjeneste til enhver tid skal ha oversikt over helsetilstanden i
kommunen og de faktorer som kan virke inn på denne, er ikke er prioritert eller fulgt opp
i 2006 og 2007. I 2008 er tiltaket lagt til arbeidet med oppfølgingen av

60
samhandlingsreformen. Tiltaket følges dermed opp i en annen sammenheng som følge
av andre tiltak under folkehelsearbeidet.

Både fra kommunenivå og fylkesnivå etterlyses det en sterkere prioritering og oppfølging
fra Helsedirektoratets side. Tiltakene oppleves som fragmenterte og lite forpliktene fra
primærmålgruppens perspektiv. Spesielt gjelder dette på lokalt nivå.

Rapporteringen og andre delevalueringer viser en rekke vellykkede prosjekter og forsøk
på prosjektnivå. Folkehelsemeldingen viser også til en rekke vellykkede eksempler, men
sier samtidig at det synes å være konsensus om at dette er spredte eksempler, og at
arbeidet ikke i tilstrekkelig grad preges av forankring, kontinuitet og systematikk.
Innsatsområdet Aktiv etter evne ser ikke ut til å ha kommet noe vesentlig lengre. Gitt
handlingsplanens begrensede ressurser, og utfordringene som preger dette delområdet,
er det neppe rimelig å forvente mer enn det som er oppnådd.

3.6 	Sammen for fysisk aktiviteter
Delmål: Sektorovergripende og samordnet innsats for å fremme fysisk aktivitet i
befolkningen

Det er syv tiltak under innsatsområdet. Flesteparten er rettet mot satsningen på
regionale og lokale partnerskap, inkludert kanalisering av tilskuddsmidler gjennom
regionale partnerskap (i praksis forvaltning av tiltak 25, som er plassert under
innsatsområdet Aktiv fritid).

3.6.1 	Arenaer / målgrupper og tiltak
Det regionale nivå, og da i første rekke fylkeskommunene er i følge handlingsplanen den
viktigste primærmålgruppen under dette innsatsområdet. Samtidig bygger
handlingsplanen på en forutsetning om at fylkeskommunen som utviklingsaktør vil
prioritere fysisk aktivitet i rollen som utviklingsaktør, mens det er folkehelserådgiverne
hos Fylkesmannen som tradisjonelt har vært Helsedirektoratets nærmeste kontakt på
det regionale nivået innenfor folkehelsearbeidet. Vi har forsøkt å kartlegge rolle- og
ansvarsfordelingen mellom Fylkesmannen, fylkeskommunene og Helsedirektoratet
innenfor dette innsatsområdet. Resultatene viser at det svært sprikene oppfatninger og
mange varianter av ansvars- rolle og oppgavefordeling på det regionale nivået.

Målgrupper på lokalt nivå skal i utgangspunktet nås via det regionale nivå og lokale
partnerskap. Kommuner under samarbeidsprosjektet mellom KS og MD – ”Livskraftige
kommuner” – framstår også som en målgruppe.

Andre konkretiserte målgrupper:
 Frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner er identifisert som en målgruppe for
ett av tiltakene (96). Denne målgruppen er i følge tiltaksrapporteringen ikke fulgt
opp.

 Frivillighetssentraler, bygdesentre, fritidsklubber og frivillige aktører på lokalt nivå
er delvis direkte målgrupper, og delvis målgrupper som går via det regionale
nivået.

 Tiltakene er rettet mot å skape ulike former for møteplasser og fordeling av
tilskuddsmidler for å stimulere til, og gi rammebetingelser for lokale tiltak som

61
bidrar til fysisk aktivitet. Det er også tiltak rettet mot oppfølging, bruk og utvikling
av FYSAK-modellen i arbeidet med lavterskeltilbud.
3.6.2 	 Målrettet og hensiktsmessig gjennomføring?
Tiltak 90 og 93 retter seg i stor grad mot bruk av regionale og lokale partnerskap for
folkehelse. Tiltak 92 er Kanalisering av stimuleringsmidler fra nasjonale satsninger på
folkehelsefeltet til lokale aktivitetstiltak gjennom regionale partnerskap … og på den
måten gi muligheter for synergieffekter gjennom helhetlig samordnet innsats.

Fra kapittel 1 framgår det at det i prosjektbeskrivelsen for handlingsplanen eksplisitt står:
- ”Fysisk aktivitet vil være en prioritert satsning i regionale og lokale partnerskap for
folkehelse…” Forutsetningen ligger som en synlig premiss for hele handlingsplanen,
inkludert kanaliseringen av tilskuddsmidler til lavterskeltilbud via partnerskap for
folkehelse – eller fylkesnivået. Kanalisering av tilskuddsmidler gjennom de regionale
partnerskapene til lokalt nivå er også en oppfølging av føringer i Folkehelsemeldingen.
Kanaliseringen via fylkeskommune/Fylkesmann bygger på en forventning og tillit til at
aktører ellers i fylket har bedre oversikt over utfordringer og muligheter innad i fylket og i
fylkets kommuner, enn sentrale statlige myndigheter; dvs. nærhetsprinsippet. Bruk av
denne type partnerskapsmodeller generelt og under Handlingsplanen spesielt, gis en
egen drøfting under kap.5. Som det framgår av denne drøfting ser de fleste resultatene
fra handlingsplanen ut til å komme gjennom tiltak som går gjennom sektorlinjen.
Tilskuddsmidlene som i dag fordeles via den regionale partnerskapsordningen kunne i
prinsippet også vært kanalisert gjennom andre modeller, eksempelvis med partnerskap
eller samarbeid på sentralt nivå som inkluderte de sentrale leddene i aktuelle frivillige
organisasjoner. Alternativt kunne midlene vært fordelt direkte til kommunene og fordeles
sammen med kommunenes øvrige tilskuddsfordelinger til frivillige organisasjoner. Som
nevnt under omtalen av tiltak 25 foran er tilskuddsfordelingen under tiltak 25 gjennom
partnerskap/fylkesnivå vurdert som lite kostnadseffektiv.

I stedet for å benytte etablerte strukturer og kanaler har man i handlingsplanen valgt å
etablere nye kanaler og strukturer for å nå fram til handlingsplanens primærmålgrupper
på lokalt nivå framfor å benytte eksisterende kanaler og strukturer. For mottakerne blir
det dermed enda en tilskuddsordning med krav og kriterier å forholde seg til.

Fra prosjektrapporteringen framgår det at fysisk aktivitet ikke nødvendigvis har vært en
prioritert satsning i partnerskap for folkehelse i alle fylkeskommunene. Dette på tross av
at det i følge rapporteringen fra tiltakene og St.prp. nr.1 er tildelt 1 million kr per år i 2008
og 2009 for å utvikle lavterskeltilbud. Undersøkelsene som rapporteres i kap. 6, de
kvalitative intervjuene som er gjennomført med utvalgte nøkkelpersoner på fylkesnivå,
tiltaksrapporteringene og delevalueringene som er gjennomført av partnerskap for
folkehelse viser alle at det er store variasjoner mellom fylkene mht hvordan partnerskap
for folkehelse fungerer, og hvor høyt fysisk aktivitet er prioritert der det er etablert
partnerskap for folkehelse.

Fra tiltaksrapporteringen under tiltak 90 er følgende tekst hentet:
2008: Generelt sett viser rapportering fra Fylkesmenn og fylkeskommuner at tiltak på
regionalt og lokalt nivå tilknyttet Handlingsplan for fysisk aktivitet har store variasjoner og
prioriteringer fra fylke til fylke. De fylker og kommuner som inkluderer fagkompetanse innen
fysisk aktivitet kommer best ut når det gjelder forankring i partnerskap, gjennomføring av tiltak
og forankring i planverk. Fysisk aktivitet ser ikke ut til å være en prioritert satsing i flere av
partnerskapene i fylkene.
På tross av lav kostnadseffektivitet ved tilskuddsordningen (jf omtale av tiltak 25) viser
evaluering at tiltaket gir et viktig bidrag med tanke på å nå delmålene i handlingsplanen.

62
I følge evalueringen er det behov for enda flere tiltak rettet mot spesifikke målgrupper for
å utjevne sosiale forskjeller.

Gitt behovene og de knappe ressursene som er avsatt til helseområdet fysisk aktivitet,
er det all grunn til å stille spørsmål ved både treffsikkerheten og kostnadseffektiviteten
ved å bruke økonomiske ressurser på å bygge opp et nytt regionalt ledd for å mobilisere
frivillige og andre aktører til å arbeide for økt fysisk aktivitet i befolkningen på lokalt nivå.
Selv om samarbeid basert på partnerskap for folkehelse regionalt og lokalt er en
oppfølging av vedtatt politikk innen folkehelse, finansiert over kap 719 post 60, er ikke
dette nødvendigvis den mest hensiktsmessige kanalen for å nå de utøvende
primærmålgruppene under Handlingsplan for fysisk aktivitet. Spesielt i tidsavgrensede
prosjektrettede handlingsplaner bør kanalene til de utøvende leddene være kortest
mulig og mest mulig kostnadseffektive.

3.6.3 	Måloppnåelse og effekt - Sammen for fysisk aktivitet
Måloppnåelse på dette innsatsområdet er vurdert i forhold til delmålet og i forhold til
utfordringene som tas opp i handlingsplanens kapittel 3. Tiltakene (90-96) er alle
rapportert med aktiviteter og kan dermed sies å være fulgt opp. Primærmålgruppene er
mange og sammensatte, og fordeler seg som vist foran over flere sektorer og
forvaltningsnivåer. Til sammen er de fleste nevnte målgrupper representert ett eller
annet sted – men alle målgruppene er på langt nær nådd i alle fylker/kommuner. Dette
spørsmålet belyses for øvrig nærmere i den empiriske undersøkelsen som blant annet
spør om hvilke aktører Fylkesmann/folkehelsekoordinator, idrettskretser og idrettsråd
har samarbeidet med.

Resultatene fra de gjennomførte undersøkelsene bekrefter funn fra andre evalueringer
av tiltak knyttet til handlingsplanen og tiltaksrapporteringen. Resultatene viser at det er
store variasjoner mellom fylkene mht hvordan partnerskap for folkehelse fungerer, og
endra større variasjoner mht hvor vellykket arbeidet med handlingsplanen har vært i
forhold til utfordringene den tar opp, og målgruppene som skal nåes. Det er også store
variasjoner mellom sektorene mht vurdering av ansvarliggjøring, og i hvor stor grad
handlingsplanen har fungert som et hensiktsmessig virkemiddel for å fremme fysisk
aktivitet.

Informantene er spurt om i hvor stor grad man har lykkes med sektorovergripende og
samordnet innsats for å fremme fysisk aktivitet i befolkningen. Flere peker på at den har
vært for lite konkret mht hvilke sektorer som vil ha nytte av å samordne innsatsen, og at
et samspill eller samarbeid krever at de involverte partene opplever at de har nytte av
samarbeidet. På lokalt nivå er det flere som viser til at det blir for mange møteplasser og
for kompliserte strukturer til at spesielt frivillige har muligheter til å følge opp alle
”samspillene”. Delevalueringen som er gjennomført av tiltak 25 (jf kap. 3.2.4) viser at det
lokale nivå opplever at forvaltningen er fragmentert og komplisert å forholde seg til for
både kommuner og andre potensielle primærmålgrupper for Handlingsplan for fysisk
aktivitet. Kommunene går ikke i gang med tiltak i frykt for å gå seg vill. På kommunenivå
vurderes også partnerskapsmodellen som lite egnet for samarbeid med frivillig sektor.

Samtidig vises det til flere eksempler der man nettopp har lykkes med å etablere ulike
typer samarbeid på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Resultatene bekrefter langt
på vei en handlingsplan for ildsjeler som allerede brenner for bruken av fysisk aktivitet i
arbeidet med folkehelse. For de har handlingsplanen fungert som et hjelpemiddel for å
oppnå resultater på sine områder, og også samarbeid med andre aktører.

63
Uansett er det bred enighet om at den samlede innsatsen og ressursbruken til nå i
handlingsplanen på langt nær er tilstrekkelig. Dersom målet om å utjevne sosiale
helseforskjeller skal nås, kreves det en adskillig større ressursinnsats og fremst av alt
kontinuitet i satsningene. Dersom ressursene kommer på plass, mål og målgrupper
presiseres, vil sektorovergripende samspill og samarbeid på det lokale nivå antagelig
komme der det er hensiktsmessig.

3.7 	Et bedre kunnskapsgrunnlag
Delmål: Styrket kunnskapsgrunnlag og bedre kompetanse om fysisk aktivitet og helse

Primærmålgrupper Innenfor undervisningstiltakene er følgende målgrupper
identifisert:
 Lærere og førskolelærere
 Grunn- og etterutdanningstilbudet for leger og annet sosial- og helsepersonell
 Høyskoler, Universitets- og høgskolerådet
 Grunnkurs på videregående opplæring for de som retter seg mot personell i
barnehager, SFI og ungdoms- og fritidsklubber

11 tiltak fordelt mellom forsknings- og kunnskapsutvikling og opplæring,
kompetanseutvikling mot utvalgte målgrupper.

3.7.1 	Møtes utfordringene i handlingsplanen?
Delmålet er etter vår oppfatning noe smalt anlagt, sett i forhold til hva som ønskes
oppnådd med handlingsplanen og utfordringene det pekes på under dette området.
Delmålet burde, ideelt sett, også omfattet en styrking av kunnskapsgrunnlaget knyttet til
hvordan ulike samfunnssektorer påvirker fysisk aktivitetsnivå. Dette fordi hele planen
bygger på en forutsetning om at det er nødvendig å mobilisere en rekke andre sektorer i
arbeidet for å bedre folkehelsen gjennom økt fysisk aktivitet. Kunnskapsgrunnlaget om
hvordan påvirkningskreftene i andre sektorer virker, og hvordan en kan og bør jobbe i
forhold til å mobilisere ulike aktører i forskjellige sektorer med vesentlig påvirkningskraft,
er betraktelig svakere enn hva det eksisterende - kunnskapsgrunnlaget om fysisk
aktivitet og helse er. Det ligger derfor en svakhet allerede i det formulerte delmålet
innenfor dette innsatsområdet. Planen ville trolig styrket seg med et noe bredere
perspektiv og innsats knyttet til kunnskapsutvikling, som i større grad ivaretok det
spekter av aktører og roller planen som helhet omfatter.

Kunnskapsutviklingen er mye rettet mot kartlegginger av aktivitetsnivå i ulike
befolkningsgrupper (barn, voksne), innspill til de store befolkningsundersøkelsene og
effektstudier. Det rapporteres om aktivitet på alle de planlagte områdene, med det er
vanskelig å se den direkte relevansen disse aktivitetene har innenfor en femårig
handlingsplan.

Spesielt er det knyttet store forventninger til tiltak 97 – Etablering av et
overvåkingssystem av det fysiske aktivitetsnivået i befolkningen. Kartlegging av fysisk
aktivitet blant voksne og eldre er ferdig. I 2008 ble det i tillegg satt i gang en
landsrepresentativ undersøkelse i voksenbefolkningen, der hensikten primært er å få økt
innsikt i hvilke determinanter som er sentrale, og hva som er de inaktives ønsker og
behov for å øke aktivitetsnivået. Dette delvis som en oppfølging av tilsvarende
undersøkelse fra 1987. Rapport om barn og unge foreligger, mens tilsvarende rapport
om voksne og eldre kommer høsten 2009. I kunnskapsutviklingen er det også etablert et
nytt folkehelseprogram i regi av Norges forskningsråd (tiltak 98) – hvor fysisk aktivitet er

64
et prioritert tema. Dette programmet favner videre enn fysisk aktivitet, men vil likevel
kunne gi verdifull kunnskap på sikt.

Rapporteringen viser at det har vært aktivitet innenfor de planlagte tiltakene. Det har
også vært gjennomført konkrete prosjekt i form av konferanser for utvalgte målgrupper.
Med utgangspunkt i premissene for handlingsplanen gitt gjennom folkehelsemeldingen
og prosjektbeskrivelsen, må det betegnes som en svakhet at erfaringer om innsats-
kostnad – effekt fra ulike prosjekter ikke er videreutviklet og systematisert.
3.7.2 	Måloppnåelse – Et bedre kunnskapsgrunnlag
Generelt ser tiltakene i handlingsplanen ut til å være fulgt opp. Forskning og utdanning
er langsiktige tiltak som krever kontinuitet og oppfølging ut over en fem-årsperiode.
Forskning og utdanning innenfor fysisk aktivitet i et helseperspektiv er også nært knyttet
til folkehelsearbeidet for øvrig. Hvorvidt denne type aktiviteter bør legges til en
tverrdepartemental tidsavgrenset handlingsplan bør diskuteres. Langsiktige forsknings-
og utdanningsstrategier innenfor prioriterte områder kan gi større effekt enn å legge
denne type aktiviteter til konkrete handlingsplaner. Planen ville også, som tidligere
nevnt, styrket seg med et noe bredere perspektiv og innsats knyttet til
kunnskapsutvikling, som i større grad ivaretok det spekter av aktører, roller og
påvirkningskrefter som planen omfatter.

3.8 	Kommunikasjon (Tiltak 108)
Delmål: Folkeopplysning om fysisk aktivitet og helse – motivering til en aktiv livsstil.
Tiltaket består av å utarbeide og implementere en kommunikasjonsstrategi over fem år.

Dette tiltaket har hatt høy prioritet, både målt i arbeidsinnsats og ressurser på sentralt
nivå. Utarbeidelsen av kommunikasjonsstrategien har involvert flere departementer, som
AID, KKD, BLD, SD KRD og KD. I tillegg er det hentet inn eksterne
kommunikasjonsrådgivere i arbeidet med selve kommunikasjonsstrategien. Fra
referatene fra den interdepartementale koordineringsgruppen framgår det at flere
departement har gitt innspill til innholdet, mens det er lite interesse for å bidra med
finansielle ressurser til strategien. Dette gjelder også direktoratsgruppen som ble forsøkt
mobilisert i fht kommunikasjon fra 2006.

3.8.1 	Måloppnåelse og effekt – kommunikasjon
Arbeidet med informasjon og kommunikasjon har ikke lyktes særlig godt med å
mobilisere mange av aktørene nevnt i kommunikasjonskartet som skisseres i
handlingsplanen (HP side 82). Det må antas at flere av disse aktørene kunne bidratt på
vesentlig måte i kommunikasjonsarbeidet.

I forhold til informasjons- og kommunikasjonsutfordringene som trekkes opp i
handlingsplanen, inkludert informasjonsbehovet under de enkelte innsatssområdene,
har det faktiske kommunikasjonsarbeidet vært noe snevert både mht bruk av
kommunikasjonskanaler og i formidling av budskap (nokså ensidig fokus på budskapet
overfor sekundærmålgruppene, og for lite fokus på budskap overfor primærmålgrupper).
Utfordringene knyttet til å mobilisere direktoratsnivået til en mer offensiv medvirkning på
kommunikasjonsområdet (både innholdsmessig og finansielt), kan også sees i lys av
dette, da det ikke er gitt at direktorater i andre sektorer automatisk ser potensielle
synergieffekter mellom egne virksomhetsområder og helsemyndighetenes
folkehelsearbeid for økt fysisk aktivitet.

Det er likevel hevet over tvil at mer ressurser også ville vært nødvendig, dersom en
skulle oppnådd mer på kommunikasjonsområdet. Noe økte ressurser kunne imidlertid
kanskje vært utløst gjennom handlingsplanperioden dersom de ulike departementene og
direktoratene i større grad så relevansen i en slik satsning (mulige synergieffekter og
gevinstpotensialer).

Når det gjelder konkrete elementer eller konsepter i kommunikasjonsstrategien, som for
eksempel nettstedet 1-2-30, var ikke det nødvendigvis noe dårlig grep, men en
undervurderte kanskje hvor ressurskrevende det er å utvikle og oppdatere et slikt tilbud
som har tilstrekkelig høy kvalitet. Gitt planens nokså begrensede økonomiske ressurser,
stiller vi spørsmål ved hvor hensiktsmessig dette valget var. Forsøket på å mobilisere
aktører gjennom å lansere begrepet ”aktivist” ble heller ingen stor suksess, noe som
også kan henge sammen med det som er sagt over mht ulike aktørers roller, interesser
og (ofte begrensede) forståelse av mulige synergieffekter.

Tiltaket kommunikasjon er med andre ord gjennomført. Prioriteringene som er gjort og
retningen arbeidet har hatt, kan imidlertid ikke sies å være i tråd med de utfordringene
handlingsplanen tar opp på dette området. Dette kan delvis forklares med lite ressurser i
forhold til utfordringene. Tiltaksområdet gis en utdypende drøfting i neste kapittel der
handlingsplanens samlede måloppnåelse drøftes.

66
4 	Handlingsplanens måloppnåelse
Mål og utfordringer – effekter på hovedmålene?

4.1 	Innledning
I dette kapitlet drøfter vi evalueringsspørsmålene som sorterer under evalueringstemaet
måloppnåelse. Spørsmålene er i hovedsak rettet mot om utfordringene handlingsplanen
identifiserer er fulgt opp, om tiltakene er gjennomført og hvilke innsatsområder/tiltak som
er spesielt vellykket eller mindre vellykket.

Handlingsplanen peker på hvilke utfordringer planen er rettet mot, og hvilke tiltak som er
planlagt iverksatt for å møte utfordringene. Et viktig spørsmål i denne sammenheng er
om det er et misforhold mellom det som står i planen og det som faktisk er gjort.

Analysen i foregående kapittel peker entydig på at så godt som alle de 108 tiltakene er
fulgt opp i planperioden. Handlingsrommet med hensyn til valg av utforming, prioritering
og ressursinnsats synes imidlertid å være stort for de fleste innsatsområdene og
tiltakene. Flere av tiltakene er svært detaljerte mht tiltakets innhold, mens andre er
generelle virkemidler som berører en hel sektor.
Felles for de fleste tiltakene er at de ikke sier noe om planlagt ressursinnsats, eller
presiserer om det forventes endrede prioriteringer i tiltaket i forhold til
utgangssituasjonen. Målene for de enkelte innsatsområdene og tiltakene er heller ikke
konkretisert. For å kunne vurdere om innsatsområdene har vært mer eller mindre
vellykket, må vi derfor støtte oss på gjennomgangen i kapittel 1.

4.2 	På hvilke områder er utfordringene i handlingsplanens kapittel 3 fulgt opp?
Handlingsplanen identifiserer i kapittel 3 følgende utfordringer for arbeidet med fysisk
aktivitet
27:

a) Samspill mellom offentlig, privat og frivillig virksomhet i kommuner og
lokalsamfunn om en helsefremmende utvikling
b) Utløse engasjement og lokale initiativ, bl.a. gjennom anleggsutvikling,
møteplasser som kan utløse frivillig innsats, fremme samvær og fysisk aktivitet
på tvers av generasjoner og mellom grupper
c) Legge til rette for fysisk aktivitet i tilknytning til barnehage, skole og arbeidslivet
d) At det offentlige tjenesteapparat tilbyr gode tjenester, fysisk aktivitet som er
tilpasset den enkeltes funksjonsevne og behov innenfor offentlige helse- og
omsorgstjenester
e) Samarbeid mellom offentlige myndigheter, organisasjoner og privat virksomhet
om en helhetlig og samordnet innsats for å fremme fysisk aktivitet på lokalplanet
f) Følge utviklingen og heve kunnskapsnivået om effekt av tiltak
g) Informasjon om fysisk aktivitet og helse til alle

Samspill, samarbeid, engasjement og frivillig innsats

27 For fullstendig beskrivelse av utfordringene, se Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 Sammen for fysisk aktivitet, side 21

67
Punktene a), b) og e) retter seg mot utfordringer knyttet til samarbeid, samspill, utløsning
av engasjement og frivillig innsats i kommuner og lokalsamfunn. Tiltaksområdene
Sammen for fysisk aktivitet og Aktivt nærmiljø er de områdene som tydeligst retter seg
mot disse utfordringene. I tillegg er anleggspolitikken under Aktiv fritid – idrett innrettet
mot å bidra til møteplasser og tilgjengelige anlegg for ”alle”.

Partnerskap for folkehelse i fylker og kommuner (Fylkesmann/fylkeskommune på
fylkesnivå) er gitt en sentral rolle i det generelle folkehelsearbeidet. Fra oppstart av
arbeidet med handlingsplanen ble følgende premiss lagt til grunn:
Fysisk aktivitet vil være en prioritert satsning i regionale og lokale partnerskap for folkehelse,
og hvor de frivillige organisasjonene er utførende aktører i gjennomføring av ulike tiltak.
De empiriske resultatene viser at denne premissen neppe kan sies å være oppfylt. Det
har tatt tid å få de regionale partnerskapene på plass. Tiltaksrapporteringen og
delevalueringer av enkelttiltak, viser at det er store variasjoner mellom fylkene mht
prioriteringen av fysisk aktivitet i partnerskapene som er etablert. Mye av tiltakene fra
HODs side er kanalisert gjennom partnerskap for folkehelse, blant annet for å møte de
nevnte utfordringene.

Undersøkelsene viser at man ikke i vesentlig grad har lykkes med å utløse engasjement
og initiativ som har utløst frivillig innsats. Dette har flere forklaringer - hvorav tre viktige
er at; det regionale nivået i begrenset grad har nådd fram til frivillige aktører,
kommuneøkonomien legger begrensninger på mulighetene til å finansiere og
gjennomføre nye tiltak, og til slutt; utfordringene som tas opp er ikke de mest kritiske
faktorene for å utløse frivillig innsats.

På lokalt nivå er det lange tradisjoner og etablert praksis for en rekke møteplasser –
særlig knyttet til anleggsutvikling innenfor idrettens spillemidler. Det foreligger også en
rekke eksempler på ulike samspill og samarbeid på tvers av sektorer på lokalt plan,
blant annet knyttet til FYSAK, ulike ”reseptordninger”, Aktiv på Dagtid etc, og en rekke
andre prosjekt som er generert innenfor folkehelsearbeidet generelt og fysisk aktivitet
spesielt. Flere møteplasser ser ikke ut til å være avgjørende suksesskriterier for at
denne type lokale samarbeidsinitiativ skal lykkes. Derimot viser de empiriske
undersøkelsene evalueringen bygger på at både frivillige aktører og kommuner opplever
forvaltningen av folkehelsesatsningen, inkludert målområdet fysisk aktivitet, som
fragmentert og komplisert å forholde seg til. Mange kryssende mål og tiltak,
uforutsigbare og kortsiktige rammer, gjør at man på kommunenivå vegrer seg for å følge
opp nye initiativ.

I flere av fylkene har man til en viss grad lykkes med utfordringene samspill,
engasjement og samarbeid, gitt tilgjengelige ressurser. Hvem det samarbeides med, og
hvilke målgrupper og målområder som prioriteres innenfor folkehelseområdet, varierer
mellom fylkene. Selv om flere av fylkene har prioritert fysisk aktivitet i partnerskap på det
regionale nivået, viser resultatrapporteringen at dette på langt nær gjelder alle fylkene.
En sentral observasjon er også at kommunene stiller flere spørsmål ved bruk av
partnerskapsmodellen mot frivillig sektor. Modellen i sin nåværende form synes dermed
lite egnet på lokalt nivå.

Aktiv hverdag
Tiltaksområdet aktiv oppvekst har fulgt opp utfordring c) om tilrettelegging av fysisk
aktivitet i skole og barnehager, gjennom rammebetingelser, lovverk og finansiering.
Utfordringen er sammenfallende med en av utfordringene som tas opp i St.meld. nr. 30
(2003-2004) Kultur for læring. Strategier og tiltak i forhold til denne utfordringen rettet
mot skole- og barnehagebarn var dermed iverksatt før handlingsplanen ble etablert.

68
Handlingsplanen ser likevel ut til å ha bidratt til å holde oppmerksomheten på
utfordringen oppe. Utfordringen er i all hovedsak rettet mot KD, som også disponerer
effektive virkemidler for å møte utfordringen om en aktiv oppvekst gjennom skole- og
barnehagehverdagen. Hvor sterke virkemidler som tas i bruk henger sammen med
prioriteringen av fysisk aktivitet i forhold til andre målområder i skole/barnehagesektoren,
og kostnadene knyttet til virkemiddelbruken.

Utfordringen er fulgt opp på myndighetsnivå gjennom en prioritering av fysisk aktivitet i
skolen – med påfølgende budsjettprioritering og en samordnet virkemiddelbruk rettet
mot mer fysisk aktivitet i skolen. I barnehagesektoren er det brukt svakere virkemidler
som i hovedsak er rettet mot å sikre en fortsatt prioritering av fysisk aktivitet, uten at det
stimuleres til endringer av dagens praksis.

Arbeidslivet er mer komplekst sammensatt enn skole/barnehagesektoren. Innholdet i
arbeidsdagen kan ikke ”styres” gjennom en sektorlinje på samme måte som skole og
barnehagesektoren. Utfordringen mot arbeidslivet krever derfor en større bredde i
virkemiddelbruk og tiltak, der flere hensyn må veies i forhold til hverandre.

Utfordringen rettet mot en aktiv hverdag i arbeidslivet er i første rekke fulgt opp gjennom
en lovendring i arbeidsmiljøloven der arbeidsgiver pålegges å vurdere tiltak for å fremme
fysisk aktivitet blant arbeidstakerne som et ledd i det systematiske helse-, miljø- og
sikkerhetsarbeidet. Gitt kompleksiteten på dette området, og at Stortinget eksplisitt
gjennom anmodningsvedtak sier at partene i arbeidslivet skal trekkes inn i arbeidet med
handlingsplanen, har denne utfordringen fått lite oppmerksomhet og lav prioritet i
gjennomføringen av handlingsplanen.

Tilpasset fysisk aktivitet i offentlige tjenestetilbud
Utfordring d) bedre tjenester i det offentlige tjenesteapparatet, er delvis fulgt opp
gjennom initiativ i forbindelse med FYSAK, men synes i hovedsak å være lagt til
samhandlingsreformen. I tillegg er det tatt initiativ mot noen delmålgrupper (blant annet i
forbindelse med svangerskapsomsorg), og støtte til spesifikke enkeltprosjekt.
Utfordringen er i liten grad fulgt opp med systematiske tiltak fra sentralt hold som dekker
hele spekteret innenfor helsetjenestene. Fra fylkesnivå etterspørres det en bedre link
opp mot kommunehelsetjenesteloven og de helsetjenestene som finnes der. Blant de
som har uttalt seg om dette er det enighet om at ansvaret og initiativet må komme fra
Helsedirektoratet og at det er de som sitter med nøkkelen for at fylkesnivå skal kunne
koble opp disse tjenestene mot fysisk aktivitet på en bedre måte.

På lokalt nivå fremstår FYSAK-modellen som et sterkt virkemiddel og varemerke i
arbeidet med fysisk aktivitet. Knapphet på ressurser (eller manglende prioriteringer) gjør
at flere steder sliter med å komme i gang, og/eller holde kontinuitet i arbeidet. De
empiriske undersøkelsene viser også at det er usikkerhet i forhold til om FYSAK regnes
som et tiltak under handlingsplanen, eller om hensikten med handlingsplanen er å finne
nye modeller og tiltak på dette område. Et av tiltakene (tiltak 93) retter seg mot å
samordne FYSAK-satsningen med partnerskapsmodellen slik at fysisk aktivitet inngår
som en prioritert satsning i regionale og lokale partnerskap for folkehelse. Hva dette
innebærer i praksis, om det er tenkt som en større satsning på FYSAK-prosjekter, eller
om FYSAK skal inn i andre former er uklart.

FYSAK er et partnerskap eller samarbeid om fysisk aktivitet. Hensikten er å bruke fysisk
aktivitet som et helsefremmende, forebyggende og rehabiliterende virkemiddel i
kommunehelsetjenestens arbeid. Det betyr å tilrettelegge fysiske aktiviteter ut ifra
brukernes fysiske evner og behov, i samarbeid med frivillige organisasjoner.
FYSAK er en særskilt satsning på fysisk aktivitet knyttet til kommunenes og

69
fylkeskommunens generelle folkehelsearbeid. Evalueringen av partnerskap for
folkehelse viser at kommunene har organisert seg litt ulikt og det er forskjell på hvor
mange tiltak som er satt i gang i de ulike kommunene. Noen av
partnerskapskommunene er FYSAK kommuner. Men det er også FYSAK-kommuner
som ikke er med i partnerskap for folkehelse. Fra sekundærdataene i
evalueringsgrunnlaget ser vi at kommuner som har etablert FYSAK, har jobbet for å få
struktur og forankring av prosjektene. Eksemplet fra Aktiv på dagtid i Bærum viser også
at det tar tid å få struktur på og forankre samarbeidsprosjekt om lavterskeltilbud rettet
mot målgrupper det utfordringene er store, og de potensielle gevinstene er store dersom
man lykkes. Flere av informantene stiller spørsmål ved hvorfor FYSAK skal samordnes
med partnerskap for folkehelse, framfor å videreutvikles innenfor den de strukturene
som er etablert og erfaringene som er høstet fra modellprogrammet som ble
gjennomført i perioden 1995/96 til 1999, og som senere er videreutviklet.

Undersøkelsene som rapporteres i kapittel 6 viser at aktører på både regionalt og lokalt
nivå har prioritert arbeidet med å etablere, strukturere og få FYSAK-prosjekter etablert i
faste rammer, framfor å prioritere øvrige tiltak under handlingsplanen. Det vises til at det
er lettere å utvide og bygge opp lavterskeltilbud innenfor sosial- og helsetjenesten fra en
struktur og et system som er etablert, enn å måtte tilpasse seg nye initiativ, modeller,
eventuelle nye begrep på etablerte samarbeidsformer for å sikre finansieringsstøtte og
legitimitet til arbeidet lokalt.

De samlede resultatene fra de empiriske undersøkelsene evalueringen bygger på, gir
grunnlag for å konkludere med at tiltakene under handlingsplanen har vært uklare og for
fragmenterte til at de i særlig grad kan sies å ha møtt ufordringene på lokalt nivå.
Tiltakene rettet mot det offentlige tjenesteapparatet er spredt på flere prosjekter sentralt,
uten at det ser ut til å foreligge noen vurderinger av målgruppene. Uten føringer og
prioriteringer fra sentralt hold, må det forventes store variasjoner mht prioriteringer på
fylkesnivå.

Økt kunnskapsnivå om aktivitetsnivå og effekt av tiltak
Punkt f) økt kunnskapsnivå om aktivitetsnivå og effekt, er fulgt opp bl.a. gjennom
utvikling av kartleggingsverktøy for å følge utviklingen i fysisk aktivitet fordelt på ulike
befolkningsgrupper, og gjennom et nytt program under Norges forskningsråd.
Systematisk kartlegging over tid av det fysiske aktivitetsnivået i befolkningen er en
forutsetning for å kunne utforme målrettede tiltak og dimensjonere stryken i den samlede
ressursinnsatsen. Resultatene av kartleggingen som er satt i gang gjør at grunnlaget for
å utarbeide mer målrettede tiltak videre framover, er betraktelig forbedret. Utvikling av
kunnskap om effekt av tiltak er delvis møtt gjennom prosjektevalueringer, men er i
begrenset grad lagt opp med utgangspunkt i analyser som gir grunnlag for å vurdere
effektene i et nytte-kostnadsperspektiv. Flere av informantene har vist til at det finnes
mye kunnskap og erfaringer om tiltak som har effekt, men at det har vært lite fokus på å
utnytte tidligere erfaringer som grunnlag for tiltaksutforming og ny kunnskapsutvikling.

Informasjons- og kommunikasjonsutfordringen
Informasjonsutfordringen i punkt g) er fulgt opp, men det er reist spørsmål i evalueringen
om oppfølgingen og prioriteringene som er foretatt på dette området er i tråd med de
utfordringene og intensjonene som fremkommer under handlingsplanen.

Handlingsplanen er vidt spredt og refereres hyppig blant primærmålgruppene i alt fra
offentlige plandokumenter, til nettbaserte informasjons- og kunnskapssider, til konkrete
tiltaksutforming og oppfølging blant primærmålgrupper på ulike nivåer. Informasjons- og
kommunikasjonsutfordringene drøftes eksplisitt senere i kapitlet.

70
I tabellen under gir vi en oppsummering av hvordan utfordringene er fulgt opp med en
kort vurdering av resultat og utfordringens betydning for handlingsplanens mål.
Tabell 4.1 Oppfølging av utfordringene i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009
Utfordring 	Oppfølging 	Resultat og betydning
Samspill mellom offentlig,
privat og frivillig virksomhet
i kommuner og
lokalsamfunn om en
helsefremmende utvikling Ja, gjennom utvikling av
lovverk sentralt. Operativ
oppfølging lagt til
fylkeskommunen.

Fulgt opp under aktivt
nærmiljø, delvis under aktiv
fritid og sammen for fysisk
aktivitet Store regionale og lokale variasjoner. Fylkes-
og kommunedelplaner, og regionale og
kommunale HPFA er utarbeidet og
videreutviklet flere steder. Fysisk aktivitet,
friluftsliv, idrett, kultur og folkehelse inngår
ofte i felles planer. Krav til denne type planer
følger av plan og bygningsloven om helhetlig
planlegging og KKDs krav om helhetlig
planlegging for å kunne søke om spillemidler.
Små, men viktige skritt mot en mer effektiv
og samordnet helhetsplanlegging der fysisk
aktivitet gis en naturlig plass.
Utløse engasjement og
lokale initiativ, bl.a gjennom
anleggsutvikling,
møteplasser som kan
utløse frivillig innsats, etc Utfordringen følges opp
gjennom vilkårene i
anleggspolitikken under
statens idrettspolitikk (aktiv
fritid)
Utløse engasjement?
Forutsetningen om
fylkeskommunens rolle gitt i
prosjekt-beskrivelsen for
HPFA kan neppe sies å være
oppfylt – spesielt ikke i forhold
til frivillige org. og prioritering
av fysisk aktivitet i
folkehelsearbeidet.
”Frivilligheten” er ikke fulgt
opp med vesentlige nye tiltak
eller virkemidler. Det er usikkerhet i forhold til om
anleggsutvikling er en sentral utfordring for
helsefremmende fysisk aktivitet utover det
som allerede dekkes innenfor den løpende
idrettspolitikken. Handlingsplan for fysisk
aktivitet kan ha bidratt til endrede
prioriteringer i enkelte kommuner. Dersom
anleggsutvikling er en utfordring, bør
fordelingen av spillemidler til ulike typer
anlegg endres.

Utløsning av engasjement og frivillig innsats
krever mer ressurser for å kunne bidra i
vesentlig grad. Nye møteplasser er neppe en
kritisk faktor. Utfordringer knyttet til å utløse
engasjement og innsats fra frivillige
organisasjoner er ikke truffet med effektive
virkemidler/tiltak.
Legge til rette for fysisk
aktivitet i tilknytning til
barnehage, skole og
arbeidslivet Ja, gjennom lov- og
rammeverket og
ressurstilførsel

Aktiv hverdag Økt uketimetall i kroppsøving og innført
obligatorisk fysisk aktivitet - obligatorisk og
treffer alle skolebarn
Arbeidslivet er fulgt opp, men lav prioritet i
forhold til kompleksitet og fokus fra Stortinget
Gode tjenester og fysisk
aktivitet i offentlige
tjenestetilbud Kompleks utfordring – spredte
tiltak. Følges videre under
arbeidet med
samhandlingsreformen

Aktiv etter evne Et sterkere initiativ fra HOD er etterlyst på
fylkesnivå – et område med
forbedringsmuligheter, men som vil kreve
sterkere prioritering og antagelig større
ressursinnsats og styring fra ansvarlige
fagmyndigheter.
Samarbeid på tvers om en
helhetlig og samordnet
innsats for å fremme fysisk
aktivitet på lokalplanet Uklart ansvar for oppfølgingen
og fylkeskom. ansvar for å
priorotere fysisk aktivitet Utfordringen er lagt til utviklingsarbeidet med
partnerskap for folkehelse. Arbeidet fremstår
som fragmentert, lite kostnads- og
styringseffektivt i forhold til planens mål og
målgrupper.
Følge utviklingen og heve
kunnskapsnivået om effekt
av tiltak Ja, resultater av kartlegging
2008, 2009
Sammen for fysisk aktivitet Sentral utfordring – viktig resultat i det videre
arbeidet. Spørsmål om bredden i utfordringer
er fulgt opp.
Informasjon om fysisk
aktivitet og helse til alle Ja, men lite kobling til
tiltakene Se egen diskusjon. Liten treffsikkerhet mht
utfordringene innenfor informasjon og
kommunikasjon som tas opp i planen.
Handlingsplanen som kunnskapsdokument
er vidt spredt og refereres blant sentrale
primærmålgrupper

Som det framgår av tabellen er utfordringene i handlingsplanen i store trekk fulgt opp,
selv om ikke alle utfordringene har hatt like tung prioritering.

71
Om handlingsplanen har vært rettet mot de viktigste utfordringene for å realisere
planens mål og visjon er et annet spørsmål. Med utgangspunkt i resultatene fra de
foregående kapitlene, er det belegg for å hevde at handlingsplanen ikke prioriterer de
vesentligste utfordringene for å realisere handlingsplanens mål. Handlingsplanen bygger
også på forutsetninger om prioriteringer av fysisk aktivitet i partnerskap for folkehelse
som ikke er oppfylt, verken på kommunalt eller regionalt nivå. Dette kan i stor grad
tilskrives manglende rammebetingelser, uklar ansvarsfordeling og at folkehelseområdet
generelt inneholder veldig mange ”prioriterte” områder i forhold til ressursene. På
kommunenivå stilles det dessuten en rekke spørsmål til bruk av partnerskapsmodellen
mot frivillig sektor. Handlingsplanen, og Folkehelsemeldingen, går langt i å forutsette at
frivillig sektor har ledige ressurser som kan utløses på en eller annen måte, eventuelt
gjennom stimuleringsmidler fra noe som må kunne karakteriseres som rimelig marginal
tilskuddspost. Resultatene fra undersøkelsene som er gjennomført,
frivillighetsmeldingen og andre undersøkelser om frivillig sektor, viser at det er grunn til å
stille et stort spørsmålstegn med denne forutsetningen. Det er også grunn til å se
nærmere på de valgte mekanismene og kanalene for å utløse frivillig sektor som
bidragsytere for å fremme fysisk aktivitet blant dagens inaktive.

I utarbeidelsen av handlingsplanen ble det fra referansegruppens side pekt på
utfordringer knyttet til kommuneøkonomi, og at det finnes mye kunnskap og erfaring om
tiltak som virker. Det ble også pekt på at arbeidet ikke måtte gjøres for komplisert. Disse
utfordringene kan neppe sies å være tatt hensyn til. Med unntak av
undervisningssektoren, transportsektoren og planarbeidet under MD, fremstår
handlingsplanen som fragmentert og kompleks med mange tiltak og prosjekt med
overlappende målgrupper, delvis kryssende formål, og utydelige ansvarslinjer mht hvem
som har ansvaret for å aktivere hvem, eller hvilke ressurser som skal utløses.

Utfordringene referansegruppen peker på er i stor grad sammenfallende med
utfordringer som tas opp i NOU 1998:18 Det er bruk for alle der det blant annet pekes på
at det er et gap mellom idealer og realiteter på det lokale nivået og at klare politiske valg
og prioriteringer er nødvendig for å gi mer varige strukturer for organisering av
folkehelsearbeidet. Folkehelsemeldingen bekrefter en konsensus basert på erfaringer
om at arbeidet under folkehelseområdet ikke i tilstrekkelig grad preges av forankring,
kontinuitet og systematikk – og at det derfor er en sentral utfordring for arbeidet å skape
bedre forankring, kontinuitet og systematikk i det arbeidet som gjøres. I følge
folkehelsemeldingen skal arbeidet gi rom for ildsjelene, men ikke være avhengig av
dem. En utfordring er derfor å bevege seg fra seg fra det prosjektbaserte til det
integrerte. Meldingen peker også på at kanskje det viktigste perspektivet er å legge
rammebetingelsene til rette og å bistå og støtte de lokale aktivitetene.

Utfordringene referansegruppen, NOU 1998:18 og Folkehelsemeldingen tar opp er
antagelig ressurskrevende å prioritere. I og med det ikke ble satt av ressurser, eller de
involverte departementene ble forpliktet til å prioritere målområdet, ble det i praksis ikke
gitt rom for å ta tak i de tyngste utfordringene. Utfordringene handlingsplanen tar opp,
blir dermed rasjonelle gitt at planen skulle gjennomføres uten klare forpliktelser.
Vår evaluering viser uansett at utfordringene handlingsplanen tar opp er fulgt opp. I det
videre arbeidet bør det vurderes hvilke utfordringer som bør prioriteres, og om andre
utfordringer bør få en større vekt.
4.3 	Har tiltakene innenfor de syv innsatsområdene nådd planens målgrupper?
Målgruppene på tiltaksnivå er i varierende grad definert og presisert i tilgjengelig
dokumentasjon. Kildene for å belyse problemstillingen er undersøkelsene som er
rapportert i kap. 6, resultat og funn fra andre evalueringer av enkelttiltak og den

72
gjennomførte tiltaksanalysen i kap. 3. Det har ikke vært mulig innenfor evalueringens
rammer å gå inn i alle delprosjektene under hvert innsatsområde for å finne målgruppe,
og å undersøke om målgruppene på prosjektnivå er nådd. Problemstillingen belyses
derfor på et overordnet nivå.

Handlingsplanens primærmålgrupper er sammensatte, og befinner seg på ulike
forvaltningsnivåer og i flere sektorer. De er også til dels utydelig definert, og det
foreligger heller ingen innbyrdes prioritering mellom de ulike primær- og
sekundærmålgruppene. Det blir dermed uklart hvem som har ansvaret for de ulike
primær- og sekundærmålgruppene, utover det som følger av de ulike aktørenes
hovedformål, eller daglige virke. De samarbeidende departementene har et synliggjort
ansvar for ”sine” målgrupper under sine respektive hovedformål. Hvem som har
ansvaret for at de ulike primærmålgruppene skal ansvarliggjøres i forhold til
handlingsplanens mål, er uklart.

Resultatene viser at primærmålgruppene i første rekke er nådd gjennom ”sektorlinjen”.
Handlingsplanens viktigste bidrag har kanskje dermed vært en dagsordenfunksjon blant
sentrale beslutningstakere og gjennom dette bidratt til at hensynet til at fysisk aktivitet
gis en høyere prioritet i de ulike sektorenes løpende virksomhet. Resultatene, eller
hvordan og med hvilke tiltak primærmålgruppene er nådd, er dermed nært knyttet til
hvilke prioriteringer som gjøres fra departementsnivå mot de ulike målgruppene.
Eksempelvis har KD gitt fysisk aktivitet en høyere prioritet i sin ordinære virksomhet og
tatt budsjettkonsekvenser av prioriteringen. KKD som står som en sentral bidragsyter
under handlingsplanen har ikke foretatt vridninger i prioriteringene eller gitt formålet
fysisk aktivitet i et helseperspektiv høyere prioritet i handlingsplanperioden, og følgelig
heller ikke tatt budsjettkonsekvenser av dette. Primærmålgruppene i skolesektoren er
dermed møtt med sterke virkemidler, mens frivillige organisasjoner som sorterer under
KKD (i særdeleshet idrettsorganisasjoner), ikke er møtt med virkemidler som tilsier at
andre formål (i denne sammenheng helse forstått som utvikling av lavterskeltilbud rettet
mot målgrupper som neppe vil gå inn i medlemsbaserte forpliktelser) skal prioriteres
høyere.

KKD har riktignok fulgt opp folkehelseperspektivet og tatt initiativ overfor NIF og andre
frivillige organisasjoner om et folkehelseprosjekt i St.prp.1 (2008-2009) (jf nærmere
beskrivelse i kap.2.3.1.1). Hensikten er å få flere folk til å bevege seg mer. Prioriteringen
er gitt budsjettkonsekvenser med insentiver og vridninger i eksisterende virkemiddelbruk
for å få de utøvende målgruppene til å gi høyere prioritet til helsefremmende fysisk
aktivitet. Initiativet inngår ikke som en del av handlingsplanen, men kan betraktes som
en oppfølging som peker lengre framover. Effekten på målgruppene av KKDs endrede
prioritering vil eventuelt komme etter handlingsplanens virketid er avslutt.

4.3.1 	Oversikt over målgruppene
I kapittel 3 er de viktigste målgruppene under hvert innsatsområdet forsøkt klarlagt og
det diskuteres hvorvidt de er nådd. Som det framgår av Tabell 3.1, side 45, er det store
overlapp mellom innsatsområdene. Dette gjør at flere primær- så vel som
sekundærmålgrupper ligger under flere tiltak og innsatsområder. I følgende tabell har vi

73
oppsummert de mest sentrale primærmålgruppene og gitt en summarisk vurdering av i
hvilken grad de er nådd.
Tabell 4.2 I hvilken grad er målgruppene i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 nådd?
Målgruppe 	Er målgruppen nådd
Fylkesmann og
fylkeskommune Ja, målgruppen er nådd i den forstand at de kjenner planen, men
fysisk aktivitet er i varierende grad prioritert i arbeidet. Har ikke fått
tilført nye virkemidler, føringer eller ressurser som gir
rammebetingelser for å realisere forventningen som er lagt til det
regionale nivået.
Kommuner I første rekke nådd gjennom krav til planlegging og fysisk
tilrettelegging av nærmiljøer, skoler/barnehager og idrettsanlegg.
Også nådd som skoleeiere. Fragmentert bilde mht hvordan, og
hvilke øvrige kommunale ansvarsområder som er nådd og fulgt
opp av kommunene.
Idrett og
Friluftslivsorganisasjoner I hovedsak nådd gjennom virkemidler som sorterer under andre
hovedformål enn Handlingsplan for fysisk aktivitet men som er
synliggjort i Handlingsplan for fysisk aktivitet God kjennskap til
planen på sentralt nivå og regionalt nivå (idrett). Varierende
kjennskap til planen lokalt. Noe aktivitet er generert. I liten grad
nådd med virkemidler eller endrede rammebetingelser som gir
muligheter for vesentlige nye bidrag innenfor planens hovedmål.
Kan neppe sies å ha fått en sentral utøvende rolle i nye aktiviteter
rettet mot inaktive.
Andre frivillige
organisasjoner I liten grad nådd på regionalt og lokalt nivå. Ingen systematikk i
hvilken type organisasjoner som er nådd i den forstand at de er
aktivt mobilisert. Begrenset aktivitet generert, store variasjoner
mellom fylker og kommuner.
Offentlige
tjenesteleverandører Noe gjennom FYSAK og lignende prosjekt – store variasjoner
mellom fylker og kommuner.
Private
tjenesteleverandører I liten grad, men det finnes eksempler på fungerende
samarbeidsprosjekter
Planleggere og
beslutningstakere– fysisk
planlegging lokalt,
regionalt Store variasjoner, flere fylkes- og kommuneplaner er utarbeidet,
andre steder er det lite synlige tegn på at målgruppen er nådd.
Skole og
barnehagesektoren –
eiere, profesjonsutøvere,
andre Ja – er nådd gjennom endringer i lover, rammebetingelser.
Innføring av obligatorisk økning i uketimetall kroppsøving og fysisk
aktivitet vil også treffe hele sekundærgruppen skolebarn.
Kunnskapsoppbygging og informasjon i tillegg.
Partene i arbeidslivet Ja, gjennom lovendring, men foreløpig begrenset effekt. Øvrige
tiltak har vært spredt og lite systematiske i forhold til målgruppens
kompleksitet og rammebetingelser.
Kommuner ved ulike
etater Kultur og idrettsetater er nådd, med mulig betydning for prioritering
av anleggsmidler. Eksempler på kommuner med egne ansatte for å
følge opp planen. Eksempler på lokale planer. Store variasjoner
mellom kommunene. Generelt er kommunene skeptiske til
partnerskapsmodellen mot frivillig sektor.
NAV Nådd gjennom enkeltiltak – potensial for forbedring. Eksempler på
parallelle prosjekt.

Det generelle bildet viser store lokale og regionale variasjoner i forhold til i hvor stor grad
ulike målgrupper er nådd, og kanskje enda større variasjoner mht hvilke målgrupper
som er mobilisert i rollene som utøvende under handlingsplanen. I kapittel 2 drøftes
sentrale målgruppers rammebetingelser og muligheter for å følge opp – eller være
utøvende aktører under handlingsplanen. Det foreligger et solid grunnlag for å kunne
konkludere med at det har vært rettet for lite oppmerksomhet mot målgruppenes
rammebetingelser og muligheter for å følge opp handlingsplanen. Verken
fylkeskommunene eller kommunene har fått tydelige ansvar under handlingsplanen.
Uten klare prioriteringer mht mål, målgrupper og tiltak, må det forventes at det blir store
variasjoner mht hvordan fysisk aktivitet er fulgt opp på fylkes- og kommunenivå og hvilke
målgrupper som prioriteres.

Mangel på ressurser og rammebetingelser for å kunne følge opp handlingsplanens mål
og visjoner om å få flere av dagens inaktive over de anbefalte grensene, gjelder også for
frivillig sektor, inkludert idrett og friluftsliv.

Kommunene har heller neppe hatt tilstrekkelige betingelser til å følge opp
handlingsplanen selv om det er flere gode eksempler på tiltak som er satt i gang på
kommunenivå. Det er også empirisk belegg for å konkludere med at
partnerskapsmodellen ikke er egnet som samarbeidsform mellom kommuner og frivillige
organisasjoner i sin nåværende form. FYSAK er et eksempel som går igjen og som
nevnes flere steder under handlingsplanen. Det er store lokale variasjoner mht hvordan
dette og andre typer folkehelseprosjekt som inkluderer, eller er basert på fysisk aktivitet,
følges opp. Det er en rekke eksempler på igangsatte prosjekter som fungerer i forhold til
målgruppen ”inaktive”, men som sliter med å finne en varig form organisatorisk og
finansielt. Idsjeler som allerede brenner for bruken av fysisk aktivitet i arbeidet med
folkehelse ser i mange tilfeller ut til å være en nødvendig betingelse for å få i gang tiltak.

4.3.2 	Målgrupper på innsatsnivå – nådd og utøst handling
Med utgangspunkt i tilaksanalysen kan vi sette opp en oversikt over i hvilken grad
målgruppene under hvert av de syv tiltaksområdene er nådd, og om de er nådd på en
måte som gjør at nye aktiviteter i tråd med handlingsplanens hovedmål er satt i gang.
Oversikten er samlet i følgende tabell.

75
Tabell 4.3 Er målgruppene nådd og endringer iverksatt? Oversikt per innsatsområde i Handlingsplan for
fysisk aktivitet 2005-2009.
Innsatsområde 	Primærmålgrupper 	Er målgruppene nådd og nye tiltak/prioriteringer
iverksatt? Effekt for sekundærmålgrupper
Aktiv Fritid Idrettsorg/lag
Friluftlivsorg/lag
Andre frivillige
Kommuner  Frivillige lag som sorterer under idrett og friluftsliv er nådd
under idrettspolitikken – liten grad av nye tiltak som følge
av Handlingsplan for fysisk aktivitet
 Frivillige lag på lokalnivå nådd gjennom tilskuddsmidler
fra HOD. Størst andel idrettslag. Svært begrenset effekt
på tilbud til inaktive som følge av lite ressurser i forhold til
utfordringene. Stor spredning i type lag og aktiviteter. Lav
kostnadseffektivitet og begrenset oversikt over hvor
mange inaktive som treffes av tiltakene.
 Kommuner treffes gjennom spillemidler til anlegg og
lovverk knyttet til PBL. Tegn til endringer.
Aktiv Hverdag Skole- og
barnehageeiere
Partene i arbeidslivet  Skoleeiere nådd gjennom lovverk og rammebetingelser.
Skolebarn nådd gjennom mer kroppsøving og timer til
fysisk aktivitet.
 Arbeidsgivere nådd gjennom endring i arbeidsmiljølov.
Foreløpig begrenset effekt av tiltaket.
 Handlingsplan for fysisk aktivitet refereres til i forbindelse
med ulike prosjekt og informasjon fra NAV, en rekke
arbeidsgiver og -takerorg. og bedrifter.
 Barnehager (eiere, ansatte, barn, foreldre) lite direkte
berørt av tiltakene.
Aktivt nærmiljø Beslutningstakere og
planleggere  Nådd gjennom plan-og bygningsloven. Respons i
plandokumenter på fylkes- og kommunenivå.
 Barnehager og skoler delvis nådd gjennom økt vekt på
krav til fysisk tilrettelegging
 Regionale og lokale planleggere nådd – respons
dokumenteres gjennom prioritering og referanser i
plandokument. Store lokale og regionale variasjoner
Aktiv etter evne Sosial- og
helsetjeneste -
leverandører  Noe gjennom FYSAK, partnerskap og lignende
 Spredte og svake virkemidler sentralt har gitt små
muligheter til systematisk oppfølging av målgrupper
regionalt og lokalt.
 Eksempler på målgrupper nådd på prosjektnivå
 Deler av oppfølgingen lagt til samhandlingsreformen
Sammen for fysisk
aktivitet Fylkeskommuner/
Fylkesmann
(og hele spekteret i
primærmålgruppen)  Fylkesmann og -kommune er nådd, men er ikke gitt nye
virkemidler eller prioriteringer som i vesentlig grad gir
muligheter til å følge opp hele spekteret i
handlingsplanen. Lite forpliktende – varierende
oppfølging.
 Tilskuddsordningen når fram på prosjektnivå, liten styrke
og stor spredning gir lav kostnads- og styringseffektivitet
Et bedre
kunnskapsgrunnlag Beslutningstakere
Undervisningsinst.
Profesjonsutøvere Komplekst område og bredt i forhold til tilgjengelige ressurser.
Målgrupper nådd i varierende grad, flere av tiltakene er av
langsiktig art med effekter som må forventes å komme
senere.
Flere målgrupper nådd på prosjektnivå
Kommunikasjon Primærmålgruppen
som kanal mot
sekundærmålgruppenStore utfordringer i forhold til ressursinnsats – se egen
drøfting

4.4 	I hvilken grad er prioriterte tiltak fulgt opp innenfor de ulike departementenes
ansvarsområder?
De involverte departementene har i store trekk fulgt opp de prioriterte tiltakene under
sine respektive ansvarsområder under handlingsplanen. De aller fleste utfordringene og

76
tiltakene ble spilt inn under utarbeidelsen av handlingsplanen. Departementenes
oppfølgingsansvar har dermed i hovedsak begrenset seg til å følge opp vedtatt politikk
på egne målområder.

Handlingsplanen sier lite om styrken på eller prioriteringene av de enkelte tiltakene. Det
gis heller ikke en innbyrdes prioritering innenfor hvert enkelt departements
ansvarsområde. Det er derfor ikke mulig å gi presise svar på om tiltakene er fulgt opp
som forventet. Tiltaksanalysen i foregående kapittel drøfter hvert innsatssområde med
tilhørende oppfølging på et detaljert nivå. På et overordnet nivå har vi samlet en oversikt
over departementenes oppfølging av tiltakene under de enkelte innsatsområdene med
en kort vurdering av oppfølgingen. Oversikten fremkommer i følgende tabell.

Tabell 4.4 Oversikt over departementenes oppfølging av ansvarsområder fordelt på innsatsområder i
Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009.
Innsatsområde
delmål
Ansvarlig
dep
Tiltak og virkemidler
Aktiv fritid
Flere i fysisk aktivitet på
fritiden KKD
MD
HOD KKDs tiltak ligger under idrettspolitikken og er fulgt opp. Tiltakene er i all
hovedsak fordeling av spillemidler. Ingen synlige vridninger i
prioriteringer eller føringer i virkemiddelbruken, men nytt initiativ tatt mot
slutten av perioden. Dette kan gi fremtidige effekter.
MD har fulgt opp lov- og plantiltak, og fordelt tilskuddsmidler (men ikke
tilført nye midler eller endrede prioriteringer)
HOD Prosjektbasert utviklingsarbeid som er spredd under flere
innsatsområder er fulgt opp. Tilskuddsmidler til frivillig org. er fulgt opp.
Samlet sett lav ressursinnsats og stor spredning
Aktiv hverdag
Muligheter for fysisk
aktivitet i barnehage,
skole og på
arbeidsplass KD
HOD
AID KD har fulgt opp målområdet med en samlet virkemiddelpakke rettet mot
økt fysisk aktivitet i skolen, og sikring av målområdet i
barnehagesektoren gjennom krav i rammeverket.
AID har fulgt opp lovendring.
Svak oppfølging av informasjon og kunnskapsspredning fra HOD. Lavt
prioritert i forhold til utfordringene.
Aktivt nærmiljø
Fysiske omgivelser som
fremmer en aktiv livsstil MD, SD,
HOD, KRD,
AID, KKD,
BLD, LMD,
KD Tiltakene er i store trekk fulgt opp.
Koordinert samarbeid sentralt. Størstedelen av tiltakene ligger under
sektorformål, men hensynet til fysisk aktivitet er gitt en mer synlig
vektlegging, og i flere tilfeller mulig høyere prioritet
Aktiv etter evne
Fokus på fysisk aktivitet
i sosial og
helsetjenesten HOD, HOD har fulgt opp gjennom en rekke prosjekt som også ligger under
andre innsatsområder. Området er i liten grad fulgt opp med
systematiske tiltak, og manglende prioriteringer av målgrupper gjør at
den samlede innsatsen blir spredt og utydelig. Deler av oppfølgingen er
lagt til arbeidet med samhandlingsreformen
Sammen for fysisk
aktivitet
Sektorovergripende og
samordnet innsats for å
fremme fysisk aktivitet i
befolkningen HOD, MD,
BLD, HOD har fulgt opp, i hovedsak gjennom de regionale partnerskapene for
folkehelse. Flere av tiltakene og prosjektene rapporteres under andre
områder. En stor andel av tiltakene er pågående prosjekter, delvis under
andre ”folkehelseområder”. Lav ressursinnsats, og manglende
prioriteringer mht målgrupper og tiltak. Fylkeskommunale og kommunale
planer er både utgangspunkt og grunnlag for samarbeid.
Et bedre
kunnskapsgrunnlag
Styrket
kunnskapsgrunnlag og
bedre kompetanse om
fysisk aktivitet og helse HOD, KD, Tiltakene retter seg mot generell kunnskapsutvikling, inkludert FoU,
kartlegginger av fysisk aktivitet, og undervisningsopplegg og
kompetansebyggingstiltak rettet mot spesifikke målgrupper. Langsiktig
arbeid med mange målgrupper. Tiltakene er i hovedsak fulgt opp, med
ulik prioritering.
Kommunikasjon
Folkeopplysning om
fysisk aktivitet og helse
– motivering til en aktiv
livsstil HOD Tiltaket er fulgt opp, men det stilles spørsmål mht om oppfølgingen er i
tråd med intensjonen og føringene i handlingsplanen.

Se også drøftingen under 2.6.1 som omhandler hvordan arbeidet er fulgt opp på
myndighetsnivå.

4.5 	Hvilke innsatsområder / tiltak er spesielt vellykket, og hvilke er mindre
vellykket?
Hvorvidt et tiltak er vellykket eller mindre vellykket er vurdert med utgangspunkt i
handlingsplanens mål og målgrupper, føringene fra Stortinget og prosjektbeskrivelsen
som lå til grunn for handlingsplanen (jf.kap 1). Kriteriene styrings- og kostnadseffektivitet
er brukt som utgangspunkt for å vurdere tiltakene.

Styringseffektivitet vil si at vi er sikre, eller mest mulig sikre på, at virkemidlene/tiltakene
fører til målet som er satt opp. Kostnadseffektivitet vil si at målene realiseres til en lavest
mulig samfunnsøkonomisk kostnad, eller litt omtrentlig ”at tilpasningene kommer i minst
mulig konflikt med andre samfunnsmål” eller enda mer omtrentlig; ”..at flest mulig
inaktive kommer over de anbefalte aktivitetsgrensene per krone”.

Kriteriene er ikke nødvendigvis i et motsetningsforhold, men i enkelte tilfeller kan det
være nødvendig å vektlegge ett av prinsippene på bekostning av det andre.
Eksempelvis er utvidelse av den obligatoriske skoletiden med to timer mer fysisk
aktivitet, et styringseffektivt tiltak i den forstand at det treffer alle skolebarn (inkludert de
inaktive). Om det også er kostnadseffektivt avhenger av de direkte kostnadene ved
selve tiltaket, hvilke andre prioriteringer i skolen det går på bekostning av, og kostnaden
per time aktivitet for målgruppen inaktive skolebarn sammenliknet med alternative måter
å skape den samme aktiviteten på.

Evalueringsgrunnlaget gir ikke tilstrekkelig informasjon om verken kostnader ved
tiltakene/virkemidlene, hvilke spesifikke sekundærmålgrupper tiltakene er rettet mot,
eller effekten i målgruppene. Kriteriene er likevel egnet for å strukturere en
sammenlikning av tiltak og virkemidler. De er også egnet som grunnlag for å vurdere
handlingsplanen under ett og den samlede virkemiddelbruken på målområdet fysisk
aktivitet. Dette følges opp i kapittel 5 og i den samlede evalueringen i kapittel 7.

Kriteriene sees i sammenheng med kravene som ble gitt til tiltaksutformingen i
prosjektbeskrivelsen, der det framkommer at tiltakene skal ta bygge på;

i.) Erfaring og kunnskap om effektive tiltak
ii.) Samfunnsøkonomiske vurderinger
iii.) Primærforebygging og befolkningsrettede tiltak
iv.) Innsats mot befolkningen der utfordringene og forebyggingspotensialet er størst

Innsatsområdene vurderes også i henhold til operasjonaliseringen av tre retninger for
den sektorovergripende strategien som er angitt i Folkehelsemeldingen gis i
prosjektbeskrivelsen;

i.) Folkeopplysning og bedre veiledning i helsetjenestene
ii.) Lavterskeltilbud med muligheter for fysisk aktivitet i fritiden og på viktige arenaer
som barnehage, skole og arbeidsplass

78
iii.) Planlegging og tilrettelegging av fysisk omgivelser

Fylkeskommunene utpekes i prosjektbeskrivelsen som en viktig aktør i rollen som
koordinator og pådriver for sektorovergripende samarbeid, allianser og partnerskap.
NIF og arbeidslivets parter pekes på som viktige samarbeidspartnere av Stortinget.
Tiltak og innsatsområder mot disse primærmålgruppene er vurdert i hht til Stortingets
føringer på dette området.
4.5.1 	Vellykkede tiltak
Aktiv oppvekst
Tiltakene under aktiv oppvekst skole utmerker seg ved at de er treffsikre, og ved at de er
koordinerte og styrker hverandre. Dette øker treffsikkerheten i den samlede
virkemiddelbruken. Prosessen ved tiltakene var imidlertid satt i gang før handlingsplanen
ble initiert. Det kan derfor diskuteres om tiltakene – og den effekten som oppnås, kan
tilskrives selve handlingsplanen. Fra informantenes side gis det uttrykk for at
handlingsplanen har hatt en viktig dagsordenfunksjon og således bidratt til å holde
oppmerksomheten og ”trykket” oppe. Dette kan ha virket positivt på arbeidet og bidratt til
en ”langsiktig” oppmerksomhet på hensynet til fysisk aktivitet i skole og
barnehagesektoren.

Det foreligger ikke grunnlag for å kunne vurdere kostnadseffektiviteten i tiltaket. De
direkte kostnadene ved å øke timetallet i barneskolen med to uketimer er beregnet til om
lag 50 millioner kroner for andre halvår 2009 som er bevilget til tiltaket. I tillegg må det
antas at det er kostnader lokalt ved implementeringen som ikke dekkes. Styrken i tiltaket
i hht handlingsplanens mål diskuteres i kapittel 2.6.1. Tiltaket med en økning av to
uketimer fysisk aktivitet, vil gi to årskull en time mer fysisk aktivitet i uka (gitt at skolene
ikke reduserer annen tid til fysisk aktivitet). Tiltaket treffer også de barna som ligger over
anbefalt aktivitetsnivå, i tillegg til høy treffsikkerhet mot de inaktive. Tiltaket følger
dermed en befolkningsrettet strategi, noe som er i tråd med føringene for
handlingsplanen.

Om innsatsen alternativt kunne vært benyttet mer målrettet mot risikogrupper, og om
dette kunne gitt større effekt, har vi ikke grunnlag for å vurdere. I en videre utvikling av
tiltak rettet mot skolesektoren bør kostnadseffektiviteten ved økt obligatorisk timetall til
fysisk aktivitet gjennom en utvidet skoledag, vurderes i forhold til alternative tiltak.

Oppsummert vurderes tiltakene under aktiv oppvekst som vellykket fordi
sammensetningen og den samlede virkemiddelbruken virker sammen på et konkret
avgrenset mål med direkte effekt for sekundærmålgruppen barn/unge.

Helsehensyn i planlegging – lov- og forskriftsendringer
Tiltak 49 – ivareta hensynet til folkehelse og vilkår for fysisk aktivitet i planlegging etter
plan og bygningsloven, er implementert gjennom endring i plan- og bygningsloven. Flere
av informantene peker på dette tiltaket som et sentralt virkemiddel for bedre
kostnadseffektivitet gjennom mer samordnet planlegging der fysisk aktivitet tas hensyn
til i sammenheng med andre formål.

Tiltaket er styringseffektivt. Det foreligger flere eksempler på at lovendringen er
implementert gjennom revisjon og utarbeidelse av nye planer på både fylkes- og
kommunenivå etter lovendringen. Tiltaket må også sees i sammenheng med tiltak 50
som retter seg mot utredningsarbeid og prøveprosjekt, samt i sammenheng med tiltak
for å få til bedre samarbeid på tvers av sektorer og nivåer, jf. Sammen for fysisk aktivitet.

79
Effekten i forhold til handlingsplanens mål vil være langsiktig.

4.5.2 	Mindre vellykkede tiltak
Aktiv fritid – idrett
Tiltakene under aktiv fritid idrett består utelukkende av virkemidler som sorterer under
idrettspolitikken. Gitt føringene fra Stortinget må det betraktes som en svakhet ved
handlingsplanen at den ikke inneholder nye tiltak, eller endrede prioriteringer innenfor
tilskuddsmidlene som inngår i tiltakene beskrevet under handlingsplanen. Tiltak 1 – 12
er gjennomført som planlagt, men de er gitt under et annet formål enn helse. Tiltakene
representerer med andre ord ikke noe nytt, eller noen form for vridninger i ressursbruken
som skulle tilsi at ”inaktive målgrupper” vil nås gjennom utvikling av nye lavterskeltilbud.

Tilskuddsordningen som sorterer under HOD og som formidles gjennom de lokale
partnerskapene har som vist foran lav kostnads- og styringseffektivitet. Nivået på de
samlede tilskuddene og utformingen av ordningen gjør at den ikke kan sies å ha bidratt
til heve satsningene fra det prosjektbaserte til det integrerte slik folkehelsemeldingen
peker på.

Aktivt arbeidsliv
Det er for tidlig å evaluere effekten av endringen i arbeidsmiljøloven. De øvrige tiltakene
under aktivt arbeidsliv må karakteriseres om mindre vellykket. Arbeidet ser ut til å ha
hatt lav prioritet, og ser ikke ut som man har lykkes med å involvere partene i
arbeidslivet. Dette bekreftes også gjennom informantintervjuene.
Flere informanter viser til at samarbeidet og koordineringen med NAV er lite
systematisert og derfor blir litt tilfeldig. Det er lite samarbeid med både NAV og partene i
arbeidslivet på det regionale nivået.

På tiltaksnivå er det flere eksempler der NAV og/eller partene i arbeidslivet deltar aktivt i
samarbeid med andre aktører, men det generelle inntrykket er at denne type tiltak i liten
grad er koordinert eller initiert med utgangspunkt i tiltakene under handlingsplanen.
Våre observasjoner tyder på det kan være parallelle prosjekter som ikke nødvendigvis er
koblet til tiltak under handlingsplanen.

4.6 	Informasjon og kommunikasjon - vellykket?
Begrepet helseopplysning var sentralt i 1970- og 80-årenes forebyggende helsearbeid.
På 70- og 80-tallet hadde man en sterk tro på at kunnskapsformidling og opplysning, gitt
på riktig måte, ville gi holdningsendringer som i neste omgang ville gi endret adferd.
Dette synet står ikke like sterkt i dag, og selve begrepet helseopplysning er i mindre
grad i bruk. I handlingsplanen brukes begrepet folkeopplysning i den hensikt at dette
skal bidra til at folk skifter adferd.

Et sentralt spørsmål er om det er forskjeller mellom informasjon, helse/folkeopplysning
og kommunikasjon? En måte å trekke et skille på er å si at informasjon kan forstås som
formidling av kunnskap og fakta. Dette skjer ofte gjennom rapporter, publikasjoner,
pressemeldinger. Helse/folkeopplysning har i tillegg et aspekt av rettighet, noe folk har
krav å få kjennskap til. Målet på vellykket informasjon er at budskapet blir sett, oppfattet
og eventuelt husket og diskutert med andre. Det forventes ikke nødvendigvis at
informasjonen resulterer i endret adferd hos mottakerne. Derimot er formålet med
helseopplysning å bidra til at folk endrer adferd på det aktuelle området.

80
Det er en internasjonal faglig erkjennelse om kunnskapsformidlingens begrensinger og
utilstrekkelighet når det gjelder å bedre folkehelsa gjennom å påvirke adferd.
Informasjon og kampanjer har vært testet ut på en rekke områder, med mer eller mindre
vellykkede resultater. Med utgangpunkt i bakgrunnsdokumentasjonen for
kommunikasjonsstrategien er det grunn til stille spørsmål om kunnskap og erfaringer fra
tidligere ”helse/folkeopplysningsprosjekter” er vektlagt, eller om strategien i hovedsak
bygger på generelle strategiprinsipper for informasjon og kommunikasjon.

Intensjonene i handlingsplanen om å virke gjennom andre aktører på tvers av sektorer
og forvaltningsnivå, medfører at det må tas viktige valg knyttet til målgrupper
(primær/sekundær), kommunikasjonskanaler og budskap (med fokus på
sammenhengene mellom fysisk aktivitet og helse versus hvordan ulike aktørers
virksomhet påvirker befolkningens aktivitetsnivå).

Innsatsområdet informasjon og kommunikasjon kan med dette utgangspunktet
evalueres etter følgende dimensjoner:
 Informasjonstiltak – kunnskapsspredning i befolkningen
 Folkeopplysning for å endre adferd hos ”inaktive målgrupper”
 Informasjon og kommunikasjon gjennom primærmålgruppene slik at de kan virke
mot sekundærmålgruppene
 Informasjon og kommunikasjon for å styrke de øvrige tiltakene mht styrings- og
kostnadseffektivitet

Disse dimensjonene danner utgangspunktet for drøftingen under.

4.6.1 	Aktivitetsnivå og kjennskap til anbefalinger
I 2008 kjente 23 % av befolkningen til anbefalingen om 30 minutter daglig fysisk aktivitet
for voksne, mot 21 % i 2006
28. Dette representerer en økning på 10 %, og må sees som
positivt, selv om det fortsatt åpenbart er en lang vei igjen til det en kan kalle et godt
kunnskapsnivå. Det er også et spørsmål om det er de som i utgangspunktet er fysisk
aktive som får økt kjennskap til anbefalingene, eller om nye målgrupper er nådd.
Dersom det er i stor grad er de som i utgangspunktet er fysisk aktive som har fått økt
kjennskap til anbefalingene, kan ikke den økte kjennskapen forventes å ha særlig
betydning for selve aktivitetsnivået.

I henhold til den refererte spørreundersøkelsen kan andelen regelmessig fysisk aktive
ikke sies å ha forandret seg nevneverdig i perioden 2006-2008, selv om det kan spores
visse tendenser til at noen flere er fysisk aktive. Nærmere 70 % ser på seg selv som
fysisk aktive på landsbasis, med en viss variasjon mellom fylkene.

Andelen `ikke regelmessig fysisk aktive` har imidlertid vist en klar reduksjon, noe som
må sees som positivt. I et flertall av landets fylker har det vært en klar nedgang i andelen
inaktive. Det er også en nedgang i hvor mange som ikke har gått 10 minutter eller mer
hver dag, fra 2006-2008. Nedgangen er også størst blant gruppene med lavest
utdanning, som i utgangspunktet er de med høyest andel inaktive. Dette må sies å være
svært positivt. Samlet sett har andelen som ikke har gått minimum 10 min hver dag gått
ned fra 8 til 7 % fra 2006 til 2008. Nesten hver tiende voksne er altså likevel hva en må
betegne som nærmest totalt inaktiv, selv om det kan spores en tendens til at disse blir
færre.

28 ”Spørreundersøkelse om fysisk aktivitet 2008”, gjennomført av Norstat på oppdrag fra Helsedirektoratet.

81
Om endringene i aktivitetsnivå skyldes økt kjennskap til myndighetenes anbefalinger om
fysisk aktivitet, eller andre faktorer som at helse er mer trendy og får mye
medieoppmerksomhet mer generelt sett (i alt fra Dagens Næringsliv til tv-programmer
som Tufte, stadig mer ”helseoffensiv” utstyrsreklame fra sportsleverandører og helse- og
skjønnhetsindustrien) er uklart. Samlet sett er det lite grunnlag for å konkludere med at
myndighetenes kommunikasjonssatsning overfor befolkningen har hatt særlig betydning
i fht endringer i aktivitetsnivå.

Også gitt kunnskapen om den begrensede effekten mht adferdsendring informasjon og
kampanjer generelt sett forventes å ha, kan det derfor stilles spørsmål ved om en
satsning på en generell kommunikasjonsstrategi overfor sekundærmålgruppene har
vært en riktig prioritet, gitt handlingsplanens begrensede ressursramme.
Kommunikasjon overfor sekundærmålgruppen burde eventuelt vært mye mer målrettet
mot spesielle målgrupper om en skulle kunne forvente særlige effekter mht
atferdsendringer. Det vises for øvrig til arbeidet med utarbeidelsen av handlingsplanen
det blant annet vises til erfaringene fra kampanjen ”Folk i form til OL. Der pekes det på
svakheten ved at det ble satt av for lite ressurser til oppfølgingstiltak etter at kampanjen
var fullført. NIF ble tildelt 1 million kroner per år i 2-3 år, men dette var ikke tilstrekkelig til
å følge opp alle tiltakene og målgruppene kampanjen var rettet mot.
Informasjonskampanjen under handlingsplanen synes også å være satt i gang, uten at
det er sikret ressurser til en mer langsiktig oppfølging av kampanjen.

4.6.2 	Stor oppmerksomhet i arbeidet, men svak forankring i handlingsplanen
Arbeid knyttet til å utvikle og implementere kommunikasjonsstrategien (tiltak 108) har
som sagt fått relativt stor oppmerksomhet gjennom handlingsplanperioden. Dette
fremgår bl.a. tydelig av referatene fra møter i den interdepartementale
koordineringsgruppen. Mye tyder likevel på at en ikke har lykkes spesielt godt med
kommunikasjonsarbeidet, sett i lys av det som angis som vesentlige mål, elementer og
strategier i selve handlingsplanen. Det kan virke som om arbeidet med kommunikasjon i
for stor grad er fundert på de korte, men derfor også upresise og noe avgrensede,
formuleringene av selve tiltaksteksten og delmålet for temaet kommunikasjon
29, og i for
liten grad er fundert og utviklet med utgangspunkt i det handlingsplanen faktisk beskriver
mht behov, muligheter og aktuelle strategier knyttet til målgrupper, virkemidler, aktører
og informasjonskanaler (i kap.10).

Kommunikasjonskartet i handlingsplanen viser hvilket spenn av ulike typer aktører som
utfordrere, medspillere, formelt involverte, faglige kunnskapsleverandører, kommersielle
interesser og andre aktører det er relevant å involvere på forskjellig vis. Det hadde etter
vår oppfatning vært naturlig å fundere en kommunikasjonsstrategi i dette
utgangspunktet, gitt handlingsplanens sammensatte og komplekse virkeområde. Dette
med tanke på at handlingsplanen både er tverrsektoriell og skal virke på alle
forvaltingsnivå, i tillegg til at den skal involvere frivillig sektor, privat sektor og også
mobilisere en rekke ulike primærmålgrupper for best mulig å nå sekundærmålgruppene
– på forskjellig vis. Det er også en kjent sak at de gruppene det er viktigst å nå, er de det
er vanskeligst å nå. Når ressursene i tillegg er knappe, er det derfor avgjørende med
velfunderte valg av innsatsområder, virkemidler, kommunikasjonskanaler og
budskapsformidling. Vi kan ikke se at det er utarbeidet noen skikkelig interessent- og
målgruppeanalyse som fundament for utviklingen av kommunikasjonsstrategien.

29 Henholdsvis ””Utvikle en kommunikasjonsstrategi over fem år som skal styrke kunnskapen om fysisk aktivitet og helse gjennom folkeopplysning, og
motivere til en aktiv livsstil” og ”Folkeopplysning om fysisk aktivitet og helse – motivering til en aktiv livsstil”.

82
En har med den valgte strategien, med relativt tungt fokus på regionale konferanser,
nettstedet www.1-2-30.no
 og diverse informasjonsmateriell, neppe lykkes med å
mobilisere sentrale aktører så godt som en kunne, dersom strategien var forankret i en
mer grundig interessentanalyse. Det er i dokumentasjonsgrunnlaget vanskelig å finne
frem til gode resonnementer, analyser og beslutninger mht hvilke målgrupper som er
definert og prioritert, og med hvilke kommunikasjonskanaler og budskap disse ønskes
nådd.

Forsøket på å mobilisere etatene på direktoratsnivå til å bidra økonomisk i
kommunikasjonsarbeidet, lyktes heller ikke særlig bra, noe som kan sees som ett
eksempel eller konsekvens av en relativt svak systemforståelse av aktører og interesser.
Suksess på dette feltet ville trolig være avhengig av en større felles forståelse av
interessefellesskap, mulige synergieffekter og gevinstpotensial innen ulike sektorer.
Denne type arbeid synes ikke å være prioritert.

Handlingsplanen slår eksplisitt fast at et viktig kommunikasjonsmiddel er kontakt og
kommunikasjon med handlingsplanens primærmålgrupper. Det kan virke som om både
konferansene, nettstedet og informasjonsmateriellet som er utarbeidet i for stor grad har
fokusert på sammenhengene mellom fysisk aktivitet og helse, og i for liten grad har
fokusert på hvordan de ulike sektorene og aktørenes virksomhet faktisk påvirker
befolkningens aktivitetsnivå, dvs. om de virker aktivitetshemmende eller
aktivitetsfremmende (tilrettelegger bedre for ulike former for aktivitet).
Kommunikasjonsarbeidet kunne trolig med fordel i større grad vært orientert mot denne
type tema og problemstillinger, og bidratt til å heve kompetanse og handlekraft blant
viktige aktører i primærmålgruppen. Dette ville vært mer i tråd med handlingsplanens
kapittel 10.

Aktører i primærmålgruppen er ikke minst viktige i forhold til å nå spesielt utsatte
grupper i sekundærmålgruppen, som eksempelvis innvandrere og eldre. Sett i lys av at
dette er blant handlingsplanens aller viktigste utfordringer (å nå de det er viktigst, men
vanskeligst å nå), synes det underlig at ikke kommunikasjonsarbeidet i større grad er
orientert mot denne tematikken (sosial ulikhet i helse). Mye av kommunikasjonsarbeidet
synes tvert imot å være svært bredt anlagt, med det resultat at en trolig når få, og slett
ikke de det er størst behov for å nå, med ønsket budskap.

Kommunikasjonsarbeidet kunne også med fordel vært tettere knyttet opp mot andre
tiltak i planen, noe flere departementer har påpekt gjennom handlingsplanperioden.
Tidligere erfaringer viser at positive effekter av kommunikasjonsarbeid forutsetter direkte
kobling mot konkrete tiltak. Dette hadde nok også økt sjansene for å mobilisere
direktoratene til å delta mer aktivt på kommunikasjonssiden.

4.6.3 	Måloppnåelse – kommunikasjon
Samlet sett tyder altså mye på at en ikke har lyktes særlig godt med å mobilisere mange
av aktørene nevnt i kommunikasjonskartet, som mange kunne bidratt på vesentlig måte i
kommunikasjonsarbeidet, og at det faktiske kommunikasjonsarbeidet har vært noe
snevert både mht bruk av kommunikasjonskanaler og i formidling av budskap (nokså
ensidig fokus på budskapet overfor sekundærmålgruppene, og for lite fokus på budskap
overfor primærmålgrupper, ref. avsnittet over). Utfordringene knyttet til å mobilisere
direktoratsnivået til en mer offensiv medvirkning på kommunikasjonsområdet (både
innholdsmessig og finansielt), kan også sees i lys av dette, da det ikke er gitt at
direktorater i andre sektorer automatisk ser potensielle synergieffekter mellom egne
virksomhetsområder og helsemyndighetenes folkehelsearbeid for økt fysisk aktivitet.

83
Det er likevel hevet over tvil at mer ressurser også ville vært nødvendig, dersom en
skulle oppnådd mer på kommunikasjonsområdet. Noe økte ressurser kunne imidlertid
kanskje vært utløst gjennom handlingsplanperioden dersom de ulike departementene og
direktoratene i større grad så relevansen i en slik satsning (mulige synergieffekter og
gevinstpotensialer).

Når det gjelder konkrete elementer eller konsepter i kommunikasjonsstrategien, som for
eksempel nettstedet www.1-2-30, var ikke det nødvendigvis noe dårlig grep, men en
undervurderte kanskje hvor ressurskrevende det er å utvikle og oppdatere et slikt tilbud
som har tilstrekkelig høy kvalitet. Gitt planens nokså begrensede økonomiske ressurser,
stiller vi spørsmål ved hvor hensiktsmessig dette valget var. Forsøket på å mobilisere
aktører gjennom å lansere begrepet ”aktivist” ble heller ingen stor suksess, noe som
også kan henge sammen med det som er sagt over mht ulike aktørers roller, interesser
og (ofte begrensede) forståelse av mulige synergieffekter.

Samlet sett stiller vi derfor flere kritiske spørsmål ved utviklingen og implementeringen
av handlingsplanens kommunikasjonsstrategi. De viktigste er:
 Manglende avklaring av målgrupper, budskap og valg/prioritering av
kommunikasjonskanaler og -virkemidler
 Svakt fokus på kommunikasjon overfor primærmålgruppene (særlig mht
budskap, og et manglende fokus på hvordan de ulike aktørene faktisk kan
påvirke befolkningens aktivitetsnivå)
 Manglende kobling av kommunikasjon med andre tiltak i planen, noe som er
avgjørende for suksess på mer enn èn måte.
 Virkningen av denne type helseinformasjon overfor befolkningen generelt sett
(hvem når man faktisk, og hvilken effekt har det mht atferdsendring?)
 Mangel på prioritering mht hvilke sekundærmålgrupper en i utgangspunktet
ønsket å nå
 Fravær av en langsiktig og helhetlig oppfølging av informasjonen mot
primærbefolkningen. Erfaringene fra kampanjen ”folk i form til OL” ser dermed
ikke ut til å være brukt.

84
5 	Handlingsplaner og virkemidler
Innledning
Handlingsplan for fysisk aktivitet er som vist foran en del av en nasjonal mobilisering for
bedre folkehelse. Den må ses i sammenheng med en generell politisk enighet i Norge
om behovet for utjevning av sosiale helseforskjeller gjennom en styrking av det helse-
og sykdomsforebyggende arbeidet som foregår på tvers av styringsnivåer,
samfunnssektorer og forvaltningsenheter.
30

Som virkemiddel skal den følgelig bidra til å iverksette og gjennomføre politiske mål og
visjoner på et bestemt område, i dette tilfelle fysisk aktivitet. Handlingsplaner har store
likhetstrekk med strategiplaner, men det eksisterer ulike former for planmodeller
(Sverdrup, 2000).

I dette kapittelet ser vi først på bakgrunnen for å organisere handlingsplanen som et
samarbeid mellom åtte departementer med utgangspunkt i planens formål: å begrense
faktorer som skaper fysisk inaktivitet og fremmer fysisk aktivitet i befolkningen. Deretter
diskuterer vi hvorvidt et slikt samarbeid er en god måte å organisere offentlig innsats på
gitt at det skal påvirke holdninger, bedre kunnskapsformidlingen, tilrettelegge for aktivitet
og sikre at helseperspektivet vektlegges i all samfunnsplanlegging.
31 Deretter utvikler vi
en analytisk modell for hvordan vi kan evaluere denne planen konkret i forhold til de
forvaltningspolitiske målsetningene den er utviklet for, så vel som det vi innledningsvis
har definert som primær- og sekundærgruppene for planens virksomhetsområde.

Tverrdepartementalt samarbeid og koblinger på tvers av styringsnivåer og
samfunnssektorer, er verken et nytt eller særegent forvaltningspolitisk virkemiddel.
Måten denne handlingsplanen er organisert på er imidlertid mer omfattende og krevende
enn tilfellet er for mange andre tverrdepartementale handlingsplaner. Dette gjør det også
mer utfordrende å nå de felles målsetningene som er satt for planen som helhet og dens
delmål; spesielt delmål åtte, om behovet for å utvikle en sektorovergripende og
samordnet innsats for å fremme fysisk aktivitet i befolkningen. Styrings- og
samordningsmodellen som er valgt for å realisere planens mål og visjoner gis med dette
utgangspunk en kritisk drøfting før de spesifikke virkemidlene planen består av vurderes.

Kapitlet avslutter med en oppsummerende diskusjon og konklusjon om styrker og
svakheter ved Handlingsplan for fysisk aktivitet som virkemiddel.

5.1 	Sammen for fysisk aktivitet
Enhver form for forvaltningsmessig arbeidsdeling og spesialisering medfører utfordringer
i forhold til samordning av oppgaver innen offentlig sektor. Ikke minst i et moderne
demokrati som det norske, hvor innbyggernes krav til stadig flere og bedre offentlige
ytelser legger et konstant press på forvaltningens myndighetsutøvelse og produksjon av
trygder og tjenester overfor innbyggerne. Utfordringene kan gå vertikalt gjennom
forvaltningsnivåene eller horisontalt mellom departementene, og de kan være knyttet til
forhold mellom staten, markedet og det sivile samfunn av frivillige organisasjoner,

30 Dette fremgår av de politiske partiprogrammene for Stortingsperioden 2005-2009. 31 Bedre helse på 1-2-30 – Sammen for fysisk aktivitet. Oslo: Sosial- og helsedirektoratet.

85
interessegrupper og bevegelser. Det er når de funksjonelle oppgavene går på tvers av
offentlig sektors strukturelle oppbygging, og målet er å få til en regulering, koordinering
og gjennomføring av offentlige tiltak mot et felles politisk mål, fragmenteringsproblemene
er størst.
32

Departementsstrukturen virker i seg selv spesialiserende gjennom den arbeidsdelingen
den representerer for den offentlige sektor, og komparative studier av europeiske land
viser at slike tendenser forsterkes gjennom manglende horisontal kontakt og samarbeid
mellom departementene og deres underliggende etater, og ved at mekanismene for å
håndtere tverrsektorielle problemstillinger ofte ikke er godt nok utviklet.
33 I den norske
Makt- og demokratiutredningen, heter det for eksempel:
”For det første er offentlig sektor i Norge mer oppsplittet enn i en del andre land.
Regjeringskollegiet står relativt sterkt i forhold til statsministeren; den enkelte statsråd har
ganske omfattende kompetanse sammenlignet med f. eks. britiske statsråder. I Norge er det
også relativt mange departementer; i Sverige er det f. eks. bare 10, mot 16 hos oss; antallet
har også økt noe i de senere årene, mens det er blitt redusert i mange andre land. Det er
også svært stor forskjell mellom departementene i kompleksitet, omfang og arbeidsoppgaver,
fra 100 til over 600 ansatte og med et antall journalførte dokumenter som varierer fra 12 000
til 150 000 årlig.
34
I en kronikk i Aftenposten 27. September 2001, kommenterte direktør Jon Blaalid i
Statskonsult dette som ”departementer med sprikende staur”, og refererte til en rapport
fra deres side som viste at nær halvparten av ekspedisjonssjefene i norske
departementer mente at en omgruppering av ansvarsoppgaver mellom departementene
kunne bidra til mer helhetlig styring av prioriterte politikkområder. Bakgrunnen var
erfaringer med at mange saker faller på tvers av departementsinndelingen og krever nye
former for samordning som støter mot institusjonelle barrierer.

Den funksjonelle fragmenteringen mellom departementene og deres underordende
etater forsterkes av en strukturell oppdeling i tre forvaltningsnivåer, hvor det kommunale
nivået, til tross for liten selvstendig politisk makt, har relativt omfattende administrativ
myndighet i Norge, sammenlignet med andre europeiske land, mens det
fylkeskommunale nivået er tilnærmet uten politisk makt og administrativ myndighet i det
hele tatt.
35 Dessuten virker internasjonale og globale forhold inn på den norske
forvaltningens oppbygging og oppgaver, spesielt gjennom EØS-avtalen og
medlemskapet i Verdens handelsorganisasjon (WTO), og forsterker inntrykket av det
Makt- og demokratiutredningen kalte en fragmentert stat.
36

Dette er også utgangspunktet for etableringen av Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-
2009, hvor ett av de syv delmålene er å få til en ”sektorovergripende og samordnet
innsats for å fremme fysisk aktivitet i befolkningen”.

Dette skal skje ved:
 samspill mellom offentlig, privat og frivillig virksomhet om en helsefremmende
utvikling i kommuner og lokalsamfunn
 engasjement og lokale initiativ gjennom utviklingen av møteplasser for frivillig
innsats, samvær og fysisk aktivitet
 at det offentlige tjenesteapparatet tilbyr gode tjenester for de som trenger
behandling, bistand, pleie og omsorg

32 Anne Lise Fimreite og Jan Erik Grindheim (2007) diskuterer dette i sin fulle bredde i boken Offentlig forvaltning, Oslo: Universitetsforlaget. 33 Statskonsult (2001): På kryss eller tvers? Departementsstrukturen i Nederland, Storbritannia, Sverige, Finland og Danmark. Oslo: Statskonsult. 34 Bernt Sofus Tranøy og Øyvind Østerud (2001): ”En fragmentert stat?” I Tranøy og Østerud (red.): Den fragmenterte staten – Reformer, makt og styring.
Oslo: Gyldendal Akademisk, side 11.
35 Se for eksempel NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune og NOU 2005:6 Samspill og tillit – om staten og
lokaldemokratiet, begge utgitt av Statens forvaltningstjeneste i Oslo.
36 Tranøy og Østerud op. cit.

86
 utvidet kunnskap om befolkningens aktivitetsnivå over tid, og økt informasjon om
fysisk aktivitet og helse til alle.	37
Vi står altså overfor en rekke forvaltningspolitiske, så vel som normative og ideologiske
utfordringer, som rører ved forholdet mellom politikk og forvaltning på flere nivåer, og
mellom og innen sentrale styrings- og forvaltningsinstitusjoner i det norske samfunnet.
38

I slike tilfeller er handlingsplaner som forvaltningspolitisk virkemiddel ett mulig alternativ
for å få til en politisk målrettet satsning på tvers av sektor og styringsnivå, dersom de
lykkes i å samordne bruken av juridiske, organisatoriske, økonomiske og fysiske
virkemidler og informasjonstiltak fra forvaltningens side.
39

I Handlingsplan for fysisk aktivitet uttrykkes dette på følgende måte:
”Folkehelsearbeid krever sektorovergripende innsats fordi premissene for god helse i
befolkningen ligger i flere samfunnssektorer. Arbeid for å fremme folkehelse, også gjennom
økt fysisk aktivitet i befolkningen, må derfor favne atskillig bredere enn det helsesektoren
alene kan ta seg av.
40”
Folkehelsemeldingen fremhever i denne sammenheng partnerskap som strategi og
arbeidsform for et mer forpliktende, langsiktig og sektorovergripende samarbeid for å
fremme folkehelsen, og kobles politisk til det som blir kalt ”den store helsepolitikken”:
41
Partnerskapsmodellen skal styrke folkehelsearbeidet gjennom å sikre en sterkere forankring i
folkevalgte organer og i ordinære plan- og beslutningsprosesser. Modellen skal også legge et
bedre grunnlag for frivillige organisasjoners deltakelse i folkehelsearbeidet.
42

På tvers av nivåer, sektorer og ansvarsområder
Partnerskap har lenge vært et populært begrep innen politikk og forvaltning, og et viktig
virkemiddel i utviklingen av nye offentlige styringsstrategier og systemer. Som
styringsstrategi må det sees i sammenheng med begrepet samstyre, eller governance,
som ofte også brukes på norsk. Samstyring betyr mer horisontale og funksjonelt
definerte styringsstrukturer enn det vi tradisjonelt forbinder med den offentlige sektors
hierarkiske oppbygning og differensierte og spesialiserte oppgaver.

Det er spesielt på lokalt nivå at partnerskapsmodellen har vært foreslått som
forvaltningspolitisk virkemiddel, og i sammenheng med folkehelsearbeidet kommer
prinsippene for bruken av denne modellen klart til syne i Folkehelsemeldingen:
Regjeringen vil stimulere utvikling av lokale og regionale partnerskap for å styrke
infrastrukturen for folkehelsearbeidet, og for å gi arbeidet en sterkere lokal og demokratisk
forankring. Dette vil innebære en omfattende alliansebygging både mellom ulike offentlige
etater, og mellom offentlige instanser, det frivillige Norge og næringslivet.
43
Forventningene er at det lokale partnerskapet ivaretar koordinatorfunksjoner som er
sentralt administrativt forankret med nærhet til det politiske målet, at det ivaretar et
tverrsektorielt perspektiv, er politisk forpliktende og forankret i kommunens og
fylkeskommunens planverk, og at samarbeidet utvides til også å omfatte andre aktører.
Partnerskapsmodellen sees ofte utelukkende som noe positivt, og dekker et vidt spekter
av samarbeidsformer mellom offentlige myndigheter og private aktører, fra
næringsutvikling og samferdsel, via energi og planlegging, til helse og sosial, kultur og
utdanning, med vekt på det regionale og lokale nivået.
44 Men, som virkemiddel i en mer

37 Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009: Sammen for fysisk aktivitet, side 21-23. 38 Se Tore Grønlie (2001): ”Varige spenninger i styrings- og forvaltningspolitikken. I Tranøy og Østerud (red.): Den fragmenterte staten – Reformer, makt og
styring. Oslo: Gyldendal Akademisk.
39 Sverdrup og Rasmussen op. cit., kap. 2. 40 Handlingsplan op. cit., side 71. 41 St. meld. nr. 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge – Folkehelsepolitikken. Oslo: Helsedepartementet, side 7. 42 Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009, op. cit., side 71. 43 St. meld. nr. 16 (2002-2003) op. cit., side 76. 44 Ole Johan Andersen og Asbjørn Røiseland (red.) (2008): Partnerskap – Problemløsning og Politikk. Bergen: Fagbokforlaget.

87
generell debatt om offentlige styringssystemer, er dette også en form for styring som
”reiser en rekke viktige problemstillinger knyttet til effektivitet, deltakelse og
ansvarlighet,” sier Asbjørn Røiseland og Signy Irene Vabo.
45

Til forskjell fra begrepet styring ligger det i samstyring at styringen skjer sammen med
andre, i en form for gjensidig avhengighet som bringer involverte parter inn i et
forpliktende samarbeid der alle deltar på like vilkår og med samme autoritet. Men
samtidig forutsettes det som oftest en form for styring fra det offentliges side, slik det for
eksempel fremkommer i Folkehelsemeldingen, hvor regjeringen ved Helse- og
omsorgsdepartementet er overordnet ansvarlig instans for folkehelsepolitikken, og den
som skal sikre at det blir mulig å treffe og iverksette kollektive beslutninger.
46 Derfor er
det i følge Røisland og Vabo også viktig å klargjøre forskjellen på samstyring og et annet
begrep som ofte brukes i sammenheng med partnerskapsmodellen: nettverksstyring.

Selv om det kan settes likhetstegn mellom samstyring og nettverksstyring, mener
Røisland og Vabo at så lenge det er snakk om styring må vi på den ene siden akseptere
bruken av virkemidler som kan virke hierarkiske på grunn av sin autoritetsstruktur, selv
om samstyring i prinsippet skal være ikke-hierarkisk. Legger vi en slik forståelse til
grunn, vil bruken av partnerskapsmodellen i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009
i realiteten omfatte en rekke alminnelige og velkjente styreformer, som varierer fra
offentlig styring innen en departemental sektor, via tverrsektorielt departementalt
samarbeid innen offentlig sektor, til samstyring og løsere nettverk på tvers av
samfunnssektorer. Dette viser også våre analyser av de 108 tiltakene denne
tverrdepartementale handlingsplanen omfatter.

I figur 5.1 har vi med utgangspunkt i Røisland og Vabo kombinert to dimensjoner som
står sentralt i en forvaltningspolitisk evaluering av Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-
2009. Den første er fordelingen av de 108 tiltakene langs den funksjonelle dimensjonen
som går på sektor i forhold til stat, marked og det sivile samfunn; den andre er
fordelingen langs den strukturelle dimensjonen, som deler politikk og forvaltning mellom
styringsnivåene stat, region og kommune, og som følge av EØS-avtalen også det
overstatlige nivået, som i dag i stor grad definerer handlingsrommet for den offentlige
sektor i Norge gjennom forordninger og direktiver vedtatt av EUs medlemsstater i
Brussel.

Vi har også satt inn noen empiriske eksempler fra de 108 tiltakene som til nå er evaluert,
for å vise hvordan disse går på tvers av nivåer, sektorer og ansvarsområder i henhold til
Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009. Det er prosjektene: ”Bruker barn beina?”,
evaluert av Transportøkonomisk institutt i 2005 på vegne av Statens vegvesen; ”Fra
sofaen til sykkelsetet”, evaluert av Høgskulen i Volda/Møreforsking Volda i 2008 på
vegne av Helsedirektoratet; ”Universell utforming underveis”, evaluert av NIBR i 2008 på
vegne av Miljøverndepartementet; og ”Helse i plan”, som er en statusrapport fra Sosial-
og helsedirektoratet (nå Helsedirektoratet) fra 2008.

45 Asbjørn Røiseland og Signy Irene Vabo (2008): ”Selvstyre eller samstyring? En kommentar til forslaget om å grunnlovsfeste ”lokalt selvstyre”. Paper
versjon 08.02.08.
46 Tom Christensen, Per Lægreid, Paul G. Roness og Arne Røvik (2004): Organisasjonsteori for offentlig sektor. Instrument, kultur, myte. Oslo:
Universitetsforlaget.

88
Figur 5.1 Idealmodeller for styring gjennom partnerskap

SEKTOR *

FLERE

STYRINGSNIVÅ
**

FLERE

Samarbeid

(Universell
utforming underveis)

Nettverk

(Fra sofaen til
sykkelsetet)

ETT

Styring

(Bruker barn
beina?)

Samstyring

(Helse i plan)
* Stat, marked eller frivillig sektor (sivilt samfunn).
** Stat, fylke eller kommune.

Med styring mener vi i figuren over at et prosjekt som ”Bruker barn beina?” foregår innen
én funksjonell del av offentlig sektor, i dette tilfellet samferdselssektoren, hvor målet har
vært å styre utviklingen i retning av å få flere barn til å bruke skolevegen aktiv og på en
trygg måte. Dette kan godt skje i samarbeid med andre offentlige etater, i dette tilfellet
Sosial- og helsedirektoratet, Trygg Trafikk og politiet, men det er Statens Vegvesen som
har ansvaret for å styre prosjektet ut fra egen målsetning. Fokus er også på utbedringer
av veier som primært er innenfor det kommunale og delvis fylkeskommunale
ansvarsnivået. Derfor er dette prosjektet plassert under verdiene ”en” sektor og ”ett”
styringsnivå.

Med samarbeid mener vi i
Figur 5.1	 at et prosjekt som ”Universell utforming underveis” er
et tverrdepartementalt samarbeid om å utvikle en felles handlingsplan hvor et
kontaktutvalg leder samarbeidsprosessen, med Miljøverndepartementet som sekretariat
under et statssekretærutvalg og en koordineringsgruppe. Målet er å komme frem til en
samlet politikk for universell utforming, hvor de besluttende og iverksettende aktørene
alle kommer fra offentlig sektor på statlig nivå, men hvor flere styringsnivåer er involvert i
iverksettelsen av handlingsplanen. Prosjektet har inkludert en viss grad av
brukermedvirkning fra organisasjoner med spesiell interesse i universell utforming, men
kun som høringsinstanser.

Med samstyring mener vi i
Figur 5.1	 at et prosjekt som ”Helse i plan” er konsentrert om
det kommunale styringsnivået, men selve styringen av prosjektet foregår gjennom et
partnerskap der kommuneplanens samfunnsdel (etter den nye plan- og bygningsloven)
ideelt sett skal sørge for en forankring i politiske og administrative prosesser i
kommunen, så vel som blant kommunens innbyggere gjennom inkludering av frivillige
organisasjoner og interessegrupper i de kommunale planprosessene. Prosjektet
involverer også fylkeskommunen og Fylkesmannen gjennom oppfølging, veiledning og

89
implementeringsarbeidet, men det er i første rekk kommunen som samfunnsutvikler som
her står i sentrum. Derfor er dette prosjektet plassert under verdikategoriene ”ett”
styringsnivå med ”flere” samfunnssektorer involvert i utviklingsprosessen.

Med nettverk mener vi i
Figur 5.1	 at et prosjekt som ”Fra sofaen til sykkelsetet” er et
konkret tiltak som i tillegg til flere offentlige sektorer på funksjonelt og strukturelt nivå,
også involverer det sivile samfunn av frivillige organisasjoner og interessegrupper i selve
utformingen av tiltaket på regionalt og lokalt nivå gjennom organisasjonenes fylkesledd
og kommunalt organiserte tilbud. Evalueringen av prosjektet konkluderer også med at
folkehelsekoordinatorene i fylkene og representanter fra involverte organisasjoner på
statlig, regionalt og lokalt nivå, sier at ”tilskotsordninga må operere med eit meir
langsiktig perspektiv, mellom anna fordi det tek tid å utvikle, gjere kjent og etablere tiltak
og aktivitetar som mobiliserer og treff målgrupper.”
47

5.1.1 	Resept for et godt samarbeid?
Om Handlingsplan for fysisk aktivitet fungerer som virkemiddel for samarbeid mot et
sektorovergripende mål, er selvsagt vanskelig å besvare kun ut fra de kvantitative og
kvalitative undersøkelsene vi har gjort i forbindelse med denne evalueringen. Men det er
noen tendenser i vårt materiale som viser at dersom handlingsplaner som dette skal
fungere etter intensjonen, må de:

 sette noen konkrete mål for den aktivitetseffekt planen skal ha og ikke skulle
oppfylle så mange tiltak som i dette tilfellet
 kunne evalueres i forhold til et sett av grunndata, som kan vise utviklingen over
tid, og hvor det er mulig å føre resultater tilbake til de enkelte konkrete tiltakene
og virkemidlene på hvert delmålområde
 være basert på forutsetningen om at det følger tilstrekkelig ressurser og penger
med de konkrete tiltakene, hvis ikke vil verken departementene forplikte seg på
tvers av sitt sektoransvar eller de forskjellige styringsnivåene på tvers av sitt
virkeområde

Det mest fremtredende trekket når det gjelder samarbeidspotensialet som eventuelt kan
utløses ved hjelp av handlingsplanen som forvaltningspolitisk virkemiddel, er at alle
involverte parter bruker planen svært instrumentelt. Derved blir hele prosessen og
tanken om å utvikle nye partnerskap svært aktørbasert og avhengig av den kunnskap og
interesse de enkelte deltagerne har i selve partnerskapet. Handlingsplanen ser altså
ikke ut til å ha ført til verken nye tiltak eller en sterkere grad av institusjonalisering av de
forskjellige samarbeidsformene vi ovenfor har diskutert i forbindelse med figur 5.1.
5.2 	Virkemidler og tiltak i handlingsplanen
En forutsetning for at en tverrdepartemental handlingsplan skal fungere som en politisk
målrettet satsning på tvers av sektor og styringsnivå, er at man lykkes i å samordne
bruken av juridiske, organisatoriske, økonomiske, og informasjonsvirkemidler fra
forvaltningens side slik at den samlede effekten på målområdene øker sammenliknet
med en organisering med sektorvise tiltak. En samordning på tvers av sektorer og
forvaltningsnivåer vil nødvendigvis kreve ressurser. Samtidig kan dialog og samordning
langs den funksjonelle og strukturelle dimensjonen (se
Figur 5.1	) føre til målforskyvninger
og vridninger i den eksisterende virkemiddelbruken i de involverte sektorene, noe som
også er formålet med samordning. Hensikten er at hensynet til fysisk aktivitet skal gis
høyere prioritet i sektorer som på ulikt vis har betydningen for aktivitetsnivået i

47 Randi Bergen, Susanne Moen Ouff og Unni Aarflot (2008): ”Frå sofaen til sykkelsetet. Evaluering av Tilskotsordninga til lavterskel fysisk aktivitet”.
Arbeidsrapport nr. 28 fra Høgskulen i Volda/Møreforskning i Volda, side 6.

90
samfunnet. Hensynet vil i noen tilfeller kunne ivaretas uten at de går på bekostning av
andre prioriteringer, mens det i andre tilfeller vil kreve ressurser og omprioritereringer for
å ivaretas.

Virkemidler er styringsverktøy som myndighetene kan benytte for å påvirke folks og ulike
samfunnsaktørers handlemåte. Konkrete tiltak som støtte til spesielle prosjekt, eller
fysisk tilrettelegging for lek eller trygg skolevei er en form for virkemidler. Informasjon og
kunnskapsformidling er en annen kategori. Denne type virkemidler regnes ofte som
svake virkemidler, mens økonomiske virkemidler, inkludert tilskuddsordninger, regnes
som potensielt sterke virkemidler. Juridiske virkemidler og reguleringer kan også være
effektive virkemidler under gitte betingelser. Både fysisk tilrettelegging og fjerning av
barrierer for å utøve fysisk aktivitet, og administrative virkemidler som eksempelvis lover
og forskrifter, er ofte i kategorien nødvendige, men ikke tilstrekkelige for å utløse endret
adferd. Dette gjelder også på området fysisk aktivitet. Trygge skoleveier for sykkel og
gange er nødvendig for at skolebarn skal kunne gå til skolen, men det er ikke en
tilstrekkelig betingelse for at skolebarn faktisk går til skolen. Plan- og bygningsloven er et
virkemiddel som skal bidra til samordnet planlegging og sørge for at hensynet til fysisk
aktivitet ivaretas i areal- og infrastrukturplanleggingen. Loven regulerer ikke hvordan
hensynet skal vektes i forhold til andre hensyn, og er heller ikke en tilstrekkelig
betingelse for at befolkningen tar i mot og bruker mulighetene til mer fysisk aktivitet.
Arbeidsmiljøloven kan pålegge arbeidsgivere å tilrettelegge for fysisk aktivitet på
arbeidsplassen, men kan ikke pålegge arbeidsgiver gjennomføre tiltak sikrer at alle
arbeidstakerne er i fysisk aktivitet. En kombinasjon av virkemidler og tiltak sees i
sammenheng vil styrke effekten av de ulike virkemidlene.

Et grunnleggende teoretisk prinsipp i vurdering av virkemidler er at effektiviteten av et
virkemiddel med hensyn på et mål er avgjørende for resultatoppnåelsen. Det hjelper lite
med mange virkemidler og tiltak dersom de ikke er effektive. Samtidig hjelper det lite
med et effektivt virkemiddel dersom virkemiddelet forutsetter at et annet delmål er
oppfylt, og dette målet ikke er nådd. Dermed er effektiviteten av et virkemiddel med
hensyn på et mål, ofte avhengig av hvilke andre virkemidler som tas i bruk, samt
effektiviteten og treffesikkerheten på disse virkemidlene. Informasjon og i hvor stor grad
informasjonen når målgruppene er for eksempel en nødvendig, men likevel ikke alltid en
tilstrekkelig forutsetning for at en rekke virkemidler skal ha effekt.

Handlingsplanen spenner over en rekke forskjellige type virkemidler og tiltak som er
fordelt under syv delmål. Til sammen utgjør handlingsplanen 108 tiltak som det
rapporteres på.

Følgende tabell gir en oversikt over tiltakene kategorisert etter virkemiddeltype. (Merk at
summen overstiger 108, dette skyldes at enkelte av tiltakene inkluderer flere typer
virkemidler).

91
Tabell 5.1 Tiltakene i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 fordelt på ulike
virkemiddeltyper/tiltakstyper
Type virkemiddel / tiltak 	Antall tiltak 	Type tiltak, formål og målgrupper*
Økonomiske tilskudd
 22 Størstedelen av tilskuddene (om lag 1.4 mrd kr i 2008) er under statens
idrettspolitikk og tildeles hovedsaklige NIF med tilhørende lag, og støtte til
idrettsanlegg i kommunene (632,5 mill kr i 2008). Deler av midlene formidles
direkte til lokale idrettslag.
Anlegg for friluftsliv og friluftstiltak for barn og unge fikk hhv 11 mill kroner og
5,6 mill kroner over tippemidlene i 2008 som kanaliseres gjennom FRIFO og
FL. FRIFO mottar i tillegg 15 mill kr fra MD.
HOD tildeler midler til lavterskeltilbud direkte på prosjektnivå, til
utviklingsprosjekt (FYSAK, Grønn Resept, Moro-prosjekt), tilskudd til
organisering basert på partnerskap for folkehelse regionalt og loklat og
kanaliserer tilskuddsmidler til lokalbasert fysisk aktivitet i regi av frivillige
organisasjoner via regionale partnerskap ved fylkeskommunen . Små poster
sammenliknet med tilskuddspostene fra KKD.
Frivillige organisasjoner er hovedmålgruppen, formålet er å gi
rammebetingelser for aktivitet.
KD bevilget i 2006 midler til utvidelse av kroppsøvingsfaget. I tillegg ble det i
2009 bevilget 47,7 millioner kroner til offentlige grunnskoler og 0,7 millioner
kroner til private grunnskoler ved innføring av to uketimer obligatorisk fysisk
aktivitet.
Lover, forskrifter, regelverk 15 Tiltak under KD knyttet opplæringslov (blant annet økning av antall timer
kroppsøving) og rammeplan for barnehager, MD gjennom plan og
bygningsloven/KU-forskriften, SD/Vegdirektoratet (fartsgrenser, skilting,
regelverk), HOD (kommunehelsetjenesteloven) og AID (arbeidsmiljøloven).
Formålet er å påvirke adferd gjennom regelverk for derigjennom å bedre
rammebetingelsene for fysisk aktivitet. Målgruppene er beslutningstakere og
aktører under områdene som berøres.
Samfunnsplanlegging
(fysisk planlegging) 40 Tiltakene ligger hovedsakelig under KKD, MD, SD, HOD og KRD og retter seg
mot planlegging og utforming av infrastruktur, miljø og omgivelser, samt
konkrete tiltak for å øke plankompetansen blant folkehelsekoordinatorer og
helsepersonell, og helsekompetanse blant planleggere. Flere av tiltakene
inngår også under lover og forskrifter, noen under kompetansespredning.
Formålet er tilrettelegging av infrastruktur, og å sikre at hensynet til fysisk
aktivitet ivaretas i den fysiske samfunnsplanleggingen, målgruppen er
planleggere på alle nivåer, spesielt i kommunesektoren
Kompetansespredning 46 HOD er sentral i flere kompetansespredningen. En del av tiltakene er etablerte
løpende aktiviteter, blant annet knyttet til veiledning og kunnskap om ulike
tilskuddsordninger.
Målgruppene er i hovedsak beslutningstakere på lokalt nivå innenfor alle
sektorer.
Informasjon, motivasjon 18 Tiltak i kategorien informasjon, motivasjon overlapper en del med kategorien
over, men inneholder også prosjekt som i hovedsak har til hensikt å informere
og motivere for aktivitet eller mobilisering, uten at kompetanse nødvendigvis er
et formål.
Målgruppene er dels beslutningstakere, dels ulike befolkningsgrupper
Kunnskapsutvikling 14 Kunnskapsutviklingen er mye knyttet til utviklingsprosjekter og kartlegginger.
Noen av prosjektene er rettet mot kunnskapsutvikling for enkelte målgrupper,
mens noen også går på en generell kunnskapsutvikling om fysisk aktivitet.

Målgrupper er ikke spesifisert på tiltaksnivå i handlingsplanen. Målgruppene i tabellen er
avledet fra omtalen av hvert enkelt tiltak i handlingsplanen.

Som det framgår av oversikten over går de aller fleste tiltakene og virkemidlene gjennom
sektorlinjen fra sentralt nivå. Det brukes generelle virkemidler (juridiske og informasjon)
og prosjektrettede virkemidler (tilskuddsordninger, informasjon). I tillegg kanaliseres det
tilskuddsmidler gjennom det fylkeskommunale forvaltningsnivået for å bidra til prioritet av
handlingsplanens målområde.

Det er få nye virkemidler eller tiltak som er utviklet i forbindelse med handlingsplanen.
Mesteparten av tiltakene er løpende virksomhet eller tiltak som allerede ligger under
andre målområder eller som var vedtatt eller igangsatt før handlingsplanen ble etablert.
Handlingsplanen har i liten grad medført vridninger i eksisterende virkemiddelbruk eller
ført til endrede prioriteringer innenfor de ulike sektorenes ansvarsområder.

5.3 	Nærmere om offentlig tilskudd til frivillig sektor
Folkehelsemeldingen har et eget kapittel (kap.8.6 Allianser med frivillig sektor) som
omhandler frivillig sektor og hvordan frivillig sektor kan bidra på folkehelseområdet. Som
vist i kapittel 1 gis frivillig sektor en sentral rolle som utøvende aktør under
Handlingsplan for fysisk aktivitet. Stortinget har også pekt på idretten som en
samarbeidsaktør for handlingsplanen. Ulike tilskuddsordninger er de viktigste tiltakene
og virkemidlene som benyttes mot frivillig sektor i handlingsplanen. I tillegg ligger det
noen føringer om ulike former for partnerskap – som i praksis innebærer tilskudd til i en
eller annen form.

I Folkehelsemeldingen gis frivillige organisasjonene to roller:
i.) som iverksetter og tilrettelegger av tiltak. Medlemsorganisasjonene innen
kultur, fritid og livsstil, brukerorganisasjoner og de brede
folkehelseorganisasjonene er viktige partnere i folkehelsearbeidet for å
påvirke og legge til rette for en sunn og aktiv livsstil i befolkningen.
ii.) som bidragsytere til utforming av folkehelsepolitikken på vegne av
medlemmene, og på den måten være et korrektiv til administrativ og
politisk planlegging på folkehelseområdet.

I Handlingsplan for fysisk aktivitet er det den første rollen som er den mest fremtredene.
Evalueringsarbeidet har imidlertid vist at frivillig sektors rolle, og da kanskje spesielt
idrettens rolle, til dels er uavklart. Tiltaks- og virkemiddelutformingen mot frivillig sektor
på sentralt, så vel som på regionalt og lokalt nivå bærer preg av manglende
rolleavklaring. Dette preger også utformingen av, og forventningene til de ulike
tilskuddsordningene til frivillig sektor.

To av tilskuddsordningene under handlingsplanen, tilskudd til lokale idrettslag til barne-
og ungdomsaktiviteter (tiltak 2), og tilskuddene til lavterskeltilbud (tiltak 25) er tidligere
evaluert. Begge evalueringene viser at tilskuddene kommer fram og at de har positiv
effekt på målområdet. Evalueringen av lavterskeltilbudet er nærmere omtalt under
kapittel 3.2.4. I dette kapitlet ser vi på tilskuddsmidler til frivillige organisasjoner i et mer
overordnet perspektiv der utforming og tilskudd vurderes i forhold til hvilken rolle de
frivillige aktørene er tiltenkt.

5.3.1 	Begrunnelse for statlig støtte – tre kategorier
St. meld. nr. 27 (1996-97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner deler formålet
og begrunnelsen for støtte til frivillige organisasjoner inn i følgende tre kategorier:

 Medlemsbasert virke – i denne kategorien er det meningen at støtten skal
stimulere organisasjonene til aktiv deltakelse i samfunnslivet på ulike nivå. Det
understrekes at organisasjonene bør få relativt stor frihet til å bestemme selv
hvordan målene skal nås, og at kravene til denne typen støtte bør formuleres på
relativt overordnet nivå.
 Verdibasert samvirke – denne type virksomhet kan være initiert av staten eller
organisasjonene selv. De frivillige organisasjonene eller aktivitetene som tilhører
denne kategorien vil ha særegne mål, verdipreferanser og aktiviteter. Offentlige
midler kan utgjøre hele eller deler av den totale finansieringen av denne typen
samvirkeprosjekter. Statlige tilskudd gis som regel i form av aktivitetsstøtte.
 Fortjenestefri velferdsproduksjon. Denne type virksomhet holdes ofte atskilt fra
organisasjonens øvrige virksomhet, og kjennetegnes av høy profesjonalitet og

93
fravær av frivillighet (for eksempel drift av institusjoner, men kan også være
leveranser av lavterskeltilbud til spesifikke målgrupper). Denne type virksomhet
konkurrerer ofte på tilbudssiden med private leverandører, så vel som med
offentlige tjenesteleverandører.

Mesteparten av de aktivitetsrettede tilskuddene under innsatsområdet Aktiv fritid idrett er
i kategorien medlemsbasert virke, selv om noen av de mindre postene fra KKDs side er
gjort aktivitetsrettet. Tilskuddene til barne- og ungdomstiltak i lokale idrettslag er en form
for mellomløsning mellom medlemsbasert og aktivitetsrettet der KKD har målrettet
tilskuddene direkte til det lokale nivå, og målgruppen barn og unge. Dette er en
omlegging fra tidligere praksis der alle tilskuddene til idretten gikk til det sentrale nivået
for viderefordeling nedover i organisasjonen. Evalueringen av omleggingen viser at
omleggingen har gitt positiv effekt ved at flere midler er kommet ned på det lokale nivå,
og at barne- og ungdomsaktivitetene synes å ha fått et løft som følge av omleggingen
(Opedal et al 2007). Omleggingen er et eksempel på at det er mulig fra KKDs side å
påvirke prioritering av både målgrupper, nivå og aktiviteter gjennom utformingen av
tilskuddsmidlene. Handlingsplan for fysisk aktivitet har så vidt vi kan se ikke gitt noen
form for vridninger, eller endringer i utformingen av tilskuddene fra KKD. Bidraget fra
KKDs og idrettens side innenfor fysisk aktivitet er dermed den aktiviteten med
medfølgende helsegevinst som skapes gjennom idrettens ordinære medlemsbaserte
virke.

Idrettens rolle i det helsefremmende arbeidet er uavklart. Idretten selv har pekt på at de
ønsker å ta et større samfunnsansvar, og ber i den forbindelse om et utvidet mandat – et
helsemandat. Gjennom evalueringsarbeidet er det observert to tolkninger av idrettens
initiativ for å ta et utvidet helsemandat. Den ene er at idretten ønsker bedre betalt for
den helsen de allerede leverer og bruker helseargumentet for å skaffe seg mer penger.
Den andre tolkningen er at idretten ber om finansiering til nye aktiviteter rettet mot
inaktive i en form for verdibasert samvirke.

I det siste tilfelle er det flere uavklarte spørsmål mht til hvor mye ansvar og forpliktelser
som kan legges over på frivillig sektor og hvordan tilskuddsordningen eller samarbeidet i
så fall best kan formaliseres. Lavterskeltilskuddsordningen fra HOD ligger i hovedsak
innenfor kategorien verdibasert samvirke. Prosjekter innenfor denne kategorien er
forankret i frivillig virksomhet, men er ofte basert på en større eller mindre
profesjonalisert andel. Prosjektene beveger seg dermed ut av det mange definerer som
frivillig virksomhet, og beveger seg utenfor ulike støtteordninger rettet mot frivillig sektor
(se bl.a. beskrivelse av eksemplet fra prosjektet Aktiv Mestring i kapittel 6). Manglende
rolleavklaring og avgrensning av hva som kan leveres med kun frivillig innsats, og hva
som krever profesjonalitet med tilsvarende finansiering, gjør at
lavterskeltilskuddsordningen blir adhocpreget og kortsiktig, noe som går utover
effektiviteten i ordningen med tanke på målrealisering.
Så lenge det er uavklart hva frivillige sektor skal levere i forhold til Handlingsplanens
mål, og hvordan leveransene skal betales eller støttes, vil arbeidet på lokalt nivå fortsatt
være avhengig av ildsjeler og initiativene de setter i gang.

Om ildsjelens prosjekter og frivillige aktørers ordinære virksomhet gir et tilstrekkelig
bidrag på området fysisk aktivitet er til slutt et kostnadsspørsmål, og et spørsmål om
hvor langt statens ansvar for befolkningens aktivitetsnivå strekker seg.
Evalueringsarbeidet har vist at det koster å utvikle lavterskeltilbud som treffer og
aktiverer inaktive. Hvor mye ressurser som bør brukes på denne type tiltak, og hvem
som bør være de utøvende krever nærmere avklaringer.

I folkehelsemeldingen sies det at Regjeringen vil gjennomgå tilskuddsordningene på

94
folkehelseområdet for å sikre at de er målrettede og effektive, og at de bedre ivaretar
både statens og frivillige organisasjoners behov og interesser. Frivillig sektor kan levere
(og leverer) på målområdet fysisk aktivitet innenfor alle de tre tilskuddskategoriene som
er nevnt foran. For å komme fra det prosjektrettede og adhocpregede, og bygge videre
på alle de positive prosjekterfaringene som finnes, må tiltakene som
Folkehelsemeldingen peker på; bevege seg fra det prosjektbaserte til det integrerte.
Hvordan dette skal gjøres og hvor mye ressurser som skal investeres er et politisk valg.

5.4 	Samordning av virkemidler og klare målgrupper?
Styrken ved å samle tiltak og virkemidler i en felles plan er at dette gir muligheter til å se
tiltakene i sammenheng og gjennom dette øke den samlede effekten.

Ved utformingen av handlingsplanen ble det invitert til bred deltagelse med tilhørende
prosesser. Dette har bidratt til engasjement, eierskap, bevisstgjøring og
kunnskapsutvikling blant de involverte aktørene (ref intervjuene). Det har også gitt
mange tiltak, små og store, systematisert inn under handlingsplanens sju delmål.
Ansvaret for oppfølgingen av de enkelte tiltakene på departementsnivå er klart plassert.
Engasjement, eierskap og et tydelig ansvar er viktige forutsetninger for målrealisering.

Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om muligheten til å se ulike tiltak og virkemidler i
sammenheng er fullt ut utnyttet. En gjennomgang av de årlige rapporteringene tyder på
at det ligger potensielle forbedringer i å samordne tiltakene.
Eksempelvis er friluftslivets år et eget tiltak (nr 16) med MD som ansvarlig departement,
mens det samme tiltaket også rapporteres under tiltak nr 25 med HOD som ansvarlig.
Det vises til at over 2000 tiltak ble gjennomført under dette tiltaket Friluftslivets år som
gikk over ett år. Tiltakene 20 – 23 er alle rettet mot ulike former for lavterskeltilbud, enten
i form av motivasjon, informasjon eller tilskuddsordninger. Er noen av disse tiltakene
knyttet til oppfølging av (engangs-)aktiviteter som ble gjennomført under Friluftslivets år?
Eller har hvert enkelt tiltak sine egne delprosjekt? Hvordan er delprosjektene under
Fysisk aktivitet for alle koblet til tilsvarende prosjekt under idrett og friluftsliv? I
foreliggende dokumentasjon og rapportering ser tiltakene ut til å beholde sin
”sektoradresse” underlagt sektormål eventuelt kombinert med et delprosjektmål.

Kunnskapsspredning er sentralt i handlingsplanen og inngår i flere tiltak rettet mot ulike
nivåer, sektorer og aktører. En større tydelighet på hvem som skal spre hvilken
kunnskap til hvilke mottakere, vil i utgangspunktet kunne bidra til å sikre at prioriterte
målgrupper nås.

Mange av tiltakene handler om å ”fordele tilskudd” – hvorav flere av tilskuddene har
overlappende målgrupper. Flere tilskudd fordeles også hvert år under andre målområder
– uavhengig av handlingsplanens eksistens. Det kan diskuteres om denne type tiltak
strengt tatt bør sortere under handlingsplanen. Dersom det skal ha en funksjon å ha
eksisterende ”varige” tilskuddsordninger med som en del av handlingsplanen, bør de
øvrige mer prosjektrettede tilskuddsmidlene sees i sammenheng med de etablerte faste
ordningene. Spesielt der målgruppene er de samme, kan det være mulig gevinster ved å
se de ulike pengestrømmene i sammenheng for å få mest mulig ”aktivitet” per krone. Det
er behov for en grundig gjennomgang av tilskuddsordningene på folkehelseområdet,
inkludert tilskuddsordningen under fysisk aktivitet for å sikre at de er målrettede og
effektive, og at de bedre ivaretar både statens og frivillige organisasjoners behov og
interesser. Dette krever en rolle- og forventningsavklaring i forhold til frivillig sektor, og
en større bevissthet fra tilskuddsgiver innenfor folkehelseområdet på formålet og
begrunnelsen for de ulike støtteordningene. Utformingen og oppfølgingen av

95
støtteordningene må da tilpasses formålet og den rollen frivillig sektor tiltenkt innenfor de
aktivitetene som støttes.

Primærmålgruppene for handlingsplanen er definert som beslutningstakere, planleggere
og profesjonsutøvere/fagpersoner på alle nivåer i offentlig, privat og frivillig sektor. De
enkelte tiltakene med delprosjekt kunne med fordel hatt klarere mål, målgrupper og en
mer transparent ressursinnsats.

5.5 	Drøfting og konklusjon virkemidler
Vanligvis konkretiserer handlingsplaner en satsning gjennom å trekke opp noen
vesentlige rammer og vilkår med hensyn til kanaliseringen av og omfang på både de
økonomiske og kunnskapsmessige ressursene som er disponible i planperioden.
Handlingsplan for fysisk aktivitet skiller seg på dette området ved at den i liten grad
konkretiserer hvilke ressurser som er tilgjenglig for handlingsplanens målområde.

Handlingsplanen er derfor mer å betrakte som et kunnskaps- og mobiliseringsdokument
som viser status, utvikling og utfordringer på et målområde, og som gir legitimitet og
synliggjøring av ulike aktørers innsats på målområdet.
Flesteparten av tiltakene og de økonomiske rammene som angis, er pågående
aktiviteter under tilgrensende områder, som for eksempel idrett. Handlingsplanen er
tidsavgrenset, mens mesteparten av de økonomiske rammebetingelsene og aktivitetene
det vises til i planen er pågående aktiviteter som er mer eller mindre uavhengig av selve
handlingsplanen. Tiltakene under både idrett og friluftsliv er i all hovedsak forankret
under andre formål med de føringer som følger av det. Tilskuddsordningen som sorterer
under HOD har som formål å utløse frivillige ressurser/aktiviteter for å realisere felles
mål. Tilskuddsordningen har utløst noe aktivitet og det er flere gode eksempler på
aktivitet. Eksemplene må likevel karakteriseres som spredte eksempler, uten tilstrekkelig
forankring, kontinuitet og systematikk. Folkehelsemeldingen viser til NOU 1998:18 der
det slås fast at folkehelsearbeidet i stor grad dreier seg om politiske valg og
prioriteringer og at det er nødvendig med mer varige strukturer for organisering av
folkehelsearbeidet. Det vises til et gap mellom idealer og realiteter på det lokale nivået,
og at det kanskje viktigste perspektivet for den statlige folkehelsepolitikken vil være å
legge rammebetingelsene til rette og å bistå og støtte de lokale aktivitetene. Nivået på,
og utformingen av tilskuddsordningen gjør at den ikke kan sies å ha bidratt til å legge til
rette rammebetingelsene for frivillige organisasjoners slik at de settes i stand til å levere i
tråd med intensjonene.

Handlingsplan for fysisk aktivitet har vel så mye karakter av et tverrdepartementalt
samarbeid, organisert som et prosjekt der hver part deltar med delprosjekt innenfor
rammene av eksisterende tiltak og virkemiddelbruk på egne målområder.

Våre dybdeintervjuer bygger opp under de tendensene vi finner i det kvantitative
materialet om at partnerskapsmodellen og de forsøkene som er gjort med å styrke det
fylkeskommunale nivået og fylkesmannens rolle i arbeidet med økt fysisk aktivitet, ikke i
seg selv har ført til noe nytt, løst noen nye oppgaver eller eksisterende oppgaver på nye
måter, eller generelt sett har ført til noen større grad av institusjonalisering av
folkehelsearbeidet for økt fysisk aktivitet. Derimot tyder organiseringen med forvaltning
av lavterskeltilskudd til fysisk aktivitet via fylkesnivået på at dette er en lite
kostnadseffektiv organisering.

Det eksisterer allerede nettverk og møteplasser lokalt som kanskje burde fått større
oppmerksomhet enn det denne handlingsplanen gir dem. Store deler av frivilligheten har

96
for eksempel allerede svært godt utbygde og profesjonaliserte fylkesledd med en
koordinerende rolle, også inn mot andre aktører. De som ikke er store nok til det – som
eksempelvis FRIFO – har et profesjonelt sentralledd som tilrettelegger og bistår
lokalplanet slik at de kan fungere i sine respektive nettverk på lokalt nivå.

I de tilfeller hvor partnerskap for folkehelse på området fysisk aktivitet i følge våre
respondenter fungerer, er dette et resultat av allerede eksisterende koblinger og
institusjonelt samarbeid innenfor eksisterende programmer og satsningsområder. Det er
ingen av de vi har spurt, selv i de fylkene hvor både offentlige og frivillige representanter
er positive til partnerskapsmodellen, som kan si klart om det de samarbeider om på
tvers av sektorer og styringsnivåer innen fysisk aktivitet, er et resultat av
handlingsplanen eller om det hadde eksistert i alle tilfeller. Etter et par
oppfølgingsspørsmål, ender samtlige med å falle ned på det siste: svært mye av dette
samarbeidet ville antagelig ha fungert uavhengig av handlingsplanen.

Dette betyr ikke at handlingsplanen i seg selv ikke kan være nyttig, men dens sterke
føringer mht bruk av partnerskap for folkehelse og tenkningen bak denne må klargjøres.
Dette fungerer per i dag for tilfeldig til å fungere effektivt i en målrettet strategi mot
utøvende aktører. Spesielt i forhold til frivillig sektor er det grunn til å revurdere
organiseringen. I de tilfellene hvor handlingsplanen trekkes frem som nyttig, er det i
selve utformingen av den (på sentralt nivå), i måten den klargjør ansvarsforhold og
setter ting i system på (departementsnivå) og til syvende og sist blir en måte å gi økt
legitimitet på til de som allerede arbeider med forskjellige former av planer og
samarbeidsrelasjoner for økt fysisk aktivitet (lokalt nivå).

Det er flere respondenter på fylkesnivået som bruker handlingsplanen som
inspirasjonskilde i sitt arbeid. En av dem sa at: ”Jeg blir stolt hver gang jeg ser begreper
og tenkemåter fra handlingsplanen i de kommunale delplanene, men om den har ført til
noen nye konkrete tiltak og skapt noen nye former for møteplasser, nei det vet jeg ikke”.
Er dette godt nok? Eller bør det kunne kreves mer av en slik handlingsplan og dens
innvirkning på fylkesnivået i arbeidet med økt aktivitet og helse? Bør det kreves mer
konkrete resultater?

I så fall må den offentlige politikken styrkes på dette feltet og derved den
forvaltningsadministrative styringen av virkemiddelbruken. Vi ser i så fall for oss tre
hovedutfordringer:

 Hvordan bedre samarbeidet med virkemiddelutforming på tvers av de
departementale sektorene?
 Hvordan sikre at det prioriteres tilstrekkelige ressurser til helseformål på tvers av
samfunnssektorene?
 Hvilket styringsnivå er viktigst å satse på for offentlig sektor i arbeidet med å
skape nye møteplasser og nettverk?

I tillegg må frivillig sektors rolle avklares, både mht forventninger om leveranse og
finansiering av ”meraktivitetene” utover det som støttes gjennom organisasjonenes
medlemsbaserte virke.

97
6 	Erfaringer fra deltagere og primærmålgrupper
Utfordringer, samspill og effekter

6.1 	Innledning
I dette kapitlet refereres hovedfunnene for undersøkelsene som er gjennomført.
Undersøkelsene og intervjuene berører på ulike måter evalueringsspørsmålene som er
reist innledningsvis. Resultatene er brukt som grunnlag for analysene og evalueringene
som gis i de foregående kapitlene.

Det gis også en kort oppsummering av hovedfunnene fra de kvalitative intervjuene som
er gjennomført, før vi presenteres to eksempler på lavterskeltilbud med relevans for
evalueringen.

Kapitlet avslutter med en kort oppsummering av det vi anser som de viktigste funnene
fra de gjennomførte undersøkelsene.

6.2 	Undersøkelse mot fylkesmenn, fylkeskommuner, Idrettskretser og idrettsråd
Det er gjennomført en webbasert spørreundersøkelse rettet mot idrettsrådene i alle
landets kommuner, idrettskretsene i alle landets fylker, fylkeskommuner og fylkesmenn.
Før undersøkelsen ble gjennomført ble samtlige fylkesmenn og fylkeskommuner
kontaktet per telefon for å få kontaktinformasjon og navn på relevante respondenter.
Dette ble gjort gjennom å spørre via sentralbordet etter den eller de som var ansvarlige
for Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009.

I rundt halvparten av tilfellene visste de på sentralbordet umiddelbart hvilke personer
eller avdelinger som var ansvarlig for dette, mens det i rundt en fjerdedel av tilfellene
måtte legges til opplysninger for å finne frem til rette vedkommende. I den resterende
fjerdedel av tilfellene, ble det satt over til feil avdeling/feil person, men med litt hjelp ble
det funnet fram til rett person. Kun i ett tilfelle, ble det satt over helt feil, uten at noen
klarte å finne fram til en person med ansvar for handlingsplanen. Via andre kanaler fant
vi fram til vedkommende likevel.

Gitt at enkelte måtte ha mer eller mindre hjelp til å finne frem til rette vedkommende
person eller avdeling, er det vanskelig å kvantifisere dette som funn til bruk i
undersøkelsen, men det vil være riktig å si at generelt sett var kunnskapen om planen
eller evnen til å finne frem til den ansvarlige for arbeidet med planen ved hjelp av
intranett eller andre interne rutiner, god. Om lag ¾ av de 38 mulige respondentene i
populasjonen ble kontaktet per telefon før undersøkelsen ble satt ut. De resterende var
enten på reise eller i møte, og ble ikke fulgt opp i den forberedende fasen.
Det ble gjort forsøk på å finne fram til personer med ansvar for handlingsplanen i andre
avdelinger i fylkeskommunene, blant annet utdanning, kultur, miljø og samferdsel. Det
viste seg vanskelig å komme i kontakt med personer i disse etatene om Handlingsplan
for fysisk aktivitet. Etter forsøk på å finne relevante respondenter i noen fylkeskommuner
ble det ikke prioritert å følge opp andre avdelinger i fylkeskommunene innenfor
evalueringens rammer.

Idrettskretser og idrettsråd ble ikke kontaktet på forhånd. Kontaktinformasjon ble gitt fra
NIF. Enkelte av respondentene i utvalget er imidlertid fulgt opp med spørsmål i etterkant.
Blant idrettsrådene var det feil i enkelte adresser, noe som resulterte i at 392 kommuner
er representert i utvalget. Med 208 svar der ulike kommunekategorier og landsdeler er
representert, vurderer vi svarene for idrettsrådene som representative.
Fylkeskommunene og folkehelsekoordinatorene har noe lav svarprosent (det ble foretatt
to purringer) til å gi et fullt ut representativt utvalg. Med såpass små utvalg er det også
flere svakheter ved å angi svarene prosentfordelt. Vi har likevel valgt å bruke
prosentandeler for å kunne sammenlikne fordelingen mellom informantgruppene. Dette
er kommentert i teksten.

Benevnelsen folkehelsekoordinator er brukt for fylkeskommunens representant, mens
folkehelserådgiver er brukt som benevnelse på fylkesmannens representant. Disse
titlene samsvarer ikke alltid med informantens tittel og funksjon, men er valgt for å skille
mellom fylkesmannsembete og fylkeskommunen.

Undersøkelsene har følgende svarprosent:
 Idrettsrådene: 208 av 392 (53 %)
 Idrettskretsene: 17 av 19
 Folkehelsekoordinatorene i fylkeskommunen: 10 av 18
 Folkehelserådgivere hos fylkesmannen: 12 av 18

6.2.1 	Handlingsplanen som forvaltningspolitisk virkemiddel
En viktig forutsetning for måloppnåelse er at handlingsplanen er kjent, og at sentrale
aktører i primærmålgruppene har tatt en aktiv rolle i arbeidet med handlingsplanen.
Webundersøkelsens første spørsmål er derfor rettet mot kjennskap til handlingsplanen.
Figur 6.1	 viser kjennskapen til handlingsplanen blant respondentene.
Figur 6.1 Kjennskap til Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009, prosent.

Blant respondentene viser folkehelserådgiverne hos Fylkesmannen en noe større andel
med god kjennskap til handlingsplanen enn folkehelserådgiverne i fylkeskommunen.
Som vist over er svarandelen større blant folkehelserådgiverne (12/19) enn blant
folkehelsekoordinatorene (10/19). Fordelingen og forskjellene må derfor tolkes med
varsomhet.

Ser vi på idrettskretsene som representerer idrettens fylkesnivå med et profesjonalisert
forvaltningsledd, tyder resultatene på at andelen med god kjennskap til handlingsplanen

99
er lavere enn for profesjonsnivåene hos hhv fylkeskommunen og Fylkesmannen. Det er
verdt å merke seg at idrettskretsene har en høyere svarandel (17/19) enn
folkehelserådgiverne og folkehelsekoordinatorene. Dersom det er en sammenheng
mellom manglende svar og lite kjennskap til handlingsplanen, er forskjellen mellom
idrettskretsene og folkehelsekoordinatoren i fylkeskommunene ikke signifikant. 10
idrettskretser og 8 folkehelsekoordinatorer har svart at de har god kjennskap til
handlingsplanen.

I forlengelsen av spørsmålet om kjennskap til planen er det også spurt om på hvilken
måte respondentene har satt seg inn i planens innhold. Her ser vi at 90 % av
folkehelsekoordinatorene og folkehelserådgiverne har lest planen selv. To
folkehelsekoordinatorer svarer at planen har blitt tatt opp til drøfting i fylkeskommunale
organer, mens 6 (60 %) av folkehelsekoordinatorrespondentene oppgir at planen har
blitt drøftet på seminar/kurs. Ser vi på folkehelserådgiverne svarer 6 respondenter
(50 %) at planen har blitt tatt opp til drøfting i administrative organer mens 9
respondenter (75 %) oppgir at planen har blitt drøftet på kurs.

Planen er til sammenlikning tatt opp til drøfting i 6 av idrettskretsene (43 % av
respondentene), mens 9 av disse respondentene (64 %) har lest planen selv.
Idrettskretsene ser i mindre grad ut til å ha deltatt på kurs/seminarer der
handlingsplanen har blitt drøftet enn folkehelsekoordinatorene og folkehelserådgiverne.
Kun 29 % av idrettskretsrespondentene oppgir at de har drøftet planen på seminar/kurs.
Går vi til idrettsrådene ser vi at andelen som har drøftet planen på seminar/kurs faller
ytterligere ned til 19 %.

Blant idrettsrådene er det flere respondenter som oppgir at de har lest planen enn det er
som svarer at de har god kjennskap til planen (89 mot 36). Vi ser også at 42 av
respondentene (19 % av respondentene i idrettsrådene) oppgir at planen har vært
drøftet i idrettsrådet. På spørsmål om planen har vært drøftet i møter med offentlige
myndigheter svarer 43 % av idrettskretsene og 17% av idrettsrådene positivt.

Folkehelsekoordinatorene og folkehelserådgiverne ble spurt om de i kraft av sin funksjon
har spilt en aktiv rolle når det gjelder å spre informasjon om mulighetene i
handlingsplanen til andre aktører i regionen. For idrettskretsene ble spørsmålet
konkretisert til informasjon mot de lokale idrettslagene og idrettsrådene. Som vi ser av
Figur 6.2	 er det folkehelserådgiverne hos Fylkesmannen som i størst grad oppgir at de
har spilt en aktiv rolle i forhold til å spre informasjon om handlingsplanen til andre
aktører. Om lag en tredjedel av idrettskretsene mener de har spilt en aktiv rolle mht å
spre informasjon om mulighetene i handlingsplanen til lokale idrettslag og idrettsråd,
mens to tredjedeler mener de har spilt en viss rolle. Folkehelserådgiverne fordeler seg
jevnt mellom de som mener de har spilt en aktiv rolle og de som mener å ha spilt en viss
rolle.

100
Figur 6.2 Rolle i spredning av informasjon om muligheter i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009,
prosent.

6.2.1.1 	Handlingsplanens rolle
For å kunne vurdere om handlingsplanen har vært et godt verktøy og om prosessen fra
planlegging til iverksetting har vært hensiktsmessig er informantene spurt om hvilken
rolle handlingsplanen har spilt i deres arbeid med å fremme fysisk aktivitet. Også på
dette området ser vi at det er folkehelserådgiverne hos fylkesmannen som i størst grad
mener handlingsplanen har spilt en viktig rolle. Vi ser også at det er en større andel
blant idrettskretsene som mener handlingsplanen har spilt en viktig rolle enn det er blant
folkehelsekoordinatorene i fylkeskommunene. Det er også verdt å merke seg at 12% av
idrettsrådene mener at handlingsplanen har spilt en viktig rolle for dere arbeid med å
fremme fysisk aktivitet på kommunenivå, mens 38% mener handlingsplanen har spilt i
viss rolle.

Figur 6.3 Hvilken rolle har Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 spilt i arbeidet med å fremme fysisk
aktivitet? Prosent.

Spørsmålet må sees i sammenheng med neste spørsmål som retter seg mot
handlingsplanens betydning for prioriteringer i løpet av de siste tre årene. Både
folkehelsekoordinatorene og – rådgiverne ble spurt om handlingsplanen har hatt
betydning for fylkes prioriteringer på folkehelseområdet de siste tre årene, mens
idrettskretsene og idrettsrådene ble spurt om handlingsplanens betydning for deres
prioriteringer de siste tre årene.
Figur 6.4	 viser at 60 % av folkehelserådgiverne mener at
handlingsplanen har hatt stor betydning, mens 33% av idrettskretsene og 30% av
folkehelsekoordinatorene mener at handlingsplanen har hatt stor betydning for
prioriteringene. Blant folkehelsekoordinatorene er det like mange (30 %) som mener at

101
handlingsplanen har hatt liten betydning for prioriteringene på folkehelseområdet de
siste tre årene som det er som mener at planen har hatt stor betydning.

Vi ser at 80 % (12) av idrettskretsene som har besvart spørsmålet oppgir at
handlingsplanen har hatt en viss eller stor betydning for prioriteringene mens nærmere
halvparten av idrettsrådene som har uttalt seg om prioriteringer mener at hndlingsplanen
har hatt en viss betydning for deres prioriteringer.

Figur 6.4 Har Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 hatt betydning for prioriteringene de siste tre
årene? Prosent.

6.2.2 	Samspill og samarbeid
Handlingsplanens kapittel 3 tar opp en rekke utfordringer i arbeidet med å skape et
aktivitetsfremmende samfunn. Flere av punktene som tas opp retter seg mot samspill og
samarbeid mellom offentlige myndigheter, organisasjoner og privat virksomhet i
kommuner og lokalsamfunn. Fylker og kommuner utfordres til å bidra på sine
ansvarsområder. Tiltaksområdet Sammen for fysisk aktivitet (handlingsplanen kap.8)
retter seg spesielt mot sektorovergripende samarbeid, bruk av partnerskap for
folkehelse og fylkeskommunen som regional utviklingsaktør i folkehelsearbeidet også
innenfor fysisk aktivitet. Idretts- og friluftslivsorganisasjoner, Forum for natur og friluftsliv,
eldresentra, fylkeskommunale og kommunale råd for eldre og mennesker med
funksjonsnedsettelser identifiseres i handlingsplanen som naturlige aktører i
samarbeidet.

Folkehelsekoordinatorene i fylkeskommunene, folkehelserådgiverne hos Fylkesmannen,
idrettskretsene og idrettsrådene er spurt om hvem de har samarbeidet med i forbindelse
med tiltak innenfor rammene av handlingsplanen. I spørreskjemaet var det angitt noen
mulige samarbeidsaktører. I tillegg var det en åpen post der andre samarbeidsaktører
kunne fylles inn.

6.2.2.1 	Idrettsrådenes samarbeidspartnere under handlingsplanen
Figur 6.5	 viser hvilke samarbeidsaktører idrettsrådene har krysset av, mens den
påfølgende tabellen viser øvrige aktører som nevnes som samarbeidspartnere for
idrettsrådene i forbindelse med tiltak under handlingsplanen.

102
Figur 6.5 Idrettsrådenes samarbeidsaktører i forbindelse med tiltak i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-
2009. Prosent som har krysset av oppgitte alternativer. N=144

Som det framgår av figur 6.5 oppgir over 80 % av idrettsrådene i kommunene som har
besvart dette spørsmålet at de har samarbeidet med kultur og idrettsetaten i kommunen
om tiltak i forbindelse med handlingsplanen. Vi ser også at drøye 30% av idrettsrådene
har oppgitt at de har tiltak der de samarbeider med skole- og oppvekstsetaten i
kommunene, 20% har tiltak der de samarbeider med andre frivillige organisasjoner,
mens 14% oppgir samarbeid med friluftslivsorganisasjoner.

Helseetaten i kommunene er representert med 16 %. Drøye 40 % av idrettsrådene
oppgir idrettskretsen som en samarbeidspartner, mens ingen av respondentene har
nevnt fylkeskommunen eller Fylkesmannen som samarbeidspartner på tiltak under
handlingsplanen. Ellers ser vi at en stor andel av institusjonene, organisasjonene og
målgruppene som nevnes i handlingsplanen er representert blant samarbeidsaktørene
for ulike idrettsråd.

Det ble ikke spurt spesifikt om samarbeid med idrettslagene i og med idrettsrådene
fungerer som en paraplyorganisasjon for kommunens idrettslag. Flere av respondentene
har nevnt idrettslagene, eller angitt spesifikke idrettslag i kommunen som
samarbeidspartnere på tiltak under handlingsplanen. I tillegg oppgis FYSAK-prosjekter,
og vi registrerer at idrettsrådene i to kommuner oppgir at de samarbeider med en
kommunalt ansatt konsulent som arbeider med fysisk aktivitet og oppfølging av
handlingsplanen i kommunen.

103
Andre aktører idrettsrådene nevner som samarbeidspartnere i forbindelse med tiltak
under handlingsplanen vises i Tabell 6.1.

Tabell 6.1 Andre aktører som idrettsrådene oppgir at de samarbeider med innen for ulike områder.
Barn, unge og eldre 	Folkehelse 	Helseinst. og
helseorg.
Andre
Ungdomsråd
Forebyggende avdeling for
barn og unge og Barnevernet
i kommunen
Helsesportslag for eldre Folkehelseutvalget i kommunen
FYSAK koordinator
FYSAK-prosjektet
Konsulenten for Fysisk aktivitet i
kommunen
Egen ansatt konsulent som skulle
arbeide med gjennomføringen av
denne planen Helse Midt-Norge
Psykiatritjenesten
Revmatikerforeningen
Sanitetsforeningen Media
Politiske
partier

Det har ikke vært gjennomført breddeundersøkelser på kommunenivå blant andre
målgrupper for handlingsplanen. Idrettslag kan være involvert i tiltak og prosjekt uten at
idrettsrådet er involvert, i tillegg vil det være en rekke tiltak i kommunene som verken
involverer idrettsrådene eller idrettslagene. Undersøkelsen gir dermed ikke et fullstendig
bilde av tiltak og samarbeid under handlingsplanen på kommunenivå. Undersøkelsen
viser imidlertid at det foregår tiltak i tilknytning til handlingsplanen der idrettsrådene
samarbeider med aktører utover idretten i 144 av de 208 kommunene hvor idrettsrådene
har besvart undersøkelsen.

For å få et mer helhetlig bilde av effekter på kommunenivå må vi støtte oss på andre
undersøkelser som supplerer idrettsrådenes vurderinger. Andre delevalueringer av
enkelttiltak og tilgrensende prosjekter er brukt som kilder for å få et mer helhetlig bilde
av erfaringer og effekter på kommunenivå.
6.2.2.2 	Fylkeskommune, fylkesmann og idrettskrets
Fylkesmannens ansvarlige for folkehelse (folkehelserådgiver), fylkeskommunen ved
folkehelsekoordinatoren og idrettskretsene er alle regionale ledd med en eller annen
form for koordinerende eller rådgivende funksjon i forhold oppfølgingen av
Handlingsplan for fysisk aktivitet. Fylkeskommunene gis i Folkehelsemeldingen en
spesiell rolle som koordinator og pådriver for regionalt og lokalt folkehelsearbeid. Dette
følges spesielt opp i kapittel 8 i Handlingsplan for fysisk aktivitet der partnerskap som
arbeidsform for å få til samarbeid og spleiselag mellom ulike aktører som arbeider mot
samme mål nevnes spesielt. Med dette utgangspunkt er det rimelig å forvente at
folkehelsekoordinatoren i fylkeskommunen har et bredt samarbeid med ulike aktører i
oppfølgingen av Handlingsplan for fysisk aktivitet. Idrettskretsene omtales ikke spesifikt i
handlingsplanen, men med Stortingets og handlingsplanens fokus på idretten og
regionalt samarbeid er det rimelig å se på idrettskretsene som et koordinerende
regionalt ledd for idretten.

Hvilke aktører de ulike respondentene oppgir at det har samarbeidet med i forbindelse
med Handlingsplan for fysisk aktivitet framgår av
Figur 6.6	. Merk at 10
folkehelsekoordinatorer, 11 fylkesrådgivere og 16 idrettskretser har svart på spørsmålet.

104
Figur 6.6 Folkehelsekoordinatorene, folkehelserådgiverne og idrettskretsene – hvem samarbeider de med?
Prosent.

Vi ser av figuren at idrettskretsen oppgis som samarbeidspartner av samtlige
folkehelserådgivere og av 90 % av folkehelsekoordinatorene. Motsatt oppgir en mindre
andel av idrettskretsene samarbeid med folkehelserådgiverne. Dette kan skyldes at
fylkene der folkehelserådgiverne ikke har svart på undersøkelsen ikke har etablert
samarbeid med idrettskretsen i forbindelse med handlingsplanen. Uansett er de tre
regionale aktørene i undersøkelsen de hyppigst oppgitte samarbeidspartnere for
hverandre i forbindelse med tiltak under handlingsplanen.

Undersøkelsen viser videre at en stor andel av folkehelsekoordinatorene i
fylkeskommunene har samarbeid med planetaten og utdannings- og kulturetaten i
fylkeskommunen (hhv 90 % og 80 %). Over halvparten av folkehelserådgiverne oppgir
at de har samarbeidet med de samme etatene i forbindelse med tiltak under
handlingsplanen, mens nærmere 70 % av idrettskretsene oppgir at de har hatt
samarbeid med utdannings- og kulturetaten i fylkeskommunen. Vi ser at det i første
rekke er folkehelsekoordinatorene og folkehelserådgiverne som oppgir samarbeid med
friluftslivsorganisasjoner og interesseorganisasjoner innenfor helse. 90 % av
folkehelserådgiverne og 80% av idrettskretsene og folkehelsekoordinatorene har
samarbeid med kommunale etater. Når det gjelder samarbeid med idretten på lokalt nivå

105
oppgir 69 % av idrettskretsene at de samarbeider med idrettsrådene og en like stor
andel at de samarbeider med idrettslag. Vi registrerer at 10 % av
folkehelsekoordinatorene mener de har samarbeid med idrettsrådene, mens tilsvarende
andel av folkehelserådgiverne hos Fylkesmannen oppgir samarbeid med idrettslag.
Denne forskjellen kan ikke vektlegges uten nærmere undersøkelser. Vi ser eksempelvis
at en av folkehelsekoordinatorene oppgir samarbeid med en sykkelklubb i det åpne
feltet, dvs at minst en av folkehelsekoordinatorene har samarbeid med et lokalt idrettslag
selv om dette ikke er krysset av i skjemaet.

Samtlige tre grupper har representanter som oppgir samarbeid i forbindelse med tiltak
innenfor handlingsplanen med NAV og partene i arbeidslivet. Blant folkehelserådgiverne
er det 5 av 11 som har svart at de samarbeider med NAV, mens tilsvarende tall for
idrettskretsen og folkehelsekoordinatorene er hhv 5 av 16 og 4 av 10.

I frifeltet har folkehelserådgiverne oppgitt følgende samarbeidsaktører under
handlingsplanen i tillegg til de som er krysset av (se figuren over):

 Høgskolen i Sogn og Fjordane
 Politiet (barn og skolevei)
 Frisklivssentraler i enkelte kommuner
 Grunnskoler (informanten oppgir at tiltakene mot grunnskolen virker å ha gitt en
viss effekt, men har ikke gode tall som kan dokumentere effekten)
 Personer / grupper med rus og psykiatriproblemer
 Psykisk utviklingshemmede
 Barn og unge
 Større fokus på aktiv skoletid og fritid

Idrettskretsene har oppgitt følgende samarbeidspartnere under handlingsplanen i
tillegg til de som framkommer av
Figur 6.6	:

 Ulike aktører gjennom partnerskap for folkehelse
 Kompetansesenter for rus, Avd. Midt-Norge
 Folkehelseforum for fylket
 Høgskolen i Telemark
 Røde Kors (fylkesnivå)
 Politiet
 KS
 Eldrerådet (fylkesnivå)
 Ungdomsrådet (fylkesnivå)
 FFO (fylkesnivå)
 Media

Blant folkehelsekoordinatorene er det ingen som har angitt andre samarbeidspartnere
med unntak av den ene som viser til samarbeid med en lokal sykkelklubb.

Kommentar
En av respondentene peker på at kategorien "Folkehelsekoordinatoren i
fylkeskommunen" er upresis, siden det er et team i fylkeskommunen som jobber med
folkehelse. Dette gjelder generelt, dvs. at det vil kunne være en større gruppe eller et
team som arbeider innenfor folkehelsearbeid i fylkeskommunen. Det vises i den
forbindelse til forarbeidet som ble gjort før spørreundersøkelsen ble sendt ut der
samtlige fylkeskommuner ble oppringt for å finne fram til en person som var relevant for

106
spørreundersøkelsen. Tittel, funksjon og organisering varierer mellom fylkene.
Betegnelsen på informantene vil dermed ikke være korrekt for samtlige fylker, men er
brukt for å skille mellom funksjonen hos Fylkesmannen og fylkeskommunen.

I et fylke vises det til at det er ett tett samarbeid mellom Fylkesmannen og
fylkeskommunen på feltet, og at fylkeskommunen har hatt kontakt med en del andre
aktører enn Fylkesmannen har. Arbeidet er i følge denne informanten koordinert slik at
de til sammen dekker så å si alle aktørene på lista. I andre fylker ser vi at Fylkesmannen
og folkehelsekoordinatoren i store trekk retter seg mot de samme aktørene.

En kontrollrunde blant noen av respondentene som har mottatt spørreundersøkelsen
viser at det er usikkerhet om eksempelvis FYSAK (og lignende prosjekter) er
samarbeidsprosjekter som sorterer under handlingsplanen. Det samme gjelder
prosjekter som Aktiv på dagtid, Grønn resept og andre utviklingsprosjekter som har
foregått over tid og som ble startet før handlingsplanen ble etablert. Friskis og Svettis og
bedriftsidretten er eksempler på etablerte aktiviteter som nevnes i handlingsplanen, men
som aktørene ikke nødvendigvis ser på som tiltak under handlingsplanen. Flere gir
derfor uttrykk for at det er vanskelig å konkretisere og avgrense tiltak som ligger innenfor
rammene av handlingsplanen og at det derfor også er vanskelig å angi hvilke aktører
som samarbeider på tiltak under handlingsplanen. Svarene og prosentfordelingen må
derfor tolkes med varsomhet mht aktiviteter, samspill og samarbeid. På tross av at
undersøkelsen ikke gir et fullstendig bilde over alle aktører, samarbeidsaktører og tiltak
under handlingsplanen viser undersøkelsen at det i flere kommuner og fylker er
etablerte samarbeid på tvers av sektorer og nivåer i forbindelse med aktiviteter som kan
knyttes til handlingsplanen.

6.2.2.3 	Har handlingsplanen utløst nye former for samarbeid?
I følge handlingsplanen krever et aktivitetsfremmende samfunn at flere krefter virker
sammen på flere forvaltningsnivåer. Et sentralt spørsmål for å kunne evaluere
handlingsplanen som virkemiddel og i forhold til måloppnåelse er derfor om
handlingsplanen har utløst eller stimulert til nye former for samarbeid, og om eventuelle
nye samarbeid kunne vært realisert uten handlingsplanen. Som vi ser av
Figur 6.7	 mener
de aller fleste idrettskretsene at handlingsplanen i stor eller noen grad har lagt grunnlag
for økt samspill mellom offentlige, private og frivillige sektorer, mens halvparten av
folkehelsekoordinatorene mener at handlingsplanen i liten grad har lagt grunnlag for økt
samspill mellom sektorene. Blant folkehelserådgiverne mener også flesteparten at
handlingsplanen i stor eller noen grad har lagt grunnlag for økt samspill mellom
sektorene. Idrettsrådene fordeler seg i hovedsak mellom i liten og noen grad.

Figur 6.7 Har Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 lagt et grunnlag for økt samspill mellom
offentlige, private og frivillige aktører innenfor helsefremmende arbeid i fylket/kommunen?

107

På spørsmål om samarbeidet som er utløst ville vært mulig uten handlingsplanen ser vi
at ingen av idrettskretsene har svart at dette ikke ville vært mulig uten handlingsplanen
og at hele 36% av idrettskretsene og 50% av folkehelserådgiverne mener at
samarbeidet ville vært mulig også uten handlingsplanen. Det er med andre ord størst
andel blant folkehelsekoordinatorene som mener at samarbeidet ikke ville, eller kanskje
ville vært mulig uten handlingsplanen, samtidig som det er størst andel blant
folkehelsekoordinatorene som mener at handlingsplanen i liten grad har hatt betydning
for samarbeid mellom sektorene.
Figur 6.8	 viser fordelingen mht hvordan
informantgruppene vurderer handlingsplanens betydning for utløst samarbeid.

Figur 6.8 Ville samarbeid vært mulig uten Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009?

6.2.3 	Effekter og måloppnåelse – engasjement og nye aktiviteter?
Blant utfordringene handlingsplanen tar opp er engasjement og lokalt initiativ, bl.a.
gjennom anleggsutvikling, tilrettelegging av møteplasser som kan utløse frivillig innsats,
fremme samvær og fysisk aktivitet på tvers av generasjoner og mellom grupper (jf
handlingsplanens kap. 3). Handlingsplanen synliggjør og tilrettelegger de statlige
virkemidlene, men for å realisere handlingsplanens mål og visjoner kreves det at et
bredt antall aktører bidrar på sine områder. Spørreundersøkelsen tar opp flere spørsmål
under temaet utløst nytt engasjement. Gjennom svarene belyses problemstillinger
knyttet til hvordan handlingsplanens innsatsområder har nådd noen av målgruppene.
Gjennom de åpne spørsmålene gis det også vurderinger av områder og tiltak som har
vært vellykkede eller mindre vellykkede, samt synspunkter på suksessfaktorer eller
begrensninger for å utløse mer fysisk aktivitet. Det er også stilt spørsmål om

108
handlingsplanen har fått tidligere inaktive grupper i aktivitet med et oppfølgende åpent
spørsmål om hvilke grupper dette gjelder. Avslutningsvis er det gitt et åpent spørsmål
der respondentene er bedt om å gi en samlet vurdering av om hndlingsplanen har bidratt
til nye tiltak i arbeidet for fysisk aktivitet.

6.2.3.1 	Aktivitet, finansiering og nye anlegg?
Informantene i spørreundersøkelsen ble bedt om å vurdere i hvor stor grad
handlingsplanen har utløst ny finansiering eller nye aktiviteter fra andre aktører. Svarene
må sees i lys av at både idrettskretsene, folkehelsekoordinatorene og
folkehelserådgiverne befinner seg på fylkesnivå, mens idrettsrådene sitter på kommunalt
nivå.
Figur 6.5	, Tabell 5.1	 og 	Figur 6.6	 viser hvilke aktører informantene har oppgitt at de
samarbeider med på tiltak som kan knyttes til handlingsplanen. Utover dette har
informantene til sammen samarbeid og kontaktpunkter med flere av målgruppene for
handlingsplanen. Det må derfor forventes at informantene har rimelige gode
forutsetninger for å kunne vurdere hvorvidt det er utøst nye aktiviteter eller finansiering
med vesentlig betydning.

På spørsmål om handlingsplanen har utløst ny finansiering eller nye aktiviteter fra andre
aktører fordeler svarene seg som vist i
Figur 6.9	.

Figur 6.9 Har Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 utløst ny finansiering eller ny aktivitet fra andre
aktører?

Som det framgår av figuren er det en størst andel blant idrettskretsene som mener at
handlingsplanen i stor grad har utløst nye aktiviteter eller ny finansiering. Samtidig er
også den største andelen som svarer vet ikke på dette spørsmålet blant idrettskretsene
og idrettsrådene. Blant folkehelserådgiverne er det over 70 % som mener at planen i
noen grad (64 %) eller stor grad (9 %) har utløst ny finansiering eller aktivitet fra andre
aktører, mens 60 % av folkehelsekoordinatorene i fylkeskommunen svarer at planen i
liten grad har utløst aktiviteter eller finansiering fra andre aktører. Forskjellene kan
skyldes at folkehelserådgiverne har oversikt og kontakt med andre aktører enn
folkehelsekoordinatorene.

Handlingsplanen peker på anleggsutvikling som gir muligheter for flerbruk og
egenorganisert fysisk aktivitet som en utfordring. Utfordringen følges opp under
innsatsområdet Aktiv fritid. Informantene er spurt om det er utarbeidet nye anlegg for
fysisk aktivitet, eller gjennomført utbedringer på eksisterende anlegg som følge av

109
handlingsplanen. Idrettsrådene er spurt om kjennskap til anleggsutvikling eller
utbedringer i egen kommune, mens de øvrige svarer for hele fylket.

På kommunenivå svarer 28 % at handlingsplanen har bidratt til nye anlegg og
utbedringer, mens 51 % svarer at den ikke har hatt betydning. De øvrige er i kategorien
vet ikke. Idrettsrådene har i de aller fleste kommuner en sentral rolle og/eller god
oversikt over bruken av tilskudd fra spillemidlene til anlegg og har også i de fleste
kommunene en nær dialog med kommunen på dette området. Den store andelen ”vet
ikke” i denne gruppen kan være et tegn på at det kan være andre områder i andre
sektorer som tilrettelegger anlegg for fysisk aktivitet uten at idrettsrådene har oversikt
over denne gruppen. Svarene må også sees i lys av at det er ”kø” på spillemidler og at
det går lang tid fra et prosjekt er prioritert og satt på ”lista” til et anlegg eller en utbedring
realiseres.

Hvordan de øvrige informantgruppene fordeler seg framgår av
Figur 6.10	. Vi har ikke hatt
muligheter til å kontrollere om forskjellene i svarene skyldes at det er forskjellige fylker
som har besvart spørsmålet. Vi ser imidlertid at 1 idrettskrets og 3 folkehelserådgivere
mener at handlingsplanen har hatt effekt for anleggene i mange av fylkes kommuner,
mens 2 av idrettskretsene og 1 fylkesrådgiver og folkehelsekoordinator oppgir at
handlingsplanen har bidratt i et fåtall av fylkes kommuner. Flesteparten mener imidlertid
at handlingsplanen ikke har bidratt til nye anlegg eller utbedringer av eksisterende
anlegg. Svarene tyder på at det er fylkesforskjeller mht hvorvidt handlingsplanen har
bidratt på anleggssiden, noe som også bekreftes gjennom svarene fra idrettsrådene.

Figur 6.10 Er det utarbeidet nye anlegg for fysisk aktivitet, eventuelt gjort utbedringer på eksisterende
anlegg i fylket, som følge av Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009?

6.2.3.2 	Møteplasser og andre former for aktivitetstilbud
Handlingsplanen legger til dels stor vekt på at det skal etableres møteplasser som kan
utløse frivillig engasjement. Idrettskretsene og idrettsrådene er spurt om det som følge
av handlingsplanen er etablert andre former for møteplasser og aktivitetstilbud i
kommunen(e) som følge av handlingsplanen. Folkehelsekoordinatorene og
folkehelserådgiverne har fått et noe mer overordnet spørsmål der det kun er spurt om
det er etablert andre former for helsefremmende tiltak og aktivitetstilbud i kommunene
som følge av handlingsplanen.

110
Som det framgår av 	Figur 6.11	 svarer halvparten av idrettsrådene at de ikke kjenner til at
det er etablert andre møteplasser og aktivitetstilbud i egen kommune, mens 17 %
kjenner til at det er etablert andre møteplasser og tiltak. En stor andel vet ikke er et tegn
på at dersom det er etablert andre møteplasser og tiltak, er tiltakene lite kjent i
lokalmiljøet. Vi ser at 60 % av folkehelserådgiverne mener at det er etablert andre tiltak
og aktivitetstilbud i mange av fylkes kommuner, mens tilsvarende for
folkehelsekoordinatorene er 20 %, mens idrettskretsene ligger midt i mellom på drøye
40 %.

Figur 6.11 Er det etablert andre former for møteplasser/tiltak og aktivitetstilbud i kommunene som følge av
Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009?

På spørsmål om de igangsatte tiltakene og aktivitetene ville blitt gjennomført uten
handlingsplanen er det kun idrettsråd 12 % som svarer at de fleste ikke ville blitt etablert.
Samtidig svarer 25 % av idrettsrådene at de fleste tiltakene ville blitt etablert også uten
handlingsplanen. Blant de øvrige informantgruppene er det en størst andel blant
folkehelsekoordinatorene (29 %) som svarer at de fleste tiltakene ville blitt gjennomført
uten handlingsplanen. De fleste informantene har likevel svart at noen ville kanskje blitt
gjennomført.

6.2.4 	Engasjement og effekt?
Informantene er bedt om å vurdere om handlingsplanen har utløst nytt engasjement i
regionen/ kommunen og om de har inntrykk av at tiltak under handlingsplanen har fått
tidligere inaktive grupper i aktivitet. Det siste spørsmålet er fulgt opp med et åpent
spørsmål der informantene er bedt om å angi hvilke grupper de eventuelt mener er
kommet i aktivitet som følge av tiltak under handlingsplanen.

På spørsmålet om engasjement i kommunene ser vi at halvparten av idrettsrådene
mener at handlingsplanen i liten grad har utløst nytt engasjement for fysisk aktivitet,
mens 30 % mener at den i noen grad har utløst nytt engasjement. Et fåtall av
idrettsrådene (4 %) mener at handlingsplanen i stor grad har utløst nytt engasjement i
kommunene. Dette spørsmålet er for øvrig droppet av en stor andel av idrettsrådene
(15 %, prosentandelene i figuren viser fordelingen på de som har svart).

Folkehelserådgiverne har den høyeste andelen som mener at handlingsplanen i stor
grad har utløst nytt engasjement i regionen (36 %), mens idrettskretsene og
folkehelsekoordinatorene har en andel rundt 75 % som mener at handlingsplanen i noen

111
grad har utløst nytt engasjement. Det er med andre ord et forholdsvis stort sprik mellom
idrettskretsenes og idrettsrådens vurderinger på dette punktet.
Figur 6.12 Vil du si at Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 har utløst nytt engasjement i deres
region/kommune?

6.2.4.1 	Er tidligere inaktive kommet i aktivitet?
Hovedmålene for handlingsplanen er å øke andelen barn og unge, og voksne og eldre
som er fysisk aktivitet. Samtlige syv innsatsområder med tiltak er på ulike måter rettet
mot disse to hovedmålene. Informantgruppene er spurt om de har inntrykk av at tiltak
som følge av handlingsplanen har fått tidligere inaktive grupper i aktivitet. Spørsmålet er
fulgt opp med et åpent spørsmål der det er bedt om en utdypning mht til hvilke grupper
som er nådd. Spørsmålene belyser således både problemstillingen om tiltakene innenfor
de syv innsatsområdene har nådd planens målgrupper, så vel som problemstillingen om
vellykkede/mindre vellykkede tiltak.

Figur 6.13	 viser informantgruppenes svarfordeling. Som figuren viser er det et stort sprik
mellom andelen idrettskretser og andelen idrettsråd som har svart at handlingsplanen i
stor eller noen grad har bidratt til å få tidligere inaktive i aktivitet. Folkehelserådgiverne
og folkehelsekoordinatorene ligger tett opp til idrettskretsene og vi ser at det er en
forholdsvis bred enighet på fylkesnivå om at handlingsplanen i noen grad har lykkes
med å få flere tidligere inaktive i aktivitet. Lavere respons hos idrettsrådene kan være et
uttrykk for at det er store variasjoner mellom kommunene mht oppfølging og suksess
med tiltak tilknyttet handlingsplanen.

112
Figur 6.13 Har dere inntrykk av at tiltak som følge av Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 har fått
tidligere inaktive grupper i aktivitet?

På oppfølgingsspørsmålet om hvilke tidligere inaktive grupper som har kommet i aktivitet
ser vi et bredt utvalg av grupper. Hovedvekten av gruppene som oppgis av samtlige
informantgrupper er gruppene barn og unge, og eldre og trygdede. Det er også flere
som viser til barn med overvekt og fedmeproblem. En av informantene henviser til
oppfølging av idrettspolitisk dokument 2007-2011 vedtatt på idrettsforbundets ting i
2006, der den voksne delen av befolkningen prioriteres blant idrettens målgrupper. Flere
viser til samarbeidsprosjekter som FYSAK, MER-idrett
48, Aktiv Mestring, Fysisk aktivitet
på resept, Frisklivsresepten, Grønn resept, Fysiotek og spesielle prosjekter i samarbeid
med NAV rettet mot spesifikke målgrupper. Det gis også eksempler på lavterskeltilbud
der tilgang til haller og anlegg, turkaruseller, turgrupper og mosjonsaktiviteter for foreldre
og barn har aktivisert nye grupper. Felles for de aller fleste eksemplene er at de er
knyttet til lavterskeltilbud.

48 MER-kampanjen er et gjennomprøvd verktøy for idrettslag som ønsker å tilby spiseklar frukt og grønnsaker på idrettsarenaen. Det er ikke oppgitt hvordan
dette eventuelt er brukt i prosjekt som er rettet mot fysisk aktivitet for inaktive grupper.

113
Tabell 6.2 Oppgitte eksempler på tidligere inaktive grupper som er kommet i aktivitet (kryss representerer
antall respondenter som har oppgitt denne gruppen som eksempel på inaktive som er kommet i aktivitet
som følge av Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009.)
Grupper 	Idrettsråd 	Idrettskrets 	Folkehelsekoordinator	Folkehelserådgiver
Barn og unge (som ikke
deltar i andre aktiviteter) XXX X X
Barn og unge med fedme
og overvekt X XX
Eldre XXXXXX X X
Sykemeldte,
uføretrygdede,
arbeidsledige,
sosialklienter XXXXX XX XXXX
Innvandrergrupper X
Skole – barnehagebarn (i
skoletiden) X X
Funksjonshemmede
(barn, unge og eldre) XXX
Revmatikere, LHL,
kreftopererte, pasienter
henvist på ”resept” X X X X
Grupper med psykiske
lidelser og rusproblemer XX X XX X
Voksne med
livsstilsplager XX XXX

Blant informantene gis det uttrykk for at det er vanskelig å tallfeste eller konkretisere i
hvor stor grad tidligere inaktive er kommet i aktivitet. Vurderingen av i hvor stor grad
tidligere inaktive grupper er kommet i aktivitet i kombinasjon med eksemplene på tiltak
og grupper hvor det menes at tidligere inaktive er kommet i aktivitet, gir samlet sett et
bilde av hvilke sekundærmålgrupper informantgruppene mener er nådd, samt hvilken
type tiltak de mener har gitt effekt. På langt nær alle som mener at flere inaktive har
kommet i aktivitet har konkretisert dette gjennom eksempler.

6.2.5 	Endring i arbeidsmiljøloven
Dokumentanalysen og samtaleintervjuene viser at det har vært en viss motstand mot
endringen i arbeidsmiljøloven der arbeidsgiverne pålegges å vurdere tilrettelegging for
fysisk aktivitet. Problemstillingen er fulgt opp i spørreundersøkelsen der det er stilt
spørsmål om § 3.4 i arbeidsmiljøloven har gitt grunnlag for et tettere samarbeid med
arbeidslivet innen området fysisk aktivitet. Idrettskretsene og idrettsrådene er spurt
spesifikt om endringen i arbeidsmiljøloven har gitt grunnlag for et tettere samarbeid
mellom idretten og arbeidslivet, mens de to øvrige informantgruppene er spurt om
endringen generelt sett har gitt grunnlag for et tettere samarbeid med arbeidslivet på
området i fysisk aktivitet i fylket.
Figur 6.14	 viser svarfordelingen fordelt på
informantgrupper.

114
Figur 6.14 Kjenner du til om §3.4 i arbeidsmiljøloven om tilrettelegging for fysisk aktivitet blant
arbeidstakere har gitt grunnlag for et tettere samarbeid med arbeidslivet på dette området i fylket?

Vi ser av figuren at en forholdsvis stor andel av folkehelserådgiverne (27 %) mener at
lovendringen i stor grad har gitt grunnlag for et tettere samarbeid med arbeidslivet.
Andelen er den samme som har oppgitt at de har samarbeid med arbeidslivet på tiltak
under handlingsplanen. Blant folkehelsekoordinatorene gis endringen i lovparagrafen
mindre betydning, også i de 2 fylkene der det er oppgitt samarbeid med arbeidslivet i
forbindelse med tiltak under handlingsplanen.

På lokalplan ser vi at 4 % av idrettsrådene mener at lovendringen har gitt grunnlag et
bedre grunnlag for samarbeid mellom idretten og arbeidslivet om tilrettelegging for fysisk
aktivitet i arbeidslivet.

På tross av at folkehelserådgiverne i noen fylker mener at lovendringen har gitt grunnlag
for et bedre samarbeid med arbeidslivet, ser vi at de fleste informantene sier at endring i
liten grad har hatt betydning for samarbeid med arbeidslivet om tilretteleggig for fysisk
aktivitet. Det er også verdt å merke seg den store andelen som svarer ”vet ikke”. For
idrettsrådene sin del ser vi også at en stor andel av informantene (14 %) ikke har
besvart spørsmålet.

6.2.6 	Handlingsplanens betydning og effekter
Avslutningsvis er det bedt om en samlet vurdering av handlingsplanen. Spørsmålet er
gitt som et åpent spørsmål, dvs at informantene er bedt om å gi sin egen vurdering av
handlingsplanen. Svarene viser at det er svært delte meninger om handlingsplanens
betydning og effekter. Det er så langt vi kan se ikke noen systematikk i vurderingene i
forhold til informantgruppene. Variasjonene i svarene kan tolkes som et uttrykk for
faktiske variasjoner mellom fylker og kommuner mht handlingsplanens betydning og
effekter. Variasjonene kan til dels tilskrives forskjeller i utgangssituasjonen før
Handlingsplan for fysisk aktivitet ble implementert, dels hvordan de ulike aktørene har
arbeidet med handlingsplanen og dels være et uttrykk for hvor langt arbeidet med
handlingsplanen har kommet i de respektive fylkene og kommunene. Vi ser også at flere
av idrettsrådsinformantene relaterer svarene til lokale handlingsplaner.

Flere av vurderingene peker i ulike former på at mangel på ressurser har begrenset
arbeidet med oppfølging av planen og det således ikke har vært mulig å prioritere alle
tiltakene og innsatsområdene planen tar opp.

115

6.2.6.1 	FYSAK og prioritering av igangsatte prosesser og lokale planer
For fylker som i utgangspunktet var kommet langt i arbeidet med fysisk aktivitet før
Handlingsplan for fysisk aktivitet ble implementert er følgende utsagn dekkende for flere
av kommentarene:

Den statlige handlingsplanen har en fin dagsordenfunksjon og gir gode føringer for tiltak og
aktiviteter, og er dermed et godt grunnlag for å lage egne regionale handlingsplaner. I mitt
fylke har den statlige Handlingsplanen i tid kommet etter at regionale planer og prioriteringer
ble gjort på dette innsatsområdet. Det er således de eksisterende regionale planene og
handlingsprogrammet som har utløst aktivitet. (Men det er også overlapp i føringer mellom
den regionale planen og den statlige). Den regionale prosessen har i stor grad vært en
bottom-up prosess hvor regionale frivillige organisasjoner og kommuner har spilt inn forslag til
oppfølging mål og prioriteringer i fylkesplanen innen fysisk aktivitet. Handlingsplanen har
imidlertid gitt svært viktige føringer for arbeidet i ressursgruppene, men vært mindre viktig i
forhold til prioriteringer, siden den omfatter så mye. I den anledning har mangel på ressurser
til å jobbe med alle perspektivene og behovet for å gjennomføre allerede igangsatt arbeid
vært viktigst, dvs implementere FYSAK.

Flere av informantene viser spesifikt til FYSAK og oppfølging av andre prosesser og
tiltak som var satt i gang delvis på grunnlag av folkehelsemeldingen eller endra tidligere
initiativ på folkehelseområdet, men også som følge av føringer fra idrettsforbundet og
etterspørsel etter tiltak for fysisk aktivitet i befolkningen. Blant informantene som
henviser til lokale planer som inkluderer fysisk aktivitet gis det uttrykk for at disse har
hatt større betydning enn den nasjonale planen. Det framgår imidlertid ikke av svarene
om de lokale planene er kommet før eller etter den nasjonale handlingsplanen på
området. Det framkommer heller ikke informasjon om hvordan de lokale
handlingsplanene er generert eller hvem som har deltatt i arbeidet med denne type
handlingsplaner.

6.3 	Hovedfunn fra de kvalitative intervjuene
I tillegg til undersøkelsene over er det gjennomført en rekke kvalitative intervjuene.
Disse er delvis gjennomført i møter, der en, to eller flere representanter fra
etat/avdeling/organisasjon har deltatt, og delvis over telefon. I tillegg har det vært
kontakt med ressurspersoner som har uttalt seg om deler av handlingsplanen, men som
ikke har ønsket å stå oppgitt som informant. Denne siste gruppen er tillagt mindre vekt i
selve evalueringen, men har hatt en funksjon i forhold til å vise til relevante dokumenter.
De kvalitative intervjuene dekker på langt nær samtlige primærmålgrupper eller
deltagende departementer. Intervjuene er derfor brukt som et supplement til den
informasjonen som er fremkommet i møter med koordineringsgruppen og
dokumentanalysene som er gjennomført. De har også fungert som en sentral kilde for å
besvare spørsmålene om organisering og prosess, og da særlig knyttet til utfordringene
handlingsplanen tar opp.

Intervjuene er gjennomført etter en temabasert intervjuguide med åpne spørsmål.
Svarene og hvilke tema informantene har konsentrert seg har en nær sammenheng med
deres plassering i forhold til handlingsplanen.

Følgende temaer er tatt opp i intervjuene:
 Organisering og gjennomføring, generelt og for eget område
 Samarbeid og prosess
 Ressursbruk og prioriteringer

116
 Planens betydning for å ansvarliggjøre ulike aktører
 Tiltak og virkemidler – gjennomført og hensiktsmessige?
 Måloppnåelse
 Utfordringene handlingsplanen tar opp
 Styrker og svakheter
 Veien videre

Til sammen er 15 ulike ”aktørgrupper” representert (jf innledningen). Svarene viser som
nevnt stor spredning og ulik vektlegging av temaer og innsatsområder i handlingsplanen.
Vi har derfor konsentrert rapporteringen om måloppnåelse i forhold til utfordringene
handlingsplanen tar opp, organisering og prosess og innspill til veien videre.

6.3.1 	Måloppnåelse og utfordringer
For å belyse spørsmålet om måloppnåelse nærmere har vi tatt med noen sitater fra de
kvalitative intervjuene.
A) Er det lagt grunnlag for et samspill mellom offentlig, privat og frivillig virksomhet om
en helsefremmende utvikling i kommuner og lokalsamfunn?
Svarene spenner fra svært negative, til svært positive:
 Jeg klarer ikke umiddelbart å se dette, grunnet mangel på virkemidler og konkrete
målsetninger.
 Ja, det har vært det letteste å bruke planen til. Ha denne som bakgrunn, som noe
disse partene kan kjenne seg igjen i, enten de kommer fra frivillige organisasjoner,
skoler, høyskoler eller utdannelsesinstitusjoner.
B) Har arbeidet med handlingsplanen utløst engasjement og lokalt initiativ gjennom
anleggsutvikling og etableringen av andre former for møteplasser og aktivitetstilbud
lokalt
 Vanskelig å se, det eneste som denne planen eller andre planer har betydd er at vår
avdeling med spillemidler har hatt spesielt fokus på lokale tiltak; skoler, der har nok
dette vært brukt som bakgrunnsdokument – føringer på at det er viktig å ha anlegg
nær skoler –
 Nei, her er åtte departementer inne og kulturdepartementet sitt bidrag er en
oppramsing av hva de gjør fra før, ikke noe som er endret i kjølvannet av planen. Det
er det tidligere engasjementet som er integrert i denne planen. Ikke nye strategier og
tiltak, bortsett kanskje fra samferdselssektoren, som har fått til en del med sykling og
sykkelstier.
 Ja, helt klart. Dette er et helt klart innsatsområde for fylkeskommunen, som forsøkes
linket med folkehelsetenkningen og opp mot idretten og fylkeskommunens ansvar for
anlegg ute i kommunene. Vi har fått mye fokus på folkehelseperspektivet og
betydningen av å tilrettelegge for alle i større grad. Og vi er inne i forhold til plan-og
bygningsloven og spesifikt påvirker ved hjelp av denne innen folkehelsefeltet.
C) Har arbeidet med handlingsplanen økt den frivillige innsatsen?
 Ja, absolutt. Jeg har selv hatt en veldig bevisst strategi overfor frivillig sektor, f. eks.
Kreftforeningen, Landsforeningen for hjerte og lungesyke, Nasjonalforeningen for
folkehelsen, og de typiske friluftslivsorganisasjonene, fra idrettskrets til jeger- og
fiskeforeninger. Disse arbeider ute i lokallagene, for alle aldersgrupper. Veldig
verdifulle organisasjoner. Vi har også inngått partnerskapsavtaler, som forplikter og
vi bidrar med penger i den sammenhengen.
 Nei, det er det vanskelig å si noe om.
 Nei, ikke i det hele tatt. Frivillig sektor har ikke fått bedre muligheter til å delta, eller

117
levere på dette området. Hvor er det tenkt at frivillig sektor skal hente ressursene
fra?
D)…. lagt til rette for økt fysisk aktivitet i tilknytning til barnehage, skole, arbeidsplass og
behandlings- og pleieinstitusjonene
 Har i hvert fall bidratt til det, det har vært lettere å snakke om det og å komme inn
med dette, men neppe noen nøkkel og gjennombrudd – det er tross alt bare et
dokument, det er de menneskene som engasjerer seg som gjelder. Indirekte et ja.
 Ja, på alle disse områdene. Vi er godt i gang i forhold til pleie og omsorg, og
Omsorgsplan 2015 er en satsning for vårt kontor, og vi har vært tidlig ute med å
stimulere til samhandling mellom spesialisthelsetjenesten, kommunehelsetjenesten,
psykiatrien og rusomsorgen.
 Jeg vil håpe dette, samtidig er det aller meste av det som er uttrykt som virkemidler i
planen så vidt og vagt uttrykt at det måtte være gjennom at noen har latt seg
inspirere til å gjøre noe at det har vært en endring. Det får vi håpe på. Men om den
inspirasjonen skyldes planen eller en generell økende bevissthet om viktigheten av
fysisk aktivitet som helsefremmende element i samfunnet, er vanskelig å svare på.
Jeg vil vel helle mot det siste. Det er for tiden et skifte i forståelse av viktigheten av
dette som gir seg utslag i det arbeidet og den innsatsen som gjøres både i offentlig
og frivillig sektor, og hos enkeltindivider. Dette bidrar uten tvil til at nye initiativ tas i
den sammenheng.
E) … ansvarliggjort beslutningstagere, planleggere, profesjonsutøvere og relevante
fagpersoner på forskjellige styringsnivåer i offentlig sektor i dette arbeidet
 Nei, det går på det samme igjen, en har ikke greid med planen i handa å utløse mer
midler. Den er mer en slags opplistning og ønsker uten at den er gjort operativ
gjennom virkemiddelbruk og tidsramme, da blir den litt ullen og litt for anonym.
 Ja, men vi håper dette kan bli bedre, ved tilførsel av mer virkemidler.
 Savner samhandling på tvers av de departementene som er med på planen.
Samferdsel er egentlig det eneste departementet som tar dette alvorlig, gjennom
veivesenet, ellers er det så som så. Savner at helsedirektoratet kunne ha fått til en
bedre link opp i mot kommunehelsetjenesteloven og de helsetjenestene som finnes
der. Her burde tjenestene kunne kobles opp mot fysisk aktivitet. Jeg håper dette
kommer i samhandlingsreformen. Vi er helt avhengig av dette. Her er det et
forbedringsområde
 Jeg heller mer over på at dersom det var en rangering, ville jeg si ”i liten grad”.
Hvorfor? En ansvarliggjøring stopper opp på et eller anna vis, ikke i uvilje, men en
føler ikke noe stort ansvar. En blir ikke målt eller etterprøvd på det heller.
 Nei, jeg har heller en opplevelse av at selve øvelsen med å skrive planen var viktig
og nyttig. Planarbeidet lyktes ikke i å forplikte eierne av planen. Den er særdeles
dvask og doven i sin form. Kanskje det ikke er mulig å oppnå mer i en første fase av
et slikt prosjekt.
 Ja, det mener jeg at vi er blitt ansvarliggjort i større grad enn om det ikke fantes en
slik handlingsplan.

Resultatene fra de kvalitative intervjuene bekrefter funnene fra de kvantitative
undersøkelsene, funn fra andre evalueringer av tiltak knyttet til handlingsplanen og
tiltaksrapporteringen. Alle resultatene viser at det er store variasjoner mellom fylkene
mht hvordan partnerskap for folkehelse fungerer, og endra større variasjoner mht hvor
vellykket arbeidet med handlingsplanen har vært i forhold til utfordringene den tar opp,
og målgruppene som skal nåes. Det er også store variasjoner mellom sektorene mht
vurdering av ansvarliggjøring og i hvor stor grad handlingsplanen har fungert som et
hensiktsmessig virkemiddel for å fremme fysisk aktivitet.

118 6.3.2
Sektorovergripende samarbeid prosess og samarbeid
Informantene vurderer også i hvor stor grad man har lykkes med sektorovergripende og
samordnet innsats for å fremme fysisk aktivitet i befolkningen. Flere peker på at den har
vært for lite konkret mht hvilke sektorer som vil ha nytte av å samordne innsatsen, og at
et samspill eller samarbeid krever at de involverte partene opplever at de har nytte av
samarbeidet. På lokalt nivå er det flere som viser til at det blir for mange møteplasser og
for kompliserte strukturer til at spesielt frivillige har muligheter til å følge opp alle
”samspillene”. Samtidig vises det til flere eksempler der man nettopp har lykkes med å
etablere ulike typer samarbeid på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

En forklaring på sprikende resultater kan være at planen mangler konkrete virkemidler
som eventuelt kunne ha vært evaluert i forhold til de overordnede målsetningene planen
ble etablert for. Uten konkrete mål er det vanskelig for de involverte aktørene å vurdere
hva som er bra, og mindre bra i forhold til måloppnåelse. Eksempelvis er det et
gjennomgående trekk at aktører som selv har kommet langt i arbeidet med fysisk
aktivitet tenderer til å vurdere planene mer negativt mht måloppnåelse enn aktører som
synes å være i oppstartsfasen.

Informanter med litt større avstand til handlingsplanen peker på at prosessen med
planarbeidet i stor grad å ser ut til å ha foregått innad og eventuelt mellom
departementene og direktoratene, og ikke gjennom den formen for kommunikasjon med
omgivelsene som planen som sådan bygger på. Den vurderes likevel som viktig fra
disse aktørenes ståsted. Det vises også til at handlingsplanen helt klart har vært
holdningsdannende for arbeidet med fysisk aktivitet og helse innen flere sektorer.

Resultatene bekrefter langt på vei en handlingsplan for ildsjeler som allerede brenner for
bruken av fysisk aktivitet i arbeidet med folkehelse. For de har handlingsplanen fungert
som et hjelpemiddel for å oppnå resultater på sine områder, og også samarbeid med
andre aktører.

Uansett er det bred enighet om at den samlede innsatsen og ressursbruken til nå i
handlingsplanen på langt nær tilstrekkelig. Dersom målet om å utjevne sosiale
helseforskjeller skal nås kreves det en adskillig større ressursinnsats og fremst av alt
kontinuitet i satsningene. Dersom ressursene kommer på plass, mål og målgrupper
presiseres, vil sektorovergripende samspill og samarbeid på det lokale nivå antagelig
komme der det er hensiktsmessig.

6.4 	Aktiv Mestring - fra frivillig engasjement og aktivitet til skuffelse
Aktiv Mestring ble satt i gang 1.oktober 2006 etter initiativ fra idrettslaget Runar i
Sandefjord (IL Runar). Prosjektet startet som et samarbeid mellom idrettslaget,
Sandefjord kommune og Vestfold fylkeskommune. Kommunen og fylkeskommunen
bevilget 200.000 hver kroner til gjennomføringen ved oppstart. Hensikten med prosjektet
var å legge tilrette for fysisk aktivitet, kostholdsveiledning, integrering og sosialisering for
personer i aldersgruppen 18 - 67 år, som på grunn av sykdom eller arbeidsledighet er
midlertidig ute av arbeidslivet. Målet var å forebygge tap av funksjonsevne og fremme
helse - og sette den enkelte i stand til å komme tilbake i arbeidslivet og gi den enkelte en
mer aktiv hverdag (Prosjektinformasjon fra Vestfold Idrettskrets).

Fra IL Runars prosjektpresentasjon vises det til at idrettsaget, som frivillig organisasjon,
ønsket å tilrettelegge for et utvidet forbyggende arbeid gjennom forprosjektet Aktiv

119
Mestring for perioden 2007 t.o.m. 2009	49. Idrettslagets folkehelseengasjement og
langsiktige planer innen området, fremkommer tydelig i et intervju med
administrasjonssjef Kjetil Lundeberg, IL Runar, i Sandefjord blad;
”At samarbeidet med kommunen og fylkeskommunen nå er formalisert, betyr også at Runar
er sikret finansiering til sitt folkehelseprosjekt. Foreløpig er det bevilget 350.000 kroner i
støtte, samtidig som Fylkesmannen har gitt signaler om ytterligere 50.000.- Vi søker også om
en betydelig støttesum i forhold til rehabiliteringsarbeide mot mennesker, og går sånn sett
den veien vi har planlagt lenge, sier Lundeberg”. (Sandefjord Blad (sb.no publisert 30.juni
2006))
Samarbeidet involverte bl.a.; Sandefjord kommune, Vestfold Fylkeskommune,
Fylkesmannen i Vestfold, Fylkestrygdeetaten i Vestfold, NAV, Arbeidslivssenteret
(Inkluderende Arbeidsliv), attføringsbedrifter og næringslivet. Runars ambisjon var at
Aktiv Mestring skulle være en arena der mennesker innenfor målgruppen gis muligheten
til å håndtere sin egen situasjon best mulig. For å realisere dette inngikk IL Runar blant
annet en samarbeidsavtale med Hvidtgården - Lærings- og mestringsenteret (LMS) i
Sandefjord i tillegg til de nevnte aktørene. Fra 2007 ble prosjektet overtatt av Vestfold
idrettskrets. Det ble da arbeidet med å utvide prosjektet mot et regionalt Aktiv
Mestringprosjektet i samarbeid med de andre kommunene i Vestfold. En viktig intensjon
med overtagelsen var å få Aktiv Mestring Sandefjord over fra prosjekt til drift.

Organisering og oppfølging etter oppskrift fra Handlingsplan for fysisk aktivitet
I prosjektdokumentasjonen fra Vestfold Idrettskrets går det fram at Aktiv mestring ble
utarbeidet med bakgrunn i de nasjonale føringene i Folkehelsemeldingen, Handlingsplan
for fysisk aktivitet og anbefalinger for fysisk aktivitet (Nasjonalt Råd for fysisk aktivitet og
Sosial- og helsedirektoratet). Dokumentasjonen viser at det er lagt vekt på å tilpasse
prosjektet til føringer gitt gjennom de nevnte dokumentene. Om partnerskap for
folkehelse står følgende:
Samarbeidsmodellen Partnerskapet for folkehelse mellom fylket, kommune og idrettskretsen
forplikter og danner fundamentet i prosjektet. Et fundament som vi ønsker skal medføre at
kommunen og NAV påtar et økonomsikt ansvar for Aktiv Mestring.

Vi vil ha en tett og god dialog med folkehelsekoordinatorene, med henblikk på å kvalitetssikre
og utvikle Aktiv Mestring etter intensjonen. Samarbeidsmodellen er beskrevet i
Folkehelsemeldingens kapitel 8. Denne samarbeidsformen sikrer prosjekthjelp, faglig råd og
veiledning, samt styrings- og økonomihjelp.

Prosjektet legger opp til samarbeid på tvers av sektorer, og samspill i utforming og
gjennomføring. Prosjektets referansegruppe bestod av følgende aktører:
 Fylkesmann v/folkehelsekoordinator
 Fylkeskommunen v/folkehelsekoordinator
 Sandefjord kommune v/folkehelsekoordinator
 Sandefjord kommune Hvidtgården
 Læring og mestringsenteret
 NAV arbeid v/distriktsarbeidssjef
 NAV trygd
 Vestfold Idrettskrets

I følge prosjektbeskrivelsen er Aktiv Mestring utarbeidet i samarbeid med
referansegruppen.

Operative samarbeidsrelasjoner
I prosjektbeskrivelsen fra 2007 oppgis følgende samarbeidspartnere:
 Partnerskap for folkehelse som er et samarbeid mellom: Vestfold Idrettskrets,
Sandefjord kommune, Vestfold Fylkeskommune og Fylkesmannen i Vestfold og

49 Se IL Runars prosjektomtale på: http://idrett.speaker.no/Organisation.asp?WCI=wiKlubbKassaNews&WCU=451698&CatId=18044

120
NAV arbeid
 Samarbeid Hvidtgården om arbeidstrening og evalueringssamtaler.
 Lærings- og mestringssenteret som en del av kurset: ”Å leve et friskere liv – også
i arbeid”.
 Frivillighetssentralen om transport
 Fønix kompetansenett AS gjennom kursene: Trinn for trinn kurs, Helse Match
kurs og Jobb Match.
 NHO og LO om mulighetene i arbeidsmarkedet og motivasjonsdager.

Finansiering, finansieringsarbeid og gjennomføring
Fra IL Runars søknad om tilskudd til prosjektet til Sandefjord kommune 1.mars 2007,
framgår det at prosjektet har søkt 16 instanser om tilskudd, med en samlet søknadssum
på 2 410 000 kroner, hvorav 500 000 (fylket, kommunen og NAV) på det tidspunktet var
innvilget.

Aktiv Mestring la til rette for et aktivitetstilbud bestående av allsidige aktiviteter fem
dager i uka, i tidsrommet mellom kl 09:00 og 15:00. Aktivitetene skulle tilpasses alder,
nivå og årstid. En prosjektleder/aktivitetsleder hadde ansvar for tilrettelegging og
planlegging, samt gjennomføring av noen aktiviteter. I tillegg ble det leid inn
profesjonelle instruktører i enkelte aktiviteter. Vestfold Idrettskrets hadde fra 2007 det
administrative ansvaret.

Aktiv Mestring hadde 112 registrerte deltagere høsten og våren 2007. Aktivitetstilbudet
ble videreutviklet i 2008, med tilhørende økte kostnader.
Prosjektet ble evaluert med utgangspunkt i målgruppene i 2008 (egenevaluering). Av
380 deltagere som fikk tilsendt et spørreskjema har 108 svart. Evalueringen fokuserer
bl.a. på hvordan deltagerne ble kjent med tilbudet, treningshyppighet, vurdering av
aktiviteter og utbytte, reduksjon i behandling og medisinbruk, aktivitetsmønster og
eventuelle effekter for arbeidssituasjon.

Resultat og effekt 2008 (basert på egenevaluering)
Resultatene viser at Fønix og avis/annonse er kanalene flest oppgir på spørsmål om
hvordan de ble kjent med tilbudet. Flere er også blitt kjent med tilbudet gjennom NAV,
mens få er blitt kjent med tilbudet gjennom helsepersonell. Halvparten av de spurte
trener 1-2 ganger i uken, mens 25 % trener 2-3 ganger i uken. Gjennomføring, utbytte
av aktivitetene og fagkunnskap hos instruktørene får gjennomgående gode
tilbakemeldinger. Av 52 personer som oppgir at de går til regelmessig behandling i
helseapparatet oppgir 32 av disse at aktivitetene i Aktiv Mestring har redusert deres
behov for behandling. Tilsvarende for medisinbruk er det 14 av 53 personer som mener
aktivitetene har bidratt til redusert medisinbruk.

Fra prosjekt til varig tilbud?
Fra Sandefjord kommunes søknadsbehandling for 2008 ser vi at rådmannen peker på at
prosjektet er blitt kostbart i forhold til antall deltakere. Det vises til at prosjektet slik det er
organisert, ikke faller inn under vedtatte retningslinjene for tilskuddsposten det ble søkt
fra. Tilskuddet var ment å stimulere til frivillig arbeid. Rådmannen viser til at det i det
fremlagte budsjettet ser det ut til at midlene i stor grad benyttes til lønnsutgifter. I følge
rådmannens innstilling bør det vurderes om eventuelle andre tilskuddsordninger kan
være aktuelle dersom prosjektet ikke endrer karakter av mer frivillighet. Rådmannen
innstiller likevel på et tilskudd på 100 000 kr for 2008, begrunnet i at det er gitt tilskudd i
de to foregående år.
Aktiv Mestring ble videreført 2008, med noen justeringer i budsjett og finansiering.
Utover i 2008 ble det også arbeidet med å sikre en videre finansiering av prosjektet.

121
Avvikling pga manglende finansiering
Vestfold Idrettskretsstyre behandlet Aktiv Mestring 16.april 2009 (sak 026 /2009). Fra
vedtaket fremgår det at Idrettskretsen avslutter Aktiv Mestring som følge av at det ikke
er oppnådd finansiering som forutsatt for 2009. I vedtaket står det bl.a.:
Vi har arbeidet med å finansiere tiltaket siden tidlig høsten 2008, det har vært arbeidet med
NAV Sandfjord, NAV Fylket og Sandefjord kommune som hovedsamarbeidsparter. I tillegg
har det vært arbeidet mot fylkeskommunen, folkehelsekoordinator og Fylkesmannen sin
saksbehandler på området.
Vi har allerede forskuttert arbeidet i tre måneder og org.sjef kunne ikke forsvare å forsette
forskuttering med så stor usikkerhet som det lå i å få denne på plass.
I ettertid har det vist seg at det kommer ny finansieringsordning, men denne vil ikke bli avgjort
før medio juni.
Vedtaket ble fulgt opp med følgende pressemelding (Vestfold IK, hjemmeside):
Vestfold Idrettskrets er svært skuffet over at det etter lengre tids arbeid med å få
finansieringen i orden, med øyeblikkelig virkning er nødvendig å avslutte Aktiv Mestring i
Sandefjord, Vestfold Idrettskrets beklager de konsekvenser dette får for alle våre 200 brukere
av tiltaket.
Ros og positiv offentlig omtale fra alle parter er ikke tilstrekkelig. Offentlige myndigheter -
lokalt, regionalt og sentralt - har vært positive i sine holdninger og i sin omtale av Aktiv
Mestring. Men gode ord er ikke nok, når finansieringen uteblir.
Vestfold Idrettskrets har gjennom arbeidet med Aktiv Mestring forsøkt å bidra med å ta et
utvidet samfunnsansvar. Aktiv Mestring ønsket å SAMARBEIDE på tvers av rammeverk og å
tilby aktiviteter på tvers av diagnoser, sosiale ulikheter, kultur og etnisk bakgrunn, der den
enkelte setter sammen sin timeplan, gjerne i samarbeid med NAV- rådgiver eller andre.
Timeplanen og innholdet var individuelt og gikk kontinuerlig. Det var ingen tidsbegrensning i
forhold til oppstart, varighet og slutt, men hele opplegget var tilpasset den enkeltes behov.
6.4.1 	Kommentar og vurdering relatert til Handlingsplan for fysisk aktivitet
Aktiv Mestring illustrerer flere relevante problemstillinger for denne evalueringen. For det
første illustreres idrettens - og frivillig sektors utfordringer ved å påta seg oppgaver
utenfor deres primærområder. Aktiv Mestring er et dagtilbud som krever profesjonalitet
og en tilrettelegging som nødvendigvis har relativt høye kostnader per aktivitetstime.
Dersom det forventes at frivillig sektor, og da i første rekke idretten skal påta oppgaver
utover sitt hovedformål, må det legges til rette for at det tilføres midler som dekker de
kostnader som påløper i en slik sammenheng.

For det andre illustrerer eksempelet kostnadene knyttet til søknads- og
finansieringsarbeid ved utvikling av tilbud som i utgangspunktet berører mange aktører
og sektorer, men som faller mellom mange stoler i forhold til finansiering. For det tredje
kan eksempelet også være egnet som utgangspunkt for en diskusjon om verdien og
forpliktelsene som reelt ligger i partnerskap for folkehelse. I det konkrete eksempelet er
det vanskelig å få øye på hvilken organisatorisk eller styringsmessig støtte som er
mottatt. Det kan også stilles spørsmål ved om partnerskapsmodellen i denne
sammenheng har bidratt med noen form for økonomisk sikkerhet. Halvårig finansiering
med årlige søknader er krevende å forholde seg til. Det er også verdt å merke at Aktiv
Mestring har involvert en rekke ulike aktører i utviklingen, og et bredt samarbeid på tvers
i selve gjennomføringen. Gitt antall deltagere i prosjektet, og tilbudene som til slutt
kommer fram til brukerne, er det all grunn til å stille spørsmål ved ressursene som er
brukt på samspill og samarbeid i forhold til ressursene som er gått til konkrete
aktivitetstilbud.

Vi har ikke grunnlag for å kunne evaluere prosjektet Aktiv Mestring med tanke på
ressursinnsats og resultat/effekt sammenliknet med andre alternative måter å få

122
spesifikke målgrupper i aktivitet på. Resultatene viser imidlertid at prosjektet har nådd
fram og bidratt med helsebringende aktivitet i sentrale målgrupper. Om nytten av dette
kan forsvare kostnadene, har vi ikke grunnlag for å kunne vurdere. Derimot er det
grunnlag for å kunne hevde at gjennomføringen potensielt kunne vært mer
kostnadseffektiv dersom rammebetingelsene hadde vært av mer langsiktig karakter, og
tilbudet kanskje i større grad hadde rettet seg direkte mot målgruppene og
aktivitetsutvikling framfor omfattende samspill- og finansieringsprosesser med ulike
offentlige instanser.

6.5 	Aktiv på Dagtid i Bærum - prosjekt i utviklingsfasen	50
Aktiv på dagtid i Bærum er et aktivitetstilbud for voksne bosatt i kommunen som står helt
eller delvis utenfor arbeidslivet. Det er et lavterskeltiltak med varierte aktiviteter spesielt
tilrettelagt for denne gruppen både fysisk og sosialt. Grunnprinsippene for tiltaket er at
det skal være lett tilgjengelig, kreve lite utstyr og ferdigheter, og være billig for
deltakerne.

Prosjektet har ansatt en prosjektkoordinator i 50 % stilling. Stillingen ligger under
Bærums idrettsråd, og er prosjektfinansiert med garanti fra Bærum kommune.
Idrettsrådet stiller med en frivillig representant i styringsgruppen, i tillegg har de
involverte idrettslagene en representant i styringsgruppen.

Prosjektet var i 2007-2008 forankret under sosialtjenesten i Bærum kommune. Våren
2009 etableres NAV Bærum og det skjer en omorganisering som innebærer deling av
sosialtjenesten, hvor den ene delen skal inn i NAV. Styringsgruppen for prosjektet
arbeidet våren 2009 med hvilke muligheter prosjektet har for forankring etter denne
omleggingen. Resultatet ble at Aktiv på dagtid i Bærum forankres under den delen av
sosialtjenesten som fortsatt blir i kommunen, bolig og oppfølging.

Aktivitetstilbud, organisering og finansiering
Første halvår i 2009 har Aktiv på dagtid i Bærum hatt ni ukentlige aktiviteter fordelt på
tre idrettslag. Idrettslagene får aktivitetstilskudd fra Bærum idrettsråd pr aktivitet de
bidrar med. Innmeldingsavgiften på 150 kr pr deltaker tilfaller idrettslaget der de melder
seg inn. Instruktørene er engasjert gjennom idrettslagene.

Aktiv på dagtid i Bærum har i 2009 fått tilskudd fra Akershus idrettskrets og Akershus
fylkeskommune på henholdsvis 39 000 og 18 000 kr (partnerskap for folkehelse i
Akershus, "tilskudd til forebyggende arbeid: fysisk aktivitet, ernæring og tobakk").

I tillegg er det søkt midler fra NAV (frivillig arbeid mot fattigdom og sosial ekskludering)
som fikk avslag, Helse og rehabilitering som det vil komme svar på i november og NIF
”Idrett og folkehelse” som det ventes svar på i slutten av juni.

Bærum kommune har overført kr 759 000 kr til prosjektet. Samlet budsjett for 2009 er
dermed på 816 000 kr. Ved eventuelle ytterligere tilskudd vil aktivitetstilbudet økes. Om
lag halvparten av prosjektkoordinators tid er i 2009 brukt til arbeid med finansiering og
forankring av prosjektet.

Samarbeidsparter
Aktiv på dagtid i Bærum er forholdsvis nyetablert og har derfor etablert kontakt med ulike
samarbeidsparter med lenger erfaring. Prosjektkoordinator har besøkt både Aktiv på

50 Fremstillingen bygger på Halvårsrapport første halvår 2009 fra Aktiv på dagtid Bærum

123
dagtid i Oslo og Østfold og deltatt på møter i regi av Akershus Idrettskrets og Akershus
fylkeskommune. Dessuten har det vært et tett samarbeid med folkehelserådgiveren i
kommunen som hadde hovedansvar for prosjektet frem til prosjektkoordinator ble ansatt.

Resultatrapport og statistikk
Vårsemesteret har hatt 139 deltakere. 85 % av deltakerne er kvinner, og 15 % menn.
Gjennomsnittsalderen er 50 år, og aldersspennet har vært fra 25 til 67 år. Andelen som
oppgir Norge som fødeland er 83 %, de resterende 17 % oppgir Danmark, Sverige,
Polen, USA, Belgia, Nederland, Litauen, Iran, Pakistan, India, Filippinene, Marokko og
Argentina.

Det har vært 39 % økning i antall deltakere fra høsten 2008. Andelen kvinner har steget
fra 75 % til 85 %, og andelen menn har sunket tilsvarende fra 25 % til 15 %. Andelen
nordmenn har sunket fra 91 % høsten 2008 til 83 % våren 2009. Det registeres en
økning i deltakere fra ikke-vestlige land.
Deltakerne har til sammen hatt 1842 treningstimer, og ukentlig har Aktiv på dagtid hatt
88 deltakere, og hver aktivitet i snitt 10 deltakere. Hver deltaker har i gjennomsnitt trent
13 timer i løpet av semesteret.

Deltakerne oppgir at 42 % mottar uføretrygd, 23 % mottar attføring/rehabiliteringpenger,
17 % er sykmeldte, 12 % mottar dagpenger, 1 % mottar sosialstønad og 5 % mottar
annen form for trygd. Det har vært en betydelig økning i andel deltakere på dagpenger,
og en nedgang i andel som mottar uføretrygd fra høsten 2008.

Sykdom/plager: De tre kategoriene hvor flest har krysset av, er nakke- og skulderplager,
psykiske lidelser og ryggplager. Når det gjelder sykdom/plager er det ingen betydelige
endringer fra høsten 2008.

Det har vært gjennomført en spørreundersøkelse blant brukerne. Resultatene viser at
aktivitetene treffer målgruppen ”inaktive” bra, og at en stor andel får hjelp til å komme i
gang med fysisk aktivitet tilpasset eget nivå og livssituasjon.

6.5.1 	Aktiv på dagtid – relevans for evaluering av Handlingsplan for fysisk
aktivitet?
Aktiv på dagtid er et veletablert konsept som ble startet av Oslo idrettskrets i 1995.
Tilbudet i Oslo Idrettskrets finansieres av Oslo kommune og Helse Sør-Øst og har om
lag 6 heltidsstillinger i Oslo Idrettskrets. Senere har flere idrettskretser og kommuner
etablert tilsvarende tilbud, tilpasset lokale forhold.

I Østfold som er et annet fylke som har kommet langt i dette arbeidet, er prosjektet
organisert som et samarbeidsprosjekt mellom Østfold Idrettskrets, NAV Østfold, Østfold
fylkeskommune, Folkehelseprogrammet Østfold, Fredrikstad og Sarpsborg kommuner.
Prosjektet skal gå over to år. De som kan delta er alle mellom 18 og 65 år som er bosatt
i Fredrikstad eller Sarpsborg kommune og som mottar en ytelse fra NAV (sykepenger,
uføreytelser, dagpenger, attførings- eller rehabiliteringspenger, overgangsstønad) eller
økonomisk sosialstøtte.

Konseptet dreier seg om å bruke idrettens kunnskap og ressurser til å tilby systematisk
og variert fysisk aktivitet til mennesker som mottar ulike trygdeytelser (sykepenger,
attførings- eller rehabiliteringspenger, uføreytelser, overgangsstønad, dagpenger eller
økonomisk sosialstøtte).

124
De ulike lokale variantene av Aktiv på dagtid, eksempler på utvikling av lavterskeltilbud
der NAV, idretten og kommunen og/eller offentlige helsetjenesteleverandører
samarbeider om et lavterskeltilbud. Fylkeskommunen er i større eller mindre grad
involvert, men ser ikke ut til å ha tatt noen pådriverrolle i noen av prosjektene der de er
etablert eller er under etablering. Derimot er NAV og kommunene ofte sentrale aktører.

Tilbudene er rettet mot de som av ulike årsaker står utenfor arbeidslivet. Samarbeidet
mellom aktørene ser i stor grad ut til å være basert på hvem som har behov for å
samarbeide i forhold til målgruppene som skal nås, mens finansieringen har
sammenheng med hvilke aktører som har utgiftsposter knyttet til målgruppen. Frivillig
sektor – i denne sammenheng idretten, tilføres midler fra helseformål for å bidra med
kompetanse, struktur og infrastruktur/utstyr. I Oslo har man også lykkes med å etablere
forutsigbare langsiktige rammebetingelser.

Aktiv Mestring som ble omtalt over, var også en variant av Aktiv Hverdag. Som vist
lykkes man ikke i dette prosjektet med å skape langsiktige og forutsigbare
rammebetingelser på tross av at prosjektet ble lagt opp i tråd med anbefalinger til
organisering gjennom partnerskap slik det blant annet anbefales i Handlingsplan for
fysisk aktivitet. NAV ser ut til å ha en nøkkelrolle, blant annet på informasjonssiden i
Østfold, men ser ikke ut til å ha tatt samme rolle i Vestfold.

Utfordringen for Aktiv på dagtid i Østfold, så vel som i Bærum som andre steder
prosjektet settes i gang er å komme fra prosjektfasen og over i en varig driftsfase med
langsiktige rammebetingelser. Om prosjektene bør gå over i en varig driftsfase, eller om
det er riktig å avvikle de, bør i prinsippet vurderes med utgangspunkt i et nytte-
kostnadsperspektiv der behovet for denne type tiltak sees i sammenheng med
kostnadene, og en vurdering av hvordan et tilbud kan organiseres slik at det gir ”mest
mulig aktivitet i målgruppene per krone”.

Erfaringene etableringen av lavterskeltilbudet Aktiv på dagtid støtter funnene fra en
rekke andre evalueringer og erfaringer fra utvikling av lavterskeltilbud og viser:
 Det tar tid fra et tilbud er etablert til det er kjent i målgruppene. Det kreves et
omfattende, langsiktig og målrettet informasjonsarbeid mot målgruppene.
 Det tar tid å få helseleverandører til å informere om pasienter/klienter om denne
type tilbud
 Den frivillige idretten kan bidra i samarbeid med andre aktører i utviklingen av
lavterskeltilbud rettet mot inaktive målgrupper, men dette krever at det tilføres
midler
 Kortsiktig prosjektfinansiering fra flere tilskuddsordninger gir lav
kostnadseffektivitet over tid. Dette fordi det binder ressurser fra prosjektet til
”finansieringsaktiviteter” og fordi det kan gå ut over kontinuiteten i tilbudet.
 Forankring og samarbeid med finansierende aktør/etat er sentralt for utviklingen

Kostnad – nytte?
I likhet med Aktiv Mestring i eksempelet over har vi ikke tilstrekkelig grunnlag til å kunne
gjøre en nytte-kostnadsvurdering av Aktiv på dagtid i Bærum. Rapporteringen fra første
halvår 2009 gir imidlertid grunnlag for å gjøre et enkelt overslag over de direkte
kostnadene basert på enkle forutsetninger. Hvis det forutsettes at det produseres like
mange ”aktivitetstimer” i andre halvåret som i første halvår, og det forutsettes at
aktivitetene gjennomføres innenfor angitte prosjekt; blir kostnadene per produsert
personaktivitetstime på 220 kr.

Aktivitetene har kapasitet for om lag dobbelt så mye aktivitet uten vesentlige økninger i
kostnadene. Dette tilsier at tilbudet har potensial for å komme ned på et kostnadsnivå på

125
110 kr per personaktivitetstime. Dette krever at tilbudet blir bedre kjent, noe som trolig
krever at det må opprettholdes over tid. I tillegg ligger det et potensial for
kostnadsreduksjoner dersom de økonomiske rammebetingelsene blir mer langsiktige og
forutsigbare slik at en mindre andel av ressursene brukes til å skaffe finansiering.

I tillegg til de direkte kostnadene kommer verdien av frivillige arbeid og involverte
etaters/aktørers egeninnsats.

6.6 	Kommentar til eksemplene
De to eksemplene viser utfordringer knyttet til å etablere lavterskeltilbud på lokalt nivå.
Erfaringene samsvarer i stor grad med funn fra evalueringer, rapporter og erfaringer fra
ulike prosjekter under Grønn resept, frisklivssentraler, FYSAK-prosjekter og andre typer
prosjekt som har til hensikt å utarbeide et lavterskeltilbud mot spesifikke målgrupper.

Erfaringene viser gjennomgående at:
 Det tar tid å få et tilbud etablert og kjent blant målgruppene
 Forankring er viktig, men det kan være tid - og ressurskrevende å finne fram til
en hensiktsmessig forankring og organisering
 Det tar tid å etablere og organisere samarbeid mellom ulike profesjonsutøvere og
etater
 Finansieringsarbeidet er ressurskrevende og fører til liten grad av forutsigbarhet
og kontinuitet
 Mange prosjekter er for dårlig kvalitetssikret og starter opp uten at nødvendige
forutsetninger for å skape et langsiktig tilbud er til stede
 Tilskuddsordningene er som regel ikke tilpasset prosjekter i kategorien
”verdibasert” samvirke
 Mange tilskuddsgivere gir en krevende oppfølging og rapporteringer der flere mer
eller mindre sammenfallende og kryssende mål skal ivaretas

126
7 	 Samlet evaluering

Dette kapitlet gir en samlet evaluering av handlingsplanen basert på resultatene fra
delanalysene i de foregående kapitlene, undersøkelsene som er gjennomført og
relevante funn fra andre evalueringer av enkelttiltak eller tilgrensende områder med
betydning for Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005 – 2009; Sammen for fysisk aktivitet.

7.1 	Suksess gitt rammebetingelsene
Handlingsplanen er en oppfølging av Folkehelsemeldingen der folkehelsearbeidet settes
på dagsorden med mål om å gi dette et løft. Fysisk aktivitet fremheves i meldingen som
et sentralt virkemiddel i folkehelsearbeidet. I meldingen pekes det også på lokale og
regionale partnerskap for folkehelse, og at frivillige organisasjoner vil være viktige
aktører i operasjonalisering og gjennomføring innenfor det tematiske området fysisk
aktivitet. I Sosialkomiteens behandling av meldingen ble det gjort et anmodningsvedtak
om utarbeidelse av en Handlingsplan for fysisk aktivitet, der det fremheves at partene i
arbeidslivet og Norges idrettsforbund må trekkes aktivt med i arbeidet. Den politiske
behandlingen i forkant av arbeidet har dermed gitt klare føringer mht sentrale aktører for
samarbeid, dels om kanal eller virkemiddel for å oppnå dette (regionale og lokale
partnerskap for folkehelse), samtidig som frivillige organisasjoner er pekt på som viktige
aktører i operasjonaliseringen og gjennomføringen av arbeidet.

Planens visjon er; bedre folkehelse gjennom fysisk aktivitet i befolkningen. Planen har to
hovedmål; Øke andel barn og unge som er moderat fysisk aktivitet i minst 60 minutter
hver dag, og øke andelen voksne og eldre som er moderat fysisk aktive i minst 30
minutter hver dag.

Målgruppene er delt inn i to grupper – primær og sekundærmålgruppen.
Primærmålgruppen er beslutningstakere, planleggere og profesjonsutøvere/fagpersoner
på alle nivåer i offentlig, privat og frivillig sektor. Det er disse som gjennom sitt virke skal
bidra til å realisere tiltakene og intensjonene i planen. Sekundærmålgruppen er hele
befolkningen, med vekt på befolkningsgrupper som ligger under grensen for anbefalt
fysisk aktivitet.

Tiltakene i planen følges opp gjennom tre strategiske retninger:
i.) tiltak for å påvirke den enkeltes helseatferd og livsstil gjennom
folkeopplysning og bedre veiledning i helsetjenesten,
ii.) tiltak som gir lavterskeltilbud og gode muligheter for fysisk aktivitet i
fritiden og på viktige arenaer som barnehage, skole og arbeidsplass,
iii.) planlegging og tilrettelegging av fysiske omgivelser, som for eksempel
aktivitetsanlegg og gang- og sykkelveganlegg, med sikte på å gjøre det
lettere for enkeltmennesker å velge en aktiv livsstil.

De tre strategiene er operasjonalisert gjennom syv innsatsområder med til sammen 108
tiltak. Tiltakene og innsatsområdene er nærmere omtalt i kapittel 3.

Bruk av en tverrdepartemental handlingsplan som virkemiddel er implisitt begrunnet i at
et aktivitetsfremmende samfunn krever at mange krefter virker sammen i alle sektorer

127
og på alle forvaltningsnivåer. Ambisjonen er at det tverrdepartementale samarbeidet
skal stimulere primærmålgruppene på alle forvaltningsnivåer og på tvers av sektorer til
samordning og samarbeid om et aktivitetsfremmende samfunn. Virkemiddelet for å få
dette til er handlingsplanen der åtte departementer synliggjør tiltak og virkemidler med
antatt betydning for aktivitetsnivået i samfunnet, og departementenes samarbeid i
planperioden.

Viktigste bidrag og suksessfaktorer
Evalueringen viser at handlingsplanens viktigste bidrag er knyttet til en
dagsordenfunksjon og at arbeidet med planen med tilhørende prosesser har gitt
legitimitet til arbeidet med fysisk aktivitet. Dette fremheves som en svært viktig effekt på
alle forvaltningsnivåer, og ser også ut til å være viktig blant flere primærmålgrupper.

Evalueringen gir grunnlag for å konkludere med at arbeidet med handlingsplanen har
bidratt til å gi fysisk aktivitet økt oppmerksomhet, spesielt innenfor utdanningspolitikken,
transportpolitikken, og til dels i planarbeidet som sorterer under MD. Også innenfor de
øvrige sektorene har handlingsplanen bidratt til å gi legitimitet og en bekreftelse på
viktigheten av å legge til rette for fysisk aktivitet.

Handlingsplanen har også fungert som et kunnskapsdokument og bidratt til å øke
bevisstheten og kunnskapen om sammenhengen mellom fysisk aktivitet og helse, og
hvordan ulike sektorer bedre kan ivareta hensynet til fysisk aktivitet innenfor sine
områder.

Handlingsplanen må således sies å være en suksess dersom hensikten har vært å:

 sette fysisk aktivitet på dagsorden og holde ”trøkket” gjennom planperioden
 synliggjøre hvordan ulike sektorer kan påvirke målområdet
 synliggjøre de ulike sektorenes ansvar på departementsnivå
 styrke kunnskapsgrunnlaget om sammenhengen mellom fysisk aktivitet og helse,
og hvordan ulike sektorer bedre kan ivareta og tilrettelegg for fysisk aktivitet
 gi legitimitet til arbeidet med fysisk aktivitet på tvers av sektorer, og gjennom
dette bidra til at hensynet til fysisk aktivitet prioriteres høyere på andre
målområder
 øke forståelsen på tvers av departementene mht hvordan de ulike sektorene
virker sammen
 fungere som et kunnskapsdokument og utgangspunkt for utforming og realisering
av lokale tiltak

Samspill – kanskje ikke det viktigste?
Dersom hensikten med handlingsplanen har vært å samordne virkemiddelbruken mot et
felles målområde på tvers av sektorer eller å bidra til at flere krefter virker sammen
gjennom samordnet innsats mot befolkningen og/eller primærmålgruppene, kan
handlingsplanen ikke sies å ha fungert. I handlingsplanen beholder tiltakene sin egen
sektoradresse – noe som gjør at ansvaret for gjennomføringen av det enkelte tiltaket
synliggjøres og at departementene ansvarliggjøres innenfor sine områder. Hvis
hensikten var samstyring slik det beskrives i kapittel 5, har handlingsplanen neppe gitt et
vesentlig bidrag.

Tiltakene er i all hovedsak en synliggjøring av eksisterende vedtatt politikk under
departementenes ansvarsområder, fordelt over en rekke innsatsområder og delområder.
Handlingsplanen inneholder ikke noen synlig form for samordning av virkemiddelbruken
mot verken primær – eller sekundærmålgruppene.

128
Handlingsplanen bygger på en forutsetning om at fysisk aktivitet vil være en prioritert
satsning i regionale og lokale partnerskap for folkehelse, hvor de frivillige
organisasjonene er sentrale som utførende aktører i gjennomføring av ulike tiltak.
Evalueringen viser at denne forutsetningen på ingen måte kan sies å være oppfylt.
Fysisk aktivitet er i varierende grad prioritert i regionale partnerskap for folkehelse. På
lokalt nivå blir partnerskapsmodellen vurdert som lite egnet for samarbeid med frivillig
sektor. Det fylkeskommunale leddet har i begrenset grad fått et konkret ansvar under
handlingsplanen. De er heller ikke tilført ressurser eller virkemidler, eller fått klare
prioriteringer eller styringssignaler mht ansvar for oppfølging av ulike primærmålgrupper.
Frivillig sektor og kommunene er i svært begrenset grad tilført ressurser, rammer eller
virkemidler som setter dem i stand til å være viktige aktører i operasjonaliseringen og
gjennomføringen av arbeidet.

Evalueringen viser at handlingsplanens sterke føringer mht bruk av partnerskap for
folkehelse og tenkningen bak denne må klargjøres. Styringsformen fungerer per i dag
for tilfeldig til å fungere effektivt i en målrettet strategi mot utøvende aktører i
primærmålgruppen. Spesielt i forhold til frivillig sektor er det grunn til å revurdere
organiseringen. På dette området er det en rekke uavklarte spørsmål som blant annet
retter seg mot hvor grensen for frivillig sektors innsats går, og hvor langt de kan
forpliktes eller forventes å løse oppgaver som ligger under offentlig sektors ansvar.

Fylkeskommunene har inngått partnerskap med flere aktører, men det er likevel verdt å
merke seg at en av de mest vanlige aktørene for partnerskapene er Fylkesmannen.
NAV og arbeidslivet er i liten grad nådd gjennom partnerskap. I undervegsrapporten om
partnerskap for folkehelse og helse i plan peker Bergem et. al (2009) på at fylkene trolig
kan bidra til større grad av lokal mobilisering i kommunene dersom de yter mer
prosesskompetanse overfor kommunene. Videre pekes det på at fylkeskommunen
trenger mer kompetanse for å kunne yte denne bistanden. Før det brukes ressurser på å
bygge opp denne kompetansen, bør det etter vår vurdering avklares hvor mange aktører
det er behov for på det regionale nivået. Det bør også klargjøres hvilken rolle de ulike
regionale aktørene, inkludert NAV, bør ha innenfor folkehelsearbeidet generelt og fysisk
aktivitet spesielt. Våre funn tyder på eksistens av parallelle prosjekter, så vel som
dobbeltarbeid mellom ulike aktører.

Hvem som har ansvaret for å utløse samarbeid, aktiviteter og ressurser på tvers av
sektorer og forvaltningsnivåer, hvilke resurser som konkret er tenkt utløst, hvilke
målgrupper som er prioritert og hvilke midler som skal brukes for å utløse ressursene, er
ikke avklart i handlingsplanen. Samspillet det legges opp til for å utløse lokale initiativ
framstår dermed som en plan uten retning og midler, med utydelige primær- og
sekundærmålgrupper.

Sett fra det lokale nivået – kommunene – oppleves folkehelsesatsningen som
fragmentert og komplisert å forholde seg til. Bergem et.al (2009) konkluderer med at
kommuner ”veljer å ikkje gå i gang med enkelte tiltak eller prosjekt i frykt for å ”gå seg
vill”. Våre undersøkelser bekrefter dette, og viser at det samme kanskje i enda sterkere
grad gjelder for andre primærmålgrupper, inkludert frivillig sektor.

Klare langsiktige rammer, en tydelig rolle- ansvars- og oppgavefordeling mellom de ulike
forvaltningsnivåene, og en avklaring av frivillig sektors rolle i folkehelsearbeidet generelt
og innenfor fysisk aktivitet spesielt, fremstår som en viktigere suksessfaktor enn samspill
og partnerskap på det regionale nivået. På lokalt nivå er det tradisjon for, og også
etablert, møteplasser og samarbeid som fungerer. Disse initiativene og strukturene bør
heller bygges videre og gis forutsigbare rammebetingelser, framfor å skulle tilpasses et
formalisert tankesett om en modell for partnerskap for folkehelse.

129

Med en tydeligere ansvars- og rollefordeling, langsiktige rammebetingelser og
styringssignaler, må det forventes at lokale aktører selv finner fram til relevante
samarbeidspartnere og en hensiktsmessig samarbeidsform for å løse oppgavene som
følger med ulike roller og ansvar i arbeidet for fysisk aktivitet.

Klare mål, gode insentivstrukturer og en samordnet virkemiddelbruk med ressursinnsats
som svarer til målene, kan være vel så effektivt for å stimulere sektorer og
forvaltningsnivåer til å virke sammen gjennom samordnet innsats mot befolkningen som
forsøk på samstyring mot diffuse mål gjennom partnerskap på regionalt og lokalt nivå.

7.2 	Handlingsplanens måloppnåelse
Evalueringen belyser spørsmål knyttet til måloppnåelse gjennom å besvare følgende
spørsmål (jf tiltaksanalysen i kap 3 og måloppnåelse i kap 4):

a) På hvilke områder er utfordringene i handlingsplanens kapittel 3 fulgt opp?
b) Har tiltakene innenfor de syv innsatsområdene nådd planens målgrupper?
c) I hvilken grad er prioriterte tiltak fulgt opp innenfor de ulike departementenes
ansvarsområder?
d) Hvilke innsatsområder / tiltak er spesielt vellykket, og hvilke er mindre vellykket?

Utfordringene
Handlingsplanen peker på hvilke utfordringer planen er rettet mot, og hvilke tiltak som er
planlagt iverksatt for å møte utfordringene. I målevalueringen i kapittel 4 konkluderer vi
med at utfordringene handlingsplanen retter seg mot er fulgt opp, selv om alle
utfordringene ikke har hatt like høy prioritet.

Om handlingsplanen har vært rettet mot de viktigste utfordringene for å realisere
planens mål og visjon er et annet spørsmål. Evalueringen gir grunnlag for å hevde at
handlingsplanen som sådan ikke prioriterer de vesentligste utfordringene for å realisere
handlingsplanens mål. Som vist foran bygger handlingsplanen på forutsetninger om
prioritering av fysisk aktivitet i partnerskap for folkehelse som ikke er oppfylt, verken på
kommunalt eller regionalt nivå. Dette kan i stor grad tilskrives manglende
rammebetingelser, uklar ansvarsfordeling og at folkehelseområdet generelt inneholder
veldig mange ”prioriterte” områder i forhold til ressursene.

Handlingsplanen går langt i å forutsette at frivillig sektor har ledige ressurser som kan
utløses på en eller annen måte, eventuelt gjennom stimuleringsmidler fra noe som må
kunne karakteriseres som en rimelig marginal tilskuddspost. Resultatene fra
undersøkelsene som er gjennomført, Frivillighetsmeldingen og andre undersøkelser om
frivillig sektor, viser at det er grunn til å stille et stort spørsmålstegn ved denne
forutsetningen. Det er også grunn til å se nærmere på de valgte mekanismene og
kanalene for å utnevne frivillig sektor til bidragsytere for å fremme fysisk aktivitet blant
dagens inaktive. En avklaring av frivillig sektors rolle og ansvar i arbeidet med å
aktivisere inaktive i de ulike målgrupper, er nødvendig. Deretter kan finansieringen og
utformingen av offentlige tilskuddsmidler utarbeides. Vi anbefaler at det tas
utgangspunkt i diskusjonene om statens forhold til frivillige organisasjoner i St. meld. nr.
27 (1996-97) (jf drøfting i kap 5.3) og at nivået på, og utformingen av tilskuddsordninger
til frivillig sektor bygger på en avklaring av hva som ventes levert, utover
organisasjonenes medlemsbaserte virke. Dette vil også kunne avklare
problemstillingene som er reist fra kommunene i forhold til bruk av partnerskap som
samarbeidsform med frivillig sektor.

130

I utarbeidelsen av handlingsplanen ble det fra referansegruppens side pekt på
utfordringer knyttet til kommuneøkonomi, og at det finnes mye kunnskap og erfaring om
tiltak som virker, men at dagens rammebetingelser ikke i tilstrekkelig grad gir muligheter
til å følge opp positive erfaringer. Utfordringene som ble reist kan neppe sies å være tatt
hensyn til. Generelt er det i arbeidet med handlingsplanen i liten grad tatt hensyn til de
ulike primærmålgruppenes rammebetingelser for å bidra på folkehelseområdet gjennom
bedre tilrettelegging for fysisk aktivitet. I det videre arbeidet bør utfordringer knyttet til
primærmålgruppenes rammebetingelser for å kunne bidra, og rollene ulike
primærmålgruppene er tiltenkt, gis større oppmerksomhet.

Tidligere utredninger, bl.a. NOU 1998:18 Det er bruk for alle peker på at det er et gap
mellom idealer og realiteter på det lokale nivået, og at klare politiske valg og
prioriteringer er nødvendig for å gi mer varige strukturer for organisering av
folkehelsearbeidet. Folkehelsemeldingen bekrefter en konsensus om at arbeidet under
folkehelseområdet ikke i tilstrekkelig grad preges av forankring, kontinuitet og
systematikk – og at dette er viktige utfordringer for folkehelsearbeidet. I følge
Folkehelsemeldingen skal arbeidet gi rom for ildsjelene, men ikke være avhengig av
dem. Utfordringen er derfor å bevege seg fra det prosjektbaserte til det integrerte. Disse
utfordringene har fått liten oppmerksomhet i handlingsplanen, og er følgelig heller ikke
fulgt opp. Delevalueringen av tilskuddsordningen under HOD (tiltak 25) viser flere gode
eksempler på prosjektnivå som er utløst, men de aller fleste prosjektene er i kategoriene
prosjektbaserte med kortsiktig prosjektfinansiering. Nivået på støtten, 10 millioner kroner
per år med hele frivillig sektor som målgruppe, kombinert med utformingen av selve
tilskuddsordningen, gjør at tilskuddsordningen fremstår som nok en ordning som er
avhengig av ildsjeler, uten forankring, kontinuitet og systematikk. Handlingsplan for
fysisk aktivitet har dermed ikke klart å løfte utviklingen av lavterskeltilbud fra det
prosjektbasert til det integrerte.

Dersom handlingsplanen skulle rettet seg mot de tunge utfordringene som reises i NOU
1998:18, Folkehelsemeldingen og av referansegruppen, ville det krevd ressurser på et
helt annet nivå enn det som var gitt i rammebetingelsene for utarbeidelsen av
handlingsplanen. Uten tilgjengelige ressurser (utover en begrenset tilskuddspost til
lavterskeltilbud fra HOD), er det rasjonelt å prioritere innsatsen mot kunnskap og
legitimitet for å sikre at målområdet fysisk aktivitet tas hensyn til og prioriteres i flest
mulige sammenhenger. Samtidig gir fraværet av forpliktende mål og ressursbruk planen
mer karakter av å være et strategisk dokument for å sikre at hensynet til fysisk aktivitet
ivaretas innenfor ulike sektorer, enn en felles plan med samordnet innsats mot
handlingsplanens to hovedmål.

Er målgruppene nådd?
På et overordnet nivå viser evalueringen at flere viktige primærmålgrupper er nådd – i
den forstand at de til en viss grad kjenner handlingsplanen. Et mulig unntak er sosial- og
helsetjenestene på kommunalt nivå som utgjør en stor og kompleks målgruppe for
Helsedirektoratets samlede virksomhet. Hvilke tiltak og kanaler som er brukt for å nå de
ulike målgruppene i denne kategorien er vanskelig å lese av rapporteringen. Flere av
prosjektene det vises til er sammensatte prosjekter der flere hensyn og målgrupper skal
dekkes.

Vi observerer at handlingsplanen refereres og brukes i flere sammenhenger blant
sentrale primærmålgruppeaktører. Dette bekrefter at selve dokumentet er nådd frem til
primærmålgrupper i flere sektorer og forvaltningsnivåer. Blant primærmålgruppene er
det flere som gir uttrykk for at dokumentet fungerer som et hjelpemiddel for ildsjeler som

131
i ulike sammenhenger er opptatt av fysisk aktivitet. Legitimitet og døråpner er stikkord
som går igjen.

Spørsmålet om målgruppene er nådd reiser også et oppfølgende spørsmål som retter
seg mot om primærmålgruppene er nådd på en måte som gjør at de prioriterer og
gjennomfører aktiviteter i tråd med handlingsplanens mål. Dette spørsmålet belyses til
en viss grad gjennom tiltaksanalysen. Fra den framgår det at handlingsplanens
primærmålgrupper er sammensatte, og befinner seg på ulike forvaltningsnivåer i flere
sektorer. De er også til dels utydelig definert, spesielt for tiltak der målgruppene fordeler
seg mellom ulike sektorer og forvaltningsnivåer. Det foreligger heller ingen innbyrdes
prioritering mellom de ulike primær- og sekundærmålgruppene. Det blir dermed uklart
hvem som har ansvaret for de ulike primærmålgruppene og hva som forventes av
handling fra primærmålgruppene handlingsplanen er rettet mot.

Resultatene viser dessuten at primærmålgruppene i første rekke er nådd i den forstand
at de ”handler” gjennom ”sektorlinjen”. Resultatene, eller hvordan og med hvilke tiltak
primærmålgruppene er nådd, er dermed nært knyttet til hvilke prioriteringer som gjøres
fra departementsnivå mot de ulike målgruppene. Eksempelvis har KD gitt fysisk aktivitet
en høyere prioritet i sin ordinære virksomhet og gjennomført systematiske tiltak rettet
mot skolesektoren for å øke aktivitetsnivået i skolen. KKD som står som en sentral
bidragsyter under handlingsplanen, har ikke foretatt vridninger i prioriteringene eller gitt
formålet ”økt fysisk aktivitet for inaktive” høyere prioritet i handlingsplanperioden, og
følgelig heller ikke endret prioriteringene eller utformingen av tilskuddene under
idrettspolitikken. Primærmålgruppene i skolesektoren er dermed møtt med sterke
virkemidler, mens frivillige organisasjoner som sorterer under KKD (i særdeleshet
idrettsorganisasjoner), ikke er møtt med virkemidler som tilsier at andre formål eller
målgrupper skal prioriteres høyere. Tilskuddsordningen rettet mot lavterskeltilbud i
frivillig sektor som sorterer under HOD, er på langt nær tilstrekkelig til å kunne nå ut til
hele målgruppen som sorter under frivillig sektor, selv om flere aktører i målgruppen
frivillig sektor er nådd på prosjektnivå. Samlet sett er derfor målgruppen frivillig sektor i
begrenset grad nådd med virkemidler som gjør at sektoren har en sentral utøvende rolle
under handlingsplanen utover det de leverer gjennom sitt ordinære medlemsbaserte
virke. Om dette er tilstrekkelig eller om frivillig sektor skal stimuleres til mer, er langt på
vei et politisk spørsmål.

MD og SD har også satt hensynet til fysisk aktivitet tydelig på dagsorden i
handlingsplanperioden, og gjennom ulike sektortiltak nådd fram til flere målgrupper i
kategorien planleggere og beslutningstakere innenfor fysisk planlegging.

Det kan hevdes at fysisk aktivitet var satt på dagsorden i flere av departementene før
Handlingsplan for fysisk aktivitet ble realisert. Eksempelvis vises det til at
handslingsplanen nærmest er et speilbilde av Nasjonal Transportplan innen samferdsel,
og viser bare hva som uansett ville vært prioritert og gjennomført. Det samme gjelder i
stor grad innenfor utdanningssektoren og miljø. Dette stiller i så tilfelle KD, MD og SD i
samme kategori som KKD, dvs at tiltakene under handlingsplanen er gjennomført, men
ville også blitt gjennomført uten handlingsplanen. Forskjellen er at primærmålgruppene
(og til dels sekundærmålgruppene) for tiltakene under KKD ikke er nådd med nye
virkemidler eller prioriteringer som tilsier endrede rammebetingelser eller nye insentiver i
løpet av handlingsplanperioden, mens målgruppene under de andre departementene er
møtt med endrede styringssignaler og prioriteringer i handlingsplanperioden. Et
eksempel er KDs innføring av to timer per uke med obligatorisk fysisk aktivitet i
barneskolen. Tiltaket er noe helt nytt i norsk skole ved at obligatorisk fysisk aktivitet er
lagt inn i fag- og timefordelingen uten at det er knyttet kompetansemål til aktiviteten. De
direkte kostnadene for tiltaket er stipulert til om lag 50 millioner kroner for et halvt år, og

132
overstiger dermed HODs samlede ressursinnsats til utvikling av lavterskeltilbud for hele
handlingsplanperioden.

Departementene har fulgt opp
Evalueringen peker entydig på at så godt som alle de 108 tiltakene er fulgt opp i
planperioden. Det kan derfor konkluderes med at de involverte departementene i store
trekk har fulgt opp de prioriterte tiltakene under sine respektive ansvarsområder under
handlingsplanen. De aller fleste utfordringene og tiltakene ble spilt inn under
utarbeidelsen av handlingsplanen og representerer i hovedsak vedtatt politikk eller
igangsatte tiltak. Departementenes oppfølgingsansvar har dermed i stor grad begrenset
seg til å følge opp vedtatt politikk på egne målområder.

Handlingsrommet med hensyn til valg av utforming, prioritering og ressursinnsats synes
imidlertid å være stort for de fleste innsatsområdene og tiltakene.
Felles for de fleste tiltakene er at de ikke sier noe om planlagt ressursinnsats.
Handlingsplanen sier dermed lite om styrken på, eller prioriteringene av de enkelte
tiltakene under hvert departement. Det er derfor ikke mulig å gi presise svar på om
tiltakene er fulgt opp som forventet.

På bakgrunn av at det ikke var gitt føringer mht til ressursbruk og prioriteringer ved
oppstart av handlingsplanen, må det konkluderes med at departementene har fulgt opp
sine ansvarsområder i tråd med føringene i handlingsplanen. Sett i lys av de svake
forpliktelsene handlingsplanen medfører for de involverte departementene, er kanskje
oppfølgingen til og med bedre enn det som kunne forventes.

Politisk forankring i utarbeidelsen av handlingsplanen, kombinert med en høy
administrativ forankring på departementsnivå pekes på som en viktig forklaringsfaktor
bak prioriteringen av arbeidet med handlingsplanen på sentralt nivå.

Vellykket og mindre vellykket tiltak
Hvorvidt et tiltak er vellykket eller mindre vellykket er vurdert med utgangspunkt i
handlingsplanens mål og målgrupper, føringene fra Stortinget og prosjektbeskrivelsen
som lå til grunn for handlingsplanen (jf.kap 1).

Tiltakene under aktiv oppvekst skole utmerker seg ved at de er treffsikre, og ved at de er
koordinerte og styrker hverandre. Dette øker treffsikkerheten i den samlede
virkemiddelbruken. Arbeidet med noen av tiltakene var imidlertid satt i gang før
handlingsplanen ble initiert. Det kan derfor diskuteres om alle tiltakene – og den effekten
som oppnås, i sin helhet kan tilskrives selve handlingsplanen. Innføring av to uketimer
obligatorisk fysisk aktivitet i grunnskolen med tilhørende bevilgning kan imidlertid
tilskrives handlingsplanen. Handlingsplanen har også bidratt til at tidligere igangsatte
arbeider er fulgt opp med tiltak og prioritert blant KDs øvrige ansvarsområder. Uten en
synlig overordnet politisk prioritet på hensynet til fysisk aktivitet ville neppe området fått
tilsvarende oppmerksomhet og prioritet innenfor skolesektoren.

Tiltakene som sorterer under planlegging og tilrettelegging av fysiske omgivelser,
vurderes også som vellykket selv om de representerer planer og tiltak som var satt i
gang før handlingsplanen ble etablert. Effekten er i hovedsak små, skrittvise
forbedringer med langsiktig effekt på et område som fortsatt er preget av
utviklingsarbeid.

Tiltakene under Aktiv fritid og Aktivt arbeidsliv vurderes som mindre vellykket. Dette er i
første rekke begrunnet i de sterke føringene fra Stortinget mht involvering av NIF og

133
partene i arbeidslivet. For idrettens del avgrenses innsatsen i hovedsak til det bidraget
som følger av idrettens ordinære virke. Det samme gjelder for
friluftslivsorganisasjonene. Arbeidslivet ser ut til å ha vært lavt prioritert i arbeidet med
handlingsplanen. På regionalt nivå registreres det lite aktiviteter knyttet til arbeid med
fysisk aktivitet mellom fylkeskommunen og hhv NAV og partene i arbeidslivet.
Innsatsområdet Sammen for fysisk aktivitet har dermed i begrenset grad lykkes i å
bringe sentrale aktører sammen. Våre funn tyder dessuten på at det kan være både
parallelle prosjekt og dobbelarbeid mellom ulike offentlige aktører på regionalt, og/eller
lokalt nivå. Det er imidlertid store lokale og regionale variasjoner på dette området. For
handlingsplanen sett under ett blir tiltakene rettet mot samordning for tilfeldige, både mht
hvilke primærmålgrupper det samarbeides med, og i forhold til hvor høyt fysisk aktivitet
prioriteres.

Lavterskeltilskuddsmidlene under HODs ansvarområde er viktige, men utformingen og
treffsikkerheten gjør at tiltaket som sådan har lav kostnads- og styringseffektivitet.
Ressursinnsatsen er på langt nær tilstrekkelig i forhold til utfordringene på de områdene
tilskuddene retter seg mot. Med henvisning til folkehelsemeldingens påpekning om at
folkehelsearbeidet skal gi rom for ildsjelene, men ikke være avhengig av dem, kan ikke
tilskuddsordningen sies å være vellykket, på tross av at den har utløst en rekke gode
prosjekt. Klarere prioriteringer og mer ressurser kreves for å komme fra det
prosjektbaserte til varige strukturer der sentrale målgrupper nåes med tilpassede
lavterskeltilbud.

I evalueringen stilles det også en rekke spørsmål til informasjons- og
kommunikasjonsarbeidet som har vært gjennomført. Hovedkritikken av dette arbeidet er
at det i liten grad følger de strategiene som er skissert i handlingsplanen, og at det er
lagt liten vekt på tidligere erfaringer og kunnskap fra kampanjer, og at koblingen mot
handlingsplanens øvrige tiltak er svak. Ambisjonsnivået i kommunikasjonsarbeidet har
vært større enn det tilgjengelige ressurser har gitt rom for. Med de gitte ressursrammene
er det grunn til å stille spørsmål ved prioriteringene som er gjort.

Etter vår vurdering er det mest vellykkede tiltaket selve handlingsplanen. Statusen
planen har fått som kunnskapsdokument, bevisstgjøringen og legitimiteten som følger
med planen er som vist de mest sentrale suksessfaktorene. Undervegsrapporten om
Partnerskap for folkehelse og helse i plan (Bergem m.fl (2009)) viser til at både fylkene
og kommunene trenger bidrag fra Helsedirektoratet for å ”holde trykket oppe”, og at
større legitimitet og status i det forebyggende arbeidet er nødvendig for å kunne
prioritere arbeidet med folkehelse. Våre funn bekrefter dette, og viser at handlingsplanen
har bidratt til å gi arbeid med fysisk aktivitet økt legitimitet, og dermed høyere prioritet i
flere sammenhenger.

7.3 	Organisering og ressursbruk
Kapittel 2 behandler spørsmål knyttet til organisering, prosess og ressursbruk. Her
konkluderes det med at arbeidet med handlingsplanen må sies å være fulgt opp på
myndighetsnivå i tråd med de forventningene som kan leses av planen.

Det foreligger et solid grunnlag for å kunne konkludere med at prosessen fra planlegging
til gjennomføring har vært hensiktsmessig dersom formålet har vært å sette fysisk
aktivitet høyere på dagsorden i andre sektordepartement enn HOD. Prosessen har
bidratt til en bedre forståelse for hvordan ulike sektorer kan påvirke betingelsene for
fysisk aktivitet, og bidratt til økt kunnskap og bevisstgjøring om sammenhengen mellom
fysisk aktivitet og helse. Blant informantene som har deltatt i prosessen, pekes det

134
spesielt på at arbeidet med utarbeidelsen av planen var inspirerende, lærerik og nyttig.
Prosessen har vært mindre hensiktsmessig dersom formålet har vært å utarbeide en
samordnet handlingsplan der tiltak og virkemidler sees i sammenheng og koordineres i
forhold til målgruppene.

Prosessen har vært målrettet mot gjennomføring av tiltakene som står i planen, men har
kanskje hatt litt lite fokus på handlingsplanens hovedmål og hvordan ulike
sekundærmålgrupper treffes gjennom tiltakene. Som tidligere nevnt har prosessen og
arbeidet i liten grad vært rettet mot primærmålgruppenes rammebetingelser for å kunne
”levere” i tråd med intensjonene.

Samarbeidet i den interdepartementale koordineringsgruppen vurderes av informantene
som positivt og målrettet mot tiltakene. Flere viser til at samarbeidet mot partene i
arbeidslivet og til dels NAV har vært lite utviklet, lavt prioritert eller ikke fungert etter
intensjonene.

På regionalt nivå er det store forskjeller mht hvordan det tverrsektorielle samarbeidet har
fungert, og hvem det samarbeides med. Dette kan ha sammenheng med at partnerskap
for folkehelse ikke er kommet like langt i alle fylkene. Det er også store lokale
variasjoner mht hvilke aktører som samarbeider. Prosessen har ikke gitt de regionale
nivåene representert gjennom fylkesmann og fylkeskommune tydelige ansvar, roller eller
oppgaver under handlingsplanen. Uten klare styringssignaler og prioriteringer fra sentralt
nivå, må det forventes regionale og lokale variasjoner mht oppfølging generelt og hvilke
tiltak med målgrupper som følges opp.

Ressursbruk sentralt og lokalt
Handlingsplanen er et virkemiddel innenfor folkehelsearbeidet, men helsesektorens
ressursinnsats i form av økonomiske ressurser er relativt beskjeden i forhold til
utfordringene planen er ment å virke på. Folkehelsearbeidet (inkludert fysisk aktivitet) er
derfor avhengig av en tverrsektoriell forståelse der flere bidrar med ressurser og
prioriteringer som stimulerer til et helsefremmende samfunn.

På lokalt nivå tyder undersøkelsene blant idrettsrådene på at handlingsplanen kan ha
bidratt til å utløse aktiviteter og ressurser i enkelte kommuner. Den har også hatt
betydning for prioriteringen av arbeid og ressursinnsats i noen av landets kommuner.
Større oppmerksomhet på fysiske omgivelser og fysisk aktivitets betydning for helse, har
i følge enkelte informanter fått betydning for prioritering av anleggsmidler der særlig
tilrettelegging for fysisk aktivitet i tilknytning til skoler ser ut til å ha fått høyere prioritet.
På aktivitetssiden er det vanskelig å se noen systematiske effekter av den
prosjektbaserte lavterskelstøtten fra HOD. Som en av de lokale respondentene
uttrykker; ”Vi prioriterer det som finansieres og følger med på hva vi kan søke på. Fysisk
aktivitet og en sunn sjel i et sunt legeme driver vi med hele tiden”. På den andre siden
viser undersøkelsen mot idrettsrådene at om lag 40 % svarer at handlingsplanen har
hatt en viss betydning for prioritering av eget arbeid, og at omtrent like mange svarer at
handlingsplanen har spilt en rolle i arbeidet med å fremme fysisk aktivitet. På lokalt nivå
er det 20 % av idrettsrådene som mener at handlingsplanen har bidratt til å utløse ny
finansiering eller aktivitet fra andre aktører.

Resultatene trekker dermed i retning av at det er utløst ressurser lokalt, og at
handlingsplanen har bidratt til endrede prioriteringer. Hvor mye ressurser det er snakk
om, sier undersøkelsen ikke noe om. Om effektene lokalt kan tilskrives det regionale
forvaltningsnivået, idrettskrets, kommunen eller andre kanaler har vi ikke grunnlag for å
vurdere. I kommentarfeltet til undersøkelsen ser vi imidlertid at flere henviser til selve
dokumentet (noen blander riktignok med lokale planer) som et viktig

135
kunnskapsdokument, samtidig som dokumentet fungerer som ”pressmiddel” i kampen
om å nå frem hos viktige beslutningstakere i kommunene så vel som i andre sektorer.

Mht til spørsmål om de ulike sektorene har fått et løft når det gjelder
kompetanseutvikling og fysisk tilrettelegging viser svarene store variasjoner. Flere viser
til at det har vært en kompetanse og kunnskapsutvikling som følge av handlingsplanen.
Det er videre en bred enighet blant informantene om at handlingsplanens viktigste effekt
er at flere er blitt bevisst sammenhengen mellom fysisk aktivitet og fysisk tilrettelegging,
og at den har hatt en viktig dagsordenfunksjon som kan ha bidratt til endrede
prioriteringer.

På sentralt nivå er det vanskelig å kartlegge hvor mye ressurser som er satt av, eller
utløst som følge av handlingsplanen. De fleste tiltakene, med unntak av deler av HODs
tiltak, sorterer under andre formål og budsjetter. HOD har samlet over hele perioden
brukt om lag 50 millioner kroner på tilskudd til ulike former for lavterskeltilbud og 8
millioner kroner på eksterne kommunikasjonsaktiviteter. I tillegg er det gått noe midler til
øvrige tiltak i handlingsplanen over HODs budsjetter. Til sammenlikning har KD bevilget
50 millioner kroner for andre halvår 2009 til å dekke merkostnadene ved to uketimer
(dvs en time per uke for to årskull) fysisk aktivitet i barneskolen. Nivået på de
aktivitetsrettede tilskuddene til idretten fra spillemidlene er på i underkant av 800
millioner kroner per år, med et tilsvarende nivå på anleggsmidlene. Årlige bevilgninger til
gang- og sykkelanlegg ligger på om lag 250 millioner kroner (jf rapporteringen fra
handlingsplanen). I tillegg brukes interne ressurser på departements- og direktoratsnivå i
forbindelse med oppfølging av handlingsplanen og tiltakene.

I St.prp.1 (2008-2009) fra Kultur- og kirkedepartementet vises det til at Regjeringen vil ta
initiativ til et folkehelseprosjekt der idretten skal være den viktigste
samarbeidspartneren. Hensikten er å få flere i fysisk aktivitet. Sammenhengen mellom
dette initiativet og Handlingsplan for fysisk aktivitet er uklar. Det kan uansett ikke
utelukkes at et høyere fokus på fysisk aktivitet som virkemiddel i folkehelsearbeidet, har
bidratt til en mulig vridning i KKDs prioriteringer av spillemidlene framover.

7.4 	Handlingsplanen som virkemiddel – styrker og svakheter
Tverrdepartementalt samarbeid og koblinger på tvers av styringsnivåer og
samfunnssektorer, er verken et nytt eller særegent forvaltningspolitisk virkemiddel. Det
unike med denne handlingsplanen er at den samler åtte departementer om noe som
betegnes som ett av flere virkemidler i folkehelsearbeidet – nemlig fysisk aktivitet.
Formålet med handlingsplanen er å begrense faktorer som skaper fysisk inaktivitet og
fremme fysisk aktivitet i befolkningen.

Handlingsplan for fysisk aktivitet er organisert og strukturert på en på måte som er mer
omfattende og krevende enn tilfellet er for mange andre tverrdepartementale
handlingsplaner. Dette i første rekke fordi den skal virke gjennom en rekke aktører
fordelt på ulike forvaltningsnivåer, i offentlig, privat og frivillig sektor.

Styringsformen som er valgt er todelt. – På departementsnivå er tiltak og virkemidler
fordelt mellom 8 samarbeidende departementer, uten samordning av tiltaksutformingen.
Samarbeidet og planens funksjon er på dette nivået å sette fysisk aktivitet på
dagsorden, og å øke kunnskapen og bevisstheten om hvordan ulike sektorer kan bidra
til å begrense faktorer som skaper fysisk inaktive og fremme fysisk aktivitet innenfor
hvert enkelt departements ansvarsområder. Intensjonen er at kunnskap om hvordan de
ulike sektorene påvirker, og kan påvirke aktivitetsnivået i samfunnet, vil gi hensynet til

136
fysisk aktivitet en høyere prioritet på tvers av sektorene. Som vist, er det i første rekke
på dette nivået handlingsplanen har hatt suksess.

Handlingsplanen har fungert som et kunnskapsdokument og vurderes også som et
hensiktsmessig virkemiddel i den løpende kontaktvirksomheten mellom de deltagende
departementene. Krav om rapportering og bevisstgjøring av de ulike departementenes
ansvar ser ut til å ha bidratt til at hensynet til fysisk aktivitet sikres oppmerksomhet.
Hvorvidt det også er kostnadseffektivt å organisere arbeidet på denne måten avhenger
av hvor mye ressurser som brukes internt i departementene for å følge opp
handlingsplanene, og hvilke andre virkemidler som er tilgjengelige for å sikre
oppslutning om et tverrsektorielt område.

Så lenge HOD ikke har myndighet over de andre departementene, vil deltagelse i
tverrdepartementale handlingsplaner forplikte andre sektordepartementer til deltagelse i
handlingsperioden. Det er imidlertid grunn til å anta at både den horisontale og vertikale
effekten av arbeidet vil reduseres med antallet tverrdepartementale handlingsplaner de
ulike aktørene deltar i. Folkehelseområdet og HOD er en stor bruker av
tverrdepartementale handlingsplaner – dette bidrar til å øke kampen om
oppmerksomheten, med fare for å redusere effekten fra den enkelte plan.

Handlingsplan for fysisk aktivitet har i første rekke hatt suksess som
kunnskapsdokument og et ”politisert” dokument som har bidratt til å gi legitimitet og
prioritet til arbeidet med fysisk aktivitet på flere områder, sektorer og forvaltningsnivåer.
Tiltakene i seg selv har hatt mindre effekt som følge av at de aller fleste allerede var
implementert eller planlagt under de deltagende departementenes virksomhet. Det kan
stilles et spørsmål ved om det ikke kunne være like effektivt å rendyrke et
kunnskapsdokument på et tverrsektorielt område som å formidle kunnskap og planer
med tiltak uten konkrete mål samlet. I forhold til den vertikale styringen kan en
sammenstilling av planer og kunnskap være både kostnads- og styringseffektivt i og
med at kunnskapen på et område er samlet og relatert til tiltak og ansvarlig sektor. Et
statlig dokument som har ”planstatus” vil også med høy sannsynlighet i større grad
"politiseres" og dermed utløse kommunale tiltak og prioriteringer. Et dokument med
planstatus kan også oppfattes som mer forpliktende og motiverende for deltagende
departementer i et samarbeid ved at de ulike departementene får anledning til å
synliggjøre hva de arbeider med. Ulempene med en såpass omfattende og detaljert
handlingsplan er at strategiene blir lite synlige og desto mindre forpliktende når
ressursene som følger med planen ikke står i forhold til planens ambisjonsnivå.

137
I følgende figur har vi oppsummert styrker og svakheter med handlingsplan for fysisk
aktivitet. Oppsummeringen gir grunnlag for å vurdere forbedringspunkter dersom det
skal utarbeides en ny tverrdepartemental handlingsplan, samtidig som den gir et
grunnlag for å sammenlikne alternative virkemidler og strategier i det videre arbeidet
med fysisk aktivitet.

Figur 7.1 Oversikt over sterke og svake sider i Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009
Sterke sider 	Svake sider
 Sektorovergripende
 Kunnskapsproduserende
 Fremmer samarbeid og forståelse for
hvordan ulike sektorer virker hver for
seg og sammen
 Arbeidet forplikter på
departementsnivå
 Gir legitimitet til arbeid med fysisk
aktivitet
 Bidrar til å holde oppmerksomheten
 Bidrar til å gi arbeidet med, og
hensynet til, fysisk aktivitet prioritet
over tid
 Synliggjøring av fysisk aktivitet i
styringsdokumenter på andre
målområder
  Bygger på forutsetninger som ikke er innfridd
 Viser svak systemforståelse, med lite fokus
på de ”utøvende” ledds rammebetingelser
 Mangel på ansvarliggjøring og insentiver i
den vertikale styringsstrukturen
 Uklar rolle, ansvars, og oppgavefordeling i
den horisontale så vel som den vertikale
tiltakskjeden fra departement til utøvende
aktør
 Folkehelseområdet og satsningen på fysisk
aktivitet fremstår som fragmentert, lite
systematisk og adhocpreget fra lokale
utøvende målgruppers perspektiv
 Fravær av konkrete mål og forpliktende
ressursinnsats
 Sekundærmålgruppene er ikke spesifisert
eller prioritert
 Manglende prioriteringer og for stor
spredning gitt tilgjengelig ressurser
 Svak samordning av tiltakene og
virkemidlene på tvers av sektorene
 Flere svakheter ved strategien rettet mot
utvikling av lavterskeltilbud – kommer ikke
fra det prosjektbaserte til det integrerte

Dersom det skal utarbeides en ny tverrdepartemental handlingsplan kan det tas tak i
punktene som trekker opp de svake sidene. Flere av svakhetene er knyttet til
organisatoriske forhold, og manglende rolle-, oppgave- og ansvarsfordeling. Svakhetene
ligger i første rekke under strategiene rettet mot utvikling av lavterskeltilbud og tiltakene
for å påvirke gjennom folkeopplysning og bedre veiledning i heletjenesten.

7.5 	Konklusjon
Handlingsplan for fysisk aktivitet har hatt positiv effekt på flere viktige områder. Gitt at
planen skulle gjennomføres uten å forplikte de involverte departementene (med unntak
av HOD) mht prioritering og ressursbruk, utover det som var vedtatt før handlingsplanen
ble etablert, må planen og arbeidet med den karakteriseres som en suksess.
Svakhetene ved handlingsplanen er i første rekke knyttet til forutsetninger basert på
overordnede føringer som ikke er innfridd, og en uklar rolle, oppgave og
ansvarsfordeling mellom ulike offentlige aktører og forvaltningsnivåer. Når dette
kombineres med mange tiltak uten konkrete mål og prioriteringer blir oppfølgingen
regionalt og lokalt tilfeldig, og til dels avhengig av at det finnes ildsjeler som tar fatt i
noen av mulighetene som ligger i handlingsplanen.

På tross av at handlingsplanen har bidratt med positive effekter er det et godt stykke
fram til handlingsplanens visjon og mål er realisert. Mange trender går i riktig retning,

138
eksempelvis har trening og fysisk aktivitet generelt sett en større oppmerksomhet i
samfunnet nå enn da handlingsplanen ble satt i gang. Samtidig er det også mange tegn
som tyder på at helseforskjellene i samfunnet øker, og at trenden med nedgang i
aktivitetsnivået ikke er snudd. Barn kjøres til skolen, kanskje mer enn for fem år siden.
Nasjonale reisevaneundersøkelser viser en økning i korte bilturer, noe som tyder på at
flere velger bil på avstander som man før gikk eller syklet.

Et viktig funn i denne evalueringen og andre evalueringer innen folkehelseområdet er at
forebyggende og helsefremmende arbeid, inkludert arbeid med fysisk aktivitet, er
avhengig av legitimitet og et kontinuerlig ”trykk” for å få tilstrekkelig prioritet over tid.
Handlingsplan for fysisk aktivitet har lykkes på dette området. Om dette hensynet sikres
best fremover gjennom en ny tverrdepartemental handlingsplan, eller gjennom andre
strategier kan diskuteres. I forhold til områdets kompleksitet og utfordringer er fem år
uansett en kort tidshorisont for en strategisk satsning på et nytt område. For å realisere
de positive effektene av ”investeringene” som ligger i selve handlingsplanen og
innsatsen som er gjort i løpet av perioden, er det vesentlig at arbeidet følges opp videre.

Klare politiske valg og prioriteringer er nødvendig for å gi mer varige strukturer for
organisering av folkehelsearbeidet generelt, og fysisk aktivitet spesielt. Utfordring videre
blir å bevege seg fra seg fra det prosjektbaserte til det integrerte. Dette krever
forankring, legitimitet og oppmerksomhet, mer kunnskap og dokumentasjonen om
effekter i forhold til ressursinnsats, og ikke minst kontinuitet og systematikk i arbeidet.
Kunnskapen som er opparbeidet i handlingsplanperioden gir et godt grunnlag for å
komme et stort skritt lenger de neste 5 årene, uansett om arbeidet organiseres gjennom
en handlingsplan eller gjennom andre strategier.

7.6 	Anbefalinger
Med utgangspunkt i resultatene fra evalueringen anbefaler vi at satsningen på fysisk
aktivitet videreføres, men at selve planen (eller strategien) og til dels styringsformen,
tiltakene og virkemidlene revurderes. En tydeligere prioritering og innsats mot områder
der forutsetningene for effekt ligger til rette, vil kunne gi en større samlet aktivitetsøkning
i prioriterte målgrupper.
Vi anbefaler at arbeidet rettes tydeligere mot de tre strategiske retningene:

i) Påvirkning av den enkeltes helseadferd og livsstil gjennom folkeopplysning og
bedre veiledning i helsetjenesten
ii) Utvikling av lavterskeltilbud og muligheter for fysisk aktivitet på flere arenaer
iii) Planlegging og tilrettelegging av fysiske omgivelser med sikte på å gjøre det
lettere for enkeltmennesker å velge en aktiv livsstil

Innenfor hver at de tre strategiske retningene bør det fastsettes klare mål, målgrupper
og virkemidler med tilhørende ressursinnsats. Det anbefales en større samordning av
virkemidlene mot prioriterte målgrupper og en tydeligere rollefordeling mellom ulike
aktører. Spesielt på regionalt nivå er det behov for en klargjøring av roller og ansvar.

Der forutsetningene for å motivere til fysisk aktivitet er svake, må det erkjennes at en
større ressursinnsats (penger, kompetanse, organisering) er nødvendig for å skape de
ønskede endringene. Dersom frivillig sektor skal ha en rolle i det forebyggende
helsearbeidet, må rammebetingelsene legges bedre til rette og organisasjonenes
etablerte kanaler, strukturer, kunnskap og erfaringer utnyttes bedre. I det videre arbeidet
bør det legges større vekt på eksisterende erfaringer der det bygges videre på tiltak som

139
har vist seg å fungere og der antall aktivitetstimer per krone i prioriterterte målgrupper
bør veie tungt i prioriteringen av tiltak.

Et aktivitetsfremmende samfunn krever en kontinuerlig oppmerksomhet og
bevisstgjøring om sammenhengen mellom fysisk aktivitet og helse, og kunnskap om
hvordan ulike sektorer kan påvirke aktivitetsnivået i samfunnet. I det videre arbeidet bør
det strategiske arbeidet legges opp med tanke på å sikre at arbeid for et
aktivitetsfremmende samfunn gis legitimitet og oppmerksomhet på tvers av ulike
sektorer, og at sektorer med stor påvirkningskraft ansvarliggjøres innenfor sine områder.
Handlingsplanen har lykkes i arbeidet med å få fysisk aktivitet på dagsorden og å gi
arbeidet prioritet og legitimitet i flere sektorer. Erfaringene på dette området bør trekkes
med i det videre arbeidet.

Hvor stor ressursinnsats som kan forsvares avhenger av kostnadene ved å aktivisere de
ulike gruppene inaktive i forhold til nytten samfunnet får av den helsemessige gevinsten
som skapes. Uansett hvor mye ressurser som settes av til målområdet, bør det være et
selvstendig mål å skape mest mulig helsegevinst gjennom fysisk aktivitet per krone.
Dette krever en større bevissthet mht kostnader og effekter av ulike tiltak, og en
tydeligere spissing innenfor de tre strategiske retningene som er valgt for å begrense
faktorer som skaper fysisk inaktivitet og fremme fysisk aktivitet i befolkningen.

140
Referanser og litteratur
Amdam, R. og Bergem, R. (2008): Kriterium for evaluering av partnerskap og
planlegging i kommunalt folkehelsearbeid. Arbeidsrapport nr 222, Møreforsking Volda /
Høgskulen i Volda.
Andersen, Lene (2008): Evalueringsrapport: Aktiv Mestring 2005 – 2008. Vestfold
Idrettskrets
Bergem, R. m. fl (2008): Frå sofaen til sykkelsetet. Evaluering av tilskotsordninga til
lavterskel fysisk aktivitet. Møreforsking: arbeidsrapport nr. 228. 2008.
Bergem, R. m. fl (2009): Partnarskap for folkehelse og Helse i Plan. Undervegsrapport.
Møreforsking : Arbeidsrapport nr. 234. 2009.
Bergem, Randi, Susanne Moen Ouff og Unni Aarflot: Frå sofaen til sykkelsetet.
Evaluering av Tilskotsordninga til lavterskel fysisk aktivitet . Arbeidsrapport nr. 228:
Møreforsking Volda
Brita Bungum og Halvdan Haugsbakken (2008) Oppsummerende undervegsrapport fra
evalueringen av forsøket med utvidet skoledag. SINTEF
Båtevik, F, Tønnesen, A. Barstad, J, Bergem, R. og Aarflot, U. (2008): Ein resept å gå
for? Evaluering av modellar for fysisk aktivitet, røykeslutt og kosthald. Arbeidsrapport nr
225, Møreforsking Volda/Høgskulen i Volda.
Båtevik, Finn; Anders Tønnesen, Johan Barstad, Randi Bergem og Unni Aarflot (2008);
Ein resept å gå for? Evaluering av modellar for fysisk aktivitet, røkeslutt og sunt
kosthald. Arbeidsrapport nr.225 Høgskolen i Volda og Møreforskning, Volda.
Departementene (2005): Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009, Sammen for
fysisk aktivitet.
Helse- og omsorgsdepartementet (HOD 2004): Prosjektbeskrivelse for arbeidet med
Handlingsplan for fysisk aktivitet i befolkningen. Notat datert 16.02.04.
Helsedirektoratet (2008): Anderssen, S.A., Kolle, E., Steene- Johannessen, J.,
Ommundsen, Y., og Andersen, L.B. (2008): Fysisk aktivitet blant barn og unge Norge.
En kartlegging av aktivitetsnivå og fysisk form hos 9- og 15- åringar. Norges
Idrettshøgskole og Helsedirektoratet, IS-1533
Opedal, Ståle; Svein Inge Nødland, Anett Bjelland (2007); Konsolidert tilskuddsordning?
Oppfølgende evaluering av Kultur og kirkedepartementets tilskuddsordning til lokale
idrettslag. IRIS. Rapport 2007/081.
Samdal, Oddrun et.al (2008) Evalueringsrapport II Fysisk aktivitet og måltider HEMIL-
senteret. Universitetet i Bergen
St meld nr 27 (1996-97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner. Kultur- og
kirkedepartementet
St. meld. nr. 27 (1996-97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner
St. meld. nr. 44 (1997-98) Tilleggsmeldingen om statens forhold til frivillige organisasjoner

St.meld nr 16 (2002-2003): Resept for et sunnere Norge. Folkehelsepolitikken. Helse-
og omsorgsdepartementet (Folkehelsemeldingen)
St.meld. nr 39 (2006- 2007) Frivillighet for alle. Kultur- og kirkedepartementet
(Frivillighetsmeldingen)
Sverdrup, Sidsel og Ingeborg Rasmussen (2000): Tverrdepartementale handlingsplaner
som virkemiddel. Asplan Analyse 2000
Vestby, Guri Mette og Hege Hofstad: Lokalt folkehelsearbeid. Underveisevaluering av

141
Helse i Plan og Partnerskap for folkehelse NIBR-notat: 2009:102
Wollebæk, D. og Selle, P. (2002): Det nye organisasjonssamfunnet – Demokrati i
omforming. Bergen, Fagbokforlaget.