Offentlig-privat samarbeid om finansiering av Ringeriksbanen

Rapport 2015/4

Offentlig-privat samarbeid om finansiering av Ringeriksbanen – Muligheter og begrensninger

Ingeborg Rasmussen og Haakon Vennemo

Offentlig-privat samarbeid om finansiering av Ringeriksbanen – Muligheter og begrensninger

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	EvalueringSamferdselSkatter og offentlig økonomi
År	2015
Rapportnummer	4
Forfatter(e)	Ingeborg Rasmussen Haakon Vennemo
Last ned	file_download (8.8 MB)
Les i nettleser	find_in_page

! RAPPORT 2015/04 Offentlig-privat samarbeid om finansiering av Ringeriksbanen – Muligheter og begrensninger Ingeborg Rasmussen og Haakon Vennemo Jernbaneverkets dokumentnummer: UTF-00-A-20121

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!!Dokumentdetaljer..Vista!Analyse!!AS!Rapport!nummer!2015/4,!JBVs!dokumentnummer!UTF*00*A*20121!Rapporttittel!!Offentlig*privat! samarbeid! om! finansiering! av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!ISBN!978*82*8126*199*0!Forfatter!Ingeborg!Rasmussen!og!Haakon!Vennemo!Dato!for!ferdigstilling!!3.februar!2015!Prosjektleder!Ingeborg!Rasmussen!Kvalitetssikrer!Karin!Ibenholdt!Oppdragsgiver!Jernbaneverket!Tilgjengelighet!Offentlig!Publisert!!www.vista*analyse.no!Nøkkelord!OPS,!jernbane,!Ringeriksbanen!!!!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!1!Forord.Rapporten! om! offentlig*privat! samarbeid! (OPS)! om! finansiering! av! Ringeriksbanen! er!utført! av! Vista! Analyse! for!Jernbaneverket.! Rapporten! er! en! bakgrunnsrapport! til!Jernbaneverket! og! Statens! Vegvesens! oppdaterte! korridorrapport.! De! siste! kapitlene! i!rapporten! har! dannet! utgangspunkt! for! etatenes! omtale! av! OPS! i! sin! rapport.! Den!foreliggende! rapporten! er! imidlertid! skrevet! uten! bindinger,! og! Vista! Analyse! er! alene!ansvarlig!for!innhold!og!konklusjoner.!Utredningen! er! gjennomført! som! en! del! av! en! større!korridorrapporten!der! Vista!Analyse!har!vært!underleverandør!til!Norconsult.!!I!løpet!av!utredningsprosessen!har!flere!på!oppdragsgiversiden!være!involvert,!og!også!gitt! verdifulle! innspill!i! arbeidet! med! rapporten.! Takk! skal! dere! ha.!Karin! Ibenholt!har!vært!rapportens!kvalitetssikrer!i!Vista!Analyse.!!!Ingeborg!Rasmussen!Prosjektleder!Vista!Analyse!AS!!!!!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!3!Innhold.Forord!..............................................................................................................................!1!Hovedpunkter!..................................................................................................................!5!1.!Problemstilling!..........................................................................................................!9!2.!Ulike!modeller!for!OPS!i!jernbanesektoren!.............................................................!10!2.1!Typologi!over!OPS*modeller!.............................................................................!10!2.2!Betalingsmodell!og!transaksjonskostnader!......................................................!10!2.2.1!Nærmere!om!transaksjonskostnader!.........................................................!11!2.3!OPS!–!transportinfrastruktur!.............................................................................!13!2.3.1!OPS!med!privat!sektor!eller!innslag!av!offentlig!........................................!13!2.3.2!OPS*selskapets!frihetsgrader!.....................................................................!13!2.3.3!Inntekt!som!varierer!med!trafikken!eller!med!andre!parametere!.............!14!2.3.4!Muligheter!for!andre!inntekter!..................................................................!15!2.3.5!Kontraktens!lengde!og!betalingsprofil!over!tid!..........................................!15!2.3.6!Konsekvenser!av!ikke*levert!tjeneste!.........................................................!16!2.3.7!Mulighet!for!reforhandling!........................................................................!17!2.4!Hva!sier!teorien?!...............................................................................................!18!2.5!Aktuelle!OPS*modeller!for!Ringeriksbanen!.......................................................!21!2.5.1!Utgangspunkt:!OPS*modell!i!prøveprosjektene!på!vei!i!Norge!..................!21!2.5.2!Mulige!OPS*avgrensninger!.........................................................................!23!2.5.3!Trafikkavvikling!bør!være!utenfor!OPS!.......................................................!24!2.6!Oppsummering!–!aktuelle!modeller!for!Ringerksbanen!...................................!25!3.!Erfaringer!fra!OPS!i!jernbanesektoren!i!andre!land!................................................!26!3.1!Storbritannia!.....................................................................................................!27!3.2!Nederland!.........................................................................................................!27!3.3!Taiwan!...............................................................................................................!29!3.4!Sverige!...............................................................................................................!29!3.5!Portugal!.............................................................................................................!30!3.6!Lærdommer!fra!utenlandske!erfaringer!...........................................................!31!3.6.1!Virksomhetsavgrensning!............................................................................!31!3.6.2!Kapitalkostnader!........................................................................................!32!3.6.3!Konkursrisiko!..............................................................................................!32!3.6.4!Inntektsrisiko!..............................................................................................!33!3.6.5!Kontraktslengde!.........................................................................................!33!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!4!3.7!Suksesskriterier!.................................................................................................!34!4.!OPS!på!Ringeriksbanen!...........................................................................................!36!4.1!Nullalternativ!....................................................................................................!36!4.1.1!Statlig!plan!.................................................................................................!36!4.1.2!Selvstendig!prosjektorganisasjon!..............................................................!36!4.1.3!Nytte! og! kostnadsprofil! i! nullalternativet!–!alternativ! Korridor! K2! Busund!37!4.2!To!OPS*konsepter!og!egen!vurdering!av!stasjonsløsning!.................................!39!4.3!OPS!for!Åsa!.......................................................................................................!40!4.3.1!Nærmere!om!hvordan!OPS!for!Åsa!kan!se!ut!............................................!40!4.3.2!Vurdering!av!OPS!Åsa!................................................................................!42!4.4!OPS!for!Busund!.................................................................................................!43!4.5!OPS!stasjonsløsning!..........................................................................................!44!4.6!Justert!OPS!med!hovedoppgjør!når!prosjektet!tas!i!bruk!.................................!45!4.7!Samlet!vurdering!og!konklusjon!.......................................................................!46!4.8!Konklusjon!........................................................................................................!48!Referanser!.....................................................................................................................!49!!Tabeller:..Tabell!2.1!Fordeler!og!ulemper!ved!OPS!....................................................................!20!!Figurer:..Figur!2.1!Budsjettbelastning!i!en!tradisjonell!modell!og!OPS*modell!............................!11!Figur!2.2!Organisering!og!finansiering!av!OPS!infrastruktur!vei/bane!..........................!22!Figur!2.3!Avgrensning!av!roller!og!ansvar!i!OPS*infrastruktur.!......................................!23!Figur!2.4!Avgrensning!av!roller!og!ansvar!i!OPS!infrastruktur!og!trafikk!.......................!24!Figur! 4.1! Nytte! og! kostnader! ved! ny! jernbane! over! prosjektets! løpetid.! Beløp! i! mill.!2014*kroner,!ikke!diskontert.!Korridor!K2!Busund!................................................!38!!Bokser:.Tekstramme! 4.1! Eksempel! på! utbygging! med! årlig! budsjettbehandling:!Asker!*!Lysaker!...............................................................................................................................!39!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!5!Hovedpunkter.Offentlig)privat.samarbeid.om.utbygging.og.drift.av.Ringeriksbanen.er.et.spørsmål.som.har.vært.nevnt.i.plandokumenter.for.jernbanesektoren..Vi.analyserer.dette.spørsmålet.i.større.bredde..Vår.vurdering.er.at.Ringeriksbanen.ikke.er.godt.egnet.for.offentlig)privat.samarbeid.. Prosjektet. er. trolig. for. stort. og. risikabelt. sett. fra. et. privat. selskap. sin. side..Sett.fra.offentlig.side.er.det.også.flere.identifiserte.risikofaktorer.som.vil.være.krevende.å.overføre.til.en.akseptabel.kostnad....Behov.for.å.utrede.offentlig<privat.samarbeid.om.Ringeriksbanen..Offentlig*privat! samarbeid! (OPS)! om! finansiering! av! en! jernbanetrasé! kjennetegnes!ved! at! prosjektering,! finansiering,! bygging,! drift! og! vedlikehold! samlet! settes! ut! i! åpen!konkurranse.! OPS*selskapet! organiseres! som! et! prosjektselskap! der! innskutt!egenkapital! og! låneopptak! utgjør! kapitalbasen.!Selskapet! får! betalt! for! en! løpende!leveranse!av!jernbanetjenester!av!en!viss!kvalitet!og!et!visst!omfang,!som!er!spesifisert!i! kontrakten! sammen! med! regler! for! konsekvenser! av! manglende! leveranse.! Mange!andre!forhold!er!også!spesifisert!i!en!OPS*kontrakt.!!En!hovedidé!ved!OPS!er!at!en!og!samme!aktør!har!ansvar!for!utbygging!og!drift.!Det!gir!aktøren!insentiv!til!å!ta!drift!og!vedlikehold!i!betraktning!når!prosjektet!planlegges.!For!eksempel! vil! det! være! naturlig! å! legge! inn! elementer! som! reduserer!vedlikeholdsbehovet!på!sikt,!selv!om!elementene!øker!kostnadene!i!investeringsfasen.!En! kontrakt! som! bare! omfatter! utbygging! vil! ikke! på! samme! måte! ha! insentiv! til! å!inkludere!drift!og!vedlikehold!i!løsningsvalgene.!!Om!lag!samme!poeng!kan!uttrykkes!ved!hjelp!av!begrepet!risiko.!Et!godt!OPS*prosjekt!flytter!risiko!til!den!som!kan!gjøre!noe!med!den.!For!eksempel!flyttes!risikoen!for!stans!på! banen!til! en! organisasjon! som! i! investeringsfasen! kan! gjøre! valg! som! reduserer!denne! risikoen.!Ved!å! plassere! risikoen! hos! den! som! kan! gjøre! noe! med! den,! blir! den!samlede!risikoen!redusert!og!samfunnsøkonomisk!effektivitet!øker.!!En! OPS*kontrakt! unngår! dessuten! problemet! med! klattvis! utbygging,! der! manglende!langsiktig! finansiering! medfører! at! infrastrukturen! bygges! år! for! år!i! takt! med!tilgjengelig!finansiering.!Klattvis! utbygging! har! en! tendens! til! å! fordyre! prosjektene.!Sammenliknet! med! gjennomføringsmodellen! som! har! vært! brukt! ved! større!investeringsprosjekter! innenfor! vei! og! bane,! gir! en! OPS*modell!muligheter! til! en!optimal! utbyggingsprosess!der! hensynet! til! kostnadseffektiv! styrer! utbyggingen.! Dette!i! motsetning! til! en! modell! der! utbyggingen!må! tilpasses! til! de! årlige! statsbudsjettene.!For! Ringeriksbanen! er! det! lagt! opp! til! en! gjennomføringsmodell!med! en!prosjektorganisasjon! der! det! gis! bevilgninger! til! prosjektet! ved! oppstart,! og!handlingsrom! til! å! fristille! utbyggingen! fra! de! årlige! budsjettbehandlingene.!Effektivitetspotensialet!i!utbyggingsfasen!!for!en!OPS*modell!er!dermed!redusert.!!Internasjonalt! er!offentlig*privat! samarbeid!om! finansiering! av! transportinfrastruktur!en! forholdsvis! vanlig! løsning.! I! tillegg! til! effektivitetsargumentet! skyldes! det! at! det!offentlige!i!mange!land!har!dårlig!likviditet.!En!OPS*kontrakt!medfører!at!privat!sektor!i!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!6!første!omgang!bekoster!investeringen,!og!det!offentlige!betaler!over!tid.!I!en!situasjon!med! dårlig! likviditet! kan! det! være! en! attraktiv! løsning.! I! Norge! har! imidlertid! det!offentlige!god!likviditet,!slik!at!effektivitetsargumentet!er!det!viktigste.!!Dokumentet!«Hovudutfordringar!i!norsk!jernbane»!(Samferdselsdepartementet,!2011)!omtaler!Ringeriksbanen!som!et!prosjekt!der!en!OPS*organisering!muligens!kan!passe.!I!avropsforespørselen!for!utredning!av!Ringeriksbanen!ber!derfor!Jernbaneverket!om!en!vurdering! av! mulige! OPS*løsninger! for! banestrekningen.! Denne! rapporten,! som! inngår!som!en!delrapport!i!utredningsarbeidet,!svarer!på!Jernbaneverkets!anmodning.!OPS.for.trafikken.anbefales.ikke.Det! er! hensiktsmessig! å! drøfte! spørsmålet! om! OPS! for! trafikken! over! traséen! for! seg.!Internasjonalt! finnes! flere! eksempler! på! at! OPS*kontrakten! omfatter! trafikken.! Et!eksempel!er!Arlandabanen!i!Sverige.!!Vi!vil!imidlertid!ikke!anbefale!OPS!for!trafikken.!Ringeriksbanen!blir!en!integrert!del!av!jernbanenettet!og!for!en!stor!del!vil!banen!benyttes!av!langdistansetog!på!vei!mellom!Oslo! og!Bergen.! Det! synes! meget! upraktisk! å! la! ulike! operatører! for! ulike!delstrekninger! prøve! å! samarbeide! om!langdistansetrafikken.! Med! en! større!befolkning! på! Hønefoss! kan! det! med! tiden! bli! flere!regiontog! på!Ringeriksbanen.! En!kunne!se!for!seg!at!regiontogene!ble!drevet!av!et!OPS*selskap,!men!også!disse!togene!må! innpasses! i! den! totale! trafikkavviklingen.! OPS*selskapet! kan! da! bli! prisgitt! andres!beslutninger,! noe!som!øker! risikoen! for! selskapet!og! er! motsatt! av! det!man!ønsker!å!oppnå!med!OPS.!!I! tillegg! til! disse! momentene,! vil! en! OPS*kontrakt! om! trafikkavvikling! bidra! til! å! øke!kravene!til!OPS*selskapet,!og!det!vil!være!færre!potensielle!tilbydere.!OPS.for.traséen.kan.omfatte.vei..Etter! å! ha! luket! ut! OPS! for! trafikken,! sitter! vi! igjen! med! to! konsepter! der! OPS! er!aktuelt:!• Et! konsept!der!banen! går! over! Åsa! (kortform! «Åsa»).! Vi!vurderer!OPS! for!traséen!fra!Sandvika!til!Hønefoss.!• Et! konsept! der! bane! og! veg! føres! sammen! fra!Rørvik!via! Busund! (kortform!«Busund»).!Vi!ser!på!OPS!for!den!felles!traséen!og!jernbanetrasé!fra!Sandvika!til!Kroksund.!Både! i! Åsa*konseptet! og! Busund*konseptet! skal! det! bygges!nye! stasjoner! ved!Hønefoss.!Det!kan!tenkes!å!avsette!kommersielle!arealer!knyttet!til!stasjonene!som!gir!OPS*selskapet! leieinntekter!innenfor!OPS*kontrakten! for! traséen.! Stasjon! og! trasé! bør!ikke!splittes!opp,!men!holdes!samlet!i!én!OPS*kontrakt.!!Den! jernbanetjenesten! som! leveres! av! OPS*selskapet,! blir! benyttet! av! togene! som!trafikkerer! linja.! Tidligere! var!det! vanlig! at! OPS*selskapet! fikk! betalt! for! faktisk! bruk! av!linja.! Det! påfører! imidlertid! OPS*selskapet! en! usikkerhet! om! betaling! som!trafikkselskapet!(for!tiden!NSB)!vil!ha!herredømme!over.!Trenden!nå!går!i!retning!av!en!fast!årlig!betaling!for!jernbanetjenester!enten!trafikkselskapet!benytter!tjenesten!eller!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!7!ikke.!Dersom!en!OPS*løsning!blir!noe!av,!vil!vi!anbefale!varianten!med!fast!betaling!der!Jernbaneverket,! Samferdselsdepartementet! eller! en! annen! organisasjon! underlagt!Samferdselsdepartementet!står!får!betalingen.!!Selv!om!betalingen!er!noenlunde!fast!i!forhold!til!trafikken,!trenger!den!ikke!være!fast!mellom!år.!Det!er!argumenter!for!å!forsere!betalingen,!men!også!for!å!holde!noe!igjen.!Vi!drøfter! så! vidt! en! variant! med! forsert! betaling,! men!tar! ikke!stilling! til! dette! i!rapporten.!Betalingsprofilen!er!av!liten!betydning!for!vår!anbefaling.!!!Samlet.sett.er.OPS.for.Åsa.et.usikkert.prosjekt,.og.anbefales.ikke.OPS! for! Åsa!gir!de! fordelene! som! er! skissert!innledningsvis!knyttet! til! et! samlet,!helhetlig!ansvar!for!utbygging!og!drift!av!traséen.!Motargumentene!er!imidlertid!flere.!Investeringskostnaden!i!prosjektet!har!per!i!dag!en!kostnadsramme!på!18*33!milliarder!kroner.! Usikkerheten! vil! gå! ned! over! tid,! og! man! kan! skrive! en! del! usikkerhetsfaktorer!inn! i! kontrakten! i! form! av! kompensasjon! for!vanskelige! grunnforhold,! arkeologiske!funn! og! andre! hendelser.!Dessuten! er! det!mulig! for! tilbyderen! å! forsikre! seg!kommersielt! mot! enkelte! hendelser.! Likevel! er! det! nødt! til! å! bli! igjen! en! god! del!restusikkerhet.! For!mange! potensielle! tilbydere! vil! det! være! en! stor! økonomisk!utfordring!om!man!går!en!milliard!eller!to!i!underskudd!på!prosjektet.!!For! å! være! interessert! i! et! såpass! risikabelt! prosjekt,! vil! en! fornuftig! tilbyder! enten!legge! til! grunn! et! høyt! estimat! for! investeringskostnad,! eller! beregne! seg! et! høyt!kapitalavkastningskrav,! eller! begge! deler.! Uansett! blir! den! årlige! betalingen! fra!driftsselskapet!og! staten!som! vederlag! for! jernbanetjenestene,! et! høyt! beløp.! Et!illustrerende,! men! forholdsvis! representativt! eksempel! tilsier! en! betalingsstrøm! fra!driftsselskapet!til!OPS*selskapet!på!drøyt!2!milliarder!kroner!i!året,!i!40!år!–!før!drift*!og!vedlikeholdskostnadene!regnes!inn.!Beløpet!kan!imidlertid!bli!langt!høyere,!eller!en!del!lavere,! det! vil! komme! an! på! anbudsrunden.!Staten,! som! står! bak! driftsselskapet,!vil!måtte!binde!seg!til!årlige!milliardutgifter!av!ukjent!størrelse!før!tilbudene!kommer!inn,!for! tiår! fremover.! I! tillegg!er! det! til! syvende! og! sist! godt! mulig! at! staten! via! lavere!rentekostnad!kan!få!gjort!det!billigere!selv.!Dette!krever!imidlertid!at!det!gis!rom!for!en!kostnadseffektiv! utbyggingsprosess! der! det! gis! handlingsrom! til! å! tilpasse! budsjettene!til!en!optimalisert!utbyggingstakt.!!Det! kan! anføres! flere! argumenter! mot! OPS!for!Åsa,! blant! annet! knyttet! til! at! antall!potensielle! tilbydere! kan! vise! seg! å! være! forholdsvis! få,! at! kontraktene! må! utformes!meget! omhyggelig! for! å! sikre! seg! mot! uventede! bieffekter,! at! OPS*prosessen! blant!annet! av! denne! grunn! vil! ta! tid,! osv.!Dessuten,! og! ikke! uvesentlig,! alternativet! til! OPS!for!Ringeriksbanen!er!en!løsning!med!utbyggingsselskap!eller!tilsvarende!som!er!sikret!full!finansiering!av!prosjektet!ved!oppstart.!!Etter!en!helhetsvurdering!vil!vi!ikke!anbefale!OPS!av!Åsa.!Samlet.sett.er.OPS.av.Busund.også.et.usikkert.prosjekt,.og.anbefales.ikke.OPS! for! Busund! har! mer! eller! mindre! de! samme! fordeler! og! ulemper! som! Åsa,! men!styrken!i!hver! av! fordelene!og! ulempene!kan! være! større.!For! eksempel! kan! den!effektivitetsmessige! gevinsten! av! å! se! utbygging,! vedlikehold! og! drift! i! sammenheng,!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!8!være! større.!Men! ulempen! knyttet! at! OPS*selskapet! vil! måtte! påta! seg! risiko! det! ikke!har! kontroll! over,! og! kreve! kompensasjon! for! det,! er! også! større! siden! beløpene! er!større!og!enda!mer!usikre.!For!Busund!sin!del!er!det!snakk!om!en!investering!på!19*39!milliarder! kroner.! Kontraktene! må! dessuten! omfatte! flere! forhold,! antallet! potensielle!tilbydere! kan! bli! færre! osv.! Etter! en! helhetsvurdering! vil! vi!ikke! anbefale! OPS! av!Busund.!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!9!1. Problemstilling.Norconsult! og! Vista! Analyse! ble! våren! 2014! engasjert! av! Jernbaneverket! for! å! utrede!Ringeriksbanen.! En! del! av! oppdraget! var! å! vurdere! en! mulig! OPS*løsning! for! banen.!Oppdragsgiver!ber!om!«en!studie!av!noen!ulike!utbyggings*!og!finansieringsordninger…!Vurdering! av! ulike/mulige! OPS*!løsninger! skal! inngå! i! den! endelige! rapporten! fra!utredningsfasen.»! I! senere! drøftelser! med! Jernbaneverket! ble! dette! konkretisert! til!denne!rapportens!innhold.!!Bakgrunnen! for! interessen! for! OPS! er! dokumentet! Hovedutfordringar! for! norsk!jernbane!(Samferdselsdepartementet,!2011).!Det!heter!der:!«Ringeriksbanen! er! eit! prosjekt! som! opnar! for!ein! heilt! ny! marknad! og! reisetilbod.!Buskerud!fylkeskommune! har! tatt! initiativ! til! alternativ!finansiering! og! organisering! av!prosjektet!gjennom!forslag!om!oppretting!av!utbyggingsselskap,!ulike!former!for!offentlig!og! privat!samarbeid! mv.! Prosjektet! kan! avgrensast! godt!fra! anna! jernbaneverksemd! i!byggeperioden,!og!er!difor!potensielt!eigna!for!eiga!selskapsorganisering!av!utbygginga.»!I! rapporten!innleder! vi! med! en! oversikt! over! ulike! OPS*modeller! i! og! utenfor!jernbanesektoren.!Det!finnes!en!lang!rekke!varianter!av!OPS.!Tanken!med!kapitlet!er!å!spenne! opp! mulighetsrommet! for! OPS! og! på! denne! bakgrunn! konkretisere! OPS*løsningene! vi! vurderer! nærmere.! Kapitlet! oppsummerer! på! generelt! nivå! fordeler! og!ulemper! ved! OPS! i! forhold! til! tradisjonell! organisering,! og! peker! på! hensyn! som! bør!være!ivaretatt!for!at!OPS!skal!fungere!godt.!Vi!ser!deretter!på!OPS!i!jernbanesektoren!i!utvalgte!land,!og!oppsummerer!erfaringer!på!tvers!av!landene.!!Etter!dette!følger!den!egentlige!vurderingen!av!OPS!for!Ringeriksbanen.!Vi!drøfter!OPS!for! utbygging,! drift! og! vedlikehold! av! infrastrukturen! og! traséen.! Her! er! det! to!alternativer,! ett! hvor! jernbanen! går! i! egen! trasé! og! OPS! for! jernbanetraséen! er! det!aktuelle;! og! et! annet! alternativ! hvor! jernbane! og! vei! er! samlet! i! egen! trasé! deler! av!strekningen.!Her!er!felles!OPS!for!jernbanetrasé!og!vei!det!aktuelle.!Begge! traséalternativene! krever! stasjonsutbygging! i! eller! ved! Hønefoss.! Det! kan! være!aktuelt!at!OPS*løsningen!gir!OPS*selskapet!anledning!til!kommersiell!utleie!i!tilknytning!til!stasjonen.!Dette!drøftes!særskilt.!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!10!2. Ulike&modeller&for&OPS!i"jernbanesektoren.Litteraturen! om! OPS! (for! eksempel!Alexandersson,! 2010! og! Gomez! Ibanez,! 2006! for!jernbanens! del)! legger! vekt! på! at! OPS*modeller! kan! være! nokså! forskjellige.!I! dette!avsnittet! spenner! vi! ut! et! mulighetsrom! for! OPS*modeller! og! vurderer! mulighetene! i!forhold!til!det!som!er!kjent!om!styrker!og!svakheter!ved!ulike!modeller.!Med!dette!som!bakgrunn!identifiserer!vi!de!OPS*modellene!vi!vil!vurdere!for!Ringeriksbanen!2.1 Typologi.over.OPS<modeller.I! den! internasjonale! litteraturen! er! følgende! modeller! mest! framtredende! ved!infrastrukturprosjekter!(OECD,!2008):!!• BOT!(Build*!Operate*Transfer)!• BTO!(Build*Transfer*Operate)!• BOOT!(Build*Own*Operate*Transfer),!!• DBFO!(Design*Build*Finance*Operate),!!• DBO!(Design*Build*Operate)!• DCMF!(Design*Construct*Maintain*Finance),!!• BLOT!(Build*lease*!operate*transfer)!• BLT!(Build*Lease*Transfer)!!Bygge)drive)overføre!(Build*Operate*Transfer)! er! den! vanligste! og! opprinnelige! OPS!modellen.! I! denne! modellen! gis! en! privat! aktør! ansvar! for! å! designe,! utvikle,!drive! og!vedlikeholde! en! fasilitet! (bygning,!jernbane*!veistrekning),! mens! brukeren! (den!offentlige! parten)! betaler! for! investeringen! gjennom!facilitetens!livsløp.! Det! finnes! en!rekke!varianter! av! modellen,! inkludert! modeller! med! mer! preg! av! leasing.!Listen! over!viser! et! utvalg! kontraktsmodeller! som!omtales! i! den! internasjonale! litteraturen.!Forskjellene!mellom!modellene!handler!i!store!trekk!om!når!den!private!parten!trekkes!inn,!hva!som! er! gjenstand! for! samarbeidet,!hvordan!oppgaver! og! ansvar! fordeles,! og!fordeling!av! risiko,!finansiering! og!eierrettigheter!underveis! og! ved! kontraktutløp.!Hva!som!er!den!mest!hensiktsmessige!modellen!vil!variere!med!prosjektspesifikke!forhold,!rammebetingelser!samt!hva!man!ønsker!å!oppnå!gjennom!en!OPS*kontrakt.!!2.2 Betalingsmodell.og.transaksjonskostnader.En! vesentlig! forskjell! mellom! en! tradisjonell! gjennomføringsmodell! for! store!infrastrukturprosjekter! og! en! OPS*modell! med! privat! finansiering,! er!betalingsmodellen! med! tilhørende! konsekvenser! for! offentlige! budsjetter.! I! en!tradisjonell! gjennomføringsmodell! løper! utgiftene! i! utviklings*!og! byggefasen.!Kostnadene! i! denne! fasen! kan! være! store,! og! vil! også! kunne! være! gjenstand! for! årlige!budsjettbehandlinger! der! innfasingen! av! prosjektet! sees! i! sammenheng! med! øvrige!investeringsprosjekter! eller! det! samlede! aktivitetsnivået!i! norsk! økonomi.! Dette! har!tradisjonelt! gitt! en! viss! usikkerhet! mht! framdriften! i! byggefasen! der! utbyggingen! har!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!11!måtte!tilpasses!bevilgningene!(Vista!Analyse,!2012).!Drifts*!og!vedlikeholdskostnadene!som! løper! i! selve! driftsfasen!er!til! en! viss! grad! fleksible! eller! i! det! minste! justerbare!over! den! tidsperioden! som! er! relevant! for! en! OPS*kontrakt.!Større! vedlikehold! og!oppgraderinger! kan! forseres! eller! utsettes.! Standarden! på! strekningen! kan! tilpasses!eksterne! betingelser! som! følger! av! eventuelle! andre! politiske! beslutninger,!befolkningsutvikling!og!trafikkgrunnlag.!!I! en! OPS*modell! med! finansiering! vil! det! ikke! løpe! noen!betalinger! eller! belastninger!over! offentlige! budsjetter! i! selve! utbyggingsfasen.! Betalingen! vil! først! begynne! å! løpe!når! investeringsprosjektet! tas! i! bruk! og! vil! deretter! løpe! gjennom! hele!kontraktsperioden.! Betalingen! vil! som! regel! være! knyttet! til! flere! kriterier,! hvorav!tilgjengelighet! og! standard! vil! være! de! bærende! elementene.! Ofte! vil! det! også! være!knyttet!et!element!til!bruk.!!Figur!2.1!viser! budsjettbelastningen! for! den! offentlige! parten! i! en! tradisjonell!budsjettløsning! og! en! OPS*løsning.! ! Hvilken! løsning! som! samlet! sett!gir! de! laveste!kostnadene! over! offentlige! budsjetter! er! det! ikke! mulig! å! avgjøre! på! et! generelt!grunnlag.!!Figur.2.1.Budsjettbelastning.i.en.tradisjonell.modell.og.OPS<modell.!En! stor! jernbane*!eller! veiinvestering! vil! medføre! bindinger! av! samferdselsbudsjettet!også!innenfor!en!tradisjonell!modell.!Når!en!vei*!eller!jernbanetrasé!først!er!bygget!vil!det!påløpe!forpliktelser!i!form!av!drifts*!og!vedlikeholdskostnader!så!lenge!traséen!er!i!bruk.! Bindingene! i! en!OPS*kontrakt! er! likevel! av! en! helt! annen! karakter.! De! årlige!forpliktelsene!i!drifts*!og!vedlikeholdsperioden!er!mange!ganger!større!som!følge!av!at!investeringskostnadene!skal! dekkes! inn.!Samtidig! mister! den! offentlige! parten!fleksibilitet! mht! å! velge! når!større! vedlikeholdsoppgaver! og/eller! oppgraderinger!skal!fases!inn.!Det!vil!også!være!kontraktsmessige!bindinger!som!begrenser!mulighetene!til!å!f.eks!nedskalere!standeren!som!følge!av!en!eventuell!nedprioritering!av!strekningen.!I! en! OPS*kontrakt! binder!den! offentlige! parten! seg! til! en! på! forhånd! definert! standard!som!skal!gjelde!for!hele!kontraktsperioden.!!2.2.1 Nærmere.om.transaksjonskostnader.OPS*løsninger!kan!innebære!betydelige!transaksjonskostnader.!Transaksjonskostnader!kan! defineres! som! kostnaden! ved! å! skaffe! informasjon,! utforme! anbudsdokumenter,!spesifisere! kvaliteter! ved! tjenesten,! forhandlinger! med! potensielle! leverandører,! ta!avgjørelser,! kjøpe/skrive! kontrakter! og! evaluering/overvåking! for! å! sikre! at! man!	
Kapitalkostnad	
Dri./0og0vedliholdskostnader	ByggefaseDri.s/0og0vedlikeholdsfaseTradisjonell0modell	
Betaling)basert)på)kvalitet)og)2lgjengelighet	
ByggefaseDri8s9)og)vedlikeholdsfaseOPS9modell	Bruksavhengig)betaling

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!12!oppnår! ønsket! resultat,! samt! rettvister! og! reforhandlinger! ved! uenighet! eller!manglende! kontraktoppfyllelse.! I! økonomisk!litteratur! betegnes! ofte! alle! kostnader!ved! transaksjoner! i! et! marked! utover! selve! prisen! på! produktet! eller! tjenesten! som!transaksjonskostnader!(Williamson!1986).!!Jo! enklere! et! produkt! eller! en! tjeneste! er! å! definere! og! måle,! jo! lavere! er!transaksjonskostnadene.!!I! vurderingen! av! OPS*modellen! kontra! ordinær! konkurranseutsetting! av! hele! eller!deler! av! et! prosjekt,!er! det! særlig!tre! kategorier! transaksjonskostnader! hvor! OPS*modellen!skiller!seg!vesentlig!fra!andre!modeller.!Disse!er:!!• Kontakt:!Spesifisering!av!oppdrag,!informasjon!og!utarbeidelse!av!anbudsgrunnlag!• Kontrakt,!forhandlinger!og!oppfølging!• Kontroll!for!å!sikre!at!det!offentlige!får!de!tjenestene!de!har!betalt!for!Utfordringene! i!kontaktfasen!er! å! defineres! krav! til! kvalitet! på! tjenesten! (leveransen)!og! å! avgrense! selve! prosjektet.! Dette! kan! være! både! ressurs*!og! tidskrevende!sammenliknet! med! en! mer! tradisjonell! anbudskonkurranse! i! sektoren.!For! tilbyderne!vil! det! også! være! tilsvarende! ressurskrevende! å! svare! på! en! anbudsutlysning.!Kompleksiteten! i! kontraktene! krever! dessuten! ofte! at! flere! tilbydere! slår! seg! sammen!og!utarbeider!et!felles!tilbud.!I!store!kontrakter!der!det!er!snakk!om!lån!og!garantier!på!flere! mrd! kroner!vil! tilbydere! som! regel! involvere!finansinstitusjoner! i! selve!kontaktfasen.!Dette!krever!tid!og!ressurser!fra!tilbyder.!!Kontraktsperioden!fra! forhandlinger! til! oppfølging! vil! også! være! beheftet! med! høyere!transaksjonskostnader! enn! ved! enklere! kontrakter.! Kompleksitet! i! kontraktene! og!utfordringer! knyttet! til! kvalitetsmålinger! og! utforming! av! insentivstrukturer! gir!transaksjonskostnader.! Erfaringer! fra! andre! land! som! er! aktive! OPS*brukere! viser! at!transaksjonskostnadene!knyttet!til!kontrakt!er!fallende!over!tid!på!grunn!av!en!positiv!læringskurve.! I! England! forklares! mye! av! denne! læringskurven! med! måten! det!offentlige! har! utarbeidet! prosedyrer! for! OPS*anskaffelser,! utarbeidelse! av!standardkontrakter! for! OPS*kontrakter! etc.! Opprettelse! av! kompetanseorganer! som!bistår! med! kontraktsutformingen! ser! ut! til! å! kunne! redusere! transaksjonskostnadene!både! for! den! offentlige! og! private! parten.!Statens! vegvesen! har! opparbeidet! seg!erfaring!og!kompetanse!gjennom!tre!prøveprosjekter!med!OPS*kontrakt!på!vei.!Det!må!likevel! påregnes! ekstra! transaksjonskostnader! dersom! OPS!skal! testes! i!jernbanesektoren.!!Kontroll. med. kvaliteten!og! leveransen! over! hele! kontraktsperioden! er! den! siste!kategorien.! Under! dette! punktet! er! det! et! vesentlig! poeng! at! kravene! til! tjenesten! vil!kunne!endres!i!løpet!av!de!årene!en!OPS*avtale!varer.!!I! en! samfunnsøkonomisk! vurdering! kan! også! velferdstap! knyttet! til! en! tjeneste! som!ikke! er! oppfylt! gjennom! en! OPS*kontrakt,! betraktes! som! en! transaksjonskostnad.!Læring! fra! tidligere! prosjekt! og! utvikling! av! bedre! kontrakter! og! kontrollsystemer! kan!redusere! transaksjonskostnader! knyttet! til! velferdstap,! men! vil! samtidig! kunne! øke!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!13!transaksjonskostnadene! ved! å! utarbeide! et! tilstrekkelig! kontrollapparat! for! å! sikre! et!tilfredsstillende! nivå! på! tjenestene.! Transaksjonskostnadene! bør! vurderes! i! hvert!enkelt!tilfelle!opp!mot!de!forventede!effektivitetsgevinstene!knyttet!til!kontrakten.!!Tidsaksen! for! byggefasen! er! i!Figur!2.1!lik! i! begge! modellene.! Erfaringene! viser! at!byggefasen! som! regel! blir! kortere! i! en! OPS*modell! enn! i! en! tradisjonell!gjennomføringsmodell.! De! innledende! fasene! før! byggestart! vil! derimot! som! regel! ta!lengre!tid!i!en!OPS*modell!enn!ved!en!tradisjonell!gjennomføring.!!2.3 OPS.–.transportinfrastruktur..Et! hovedspørsmål!i! vurdering! av! OPS*kontrakter! i! transportsektoren!er!hva! som! skal!være! gjenstand! for! OPS*kontrakten.! Er! det! kun! infrastrukturinvesteringen,! eller! også!drift! og! vedlikehold! av! traséen,! eller! også! trafikkavviklingen?!Det! finnes! også!eksempler! på! at!deler! av! infrastrukturinvesteringen! er! unntatt! fra! OPS,! se! omtalen! av!høyhastighetsbanen!i!Nederland!i!neste!kapittel.!!Hva!som!skal!være!gjenstand!for!OPS*kontrakten!legger!til!en!viss!grad!føringer!for!når!den! private! parten! bør! trekkes! inn,! samt!hvordan! risikoen!i!prosjektet!best! kan!fordeles.!Vi! drøfter! noen! sentrale! momenter! som! er! særlig! relevante! å! ta! hensyn! til!ved! spesifisering! og! avgrensning! av! en! OPS*kontrakt! i! transportsektoren,! før! vi!skisserer!mulige!OPS*modeller!for!Ringeriksbanen.!!2.3.1 OPS.med.privat.sektor.eller.innslag.av.offentlig.Begrepet!offentlig*privat! samarbeid! (på! engelsk! public*private! partnership)! leder!tankene! hen! på! at! det! offentlige! skal! samarbeide! med! et! privat! selskap.! Slik! er! det!langt!fra!alltid!i!praksis.!I!praksis!kan!den!private!parten!være!et!selskap!som!er!deleid!av! det! offentlige,! eller! til! og! med! heleid! av! det! offentlige.! I! eksempelet! fra! Nederland!var!selskapet!90!prosent!eid!av!staten!og!10!prosent!eid!av!KLM*Air!France,!en!allianse!som!er!deleid!av!den!franske!stat.!I! andre! tilfeller! er! ikke! staten! direkte! innskyter! i!OPS*selskapet,! men! staten! stiller!lånekapital!til!rådighet.!På!den!måten!får!staten!en!indirekte!eierinteresse!i!prosjektet.!Det!var!tilfelle!i!den!svenske!Arlandabanen.!Der! staten! er! inne! i! det! «private»! selskapet! er! poenget! med! OPS! å! etablere! et! eget!selvstendig! selskap! med! ansvar! for! utbygging! og! drift.!Fylkeskommuner! og! kommuner!kan! også!være! innskytere! i! et! OPS*selskap! uavhengig! av! om! staten! går! inn! som!innskyter.! En! kommune! eller! fylkeskommune! som! stiller! med! egenkapital! eller! stiller!lånekapital!til!disposisjon!vil!formelt!sett!ikke!skille!seg!fra!en!privat!aktør.!I!praksis!kan!det!imidlertid!ikke!utelukkes!at!deltagelse!fra!en!fylkeskommune!eller!flere!kommuner!kan!stimulere!private!lokale!aktører!til!deltagelse!på!eiersiden.!!2.3.2 OPS<selskapets.frihetsgrader.Et! viktig! prinsipielt! spørsmål! som! ligger! under! de! mange! detaljerte! spørsmålene! som!må! avklares! i! en! OPS*kontrakt,! er! hvilke! frihetsgrader! et! OPS*selskap! skal! ha.! OPS! er! i!sin! natur! en! form! for! målstyring! fra! det! offentliges! side,! basert! på! at! det! skal! være! en!armlengdes! avstand! mellom! det! offentlige! og! selskapet,! mellom! regulator! og! den!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!14!regulerte.!Samtidig! vil! lover! og! regler! sette! begrensninger! for! hva! OPS*selskapet! kan!gjøre.!!Aktuelle! spørsmål! som! kan! dukke! opp,! er! om! et! OPS*selskap! med! ansvar! for!trafikkavvikling! kan! bestemme! hvor! holdeplasser! skal! ligge,! eller! hvor! lange!perrongene!kan!være,!eller!hvor!høye,!osv.!Kan!et!OPS!selskap!med!ansvar!for!drift!og!vedlikehold!av!traséen!få!lov!å!utføre!vedlikehold!på!den!tiden!av!døgnet!som!er!mest!kostnadseffektiv! for! selskapet?! Neppe,! for! det! vil! føre! til! vedlikehold! på! dagtid! i!arbeidsuka,! på! den! tiden! togene! skal! gå.! Men! hvilke! rammer! skal! settes! for!vedlikeholdstidspunkter?! Hvor! mye! skal! man!i! disse! og! andre! tilfeller!begrense! OPS*selskapets!frihet!til!å!finne!kostnadseffektive!løsninger?!Vi! vil! også! nevne! spørsmålet! om! endringer! i! myndighetskrav.! Sett! at! samfunnet! over!tid! for! eksempel! setter! økte! krav! til! sikkerhet! i! tunneler.!Man! kan!pålegge! OPS*selskapet! å! bygge! om! sine! tunneler! for! å! tilfredsstille! nye! krav,! men! hva! med!kompensasjon?!!I! jernbanesektoren! er! det! høye! krav! til! teknisk! og! sikkerhetsmessig! kompetanse.! En!rapport! fra! Jernbaneverket! (2002)! peker! på! at! OPS*selskapet! ikke! bør! eie!infrastrukturen! man! har! bygget!og! drifter.! Eierskap! vil! medføre! at! selskapet! må!underlegges! strenge! tekniske! godkjenningskrav.! Jernbaneverket!(2002)!foreslår! at!OPS*selskapet! kun! har! rettigheter! i! forhold! til! OPS*kontrakten.!Dette! kan! være! et!eksempel! på! kreativ! og! konstruktiv! tenkning! for! ikke! å! begrense! OPS*selskapets!frihetsgrader.!Poenget!er!at!under!de!enkelte!krav!som!stilles!eller!ikke!stilles,!bør!det!ligge!en!bevisst!holdning!til!hvor!stor!frihet!OPS*selskapet!skal!ha.!2.3.3 Inntekt.som.varierer.med.trafikken.eller.med.andre.parametere.Spørsmålet!om!hva!som!er!gjenstanden!for!OPS,!hva!bokstaven!P!i!OPS!egentlig!betyr,!og! stillingstaken! til! OPS*selskapets! frihetsgrader! er!viktige! rammebetingelser! for!en!OPS*løsning.! Vi! beveger! oss! nå! over! i! dimensjoner! ved! OPS*løsningen! som! er! viktige!innenfor!disse!rammene.!En! av!de! aller! viktigste! dimensjonene! i! så! måte,! gjelder! hva! som! er! gjenstanden! for!OPS*selskapets!inntekt.!For!et!selskap!som!drifter!trafikken!er!det!naturlig!at!inntekten!er!knyttet!til!billettinntekten.!Inntekten!kan!være!lik!billettinntekten!eller!det!kan!ligge!et! subsidieelement! på! toppen! for! å! dekke! kapitalkostnader.!Billettinntekten!gir!selskapet! et! insentiv! til! å! arbeide! for! et! godt! togtilbud,!som!forhåpentligvis!fører! til! at!mange!vil!betale!for!å!ta!toget.!!For! et! selskap! som! bygger! og! drifter! jernbanetraséen,! er! situasjonen! at! det! leveres! en!tjeneste! i! form! av! «åpen! trasé»! til! driftsoperatøren.!Én!betalingsvariant! er! at! OPS*selskapet!får!betalt!for!faktisk!bruk!av!denne!tjenesten.!Det!ville!være!parallelt!med!at!et!driftsselskap!får!betalt!for!passasjerenes!faktiske!bruk!av!toget.!En!annen!variant!er!at!OPS*selskapet!får!betalt!for!stipulert!bruk,!som!man!blir!enige!om!i!kontrakten.!Det!gir! OPS*selskapet! større! sikkerhet! om! sine! inntekter,! men! naturligvis! mindre!fleksibilitet!til!driftsselskapet!dersom!brukerne!skal!betale!for!driften.!Betaling!for!åpen!trasé! kan! også! dekkes! direkte! fra! Jernbaneverket! eller! Samferdselsdepartementet.!Trafikk!utover!det!stipulerte!gir!normalt!mer!vedlikehold!og!kan!utløse!ekstrabetaling.!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!15!Mellomformer! kan! også! tenkes.! Høyhastighetsbanen! i! Portugal! var! planlagt! med! 98!prosent! trafikkuavhengig! betaling! og! 2! prosent! trafikkavhengig! betaling.! Metroer! og!forstadsbaner!i!Portugal!er!strukturert!slik!at!OPS*selskapet!får!betalt!for!faktisk!trafikk!så!lenge!faktisk!trafikk!ligger!mellom!en!nedre!og!øvre!grense.!!2.3.4 Muligheter.for.andre.inntekter.Et! OPS*selskap! vil! vanligvis! søke! de! muligheter! som!finnes!for! å! skaffe! seg! inntekter.!Det! inkluderer! reklameinntekter! i! og! utenpå! vogner! og! inntekter! fra!parkering! og!butikker,!kjøpesentre!og!annen!kommersiell!virksomhet!i!tilknytning!til!holdeplasser!og!stasjoner.!I! forbindelse! med! Ringeriksbanen! kan! det! være! aktuelt! å! vurdere! om! OPS*selskapet!skal!kunne!drifte!og!leie!ut!kommersielle!arealer!ved!stasjonene.!Slike! spørsmål! kan!utløse!motsetninger.! For! eksempel! kan! en! tenke! seg! at! et! OPS*selskap! som! drifter! en! trasé!med! tilhørende! stasjon! og! parkeringsarealer,! vil! være!interessert! i! høye! parkeringsavgifter!og! få! parkeringsplasser! i!og! med! at!parkeringsplasser! er! en! utgift! for! selskapet.! Selskapet! som! drifter! trafikken! kan!derimot! ønske! billige! og! mange! parkeringsplasser! for! å! få! folk! inn! på! toget.! Slike! og!mange!andre!motsetningsfylte!spørsmål!må!finne!sin!løsning!i!kontrakten.!2.3.5 Kontraktens.lengde.og.betalingsprofil.over.tid.En! OPS*kontrakt! om! utbygging,! drift! og! vedlikehold! av! en! trasé,! og! eventuelt! drift!av!trafikken!på! trasén,! har! som! formål! at! OPS*selskapet! skal! se! utbygging! og! drift! i!sammenheng,!for!slik!å!velge!løsninger!som!er!kostnadseffektive!over!hele!prosjektets!livsløp.! Dette! tilsier! at! et! generelt! prinsipp! for! OPS*kontrakter! bør!velge!kontraktsperioder!som!følger!levetiden!for!prosjektet.!Innenfor! denne! rammen! ser! man! mange! ulike! løsninger! i! praksis.! En!aktuell!kontraktsform!er!den!tidligere!nevnte!build)operate)transfer!eller!BOT.!Her!bygger!den!private! parten! infrastrukturen,! og! drifter! den! en! periode! på! for! eksempel!30! år.! I!denne! perioden! får! han! bompenger,! billettinntekter! eller! annen! spesifisert! betaling.! I!løpet! av! de!30! årene! vil! den! private! parten! forrente! sin! kapital.! Infrastrukturen!overføres! deretter! vederlagsfritt! til! staten.! I! Norge! brukte! man! dette! prinsippet! da!vannkraften!i!sin!tid!ble!bygget!ut,!men!den!private!driftstiden!var!da!hele!99!år.!I!dag!er! ordningen! kanskje! mest! vanlig! i! utviklingsland.! Den! fungerer! klart! best! i! situasjoner!der!investeringen!gir!så!stort!overskudd!at!det!er!nok!til!både!den!private!parten!(som!får! sine! penger! igjen! med! renter)! og! den! offentlige! parten! (som! overtar! fullt! brukbar!infrastruktur!etter!f.eks.!30!år)!uten!at!det!er!behov!for!å!belaste!offentlige!budsjetter!i!noen!av!fasene.!!En! mer! aktuell! variant! av! modellen! baserer! inntektsstrømmen! på! årlige! betalinger! fra!den! offentlige! parten.! Denne! modellen! kan! betraktes! som! en! form! for!prosjektfinansiering! der! den! private! parten! låner! av! en! sikker! fremtidig! kontantstrøm!som! utløses! gjennom! investeringen.! I! de! tre! OPS*veiprosjektene! er! det! staten! ved!Statens! vegvesen! som! står! for! de! årlige! utbetalingene,! uavhengig! av! hvor! store!bompengeinntektene! fra! de! aktuelle! strekningene! er.! For! den! private! parten! fungerer!dette! som! en! sikker! kontantstrøm,! gitt! at! de! leverer! i! hht! de! kravene! som! er! stilt! i!kontrakten.! Med! et! lite! variabelt! ledd! knyttet! til! trafikkmengde! er! også! OPS*

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!16!leverandøren! sikret! kompensasjon! dersom! trafikkbelastningen,! og! dermed! også!vedlikeholdskostnadene,! blir! høyere! enn! først! antatt.! Både! livselskaper! og!pensjonskasser! har! behov! for! å! plassere! kapital! i! langsiktige! investeringer! med! lav!usikkerhet.!Det! er! derfor! grunn! til! å! anta! at! det! vil! være! tilstrekkelig! tilgang! på! privat!kapital!med!lånekostnader!ned!mot!rentekostnadene!ved!statsobligasjoner.!!En!annen!variant!av!!BOT,! går! ut! på! at! den! offentlige! parten! i! kontrakten! betaler!tilbake! kapitalelementet! i! prosjektet! i! løpet! av! et! begrenset!antall!år.! Deretter!betaler!den! offentlige! parten! bare! for!drift*!og!vedlikeholdsutgiftene! etter! en! nærmere!spesifisert! sats! (vanligvis! ikke! etter! regning!).!Med! denne! modellen! vil! den! private!parten! ha! insentiver! til! å! minimere! utbyggingstiden! i! og! med! betalingen! ikke! utløses!før! prosjektet! åpnes! for! trafikk.! Insentivene! til! å! ta! hensyn! til! livssykluskostnader! og!kvalitet!over!tid!kan!imidlertid!bli!svekket!gjennom!denne!modellen.!!I!tilfeller!hvor!kontraktsperioden!avslutter!før!infrastrukturprosjektet!genuint!er!utslitt,!oppstår! spørsmålet! om! vedlikehold! mot! slutten! av! perioden.! Mot! slutten! av! perioden!vil! ikke! den! private! parten!ha!insentiv! til! vedlikehold! og! reinvesteringer,! men! det! kan!den! offentlige! parten! ha.! Det! må! også! være! regler! for! hva! som! skjer! med! prosjektet!ved! slutten! av! kontraktsperioden!–!skal! det! gå! vederlagsfritt! til! offentlig! sektor?! Kan!den! private! parten! fritt!selge! de! deler! som! lar! seg! selge?!Som! det! framgår! av! Vista!Analyse! (2014)! er! det! i! kostnadsberegningene! for! Ringeriksbanen! lagt! inn! tunge!vedlikeholdsinvesteringer! etter!40! og! 60! år! (jf!Figur!4.1).! Kontraktlengden! og! vederlag!ved! overføring! til! den! offentlige! parten! må! tilpasses! prosjektets! tekniske! tilstand! og!forventet!investeringsbehov!på!overføringstidspunktet.!!I! forbindelse! med! OPS! er! det! alltid! en! risiko! for! at! det! private! selskapet! går! konkurs!eller! på! annen! måte! svikter! sine! forpliktelser.! Denne! faren! reduseres! noe! dersom! det!offentlige! holder! igjen! deler! av! kapitalelementet! i! betalingsstrømmen.! Dersom! den!årlige! betalingen! hele! tiden! overstiger! vedlikeholdskostnadene,! vil! den! private! parten!ha!insentiv! til! å! holde! seg! i! kontrakten.!Modellen! omtalt! foran!hvor! det! offentlige!betaler!en!konstant!årlig!sum!(i!reelle!kroner)!over!hele!kontraktens!levetid,!er!som!i!et!realprisjustert! annuitetslån.! Ulempen! her! er! imidlertid! at! den! private! parten! blir! som!en!långiver!av!et!svært!langsiktig!lån!til!det!offentlige.!Med!begrenset!likviditet!kan!det!i!seg!selv!øke!konkursrisikoen!hos!den!private!parten.!2.3.6 Konsekvenser.av.ikke<levert.tjeneste.En! styrke! ved! en! OPS*kontrakt! er! at!den! skaper! en! etterspørrer! og! en! tilbyder! av!tjenesten! «åpen! trasé».! Dette! synliggjør! ansvaret! dersom! traséen! ikke! er! åpen,! og!driftsoperatøren!for!skinnegangen!vil!være!alliert!med!publikums!ønske!om!mest!mulig!åpen! trasé.! Skillet! mellom! Jernbaneverket! og! NSB! er! langt! på! vei! ment! å! gi! samme!effekt,! men! i! en! OPS*kontrakt! er! det! kanskje! enda! større! avstand! mellom! partene.!OPS*selskapet! vil! også! i! større! grad! bli! stilt! økonomisk! ansvarlig!ved! økonomiske!overskridelser!enn!en!offentlig!etat.!!For! at! det! synlige!ansvaret! skal! ha! en! effekt,! er! det! avgjørende! at! kontrakten!inneholder! bestemmelser! om! konsekvensene! av! ikke*levert! tjeneste,! i! praksis!stengt!trasé.! Ved! stengt! trasé! er! det! ikke! naturlig! at! driftsoperatøren!(eller! den! offentlige!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!17!parten)!betaler,! siden!tjenesten! ikke! er! levert.! I! tillegg! til! dette! kan! det! være! aktuelt! å!skrive! inn! i! kontrakten! en! dagsbot! som! erstatning! for! «tort! og! svie»! for! publikum.!Dagsboten!kan!være!konstant!per!dag,!eller!den!kan!trappes!ned!ved!lengre!stans.!Det!er! kanskje!lettere! for! publikum! å! tilpasse! seg! dersom! man! vet! banen! er! langvarig!stengt.!!En! skarp! kontrakt! med! strenge! bøter! for! stengt! trasé! går! ventelig! sammen! med! høy!betaling!for!åpen!trasé.!Man!må!se!dagsbotens!størrelse!innenfor!rammen!av!en!total!forventet! betaling! til! OPS*selskapet.! Selskapet! vil! vurdere! at! en! høy! dagsbot! for!hendelser! som! selskapet! ikke! kan! noe! for,! reduserer! forventet! inntekt! fra! driften.!Inntektstapet!vil! selskapet! ønske! kompensert! i! form! av! høyere! betaling! når! banen! er!åpen,!og!dette!ønsket!vil!ventelig!ha!gjennomslag!i!den!vinnende!kontrakten.!Siden! det! ikke! er! ønskelig! med! høyere! betaling! enn! nødvendig! for! levert! tjeneste,! kan!det! være! argumenter! for! å! sette! dagsboten! lavt.! Men! en! for! lav! dagsbot! fører! til!redusert! innsats! for! å! holde! banen! åpen.! Et! privat! selskap! vurderer!ressursbruk!for!å!holde! banen! åpen! opp! mot! dagsboten! ved! at! den! er! stengt.! Det! er! grunn! til! å! tro! at!høyere!dagsbot!fører!til!flere!åpne!dager.!Det! er! ikke! nødvendigvis! slik! at! en! trasé! er! helt! åpen! eller! helt! stengt.! Man! kan! ha!tilfeller! av! redusert! fremkommelighet,! en! delvis! stengt! bane.! Hvordan! skal!betalingsstrukturen!være!i!slike!tilfeller?!Det!må!kontrakten!avgjøre!så!godt!det!lar!seg!gjøre.! Ved! uklarhet! om! dette,! og! store! summer! involvert,! kan! det! ende! med! en! tvist!som!går!til!rettsvesenet.!2.3.7 Mulighet.for.reforhandling.En! fornuftig! OPS*kontrakt! har! med! en! klausul! om! mulighet! for! reforhandling! av! hele!eller! deler! av! kontraktsbestemmelsene.! Det! er! åpenbart! at! i! løpet! av! 30*40! år! er! det!mye! som! kan! skje! som! kan! påvirke!rammene! for! jernbanedriften,! og! dette! må! det! tas!høyde! for! i! kontrakten.! Tidligere! nevnte! vi! muligheten! for! nye! reguleringer,! for!eksempel! nye! sikkerhetskrav! for! tunneler.! Slike! nye! krav! må! nødvendigvis! OPS*selskapet! følge,! men! det! er! vanskelig! å! bygge! inn!en! kompensasjon! for! dette! ved!kontraktens!inngåelse!mange!år!i!forveien.!På! den! annen! side! er! forutsigbar! betaling! og! resultatansvar! for! utbygging! og! drift! to!avgjørende! viktige!grunner! til! å! innføre! OPS.! Jo! mer! man! legger! inn! av! mulighet! for!reforhandling,! desto! mer! nærmer! man! seg! en! situasjon! preget! av! usikkerhet! om!rammevilkår!for!utbygging!og!drift,!som!er!det!man!ville!bort!fra!i.!Dessuten,!hvis!man!åpner!opp!for!reforhandling!er!det!rimelig!å!tro!at!den!private!parten!også!vil!ønske!en!slik! rett.! Men!hvis! den! private! parten! har! rett!til!reforhandling,! kan! det! offentlige!settes!i!det!som!kalles!en!hold*up!situasjon.!Med!det!menes!at!den!private!parten!kan!true! med! likvidasjon! (av! banen)! dersom! den! ikke! får! de! pengene! den! vil.! Kontrakten!kan! selvsagt! spesifisere! en! ensidig! reforhandlingsrett! for! den! offentlige! parten,! men!det! gir! fordel! til! den! offentlige! parten!og!ulempe! til! den! private,! som! den! private!parten!vil!kreve!kompensasjon!for.!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!18!2.4 Hva.sier.teorien?.I! dette! avsnittet! ser! vi! nærmere! på! teoretiske! momenter! for! og! mot! OPS.! Siden! OPS!kommer! i! mange! formater,! jf.!forrige! avsnitt,! blir! en! generell! diskusjon! ofte! litt!utflytende.!Vi!har!samlet!viktige!momenter!av!generell!natur!(jf!Tabell!2.1.).!I! debatten! er! det!to! vanlige! argumenter! for! OPS.! Det! ene! argumentet!sier! at!OPS! kan!avhjelpe! svak! offentlig! likviditet.!Dette! er! ikke! aktuelt! i! Norge.! Det! andre! argumentet!sier! at!OPS! er! en! mer! effektiv! organisasjonsform.! Som! påpekt! av! blant! annet! Vista!Analyse!(2012)!er!effektivitetsargumentet!aktuelt!også!i!Norge.!!Effektivitetsargumentet! er! knyttet! til! at! OPS! gir! en! bedre! fordeling! av! risiko! mellom!prosjektaktørene! enn! en! tradisjonell! modell.! Den! tradisjonelle! modellen! involverer!privat!sektor!som!utbygger!av!infrastruktur,!leverandør!av!rullende!materiell!osv,!men!privat! sektor! har! tradisjonelt!intet!eller! i! hvert! fall! begrenset!ansvar!når! infrastruktur!og! materiell! er! levert.! OPS! gir! utbygger! av! infrastruktur! et! medansvar! for! driftsfasen,!noe! som! internaliserer! driftsrisiko! hos! utbygger.!For! at! en! effektivtetsgevinst! skal!kunne! realiseres! må! fordelingen! av! risiko! være! slik! at! den! utførende! parten! får!ansvaret! for! den! risikoen! som! den! selv! har! muligheter! til! å! kontrollere! og! påvirke.!Staten! (den! offentlige! parten)! har! en! stor! prosjektportefølje! og! vil! derfor! kunne!vurderes!som!risikonøytral!i!forhold!til!risikoen!i!et!enkeltprosjekt.!I!tråd!med!prinsipal*agentteori! skal! den! risikonøytrale! parten! bære! all! eksogen! risiko.! Med! eksogen! risiko!menes!forhold!utenfor!prosjektet!som!makroøkonomisk!utvikling,!befolkningsutvikling!i! området! banen! skal! betjene,! politikkendringer,! og! til! en! viss! grad! endringer! i!framtidige!sikkerhetsstandarder.!!!I!følge!teorien!skal!da!all!endogen!risiko,!dvs!risiko!som!kan!påvirkes!eller!kontrolleres!gjennom! prosjektet! bæres! av! den! private! parten.!Selv! om! teorien! er! klar,! viser!erfaringene! at! det! kan! være! betydelige! utfordringer! knyttet! til! fordeling! av! risiko! i!langsiktige! prosjekter.! Hvordan! risiko! fordeles! vil! også! henge! sammen! med! når! den!private!parten!trekkes!inn.!Det!er!mange!argumenter!som!tilsier!at!den!private!parten!ikke! bør! trekkes! inn! før! etter! godkjent! reguleringsplan.!Dette! fordi! reguleringsrisiko!kan! være! krevende! og! kostbart! å! overføre! til! den! private! parten.! Samtidig! vil!muligheter! for! innflytelse! i! reguleringsfasen!ofte!være! nødvendig! for! å! sikre! den!private!parten!tilstrekkelig!innflytelse!til!å!kunne!utforme!effektive!løsninger.!Dette!vil!ofte!kreve!muligheter!til!tilpasse!løsningsvalg!som!i!utgangspunktet!fastsettes!gjennom!reguleringsplanen.!!Fordeling! av!inntektsrisiko!kan! også! være! beheftet! med! utfordringer.! Selv! om! dette! i!utgangspunktet! defineres! som! en! risiko! som! ikke! kan! påvirkes!og! derfor! beholdes! på!den! offentlige! aktørens! hånd,! kan! den! private! parten! ha! noe! innflytelse! over!etterspørselen.!Dette! gjelder! særlig! dersom! kontraktene! inneholder! stasjonsområder!med!eksempelvis!utleie!av!lokaler!til!andre!typer!virksomheter,!parkering!for!bil/sykkel!etc.!Hvordan!det!tilrettelegges!for!de!reisende!mht!parkeringsmuligheter,!informasjon!og!tilgjengelighet!vil!kunne!ha!betydning!for!trafikkvolumet.!Samtidig!vil!etterspørselen!etter!lokaler!på!et!stasjonsområdet!også!avhenge!av!antall!reisende!i!tillegg!til!en!rekke!andre! forhold! som!i! større! eller! mindre! grad! kan! påvirkes! gjennom! en!kontraktsperiode! på! 20*40! år.!Hvor! mange! som! tar! toget! vil!avhenge! av!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!19!fremkommeligheten! på! veien,! kjørekostnader! (inkludert! veiprising/bompengeavgifter)!og! en! rekke! andre! forhold! som! OPS*selskapet! ikke! vil! kunne! påvirke.! Pålitelighet,!komfort,! regularitet! og!billettpriser! er! eksempler! på! forhold! et! OPS*selskap/trafikkselskap! kan! påvirke,! og! som! vil! kunne! ha! betydning! for! antall!togpassasjerer!på!en!strekning.!!Eksemplene!viser! at! risikofordeling! og! ikke! minst! prising! av! risiko! kan! være!utfordrende!selv!om!teorien!på!hvordan!risiko!skal!fordeles!er!klar.!!Når!utbygger!får!ansvar!for!driftsfasen!og!betales!gjennom!driftsperioden,!vil!utbygger!være!interessert!i!å!redusere!utbyggingstidens!lengde!slik!at!han!får!inntekter!hurtigst!mulig.! Dette! er! et! annet! moment!som! vanligvis! er!i! tråd! med! samfunnsmessige!interesser.! I! den! tradisjonelle! modellen! kan! utbyggingsbevilgningen! i! mange! tilfeller!komme! klattvis! år! for! år,! noe! som! stykker! opp! prosjektet! og! fører! til! start*!og!stoppkostnader!(jf!Tekstramme!4.1).!Dette!er!et!tredje,!viktig!moment.!Argumentene! om! risikodeling,! tidsinnsparing! og! sikker! finansiering! er! bare! noen! av!momentene! som! trekkes! frem! i! den! omfattende! litteraturen! om!fordeler!og!ulemper!ved!OPS,!jf!!Tabell!2.1.!Blant! ulempene!er! blant! annet! at! privat! sektor! ofte! må! betale! høyere! rente! enn!offentlig! sektor.! Det! kan! gjøre! prosjektene! dyrere! i! privat! enn! i! offentlig! regi.! Et! annet!viktig! moment! er! at! det! offentlige! er! ansvarlig! overfor! publikum! dersom! et! privat!utbyggingsselskap! går! konkurs! eller! får! driftsproblemer.!Det! offentlige! blir! derfor!sittende! med! en! restrisiko! selv! om! privat! sektor!formelt! sett!påtar! seg! all! risiko.!Slike!problemer!kan!et!stykke!på!vei!løses!ved!hjelp!av!offentlige!garantier!(for!lån)!eller!krav!om! forsikring! av! virksomheten! (mot!nedleggelse),! men! tiltak!av! denne! type!fører! til!sine!egne!problemer!og!OPS*løsningen!blir!uansett!sittende!med!et!handikap!i!forhold!til!en!tradisjonell!løsning.!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!20!Tabell.2.1.Fordeler.og.ulemper.ved.OPS.Fordeler.som.hyppig.trekkes.fram.i.internasjonal.OPS<litteratur.Ulemper.som.hyppig.trekkes.fram.i.internasjonal.OPS<litteratur.• En!risikofordeling!etter!hvilken!part!som!best!kan!håndtere!og!påvirke!risikoen,!øker!kostnadseffektivitet,!og!stimulerer!den!private!leverandøren!til!å!levere!”smartere”!løsninger!i!et!livsløpsperspektiv.!• Ferdigstilling!til!rett!tid!og!avtalt!pris.!Den!private!sektor!betales!ikke!før!anleggsmiddelet!er!levert.!OPS*!anleggskontrakter!er!vanligvis!en!form!for!fastpriskontrakter!med!økonomiske!konsekvenser!for!entreprenøren!ved!for!sen!levering.!!• Bankene!(eller!lånegiver)!gjennomfører!kontrollprosedyrer,!kjent!som!due!diligence,!før!kontrakten!signeres.!I!flere!land!betraktes!dette!som!risikoreduserende!sammenliknet!med!tradisjonell!gjennomføring!av!offentlige!utbyggingsprosjekter.!!• OPS!gir!insentiver!til!å!optimalisere!prosjektet!i!et!livsløpsperspektiv!ved!å!se!utvikling,!bygging,!drift!og!vedlikehold!i!sammenheng.!!• OPS!gir!insentiver!til!et!verdibevarende!vedlikehold.!Erfaringer!fra!en!rekke!land!viser!betydelige!vedlikeholdsetterslep!som!følge!av!forsømt!vedlikehold!av!offentlig!infrastruktur!(transportinfrastruktur,!bygninger,!vann*!og!avløp,!etc).!OPS!fratar!den!offentlige!parten!(politikerne)!muligheten!til!å!nedprioritere!vedlikehold.!Dette!gir!en!bedre!forvaltning!av!realkapitalen.!!• Gir!innovative!livsløpsløsninger!som!følge!av!den!private!leverandøren!som!får!ansvaret!for!å!forvalte!investeringsprosjektet!trekkes!tidligere!inn!i!planleggingen!enn!det!som!er!vanlig!ved!standardkontrakter.!!• Bestilling!av!funksjon!og!kvalitet!der!betalingen!knyttes!til!den!løpende!leveransen!med!straffer!til!entreprenører!dersom!de!ikke!klarer!å!levere,!gir!insentiver!til!kvalitet!og!funksjon!gjennom!hele!kontraktstiden.!!• Færre!kontraktsmessige!feil!og!konflikter!gjennom!bruk!av!standardiserte!kontrakter!med!funksjonsbeskrivelser.!!• OPS!kan!kompensere!for!utilsiktede!effekter!i!et!budsjett*!og!beslutningssystem.!Dette!gjelder!særlig!for!prosjektkategorier!med!betydelige!vedlikeholdsetterslep,!der!budsjettrestriksjoner!hindrer!realisering!av!en!investering!som!kunne!gitt!budsjettbesparelser!(og!høyere!kvalitet)!i!et!livssyklusperspektiv.!!• OPS!utformes!nærmere!brukerne!!• Høyere!finansieringskostnader!enn!ved!offentlige!anskaffelser!finansiert!gjennom!offentlige!budsjetter!eller!offentlige!lån.!!Differansen!har!økt!som!følge!av!!finanskrisen.!!• Mulighetene!til!å!realisere!et!prosjekt!ved!hjelp!av!privat!finansiering,!uten!vesentlig!belastning!av!offentlige!budsjetter!i!året!prosjektet!realiseres,!kan!bidra!til!at!det!legges!mindre!vekt!på!hensynet!til!”value!for!money”!og!prosjektets!samfunnsnytte!i!forhold!til!kostnadene.!Dette!kan!bidra!til!overinvesteringer.!!• Redusert!kontraktfleksibilitet!–!finansieringsdelen!krever!ofte!lang!tilbakebetalingstid.!Dette!resulterer!i!lange!driftskontrakter!som!kan!være!vanskelig!å!endre.!!• Det!offentlige!betaler!for!risikooverføring,!men!den!ultimate!risiko!ligger!uansett!hos!det!offentlige.!• OPS*kontrakter!er!mer!kompliserte,!dette!gir!høyere!transaksjonskostnader!og!mer!tidsbruk!i!forprosjektfasen.!!• Høye!termineringskostnader!dersom!kontraktene!ikke!leverer!som!forventet,!og/eller!teknologisk!utvikling!gjør!at!andre!løsninger!framstår!som!mer!kostnadseffektive!eller!bedre!mht!kvalitet.!• Risiko!for!monopoltilpasning!i!den!enkelte!kontrakt!som!følge!av!lange!kontrakter!og!høye!termineringskostnader.!!• Store!og!kompliserte!kontrakter!gir!svak!markedskonkurranse!og!”overprising”!i!driftsfasen.!• Kontraktsformen!gir!muligheter!for!skjult!gjeldsoppbygging!og!gjennomføring!av!flere!prosjekter!enn!den!offentlige!enheten!reelt!sett!har!rammer!til.!!• OPS!kan!gi!andre!prioriteringer!og!”sniking”!i!køen!for!offentlige!investeringsprosjekter.!!• Prosjekter!med!høy!kompleksitet!er!krevende!å!følge!opp,!risikopremien!blir!for!høy,!og!kvaliteten!for!lav.!!!!Kilde!Vista!Analyse!(2012)!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!21!2.5 Aktuelle.OPS<modeller.for.Ringeriksbanen.På! bakgrunn! av! typologien! over! OPS*modeller! og! generelle! fordeler! og! ulemper!ved!OPS,! har! vi! identifisert! de! modellene! vi! vurderer! som!aktuelle! å! vurdere! nærmere! for!Ringeriksbanen.!• Vi!drøfter!OPS! for! utbygging,! drift! og! vedlikehold! av!traséen! mellom! Sandvika!og!Hønefoss.!Vi!drøfter!også!kort!OPS!for!trafikkavvikling.!!• Vi!drøfter!kort!trafikkavhengige!og!trafikkuavhengige!inntekter!• Vi! drøfter! muligheten! for! andre! inntekter! i! form! av! inntekter! fra! utleie! av!kommersielle!lokaler!ved!ny!Tolpinrud!eller!Hønengata!stasjon.!Dette!betyr!at!vi!ikke!drøfter,!eller!tar!stilling!til,!spørsmålet!om!kontraktens!lengde!og!betalingsprofil,! konsekvensen! av! ikke*levert! tjeneste! eller! mulighet! for! reforhandling.!Vi! forutsetter! at! disse! spørsmålene! og! hensynene! er! løst! på! en! tilfredsstillende! måte!og! vår! anbefaling! og! konklusjon! er! betinget!av!det.! Vi! tar! ikke! opp! spørsmålet! om!innslaget!av!statlig!eller!kommunalt!eierskap!!i!den!private!parten,!fordi!dette!innslaget!ikke!bør!påvirke!OPS*løsningens!virkemåte.!Endelig!tar!vi!ikke!eksplisitt!opp!spørsmålet!om! den! private! partens! frihetsgrader!utover! å! bemerke! at! jernbanesektoren! er! en!gjennomregulert!sektor.!!2.5.1 Utgangspunkt:.OPS<modell.i.prøveprosjektene.på.vei.i.Norge.I!Norge!har!en!i!de!statelige!veiprosjektene!med!OPS!basert!seg!på!en!modell!hvor!den!private! part! prosjekterer,! bygger,! finansierer! og! driver! veien! i! det! avtalte! antall! år! (25!år).! Dette! innebærer! at! eierskapet! forblir! hos! myndighetene.! Her! har! en! derfor! en!totalkontrakt! som! regulerer! alle! disse! forhold! (prosjektering,! bygging,! finansiering! og!drift).!!Figur!2.2!skisserer! en! mulig! organisering! av! OPS! på! Ringeriksbanen! (eventuelt!veistrekning! og! jernbane! sammen)! basert! på! modellen! som! er! brukt!på! de! tre! OPS*prøveprosjektene!i!veisektoren.!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!22!Figur.2.2.Organisering.og.finansiering.av.OPS.infrastruktur.vei/bane.!I!denne!modellen! tilføres! Jernbaneverket! (eventuelt! et! prosjektselskap! bestående! av,!eller! underlagt! Jernbaneverket! og/eller! Statens! vegvesen)! årlige! midler! gjennom!statsbudsjettet,! eventuelt! i! kombinasjon! med! brukerbetaling.! OPS*kontrakten!regulerer! betalingen! til! OPS*selskapet.! Kontrakten! er! bindene! for! staten,! noe! som!innebærer! årlige! bindinger! i! statsbudsjettet! øremerket! til! den! gjeldende! OPS*kontrakten.! Brukerbetaling! vil! i! denne! sammenheng! være! bompengeinntekter,!inntekter! fra! veiprising! eller! kjøreavgifter! (jernbane).! ! I! veiprosjektene!er! det!et!variabelt!ledd!i!betalingen!knyttet!til!en!eventuell!trafikkutvikling!som!blir!høyere!eller!eventuelt!lavere!enn!forventet.!Dette!er!blant!momentene!vi!drøfter.!!Den! private! kontraktsparten! vil! i! store! og! komplekse! infrastrukturprosjekter! nesten!alltid!bestå!av!et!konsortium!eller!OPS*selskap!der!det!kan!være!flere!eiere.!Ofte!vil!en!stor! entreprenør! være! med! på! eiersiden.! Investeringene! vil! finansieres! gjennom!egenkapital! og! lån.! OPS*selskapet! vil! normalt! ta! opp! lån! i!det! private! markedet,! men!kommuner! eller! staten! kan! stå! som! långivere.! Offentlig! aktører! som! eksempelvis!kommuner!eller!fylkeskommuner!kan!også!være!medeiere!i!OPS*selskapet.!!OPS*selskapet! vil! i! denne! modellen! normalt! ha! ansvaret! for! hele! finansieringen!av!investeringen.! OPS*prosjektet! vil! i! gjennomføringen! framstå! som! en! totalentrepresise!der! bygging,! drift! og! vedlikehold! er! inkludert.! ! Entreprenøren! som! har! ansvaret! for!totalentreprisen! vil! normalt! være! med! på! eiersiden.! OPS*selskapet! (eller!hovedentreprenøren)! vil! som! regel! kontrahere! underleverandører! hhv! på!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!23!utbyggingsdelen! og! på! drift*!og! vedlikeholdssiden.! Dette! vil! vanligvis! være! tilfelle! selv!der! en! stor! entreprenør! er! sentral! på! eiersiden! i! OPS*selskapet.!Vedlikeholdskontraktene! OPS*selskapet! eller! hovedentreprenøren! tegner! med!underleverandører!kan!være!kortere!og!også!oppstykket!i!delelementer.!Det!er!opp!til!OPS*leverandøren!hvordan!kontrakter!med!eventuelle!underleverandører!utformes.!!2.5.2 Mulige.OPS<avgrensninger..I! dette! avsnittet! har! vi! illustrert! modellene! som! vurderes.! Figurene! viser!rolleavgrensningen!mellom!ulike!aktører!i!modellene.!!OPS$–$Infrastruktur$(Bygge,$finansiere,$drifte,$vedlikeholde)$I! denne! modellen! avgrenses! OPS*kontrakten! til! å! kun! gjelde! infrastrukturen,! dvs!skinnegang! med! signalanlegg! mv,! og! stasjoner.! JBV/SVV! fører! prosjektet! fram! til!fullført! reguleringsplan.! Gjennomføringsmodell! bør! fastsettes! som! en! del! av! arbeidet!med!reguleringsplanen.!!Figur.2.3.Avgrensning.av.roller.og.ansvar.i.OPS<infrastruktur...!!Infrastruktur!JBV/SVV!OPS*selskap!Stasjoner!!Rullende!materiell!!Vognselskap/trafikkselskap!(NSB!og!eventuelle!nye!aktører)!Trafikk!!Trafikkselskap!(NSB!og!eventuelle!nye!aktører)!Trafikkavvikling!JBV!!Figuren! over! viser! en! OPS*kontrakt! som! er! avgrenset! til! jernbaneinfrastrukturen,!inkludert!stasjonene!på!den!aktuelle!strekningen.!I!denne!modellen!er!alt!som!har!med!trafikk! og! rullende! materiell! holdt! utenfor! OPS*kontrakten.! Vi! har! forutsatt! at!planlegging! til! og! med! godkjent! reguleringsplan! legges! til! JBV/SVV.!Trafikkavvikling1!er!lagt!til!JBV.!Rullende!materiell!og!trafikk!kan!i!prinsippet!fordeles!mellom!flere!aktører.!Hvordan!trafikken!organiseres!er!i!denne!sammenheng!ikke!relevant.!Det!vesentlige!er!at! OPS*leverandørens! ansvar! er! avgrenset! til! selve! infrastrukturen! og! i! dette! tilfellet!også!stasjonene!på!strekningen.!!En! variant! av! modellen! vil! være! en! modell! avgrenset! til! å! kun! gjelde!transportinfrastrukturen,! dvs! at! stasjonene! holdes! utenom! OPS*kontrakten.! En! annen!variant! vil! være! en! OPS*kontrakt! som! kun! inkluderer! en! jernbanestasjon! med!tilhørende!infrastruktur,!mens!skinnegang!sorterer!under!Jernbaneverket.!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!1!Med! trafikkavvikling! menes! i! denne! sammenheng! styring! og! regulering! av! trafikken! på!banestrekningen.!!	Planlegge/reguleringsplan!Finansiere!Bygge!Drifte!!	Vedlikeholde!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!24!OPS$–$Infrastruktur$og$trafikk$(Bygge,$finansiere,$drifte,$trafikkere,$vedlikeholde)$I! denne! modellen! inkluderes! trafikkdelen! i! OPS*avtalen.! Det! betyr! at! OPS*selskapet!foruten! å! ha! ansvaret! for! selve! infrastrukturen,! også! forplikter! seg! til! å! trafikkere!strekningen!etter!nærmere!spesifiserte!krav.!!Figur.2.4.Avgrensning.av.roller.og.ansvar.i.OPS.infrastruktur.og.trafikk.!!Infrastruktur!JBV/SVV!!OPS*selskap!Stasjoner!!Rullende!materiell!!Trafikk!!Trafikkavvikling!JBV!!Figuren! over! viser! en! OPS*kontrakt! som! inkluderer! både! infrastruktur,! rullende!materiell! og! trafikktilbud! på! strekningen.! Vi! har! forutsatt! at! planlegging! til! og! med!godkjent!reguleringsplan!legges!til!JBV/SVV.!Som!det!framgår!av!figuren!vil!dette!være!en! betydelig! mer! omfattende! kontrakt! enn! den! første! varianten.!Trafikkberegningene!for! Ringeriksbanen!(se! blant! annet! Vista! Analyse,! 2014)! viser! et! relativt! svakt!trafikkgrunnlag! sammenliknet! med! investeringskostnadene.! Dersom! OPS*selskapet!skal! inkludere! rullende! materiell! og! trafikk,! må! det! forventes! at! kontraktens! samlede!kostnadsramme! økes! betydelige.! Andre! tog! og! operatører! må! gis! tilgang! til!strekningen.!I! første! omgang! vil! dette! gjelde! NSB! som! i! dag! trafikkerer! strekningen!Oslo*Bergen.! På! sikt! vil! det! kunne! komme! andre! operatører! til! som! vil! kunne! være!interessert!i!trafikkere!hele!eller!deler!av!strekningen.!Med!et!svakt!trafikkgrunnlag!og!høye! investeringskostnader! vil! en! kontrakt! som! inkluderer! trafikk! øke! risikoen! i!prosjektet.! I! og! med! det! er! stor! usikkerhet! knyttet! til! befolkningsveksten!i! banens!influensområde,! og! dermed! også! trafikkgrunnlaget,! for! strekningen! må! det! forventes!en! høy! risikopremie! dersom! trafikk! inkluderes! i! kontrakten.!Det! vil! også! komplisere!ruteplanlegging! og! fremtidige! konkurranser! om! offentlige! kjøp! dersom! trafikk! for! på!en! del! av! et! større! system! fastlegges! gjennom! en! kontrakt! med! 30*40! års! varighet.! Vi!har! derfor! ikke! gått! videre! med! et! alternativ! der! trafikkdelen!inkluderes! i! OPS*kontrakten.!!Trafikkavvikling,! dvs! ansvaret! for! å! optimalisere! og! styre! trafikken! på! strekningen!er!også!i!denne!modellen!lagt!til!JBV.!Dette!omtales!i!neste!avsnitt.!!2.5.3 Trafikkavvikling.bør.være.utenfor.OPS.I!mange!av!de!181!OPS*prosjektene!i!jernbane!som!per!2013!er!registrert!av!nettstedet!Public! Works! Financing! er! trafikkavviklingen,! togdriften,! en! del! av! kontrakten.! Det!gjelder!for!eksempel!Arlandabanen,!jf!kapittel!3.!!Vi! vurderer! imidlertid! at! på! Ringeriksbanen! er! det! uhensiktsmessig! at! OPS! omfatter!trafikkavviklingen.!For!å!styre!kapasiteten!på!det!totale!jernbanenettet!optimalt!må!de!ulike! togtilbud! i! form! av! antall! tog,! hastighet! og! annet,! ses! i! sammenheng! og! styres!	Planlegge/reguleringsplan!Finansiere!Bygge!Drifte!!	Vedlikeholde!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!25!sentralt! både! i! forhold! til! planlegging! og! i! den! daglige! trafikkavviklingen.! En! «OPS*bane»!plassert!innimellom!andre!banestrekninger,!utfordrer!dette.!Strekningen!er!dessuten!for!kort!til!at!det!er!tjenlig!å!etablere!et!eget!selskap!som!skal!ta! seg! av! trafikkavviklingen.! Det! vil! trolig! være! fordyrende! å! etablere! egen!bemanningsorganisasjon,!beredskap,!utstyr!osv!på!en!såpass!kort,!integrert!strekning.!Vi! vurderer! også! at! dersom! man! inkluderer! trafikkavviklingen,! vil! det! være! færre!potensielle! tilbydere! til! kontrakten,! siden! de! tekniske! og! sikkerhetsmessig!godkjennelsene!som!er!nødvendig!for!togdrift,!ikke!vil!kunne!møtes!av!alle.!!2.6 Oppsummering.–.aktuelle.modeller.for.Ringerksbanen.Med!utgangspunkt!i!gjennomgangen!foran!står!vi!igjen!med!følgende!aktuelle!modeller!for!Ringeriksbanen:!!• Et!konsept!der!bane!og!vei!er!separat!og!banen!går!over!Åsa!(kortform!«Åsa»).!!• Et! konsept! der! bane! og! vei! føres! sammen! fra! Kroksund! via! Busund! (kortform!«Busund»).!!OPS!for!stasjonsutbygging!og!stasjonsdrift!vurders!separat.!Før! vi! tar! til! med! den! konkrete! vurderingen!av! ulike! OPS*modeller! som! er! kan! være!relevante,! er! det! imidlertid! nyttig! å! se! nærmere! på! erfaringer! med! OPS! i!jernbanesektoren!i!andre!land.!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!26!3. Erfaringer)fra)OPS#i#jernbanesektoren#i#andre#land.Hovedbanen! mellom! Oslo! og! Eidsvoll!fra! 1854,! den! første! norske! jernbanen! for!offentlig!transport,!ble!til!ved!offentlig*privat!samarbeid.!Finansieringen!skjedde!ved!å!utstede!aksjer! for! 2,2! millioner! spesiedaler,! der! halvparten! ble! kjøpt! av!engelske!investorer.! Den! andre! halvparten! ble! delt! mellom! norske! private! investorer! og! den!norske! stat,! som! altså! opprinnelig! bidro! med! om! lag! en! fjerdedel.!Staten! kjøpte! seg!siden! opp,! men! hovedbanen! mellom! Oslo! og! Eidsvoll! ble! ikke! en!del! av! Norges!Statsbaner!før!i!1926!(Hajum,!1977;!Bjerke!og!Holom!2004,!sitert!av!Wikipedia!2014).!Også!i!andre!europeiske!land!og!i!USA!var!jernbanen!på!1800*tallet!privat!eller!anlagt!i!samarbeid! mellom! privat! og! offentlig! sektor.!Samarbeidet! utviklet! seg! imidlertid!mange! steder! til! private! monopoler,! og!det! var! først!i! første! del! av! 1900*tallet!som!jernbanen!i!de!fleste!land!ble!et!offentlig!anliggende.!Samfunnsøkonomisk!teori!støttet!opp! om! offentlig! drift! ved! å! peke! på! at! jernbane! var! et! typisk! (kanskje! det! mest!typiske)! eksemplet! på! et! gode! med! fallende! gjennomsnittskostnader.! Når!produksjonen!av!et!gode!har!fallende!gjennomsnittskostnader!kan!en!ikke!både!oppnå!a)! positive!bedriftsoverskudd! og! b)! en! pris! som! er! lik! grensekostnad.! Pris! lik!grensekostnad! er! et! samfunnsøkonomisk! ønskelig! prinsipp.! For! å! sikre! overskuddene!sier! teorien! at! det! danner! seg! private! monopoler! som! setter!prisen!høyere! enn!grensekostnad,!og!det!var!altså!nettopp!det!man!så!i!flere!land!på!1800*tallet.!!Offentlig! drift! av! jernbanen! skulle! garantere! pris! lik! grensekostnad.! Det! offentlige!plukket! opp! underskuddet! som! oppstod.! I! andre! halvdel! av! 1900*tallet! kom! imidlertid!også!denne!modellen!under!press,!fordi!det!ble!hevdet!at!i!offentlig!regi!kunne!driften!av! ulike! grunner! bli! ineffektiv.! «Government! failure»! erstattet! «market! failure».! Se!Winston! (2013)! for! en! fersk! gjennomgang! med! mange! eksempler! på! government!failure! på! transportområdet.! Flere! land! opplevde! også! vanskeligheter! med! å! finne!finansiering!for!nye!jernbaneinvesteringer,!fordi!investeringene!er!så!store!og!tunge.!!Dette! har! ledet! til! fornyet! interesse! for! offentlig! privat! samarbeid! i! transportsektoren!generelt!og!jernbane!spesielt.!!En!oversikt!fra!nettstedet!Public!Works!Financing!(2013)!forteller! at! 181! jernbaneprosjekter! over! hele! verden! er! finansiert! via! offentlig! privat!samarbeid!i!perioden!1985!–!2013.!!Erfaringer! med! OPS! i! jernbanesektoren!er! blitt! evaluert! i! flere! artikler! og! bøker! (bla!Alexandersson! og! Hultén! 2009,! Alexandersson! 2010,! Gomez! Ibanez! 2006,! Dutzik!m.fl,!2011).! ! Vi!ser!nærmere! på! erfaringer! fra!Storbritannia,! Nederland,! Taiwan,!Sverige!og!Portugal.! Offentlig! privat! samarbeid! har! også! vært! prøvd! i! jernbanen! i! USA,! men! den!amerikanske! jernbanen! er! i! stor! grad! innrettet! mot! godstrafikk.! Dessuten! er! ikke!investering! og! trafikk! skilt! på! samme! måte! som! i! Europa.! De! amerikanske! erfaringene!er!derfor!etter!vår!vurdering!mindre!relevante.!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!27!3.1 Storbritannia1.Storbritannia!er! det! landet! i! Europa! som! har! gått! først! og! lengst! i! reform! av!jernbanesektoren.!Det!har!gitt!landet!erfaringer!som!andre!kan!lære!av.!Tilbake!i!1994!ble! selskapet! Railtrack! opprettet.! Railtrack! skulle! eie,! vedlikeholde! og! utvikle!jernbanens!infrastruktur.!Selskapet!ble!snart!privatisert!og!i!1996!ble!selskapets!aksjer!notert!på!børsen.!Fra! dette! øyeblikk! kunne! enhver! kjøpe! aksjer! i! Railtrack.! Parallelt! ble!jernbanedriften!privatisert,! og!Storbritannia!hadde! på! et! tidspunkt! mer! enn! 80! uavhengige!jernbaneselskaper! inkludert! leverandørvirksomhet.! De! private! driftsselskapene! (Train!Operating!Companies,!TOC)!fikk!forholdsvis!korte!driftskontrakter!på!syv!år.!Etter! Tony! Blairs! valgseier! i! 1997! ble! det! besluttet! å! styrke! reguleringen! av! sektoren.!Regulatoren! tilbød! driftsselskapene! lengre! kontrakter! mot! at! de! skulle! være! med! å!finansiere! infrastrukturen.! Erfaringen! var! nemlig! at! Railtrack! ikke! investerte!tilstrekkelig,! og! ideen! var! å! finansiere! infrastrukturen!fra! flere! kilder.! Railtrack! skulle!kjøpe! infrastrukturen!etter! ferdigstillelse.! Kontraktørene! inklusive! driftsselskapene!skulle!være!ansvarlig!for!vedlikeholdet.!Disse! planene! sprakk! imidlertid,! tilskyndet! av! den! såkalte! Hatfield*ulykken! i! år! 2000!der!fem!mennesker!omkom!og!dårlig!vedlikehold!ble!trukket!fram!som!en!viktig!årsak.!Railtrack! fikk! en! viktig! del! av! ansvaret.! Etter! hvert! falt!hele!selskapet! sammen! og! ble!erstattet! av! det! ideelle! selskapet! Network! Rail,! som! er! offentlig! kontrollert.!For!infrastrukturens! del,! er! man! i! Storbritannia! nesten! tilbake! til! utgangspunktet! før! OPS!og!privatisering.!!3.2 Nederland2.HSL*Zuid!er!høyhastighetsbanen! som! forbinder! Amsterdam!og! Rotterdam! med! Belgia.!Dette!var!i!sin!tid!det!største!OPS!jernbaneprosjektet!i!Europa.!Forhåpningene!var!høye!til!prosjektet,!og!i!2001!ble!det!tildelt!utmerkelsen!«European!PPP!Deal!of!the!Year»!fra!Project! Finance! Magazine,! som! særlig! fremhevet! dets!«particularly! appetizing! risk!profile».!!Dutzik!m.fl.!(2011)!vurderer!imidlertid!at!HSL*Zuid!prosjektet!gjorde!flere!feil!som!over!tid! førte! til! kostnadsoverskridelser,! forsinkelser! og! offentlige!redningsaksjoner.! Den!viktigste! feilen! var! kanskje! at! HSL*Zuid! ble! satt! opp! som! tre! prosjekter,! for!skinneunderlaget,!for!selve!skinnegangen,!og!for!trafikken!(togdriften).!• Jobben! med! å! bygge! skinneunderlaget! («substructure»)!–!tunneler,! broer! og!sementblokkene! som! sporet! hviler! på!–!ble! delt! i! syv! kontrakter! og! satt! ut! på!anbud! på! vanlig! måte.!På! denne! måten!ble! skinneunderlaget! unntatt! fra! OPS.!Begrunnelsen!var!at!risikoen!knyttet!til!grunnforhold!osv!ble!vurdert!å!eksogen,!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!1!Omtalen!av!Storbritannia!og!Sverige!bygger!i!hovedsak!på!Alexandersson!(2009,!2010).!!2!Omtalen!av!Nederland,!Taiwan!og!Portugal!bygger!i!hovedsak!på!Dutzik!m.fl.!(2011).!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!28!og! dermed! ikke! en! risiko! operatøren! kunne! kontrollere! bedre! enn! regulator.!Dermed!ville!det!ikke!være!noe!å!vinne!på!OPS,!var!vurderingen.!!• Skinnegang,! stasjoner! og! signalanlegg! («superstructure»)! ble! tildelt! selskapet!Infraspeed! Consortium,! med! oppdrag! å! designe,! bygge,! finansiere! og!vedlikeholde! disse! delene! i! 25! år.!Infraspeed! Consortium! skulle! samarbeide!med!de!syv!kontraktørene!for!skinneunderlaget.!!• Driften! ble! tildelt! selskapet! High! Speed! Alliance! (HSA),! et! konsortium! 90!prosent! eid! av! den! nederlandske! statsjernbanen! og! 10! prosent! eid! av! Air!France*KLM.!Ved! å! dele! opp! jobben! i! tre! delprosjekter,! og! forhandle! alle! kontraktene! tidlig! i!prosessen,! forutsatte! den! nederlandske! regjeringen! at! kontraktsvinnerne!ville!kommunisere!tilstrekkelig!med!hverandre!om!grenseflatene!mellom!prosjektene,!og!at!hver!kontrakt!ble!fullført!på!tid.!Disse!forutsetningene!slo!ikke!til,!ifølge!Dutzik!m.fl.!(2011).!Problemene!startet!med!de!ordinære! anbudene! om! skinneunderlaget,! som!viste! seg! å!ligge! godt!over! budsjett.!Myndighetene! svarte! da! med! å! redusere! prosjektets! omfang! og!lette!kontraktsbetingelsene!for! å! tiltrekke! seg! flere! og! lavere! anbud.! En! viktig! lettelse!var! å!fjerne!dagsbøtene!for!forsinket!leveranse.!Dette!skiftet!var!ifølge!Dutzik!m.fl.,!som!her!siterer! den! nederlandske! riksrevisjonen,! et! av! flere! som! flyttet! prosjektrisiko! fra!kontraktørene!til!staten.!!Man! oppnådde! heller! ikke! kostnadseffektivisering! som! ønsket! og! prosjektet! ble! etter!hvert!hele!55!prosent!dyrere!enn!opprinnelig!anslått.!Kostnadsoverskridelsene!skyldtes!blant! annet! manglende! koordinering! mellom! delprosjektene.! Skillet! mellom!skinneunderlag! på! den! ene! siden! og! skinnegang,! stasjoner! og! signalanlegg! på! den!andre! siden,! fungerte! dårlig.! For! eksempel! viste!det! seg! at! Infraspeed,! som! sto! for!skinnegang,!stasjoner!og!signalanlegg,!baserte!seg!på!en!ingeniørdesign!for!underlaget!som! hadde! endret! seg! i! løpet! av! kontraktsprosessen,! slik! at! ulike! designelementer! ble!inkompatible.! Det! var! heller! ikke! heldig! at!kontraktørene! rapporterte! til! forskjellige!myndighetsorganer.! Endelig! ble! prosjektet! forsinket! fordi! det! skulle! være! kompatibelt!med! det! europeiske! automatiske! togovervåkingssystemet,! som! ikke! ble! ferdig!spesifisert!før!sent!i!prosessen.!!Forsinkelsene!knyttet!til!overvåkingssystemet!førte!i!sin!tur!til!at!driftsoperatøren!High!Speed!Alliance!(HSA)!ble!tvunget!til!å!betale!tariff!til!skinneoperatøren!Infraspeed!uten!at!HSA!hadde!billettinntekter.!Dermed!måtte!nederlandske!myndigheter!i!to!omganger!injisere! kapital! i! HSA! for! å! holde! det! flytende,! samtidig! som! konsesjonen! ble! forlenget!og!HSA!fikk!henstand!med!å!betale!tariffen.!!Duznik!m.fl.!(2011)!avrunder!sin!kritiske!fremstilling!av!prosjektet!med!følgende!salve:!«In! short,! the! HSL*Zuid! project,! considered! an!exemplary! PPP! project! at! the! time! the!project!was!launched,!wound!up!illustrating,!in!many!ways,!how!not!to!structure!a!PPP!for! high*speed! rail.!The! Dutch! government’s! decision! to! undertake! separate! contracts!for! superstructure! and! substructure! appears! to!have! been! a! mistake.! The! lack! of!effective! competition! among! bidders! prevented! anticipated! cost! savings! from! being!realized,!while!the!lack!of!proper!risk!management!provisions!in!the!contract!exposed!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!29!the! state! to! effects! of! cost! overruns.!Failing! to! establish! a! clear! line! of! authority! for!government! management! of! the! project,! and! creating! what! was! in! effect! a! public*public!partnership!for!operation!of!the!line!compounded!the!problems.»!(s.25)!3.3 Taiwan.I!1998!ble!Taiwan!High!Speed!Rail!Corporation!(THSRC)!tildelt!en!35*årig!konsesjon!for!å! bygge! og! drive! Taiwan! High! Speed! Rail.! Før! dette! hadde! THSRC! lovet! å! bygge! banen!uten!hjelp!av!offentlig!kapital.!Snart!etter!opplevde!imidlertid!Taiwan,!som!andre!land!i!regionen,!en!økonomisk!nedgangstid!(Asiakrisen)!og!for!THSRC!økte!rentene!på!lån.!!De! høye!lånerentene! ble! snart! en! trussel! mot! selskapets! overlevelse! og! mer! enn! 60!prosent! av! inntektene! gikk! med! til! å! betale! gjeld.! Så! sent! som! i! 2009! betalte! THSRC!fortsatt!mer!enn!åtte!prosent!rente!på!enkelte!av!sine!lån!(Dutzik!m.fl.!(2011),!som!her!siterer! Cruikshank! (2010)! og! Shen! (2009)).! I! tillegg! ble! selskapet! tvunget! til! å! avskrive!store!deler!av!kapitalen,!med!underskudd!som!resultat.!Disse!forholdene!gjorde!eierne!av!THSRC!skeptiske!til!å!investere!mer!i!selskapet,!som!førte! til! problemer! med! å! gjøre! ferdig! prosjektet.! Da! banen! åpnet! i! 2007! var! flere!viktige! stasjoner! fortsatt! uferdige.! Det! offentlige! måtte!refinansiere! selskapet,!reforhandle! gjelden! og! ta! en! eierposisjon,! som! nå! (per! 2011)! ligger! på! 40! prosent.!Dutzik! m.fl.! vurderer! at! det! kanskje! hadde! vært! sikrere! og! billigere! om! det! offentlige!hadde! medfinansiert! prosjektet! helt! fra! starten! istedenfor! å!sette! selskapet! og! hele!prosjektet!i!spill!før!man!til!slutte!måtte!refinansiere!det!likevel.!3.4 Sverige.Sverige! har! erfaring! med! OPS! i! jernbanesektoren! fra! Arlandabanen.! Banen! går! fra!Stockholm! sentrum! til! Arlanda,! mens!det! offentlige!har!bekostet!sosioøkonomisk!begrunnede! tilleggsinvesteringer,! inkludert! en! forbindelse! mellom! Arlanda! og!hovedlinjen! nord! for! flyplassen.! Videre! stilte! staten! til! rådighet! et! lån! på! én! milliard!svenske!kroner!til!prosjektselskapet,!mot!at!prosjektselskapet!skulle!finansiere!75%!av!totalbudsjettet!utenfor!statsbudsjettet.!Lånet!skulle!altså!utgjøre!25%!av!totalen.!Det!ble!arrangert!anbudskonkurranse,!der!30!selskaper!viste!interesse!og!fire!ble!valgt!til! å! konkurrere.! Konsortiet! som! vant,! som! inkluderte! materielleverandøren! Alstom,!bygget! banen! og! dannet! deretter! datterselskapet! A*train.! Driften! åpnet! i! 1999! og! A*train! driver! fortsatt! Arlanda! Express.! Selskapet! ble! imidlertid! solgt! videre! til! det!australske!Macquarie!Bank!Group!i!2004.!Det! er! enkelte! trekk! ved! Arlandabanen! som! kan!være! til! inspirasjon! for! en! eventuell!OPS!løsning!i!Norge.!På! investeringssiden! ble!visse! risiki!regulert! i! kontrakten.! For! eksempel! ble! det!spesifisert! at! selskapet! skulle! kompenseres! for! kostnadsøkninger! som! skyldtes! nye!regulatoriske! pålegg,! eller! arkeologiske! utgravninger.! Andre! forhold! ble! ikke! regulert,!noe! som! har! ført! til! at! perrongen! til! Arlandabanen! på! Sentralstasjonen! er! høyere! enn!alle! andre! perronger!i! Sverige.! Det! gjør! det! enkelt!for! den! reisende!å! gå! rett! inn! på!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!30!Arlanda! Express,! men!desto!vanskeligere!for! togoperatører!med! andre! tog!å! bruke!perrongene!til!Arlandabanen!dersom!det!skulle!bli!aktuelt.!Utformingen!av!perrongene!fungerer! dermed! som! en! barriere! for! andre! togselskaper! som! trafikkerer! det! øvrige!jernbanenettet!i!Sverige.!!Arlandabanens! driftskontrakt! løper! i! 45! år,! men! med! mulighet! for! forlengelse! eller!forkortelse.! Selskapet! er! forpliktet! til! å! operere! mellom! fire! og! seks! tog! i! timen.!Selskapet!betaler!for!vedlikehold!og!for!sitt!eget!materiell.!Fordelingen! av! markedsrisiko! er! også! interessant.! Arlandabanen! bærer!markedsrisikoen!dersom!trafikken!ikke!utvikler!seg!som!antatt.!Selskapet!er!da!selvsagt!også! tiltenkt! oppsiden.! I! praksis! har! det! vist! seg! at! flytrafikken! fra! Arlanda! har! økt!mindre! enn! opprinnelig! forventet,! slik! at! man! i! større! grad! har! kjempet! med!busselskapene! og! andre! fremkomstmidler! om! eksisterende! trafikk.! Et! interessant!forhold! i! denne! forbindelse! er! at! andre! operatørers! tog! bare! kan! stoppe! på! Arlanda!dersom!de!blir!enige!med!Arlandabanen!om!å!betale!en!avgift!for!dette.!Vi!observerer!at! det! er! bygget! en! sentralstasjon! på! Arlanda! i! dag,! og! at! det! er! mange! tog! som!stopper!på!denne!stasjonene.!Passasjerene!må!imidlertid!betale!85!kroner!ekstra!for!å!gå!av!eller!på!togene!på!denne!stasjonen.!!Selskapet! kan! sette! sine! egne! billettpriser,! og! det! er! konkurransen! med! de! andre!transportmidlene!som!begrenser!dets!monopolmakt.!Arlandabanen!er!blant!annet!blitt!kritisert! for! å! ha! høye! billettpriser! i! helgene! selv! om! togene! langt! fra! er! fulle.!Det! er!riktignok! innført! helgetilbud! med! lavere! priser! hvis! man! er! flere! som! reiser! sammen,!men!det!er!fremdeles!mye!ledig!kapasitet!i!helgene.!Det!er!imidlertid!ingen!grunn!til!å!vente! at! en! monopolist! skulle! legge! vekt! på! å! fylle! opp! togene! dersom! det!gir!lavere!billettpriser!og!mindre!inntekt!i!alt.!!!!!!3.5 Portugal.Portugal! har! brukt! OPS! både! for! forstadstog! (light! trains)! (Tavares! (2012),! Miranda!Saramento! og! Renneboog! (2014))! og! høyhastighetstog,! foruten! motorveier.!Vi!gjennomgår!erfaringer!med!OPS!for!høyhastighetstog.!!Før! finanskrisen! var! Portugal! kommet! langt! med! planene! om! å! bygge!høyhastighetsbane,! og! ideen! var! å! henge! seg! på! det! velutviklede! spanske! banenettet.!Finanskrisen! førte! til! at! planene! ble! lagt! bort,! men!det! portugisiske! eksemplet! er!likevel! interessant,! fordi!man! ifølge! portugiserne! selv!tok!lærdom! av! erfaringer! fra!andre!land!og!la!opp!OPS*løsningen!for!å!maksimere!fordeler!og!minimere!ulemper.!Portugal! opprettet! et! selskap! kalt! RAVE! til! å! planlegge! høyhastighetsbane.! RAVE! var!eid!av!staten!og!den!portugisiske!statsjernbanen.!(Det!er!nå!nedlagt).!En!viktig!oppgave!for! RAVE! var! å! identifisere! og! redusere! risikoen! i!høyhastighetsbanen!gjennom!hensiktsmessig!avgrensning!og!delegering!av!risiko.!!For! eksempel!ble! det! etter! lengre! overlegning! bestemt! å! dele!høyhastighetsutbyggingen! i! seks! ulike! OPS*prosjekter.! Fem! prosjekter! gjaldt! ulike!linjestrekninger,! mens! det! siste! prosjektet! gjaldt! signal*!og! kommunikasjonsanlegg! og!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!31!hadde!en!nasjonal!karakter.!Kontraktene!var!40!år!lange.!98!prosent!av!inntektene!ble!spesifisert! som! trafikkuavhengig! tilgjengelighetsbetaling! («availability! fee»)! og! to!prosent! ble! gjort! trafikkavhengig.! Ulike! former! for! teknologisk! risiko! og! det! som! for!den! private! parten! fortoner! seg! som! regulatorisk! risiko,! ble! spesifisert! i! kontrakten.!Den! private! parten! skulle! drive! banen,! men! det! offentlige! tok! på! seg! å! kjøpe!kjøremateriellet! («rolling! stock»).! OPS*kontraktene! ble! også! utsatt! for! en! «public!sector! comparator! test»! for! å! finne! ut! om! OPS! eller! vanlig! kontraktsløsning! ble! billigst!for!det!offentlige.!En!comparator!test!består!i!uavhengige!anslag!for!kostnadene!under!forutsetning! av! vanlig! kontrakt,! sammenliknet! med!innhentede! prisoverslag! («request!for!information»,!«request!for!quotes»)!i!markedet.!!Det! OPS*baserte! høyhastighetsprosjektet! i! Portugal! ble!altså!lagt! bort!da! finanskrisen!traff! landet! for! fullt.! Markedet! for! privat! finansiering! forsvant,! samtidig! som! utstrakt!bruk! av! OPS! på! andre! prosjekter! ble! trukket! fram! som! en! årsak! til! de! offentlige!finansielle! problemene! i! landet.! Til! gjengjeld! for! sparte! utgifter! på! kort! sikt,! hadde!landet! via! OPS! påtatt! seg! utgiftsforpliktelser! på! lengre! sikt.! Markedet! reagerte! da! det!ble!klar!over!dette.!3.6 Lærdommer.fra.utenlandske.erfaringer.Erfaringene! fra! andre! land! viser! at! det! er! mye! som! kan! gå! galt! i! OPS*prosjekter,! men!det! er! også! mye! å! trekke! ut! som! kan! bidra! til! en! bedre! erfaring! i! Norge.! Vi! vil! peke! på!noen! lærdommer! fra! de! internasjonale! prosjektene.! Vi! har! da! i! tankene! at! vi! i! Norge!vurderer!OPS*kontrakt!for!infrastrukturen!inklusive!stasjonene,!ikke!trafikken.!3.6.1 Virksomhetsavgrensning..Det!nederlandske!forsøket!på!å!skille!skinnegangen!fra!skinneunderlaget!skulle!avlaste!kontraktøren!fra!risiko!ved!grunnforhold!osv!som!han!ikke!kunne!gjøre!noe!med,!men!viste!seg!å!fungere!dårlig.!Partene!var!for!avhengig!av!hverandre!til!at!det!var!fornuftig!å! skille! disse! aktivitetene.! Portugal! la! vekt! på! å! dele! sin! høyhastighetsutbygging! opp! i!elementer!som!skulle!være!funksjonelt!adskilt.!I!Sverige!er!Arlandabanen!karakterisert!ved!å!være!en!avgrenset!strekning!fra!flyplassen!til!byen.!!Det! generelle! poenget! er! at! OPS! fungerer! best! der! aktiviteten! som! er! gjenstand! for!OPS,! har!avgrensede!berøringspunkter! med! andre! komponenter! i! jernbanedriften.!Dette! er! det! samme!poenget! som! den! (mye)! senere! nobelprisvinneren! Ronald! Coase!tok! opp! i! en! berømt! artikkel! (Coase,! 1937):! Hvorfor! er! det! visse!transaksjoner! som!foregår!innad! i! bedrifter! og!andre!transaksjoner! som! foregår!som! handel! mellom!uavhengige! bedrifter! i! et! marked?!Jo,! handel! danner! seg! der! berøringspunktene!mellom! partene!er! forholdsvis!avgrensede!–!som! når! støtfangerprodusenten! på!Raufoss!leverer!ferdige!støtfangere!til!bilprodusentene!i!Tyskland.!Bedrifter!danner!seg!der! berøringspunktene! er! mange! og! mindre! målbare,! for! eksempel! underveis! i!produksjonen! av! støtfangere,!eller! biler.! Vista! Analyse! (2012)! bruker! uttrykket!eksterne!virkninger!om!en!situasjon!der!en!aktørs!aktiviteter!har!diffuse!og!komplekse!konsekvenser!for!andre!aktører!som!ikke!fullt!ut!lar!seg!prise!og!handle!i!et!marked.!Vi!kan!betrakte!en! bedrift! som! et! tiltak! for! å! internalisere! de! eksterne! virkningene! som!ellers! ville! oppstått! mellom! bedriftens! ansatte.! Det! gjelder! altså! for! et! OPS*tiltak! å!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!32!finne! en! naturlig!prosjektavgrensning!med! begrensede! brohoder! til! andre! deler! av!markedet.1!3.6.2 Kapitalkostnader.I!den!internasjonale!litteraturen!om!OPS!blir!det!trukket!frem!at!kapitalkostnaden!kan!bli! høyere! for! en! privat! aktør! enn! for! en! offentlig! aktør,! jf!kapittel!2.! Den! norske!evalueringen!av!OPS!på!veisiden!(Sandberg!Eriksen!m.fl.,!2007)!har!liten!sans!for!denne!påstanden! fordi! man! mener! den! offentlige! skyggeprisen! på! kapital!bør! være!den!samme!som!den!private!kostnaden!når!man!ser!på!investeringer!i!samme!risikoklasse.!Det!er!tilfelle!når!private!eiere!er,!eller!har!mulighet!til!å!være!like!diversifisert!som!det!offentlige.! Man! kan! si! at! aksjemarkeder! gir! private! eiere! god! mulighet! for!diversifisering.!Men! spørsmålet! er! om! det! skjer! i! praksis.!Hagenutvalget! (2012)! har! til!sammenlikning!valgt!å!gå!bort!fra!en!CAPM2*fortolking!av!skyggeprisen!på!kapital,!som!argumentet!til!Sandberg!Eriksen!m.fl.!til!syvende!og!sist!bygger!på.!Hvis! vi! legger! til! grunn! at!private! bedrifter! og! deres! eiere! av! ulike! grunner! ikke! er! så!diversifisert! som! offentlig! sektor,! blir! private! kapitalkostnader! fort! høyere! enn! de!offentlige.!Samfunnsøkonomisk! er! den! unødvendige! delen! av! kapitalkostnaden! en!overføring,! men! overføringen! kan!ha! realøkonomiske! kostnader! i! form! av!skattefinanseringskostnad!eller!dersom!OPS*utbyggeren!er!utenlandsk!eid.!!Dessuten! kan! høye! kapitalkostnader! gi! utbygger! konkursrisiko,! som! kan! føre! til!problemer! for! publikum,! det! offentlige! og! samfunnet! som! helhet.!Problemet! er! større!desto! større! kapitalinvesteringen! er,! og! aksentueres! selvsagt! dersom!kapitalkostnadene!stiger,!slik!vi!så!på!Taiwan!under!den!asiatiske!krisen!på!nittitallet!og!i! Portugal! etter! finanskrisen.! En! form! for! løsning! kan! være! å! stille! offentlig! kapital! til!rådighet,! enten! i! form! av! egenkapital! (Nederland)! eller! lånekapital! (Sverige),!eller!garanti.! En! garanti! blir! som! en! offentlig! forsikring.! Alternativet! er! å! kreve! privat!forsikring.!Offentlig! innskudd,! lån! og! garantier!er! imidlertid! bare! løsninger! i! navnet,!idet! hensikten! med! OPS! er! å! tiltrekke! seg! privat! kapital.! Ved! å! gå! inn! med! offentlig!kapital!er!man!grunnleggende!i!utakt!med!denne!ambisjonen.!3.6.3 Konkursrisiko.I! flere! OPS*prosjekter! har! det! offentlige!skutt! inn!mer! kapital! over! tid! enn! man! hadde!planer!om!opprinnelig.!Grunnen!er!at!det!private!selskapet!ellers!ville!gått!konkurs.!Det!offentlige!føler!et!ansvar!for!tjenestetilbudet!til!innbyggerne!og!griper!inn.!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!1!Gomez!Ibanez!(2006)!som!er!en!hyppig!sitert!artikkel!om!OPS!og!jernbane,!argumenterer!for!øvrig!for!at!jernbanens!infrastruktur!og!trafikken!(driften)!er!så!tett!integrert!at!det!ikke!er!hensiktsmessig!å!skille!mellom! dem,! hverken! i! form! av! ulike! offentlig! eide! selskaper! eller! i! form! av! OPS.! Jernbanesektoren! i!Europa!er!nå!stort!sett!overalt!skilt!i!en!del!for!infrastruktur!og!en!for!drift,!mens!det!i!USA!er!integrert.!!2 Capital!asset!pricing!model!(CAPM)!er!en!teori!som!sier!at!forventet!avkastning!på!et!investeringsobjekt!er!summen!av!en!risikofri!rente!og!en!risikopremie!som!varierer!med!objektets!markedsrisiko

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!33!Samtidig! skal! ikke! faren! for! konkurs! overdrives.! Jernbanens! infrastruktur! er!kjennetegnet! av! store! faste! kostnader! og! små! variable! kostnader.! Dersom!prosjektselskapet! går! konkurs,! er! det! ingenting! i! veien! for! at! et! annet! privat! selskap!kan!kjøpe!det!opp!til!en!lav!kapitalkostnad!og!drive!med!overskudd!på!det!grunnlaget.!Det! er! lønnsomt! å! drive! videre! så! lenge!driftsinntektene! er! større! enn! de! begrensede!driftskostnadene.!Annerledes!blir!det!dersom!prosjektselskapet!går!konkurs!før!det!er!ferdig!å!investere!i!linja,!slik!vi!så!på!Taiwan,!eller!det!ikke!makter!å!opprettholde!sitt!investeringsprogram!over! tid,! slik! vi! så! i!Storbritannia.! Man! kan! tenke! seg! løsninger! på! et! slikt! problem!innenfor! rammen! av! privat! sektor! i! form! av! kreative! forsikringsløsninger,! men! i! en! slik!situasjon! ender! det! gjerne! med! at! det! offentlige! overtar.! Ofte! vil! man! i! samme!situasjon!konkludere!med!at!prosjektet!ikke!var!samfunnsøkonomisk!lønnsomt!og!ikke!burde!blitt!bygd.!3.6.4 Inntektsrisiko.I!Arlandabanen!ligger!den!inntektsmessige!risikoen!på!prosjektselskapet.!Det!kan!være!naturlig! når! selskapet! drifter! banen.! Men! generelt! går! trenden! i! retning! av!trafikkuavhengig! inntekt.! Tidsskriftet! Public! Works! Financing! skriver! i! sin! utgave! av!Februar!2014!at!!«The! P3! development! of! transportation! projects! in! the! U.S.! is! trending! sharply! away!from!demand! risk! and! toward! availability! payment! models! where! developer! financing!is!repaid!with!government!funds!once!performance!requirements!are!met.”!(P3!=!PPP,!private!public!partnership)!Siden! antallet! vogner! og! tog! påvirker! vedlikeholdet,! må! kontrakten! forutsette! noe! om!dette,! og! inneholde! en! mekanisme! som! trer! inn! dersom! antall,! tyngde! og! andre!egenskaper!ved!vognmateriellet! endrer! seg.! Det! kan! også! tenkes! det! er! fornuftig! å!beholde! et!insitament! knyttet! til! selve! trafikken! målt! ved! passasjerer! eller! gods,!slik!man!tenkte!seg!i!Portugal.!En!annen!løsning!fra!Portugal!(f.eks.!Miranda!Saramento!og!Renneboog,!2014)!er!å!la!betalingen!være!trafikkavhengig,!men!åpne!for!reforhandling!dersom! definerte! trafikkprognoser! under*!eller! overoppfylles.! Det! begrenser!leverandørens!risikoeksponering,!men!tar!den!ikke!helt!bort.!I! alle! systemene! vi! har! vært! innom! er! betalingen! knyttet! til! at! banen! er! åpen! og!tilgjengelig!for!trafikk,!jf.!uttrykket!performance!requirements!are!met.!Dersom!den!er!stengt,!får!OPS*selskapet!ingen!inntekt!og!eventuelt!dagsbot.!!3.6.5 Kontraktslengde.Kontraktene! vi! har! referert,! er! av! ulik! lengde.! Arlandabanen! har! for! eksempel! 45! år,!med! fleksibilitet! opp! og! ned.! I! Portugal! tenkte! man! seg! 40! år,! i! Taiwan! 35! år,! osv.!Dutznik! m.fl.! (2011)! anbefaler! at! kontraktene! må! være! så! lange! at! de! motiverer!operatøren! til! å! ta! hensyn! til!hele! livsløpet! til! kapitalgjenstanden.! Dersom! kontrakten!er!kortere,!vil!operatøren!tendere!til!å!velge!kortsiktige!løsninger!der!mer!langsiktighet!hadde! vært! formålstjenlig.! Dersom! kontrakten! er! lengre,! lager! det! offentlige! en!unødvendig!binding!for!seg!selv.!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!34!Dette! resonnementet! innebærer! at! en! kontrakt! omkring! infrastrukturen! bør! være!lenger!enn!en!eventuell!kontrakt!om!vognmateriellet.!!I!prøveprosjektene!i!veisektoren!i! Norge! har! kontraktene! vært! på! 25! år.! Jernbanens! infrastruktur! har! en! del! lenger!levetid! og! offentlig! planlegging! legger! ofte! til! grunn! 75! år! for! selve! banelegemet,! noe!kortere! for! signalanlegg.! Alt! i! alt! kan! en! OPS! kontrakt! for! infrastruktur! gjerne! ha!et!!tidsperspektiv!på! 35*50! år.!Reforhandling! om! nærmere! bestemte!forhold!bør! uansett!være! mulig,! og! kontrakten! må! spesifisere! hva! som! skjer! med! materiellet! når!kontraktstiden!er!ferdig.!!!3.7 Suksesskriterier..Gjennomgangen! av! OPS*litteraturen! viser! at! det! kan! være! gevinster! å! høste! ved! en!OPS*kontrakt! samtidig! som! kostnadene! ved! å! trå! feil! kan! være!betydelige.! Med!utgangspunkt! i! gjennomgangen! foran! og! generelle! erfaringer! som! gjengis! i! OPS*litteraturen,!er!det!noen!suksesskriterier!som!framstår!som!mer!vesentlige!enn!andre.!!For! transportinfrastrukturprosjekter!er!det! særlig! relevant! å! vurdere! følgende!spørsmål:!!• Er! det! mulig! å! funksjonsorientere! kravene! til! prosjektet?! OPS! er! en! mål*!og!funksjonsorientert! kontraktsform.! Det! betyr! at! bestillingen! og! krav! må! kunne!spesifiseres! som! ytelses*!funksjonskrav! av! typene! ”kapasitet! til! X! antall! tog! i!timen”,!”dimensjonert!for!fart! XX”,! ”kjøretid! fra! punkt! A! til! punkt! B! på! Y! antall!minutter”!etc.!Dette!i!motsetningen!til!mer!spesifiserte!mengdekontrakter!eller!bestillinger! av! tunnel! med! åpning! av! typen….lengde….,! antall! rømningsveier,!bestilling! av! bro,! skinnegang! osv! etter! angitte! kravsesifikasjoner.! Jo! mer!spesifiserte!tekniske!standarder!og!løsningsbeskrivelser!et!prosjekt!må!følge,!jo!færre!fordeler!vil!en!OPS*kontrakt!ha!mht!løsningsvalg.!!• I! hvilken! grad! kan! bygging,! drift! og! vedlikehold!sees! i! sammenheng?! Er! det!mulig!å!gjøre!beslutninger!i!investeringsfasen!som!kan!gi!vesentlige!besparelser!på! drift*!og! vedlikeholdskostnadene! i! et! livsløpsperspektiv?! Jo! større! andel!årlige! drifts*!og! vedlikeholdskostnadene!representer! av! de! samlede!livsløpskostnadene,! jo! større! vil! potensialet! for! at! en! OPS*kontrakt! kan! utløse!effektivitetsgevinster!i!et!livsløpsperspektiv!være.!!• Kan!sentrale!risikofaktorer!identifiseres,!spesifiseres,!prises!og!overføres?!For!at!en! OPS*kontrakt! skal! kunne! gi! effektivitetsgevinster! må! all! endogen! risiko! som!kan! påvirkes! overføres! til! en! private! parten.! Risikooverføringen! må! være! reell.!!Risikoen!må!ikke!være!større!enn!at!en!privat!leverandør!med!rimelig!sikkerhet!både!kan!håndtere!og!bære!risikoen.!!• Hvor! stor! restrisiko! vil! ligge! igjen! på! den! offentlige! parten?!Jo! større! restrisiko!som! ligger! igjen! på!den! offentliges!hånd,! jo! lavere! forventede! gevinster! vil!kunne!realiseres!gjennom!en!OPS*kontrakt.!• Kan!tilstrekkelig!konkurranse!og!interesse!fra!private!leverandører!sikes?!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!35!• Bevissthet! om! hva! som! ønskes! oppnådd! gjennom! kontrakten! mht!resultatmålene! tid,! kostnad! og! kvalitet.! Kontrakten! og! OPS*konkurransen! må!spesifiseres!slik!at!prioritert!resultatmål!stimuleres.!Prioritering!av!tid!kan!gi!en!tidligere! nytterealisering! enn! prioritering! av! kostnad.! Dette! kan! øke! den!samfunnsøkonomiske! lønnsomheten! i! prosjektet! selv! om! kostnadene! over!offentlige! budsjetter! ikke! nødvendigvis! reduseres.! Dersom! kostnad! er! et!prioritert! resultatmål! bør! det! også! framgå! om! kostnadene! skal! optimaliseres!innenfor! gitte! budsjettrestriksjoner!som! følger! av! en! fastsatt! (eller! usikker)!budsjettmessig! innfasing,! eller! om! resultatmålet! retter! seg! mot! de! samlede!prosjektkostnadene!i!investeringsfasen,!eller!prosjektets!livsløpskostnader.!!Dersom! få! eller! ingen! av! kriteriene! over!innfris,! vil! det! være! vanskelig! å! begrunne! en!OPS*modell.!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!36!4. OPS$på$Ringeriksbanen.I! en! vurdering! av! om! OPS! er! egnet,! eller! en! god! og! relevant! kontraktsform! for!gjennomføringen! av! et! prosjekt,! må! modellen! vurderes! i! forhold! andre! mulige!modeller,! og! da! særlig! mot! et! nullalternativ.! Med! nullalternativ! menes! i! denne!sammenheng! den! gjennomføringsmodellen! som! mest! sannsynlig! vil! bli! valgt! dersom!OPS! forkastes.! For! å! kunne! vurdere! ulike! gjennomføringsmodellers!stryker! og!svakheter! mot! hverandre,! er! det! også! relevant! å! vite! hva! beslutningstakerne! ønsker! å!oppnå!gjennom!kontraktsformen.!Er!det!en!kortere!og!mer!kostnadseffektiv!utbygging!som! er! målet?! Eller! å! kunne! igangsette! og! fullføre! flere! store! investeringsprosjekter!innenfor! gitte! og! begrensede! årlige! budsjettrammer?!Forutsigbare! kostnader?!Tidligere! nytterealisering?!Eller! andre! hensyn?!Svaret! på! disse! spørsmålene! kan! være!avgjørende!for!valg!av!modell.!!Vi!starter!med!en!presentasjon!av!nullalternativet!før!vi!vurderer!mulige!OPS*løsninger!for!hhv! Åsa,! Busund!og! stasjoner.!Deretter! gir! vi! en! kort! vurdering! av! en! justert! OPS*modell! før! vi! avslutter! med! en! oppsummering! av!de! viktigste! vurderingene! av! OPS! for!Ringeriksbanen.!!4.1 Nullalternativ.Vi!beskriver!her!situasjonen!slik!den!vil!være!uten!og!før!OPS!eventuelt!blir!iverksatt.!4.1.1 Statlig.plan.Transportetatenes! rapport! om! Ringeriksbanen,! som! dette! dokumentet! er! et! vedlegg!til,! forutsetter! Statlig! plan! for! hele! strekningen.! Det! er! søkt! KMD! om! dette.!Samferdselsdepartementet! har! videre! gitt! som! føring! at! man! ønsker! en! raskere!planfremdrift,! blant! annet! gjennom! at! man! går! rett! på! reguleringsplanlegging! uten!forutgående! kommunedelplan.! Det! er! da! naturlig! at! en! eventuell! OPS*løsning!integreres!i!reguleringsplanleggingen.!!4.1.2 Selvstendig.prosjektorganisasjon.Transportetatenes! rapport! om! Ringeriksbanen!gjør! det! klart! at! etatene!anbefaler! en!felles! gjennomføringsorganisasjon! for! prosjektet! Ringeriksbanen*E16! med! totalt!resultatansvar.! Organisasjonen! vil! få! forutsigbar! finansiering! og! ansvar! for! snarlig!oppstart!og!rask!gjennomføring.!!Forskjellen!mellom!gjennomføringsorganisasjonen!og!en!OPS*modell!blir:!• OPS!omfatter!drift!og!vedlikehold!i!tillegg!til!prosjektering!og!bygging!• Finansierings*!og! betalingsmodell,! ! innfasing! av! kostnader! over! offentlige!budsjetter.! OPS! innebærer! en!fast! betaling! for! levert! tjeneste! gjennom!kontraktsperioden! der! offentlige! budsjetter! først!belastes! når! banen! tas! i!bruk!(jf!Figur!2.1).!!• Risikofordeling!mellom!privat!og!offentlig!sektor.!En!OPS*kontrakt!innebærer!at!en!større!del!av!risikoen!overføres!til!en!privat!aktør!(mot!betaling).!!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!37!• En! OPS*kontrakt! tegnes! med! en! privat! aktør! etter! konkurranse.! Graden! av!avstand! til! etatenes! ledelse! og! til! politisk! myndighet! i! Samferdsels*departementet!blir!større.!Graden!av!selvstendighet!blir!større.!Av!disse!vurderer!vi!de!tre!første!momentet!som!de!viktigste.!Utbygging!av!jernbane!er!omfattet!av!såpass!mange!krav!og!reguleringer!at!merverdien!av!ekstra!selvstendighet!utover! det! en! offentlig! gjennomføringsorganisasjon! med! reelt! resultatansvar! har,! er!forholdsvis! liten.!Det! kan!diskuteres! i! hvor! stor! grad! et! OPS*selskap! i! praksis! vil! kunne!påvirke! de! langsiktige! drift*!og! vedlikeholdskostnadene! i! investeringsfasen.!Jernbaneutbygging! er! svært! regelstyrt,! noe! som! i! praksis! gjør! at! mulighetsrommet! for!å! kunne! velge! løsninger! med! vesentlig! betydning! for! livsløpskostnader!er!begrenset.!Løpende!drift*!og!vedlikeholdskostnader!representer!også!en!liten!andel!av!de!samlede!kostnadene.! Dette! trekker! i! retning! av!at! poenget! med! å! se! å! drift*!og! vedlikehold! i!sammenheng! kan! ha! mindre! betydning! for! en! jernbanestrekning! enn! for! en!veistrekning!med!tilsvarende!lengde.!!Dersom!etatene!ikke!når!frem!med!sin!anbefaling!om!selvstendig!prosjektorganisasjon!med!prosjektfinansiering!som! gir! muligheter! til! å! sikre! en! optimal! utbyggingstakt,! vil!alternativet! til! OPS! være! alminnelig! planlegging! og! årlig! finansiering! over!statsbudsjettet.! Alminnelig! planlegging! og! årlig! finansiering! vil! kunne! fordyre! og!forsinke! prosjektet!(jf!Tekstramme!4.1).! Med! OPS! unngår! man! dette.! Det! vil! si! at!dersom! alminnelig! planlegging! og! finansiering! er! alternativet,! vil! effektivitetsgevinster!knyttet! til! selvstendighet! og! langsiktig! finansiering!kunne! tilskrives! OPS.! I! en! slik!situasjon!vil!OPS!fremstå!som!et!mer!attraktivt!alternativ.!Spørsmålet! er! altså! hva! man! sammenlikner! OPS! med.! Sammenligner! man! med!tradisjonell! løsning! gir! det! en! del! fordeler! som! man! ikke! får! hvis! man! sammenlikner!med!den!skisserte!løsningen!med!en!gjennomføringsorganisasjon!med!helhetlig!ansvar!og!handlingsrom!til!å!tilpasse!budsjettet!til!en!optimal!utbyggingsplan.!!4.1.3 Nytte.og.kostnadsprofil.i.nullalternativet.–.alternativ.Korridor.K2.Busund.De! samfunnsøkonomiske! analysene! av! Ringeriksbanen! og! E16! Skaret*Hønefoss! er!dokumentert! i! en! egen! delrapport! (Vista! Analyse,! 2014).! Den! samfunnsøkonomiske!analysen! beregner! nytte! og! kostnader! ved! ulike! løsningsalternativer! for!Ringeriksbanen.!Det!vises!også!hvordan!ulike!nytte*!og!kostnadselementer!fordeler!seg!over! prosjektets! levetid.!Figur!4.1!illustrerer! dette! for! alternativet! ”K2! Busund”.!Utviklingen!er!helt!tilsvarende!for!korridor!Åsa,!men!med!et!noe!annet!nivå.!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!38!Figur.4.1.Nytte.og.kostnader.ved.ny.jernbane.over.prosjektets.løpetid..Beløp.i.mill..2014<kroner,.ikke.diskontert..Korridor.K2.Busund.!Kilde:!Vista!Analyse!(2014)!Figurens! rød! linjer! viser! når! de! tunge! investeringskostnadene! antas! å! komme.!Åpningsåret!er!satt!til!2024,!mens!investeringskostnadene!begynner!å!løpe!fra!2018.!Vi!ser! av! figuren! at! investeringskostnadene! som! kommer! før! prosjektet! gir! nytte! er!betydelige.! I! prosjektgjennomføringsmodellen1!vil! investeringskostnadene! belaste!statsbudsjettet!løpende! gjennom! investeringsperioden.! I! de! samfunnsøkonomiske!beregningene!er!det!lagt!inn!reinvesteringer!etter!30!år!(nytt!signalanlegg),!etter!40!år!(nytt! elektroanlegg! og! overbygning)! og! etter! 60! år! (nytt! kontaktledningsanlegg).!Skattefinansieringskostnaden! (oransje! linje)! er! en! samfunnsøkonomisk! kostnad! som!følger!med!bruk!av!offentlige!midler!(for!nærmere!forklaring,!se!Vista!Analyse,!2015).!!!Trafikantnytten!(blå! linje)!øker! utover! prosjektets! levetid! på! grunn! av! økt! verdsetting!av! tid!for! de! reisende! og! generell! vekst! i! befolkningen.!Billettinntektene! fra! trafikken!som! kommer! som! følge! av! investeringene! vil! i! beste! fall! dekke! driftskostnadene!knyttet!til!trafikk.!Investeringskostnadene!og!drift*!og!vedlikeholdskostnadene!av!selve!infrastrukturdelen! må! i! all! hovedsak! dekkes! over! offentlige! budsjetter.! Drift! og!vedlikehold!av!infrastrukturen!inngår!i!figuren!i!offentlig!nytte!(lilla!linje).!!I! de! samfunnsøkonomiske! analysene! er! drifts*!og! vedlikeholdskostnader!infrastruktur,!beregnet!til!en!nåverdi!på!hhv!759!millioner!kroner!og!885!millioner!kroner!for!Busund!og! Åsa*alternativet.!Dette! representerer! 3! prosent! av! investeringskostnadene.!Beregningene!er!basert!på!gjennomsnittskostnader!fra!IC*beregninger.!Ringeriksbanen!vil! ha! lavere! trafikk! enn! IC*området.! Det! er! derfor! rimelig! å! anta! at! drift! og!vedlikeholdskostnadene! på! Ringeriksbanen! er! underestimert.! I! de! videre! utredningen!må! drift*!og! vedlikeholdskostnadene! beregnes! eksplisitt! for! Ringeriksbanen.! I!vurderingen! av! OPS! for! Ringeriksbanen! har! det! begrenset! betydning! om! drift*!og!vedlikeholdskostnadene! representerer! 3! prosent,! 10! prosent! eller! 15! prosent! av!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!1!Nullalternativet!for!gjennomføringsmodell!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!39!investeringskostnadene.! Det! vesentlige! er! at! kostnadene!må!beregnes! mer! eksplisitt!før!det!eventuelt!forhandles!om!en!OPS*kontrakt!for!strekningen.!!Dersom!Ringeriksbanen!skal!gjennomføres!under!samme!betingelser!som!eksempelvis!strekningen!Asker!–!Lysaker!vil!gevinstpotensialet!for!OPS!øke!som!følge!av!muligheten!til!å!optimalisere!utbyggingsprosessen!(se!Tekstramme!4.1).!!Tekstramme.4.1.Eksempel.på.utbygging.med.årlig.budsjettbehandling:.Asker.<.Lysaker.!4.2 To.OPS<konsepter.og.egen.vurdering.av.stasjonsløsning.Vi!vurderer!i!det!videre!OPS*løsning!for!to!konsepter:!• Et!konsept!der!bane!og!vei!er!separat!og!banen!går!over!Åsa!(kortform!«Åsa»).!!• Et! konsept! der! bane! og! vei! føres! sammen! fra! Kroksund! via! Busund! (kortform!«Busund»).!!Jernbaneverket! har! det! siste! tiåret! bygget! ut! nytt! dobbeltspor! i! Vestkorridoren,! på! strekningen!Lysaker*Asker.! I! tillegg! til! nytt! dobbeltspor! på! den! 17,4! km! lange! strekningen,! omfatter! prosjektet!bygging!av!ny!Lysaker!stasjon.!!Arbeidet! med! reguleringsplan!startet! i! 1999,! mens! byggingen! ble! igangsatt! i! 2001.! Strekningen!Sandvika*Asker! stod! ferdig! i! 2005,! mens! ! dobbeltsporet! Sandvika*Lysaker! med! Lysaker! stasjon! stod!ferdig!i!2011.!Det!gav!en!samlet!utbyggingsperiode!på!10!år.!!Fremdriften! ble! tilpasset! de! årlige% investeringsrammene% bevilget% over% statsbudsjettet.% For% å% tilpasse%fremdriften! til! investeringsrammene,! ble! utbyggingen! delt! opp! i! etapper! (parseller).! Fremdriften! ble!forsøkt! optimalisert! innenfor! hver! parsell,! uten! muligheter! for! en! optimalisering! for! prosjektet! totalt!sett.!!Jernbaneverket! påpeker! i! et! notat! til! Samferdselsdepartementet! (20.02.2006)! at! de! ved!prosjektfinansiering,! med! tilhørende! optimalisering! av! fremdriften! for! hele! strekningen,! ville! kunne!halvert!byggetiden!til!5!år.!!En!halvering!av!byggetiden!ville!kunne!bidratt!til!reduksjon!av!flere!typer!kostnader:!!•Tidsavhengige! kostnader! (administrasjon! og! drift! av! prosjektorganisasjon,! kontorleie,! leie! av!arealer!i!byggetiden,!entreprenørrigg,!maskiner!m.v.)!!!•Kostnader!knyttet!til!nedbygging!og!oppbygging!av!organisasjon,!ventelønn!m.v.!!!•Erstatninger! knyttet! til! reforhandling! eller! avbrytning! av! kontrakter! med! rådgivende!ingeniører,!entreprenører!og!andre!!!•Kompensasjon!for!ulemper!for!naboer!og!andre!interessenter.!!Samlet!anslo!Jernbaneverket!i!2006!mulige!besparelser!knyttet!til!slike!typer!kostnader!på!mellom!350!og! 560! MNOK,! tilsvarende! 5*8! prosent! av! utbyggingskostnadene! ved! en! tradisjonell!prosjektgjennomføring! der! utbyggingen! tilpasses! årlige! budsjettbehandlinger! med! tilhørende!bevilgninger.!Dersom! en! OPS*løsning! skal! sammenliknes! med! en! tradisjonell! ”budsjettløsning”! vil! en!OPS*løsning! kunne! høste! et! tilsvarende! gevinstpotensial! i! utbyggingsfasen,! samtidig! som! kortere!utbyggingstid! kan! gi! samfunnsøkonomiske! gevinster! som! følge! av! tidligere! nytterealisering.! ! Med! den!planlagte! gjennomføringen! med! tilhørende! prosjektfinansiering! er! dette! gevinstpotensialet! realisert! i!nullalternativet.!!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!40!Konseptet! Åsa! kan! innebære! en! ny! stasjon! ved! Hønengata.! Konseptet! Busund!innebærer! ny! stasjon! ved! Tolpinrud.! OPS! for! stasjonsutbygging! og! stasjonsdrift! er! et!spørsmål!vi!vurderer!separat.!Vi! går! først!gjennom! en! OPS*løsning! for! Åsa*alternativet.! De! innledende! vurderingene!som! gjøres! for! dette! alternativet! gjelder! også! for! Busund! selv! om! de! ikke! gjentas! i! sin!helthet!i!den!påfølgende!vurderingen!av!Busund.!!4.3 OPS.for.Åsa.4.3.1 Nærmere.om.hvordan.OPS.for.Åsa.kan.se.ut.I!en!OPS*løsning!for!Åsa!drifter!OPS*selskapet!banestrekningen!og!sørger!for!at!den!er!klar! og! fri! for! snø! og! is,! at! signalanlegget! virker,! at! nødvendig! vedlikehold! av!banelegemet!blir!gjort,!osv.!I!tillegg!står!selskapet!for!byggingen!av!banen!og!forplikter!seg! til! å! ha! den! ferdig! til! en! viss! dato.! Mot! kontraktsperiodens! slutt! gjelder! regler! for!avsluttende! vedlikehold,! og! avhending.!Trafikkavvikling! er! som! nevnt! ikke! omfattet! av!kontrakten.!!I! en! slik! kontrakt! er! én! mulighet! at! driftsoperatøren,! for! tiden! NSB,! betaler! OPS*selskapet! for! faktisk! bruk! av! banen.! Dette! gjør! imidlertid! OPS*selskapet! utsatt! for! en!risiko! som! driftsoperatøren! har! (mer)! kontroll! over.!Vi! tenker! på! den! situasjonen! som!kan! oppnå! dersom! NSB! bestemmer! seg! for! å! redusere! antall! tog! på! banen.! NSB! vil!kunne!bestemme!dette,!og!OPS*selskapet!er!prisgitt!NSBs!bestemmelse.!Internasjonalt! er! trenden! å! knytte! betaling! til! tilgjengelighet! (availability! payment)!snarere! enn!til!faktisk! bruk.! I! forsøksprosjektene! med! OPS! i! veisektoren! som! er!gjennomført! i! Norge,! har! en! også! brukt! prinsippet! om! betaling! for! tilgjengelighet.! Vi!anbefaler! at! betaling! for! tilgjengelighet! er! prinsippet! som! brukes! ved! en! OPS! for!Ringeriksbanen.!Betalingen! vil! da! mest! naturlig! skje! gjennom! Jernbaneverket! eller! en!annen! underliggende! etat/enhet! under! Samferdselsdepartementet.! Kostnadene! og!budsjettbindingene! vil! da! komme! som! en! egen! post! i! statsbudsjettet! på! samme! måte!som!for!OPS*veiprosjektene.!!Hovedtrekkene!i!OPS*kontrakten!for!Åsa!blir!dermed!disse:!Privat! sektor!inviteres! til! å! konkurrere! om! en! kontrakt! om! prosjektering,! bygging,!ferdigsstillelse! og! drift! av! infrastrukturen! for! Åsa.! Med! drift! av! infrastrukturen! menes!at! infrastrukturen! skal! være! tilgjengelig! for! togdrift.! Kontrakten! omfatter! banelegeme!med! underlag,! tunneler! osv,! signalanlegg,! stasjoner! langs! banen,! eventuell! Hønengata!stasjon,!og!andre!nødvendige!elementer.!Det!vinnende!OPS*selskapet!forplikter!seg!til!å! drifte! banen! i! et! visst! antall! år.! 30*50! år! er! vanlig! i! jernbanekontrakter.! Kontrakten!omfatter! for! øvrig! en! lang! rekke! momenter! om! alt! fra! stipulert! åpningtidspunkt,! til!bot/betalingsstruktur! for! utilgjengelig! bane,! til! spesifikasjon! av! når! vedlikehold! kan!foregå,! krav! om! forsikring! mot! konkursrisiko,! osv.! I! tillegg! er! det! ikke! uvanlig! å! legge!inn!mulighet!for!reforhandling!ved!spesifiserte!tidspunkter!og/eller!hendelser.!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!41!Tilbyderne! konkurrerer! på! pris! og! eventuelt! andre! parametere,! som! for! eksempel!omfang!av!offentlig!garantert!lånekapital.!Tilbydernes! inntekt! er! en! årlig! betaling! fra! staten! i! banens! levetid,! og! det! er! denne!betalingen,! eller! deler! av! denne! det! konkurreres! på.! I! tillegg! til! den! årlige! betalingen,!kan!det!ligge!mulighet!for!kommersielle!inntekter!fra!Hønengata!stasjon,!som!omtalt!i!et!senere!avsnitt.!Den!årlige!betalingen!kan!være!konstant!per!år!gjennom!prosjektets!levetid,! eller! den! kan! forskyves! nærmere! nåtiden.! Ved! å! forskyve! den! nærmere!nåtiden! kan! privat! sektors! renterisiko! reduseres! noe.! Ved! å! holde! igjen! betaling! økes!OPS*selskapets! motivasjon! til! å! drifte! videre! under! vanskelige! kommersielle!omstendigheter.!!Sentralt! i! en! OPS*kontrakt! står! det! forholdet! at! det! offentlige! slipper! å! ta!investeringskostnaden,! men! til! gjengjeld! må! man! betale! avdrag! og! renter! til! den!private! kontraktøren.! Fra! et! praktisk! synspunkt! er! det! interessant! å! se! hvor! stor! årlig!betaling! det! er! snakk! om.! For! å! få! dette! frem,! antar! vi! rent! teknisk! at! den! årlige!betalingsstrømmen! har! form! av! en! et! konstant! beløp,! som! i! et! annuitetslån.!Usikkerhetsanalysene! som! er!gjennomført! viser! en! forventet!investeringskostnad! for!Åsa!på!ca!25!mrd!kroner.!Standardavviket!P15*P85!er!satt!til!18*33!milliarder.!!Vi! antar! her! at! den! vinnende! kontrakten! vil! legge! til! grunn! en! forventet!investeringskostnad! på! 25!milliarder.! Ved! å! legge! inn! et! bud! med! 25! milliarder! som!premiss!når!kostnaden!kan!bli!33!eller!mer,!tar!imidlertid!utbyggeren!på!seg!betydelig!risiko.!Det!finnes!ulike!måter!å!redusere!denne!risikoen!på!i!kontrakten,!men!det!ser!vi!bort! fra! her! og! en! restrisiko! vil! det! uansett! være.! For! å! kompensere! for! risiko! antar! vi!et! kapitalavkastningskrav! på! åtte! prosent.! Til! slutt! antar! vi! 40! års! tilbakebetalingstid.!Med! disse! forutsetningene! blir!de!årlige! kostnadene!knyttet! til! selve! investeringen! på!om!lag!2,1!mrd!kroner.!I!tillegg!kommer!årlige!drift*!og!vedlikeholdskostnader.!!Den! årlige! betalingen/inntekten! i! 40! år! i! det! vinnende! budet! vil! under! disse!forutsetningene! være! på!2,1! milliarder! kroner,! pluss! drift*!og! vedlikeholdskostnader.! I!motsetning! til! tradisjonelle! kontraktsformer!vil!kostnader! til!drift! og! vedlikehold! av!banestrekningen!bakes! inn! i! kontrakten.!Hvorvidt! et! OPS*selskap! reelt! sett! vi! drifte! og!vedlikeholde! banen! mer! kostnadseffektivt! enn! Jernbaneverket! er! usikkert.! I!utgangspunktet!er!det!rimelig!å!anta!noen!stordriftsfordeler!for!aktører!som!drifter!og!vedlikeholder!lengre!strekninger.!På!den!andre!siden!er!det!rimelig!å!tenke!seg!at!både!OPS*leverandøren!og!Jernbaneverket!kan!tenkes!å!utlyse!drifts*kontrakter!i!det!samme!markedet!slik!at!kostnadene!per!km!kan!bli!på!om!lag!samme!nivå.!En!OPS*leverandør!vil! i! utgangspunktet! ha!et!risikopåslag!på! forventede! drift*!og! vedlikeholdskostnader,!slik! at! forventet! kostnad! som! belastes! statsbudsjettet! kan! bli! høyere.!Markedskonkurransen! og! kontraktsutformingen! med! prismodell! for! levert! og! ikke*levert! tjeneste! vil! i! stor! grad! påvirke! OPS*leverandørens! kompensasjonskrav! for! årlige!drift*!og!vedlikeholdskostnader.!!Staten! ved! Jernbaneverket!har! ikke! muligheter! til! å! saldere! budsjettet! ved! f.eks.!å!utsette! vedlikehold! på! Ringeriksbanen! til! fordel! for! eventuelle! andre! strekninger.! Selv!om! det! åpnes! for! reforhandlinger! i! løpet! av! kontraktsperioden! vil! endringer! kunne!medføre!til!dels!store!tilleggskostnader.!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!42!4.3.2 Vurdering.av.OPS.Åsa.Ved! å! inngå! en! OPS*kontrakt! fremfor! å! etablere! en! selvstendig! prosjektorganisasjon!for!byggefasen,!kan!staten!og!samfunnet!som!helhet!oppnå!noen!fordeler:!• Anbudets!offentlige!karakter!og!store!omfang!kan!lede!til!interesse!fra!internasjonale!aktører!som!innehar!effektive!løsninger,!og!som!ikke!ville!meldt!seg!i!den!alternative!organiseringen.!Resultatet!kan!bli!lavere!investeringskostnad.!• Ved!å!se!utbygging,!drift!(av!traséen)!og!vedlikehold!i!sammenheng,!inviteres!det!til!utbyggingsløsninger!som!minimerer!livsløpskostnaden!(life!cycle!cost,!LCC)!i!prosjektet.!En!organisasjon!som!fratrer!når!anlegget!er!bygget,!vil!ikke!på!samme!måte!ha!driftsfasen!i!tankene.!• Ved!å!plassere!ansvaret!for!tilgjengelighet!i!privat!sektor,!og!knytte!betaling!og!bøter!til!dette,!oppnås!en!synlighet!og!oppmerksomhet!rundt!betydningen!av!tilgjengelig!bane!som!man!ikke!har!ved!tradisjonell!organisering.!Motstykket!til!dette!er!at!det!kan!oppstå!uenighet!om!hva!som!utgjør!«tilgjengelig!bane»!som!kan!kreve!ressurser!og!til!syvende!og!sist!belaste!rettsvesenet.!Det!er!på!den!side!enkelte!ulemper!som!ligger!i!dagen:!• Investeringsbeløpet!er!meget!stort!og!usikkerheten!om!investeringsbeløpet!er!stor.!Selv!om!usikkerheten!utvilsomt!vil!bli!mindre!etter!hvert!som!prosjektet!konkretiseres,!og!dessuten!kan!den!avhjelpes!i!kontrakten,!så!må!det!forventes!at!den!vinnende!tilbyderen!vil!sette!et!høyt!avkastningskrav!som!reflekterer!risikoen.!Dette!bidrar!til!en!høy!årlig!statlig!betaling,!antydningsvis!i!størrelsesorden!to!milliarder!kroner!årlig!før!årlige!drift!og!vedlikeholdskostnader!beregnes.!Samfunnsøkonomisk!kan!en!betaling!for!å!dekke!et!høyt!avkastningskrav!ses!på!som!en!overføring!så!lenge!selve!investeringen!gjøres!billigere,!men!det!er!flere!forhold!som!kompliserer!(skattekostnad,!hvorvidt!OPS*selskapet!er!utenlandsk!eid).!I!forhold!til!de!investeringsbudsjettene!for!jernbane!vi!har!vært!vant!til!å!se!i!Norge,!er!to!milliarder!et!betydelig!beløp!og!utliknet!på!antall!tog!på!Ringeriksbanen!vil!det!antagelig!være!snakk!om!en!høy!sum.!• Kontraktens!størrelse!og!kompleksitet!begrenser!antallet!tilbydere.!Det!er!en!ulempe!idet!det!kan!begrense!konkurransen!og!redusere!sannsynligheten!for!de!kostnadsbesparelsene!og!effektivitetsgevinstene!som!er!OPS!sitt!rasjonale.!!• I!det!minste!må!en!være!forberedt!på!å!få!inn!aktører!uten!særlig!bakgrunn!fra!norsk!og!europeisk!jernbanedrift.!Det!trenger!ikke!være!en!stor!ulempe,!men!introduserer!en!form!for!uprøvethet!som!kan!innebære!en!risiko!sett!fra!statens!side.!!• Dersom!prosjektet!viser!seg!dyrere!enn!stipulert,!kan!en!risikere!at!utbyggingsselskapet!går!konkurs!midt!i!byggingen.!Dette!har!dessverre!hendt!i!flere!av!OPS*prosjektene!internasjonalt.!Dersom!driften!viser!deg!dyrere!enn!stipulert,!kan!selskapet!kaste!kortene!midt!i!driftsperioden.!Det!kan!motvirkes!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!43!ved!å!holde!tilbake!deler!av!avdragene,!jf.!teksten!over,!men!er!likevel!et!problem.!• Dersom!prosjektet!viser!seg!billigere!enn!antatt,!eller!ny!teknologi!gjør!driften!billigere!over!tid,!kan!det!oppstå!en!politisk*økonomisk!spenning!i!kontrakten.!Det!offentlige!vil!ønske!å!reforhandle,!og!for!publikum!kan!det!synes!urimelig!at!staten!betaler!dyrt!for!noe!som!egentlig!er!billig.!For!OPS*tilbyderen!blir!dette!et!risikomoment!som!bidrar!til!å!kappe!muligheten!for!«billig!prosjekt»,!og!dermed!øke!forventet!kostnad.!!• Vedlikehold!av!jernbane!under!norske!vinterforhold!(og!sommerforhold)!krever!spesialiserte!redskaper!og!teknikker.!Dessuten!trengs!en!grunnkapasitet!mht!bemanning!og!maskiner/utstyr!for!å!møte!akutte!behov.!En!oppsplitting!av!vedlikeholdsansvar!etter!delstrekninger!vil!kunne!innebære!to!slike!kapasiteter!og!være!kostnadsdrivende.!• Selv!om!det!tas!forholdsregler!for!å!påse!at!kontrakten!mellom!OPS*operatøren!og!staten!dekker!alle!relevante!forhold,!er!det!en!risiko!for!at!noe!blir!glemt!bort,!eller!ikke!tenkt!på!eller!ikke!faller!ut!som!tenkt.!Risikoen!øker!med!prosjektets!kompleksitet.!I!så!fall!kan!operatøren!foreta!seg!handlinger!som!er!bedriftsøkonomisk!besparende,!men!ikke!i!publikums!og!samfunnets!interesse.!• Gitt!at!vi!i!Norge!har!begrenset!erfaring!med!OPS,!og!gitt!at!det!er!nødvendig!å!formulere!kontraktene!på!en!omhyggelig!måte,!vil!prosessen!med!å!ferdigstille!kontraktene!nødvendigvis!ta!en!del!tid.!Dette!kan!komme!i!konflikt!med!ønsket!om!forsert!fremdrift!med!stor!grad!av!overlappende!faser.!!Djevelen! sitter! i! detaljene,! og! i! dette! tilfellet! er! den! endelige! vurderingen! av! om! OPS!egner! seg! for! Åsa,! knyttet! til! den! konkrete! utformingen! av! konsept! og! kontrakt.! Vår!vurdering! er! likevel! at! Åsa! som! OPS! fortoner! seg! som! noe! risikabelt! og! derfor! ikke!tilrås.! I! vurderingen! legger! vi! stor! vekt! på! det! praktiske! momentet! at! det! er! snakk! om!en! svært! stor! kontrakt! for! mange! milliarder! kroner,! som! vil! måtte! innebære! stor!usikkerhet!sett!fra!tilbyders!side.!!4.4 OPS.for.Busund.Busund! innebærer! felles! utbygging! av! bane! og! vei.! I! tillegg! til! å! dekke!jernbaneutbygging,!drift!og!vedlikehold,!dekker!kontrakten!nå!også!utbygging!av!vei!på!strekningen,! og! drift/vedlikehold! av! veien.! Denne! strukturen! antas! videreført! i! OPS!Busund.!!Betalingen! er! som! i! tilfellet! Åsa! ikke! direkte! knyttet! opp! til! faktisk! bruk,! men! til!tilgjengelighet! for! stipulert! bruk.! Imidlertid! vil! bruk! påvirke! vedlikeholdsbehovet! og!kontrakten! må! inneholde! en! bestemmelse! om! ekstrabetaling! dersom! faktisk! bruk! av!tog,!vei!eller!begge!er!høyere!enn!stipulert.!Dette!gjelder!for!øvrig!også!om!en!bare!ser!på!tog,!som!i!Åsa.!!Rent! teknisk! kan! betalingen! dekkes! inn! av! offentlig! bevilgning,! av! bompenger,! av!tilskudd! fra! kommunale! og! fylkeskommunale! organer.! Det! kan! i! prinsippet! tenkes! at!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!44!inntekter! fra! bompenger! overskrider! betaling! for! veidelen! og! således! brukes!til!å!betale! på! jernbanedelen.! En! slik! situasjon! kan! oppleves! som! kryssubsidiering,! men! er!det! ikke.! I! tilfellet! Busund! er! betalingen! et! vederlag! til! OPS*selskapet! for! å! bygge! og!gjøre! tilgjengelig! veien! og! banen.! Hvordan! staten! kobler! denne! statlige! utgiften! på! sin!inntektsside,!er!OPS*løsningen!uvedkommende.!En!OPS*kontrakt!for!Busund!vil!være!større!enn!den!for!Åsa!(skjønt!ikke!større!enn!om!man! tok! veidelen! inn! i! Åsa.! Vi! har! jo! beskrevet! Åsa! som! en! ren! jernbaneløsning).!Forventet! investeringsbeløp! er! nå! om! lag! 30! milliarder! kroner,! og! driftskostnaden!omfatter! nå! både! jernbanevedlikehold! og! veivedlikehold.! Kontrakten! blir! mer!kompleks!siden!den!vil!omfatte!både!jernbane!og!vei.!!Etter! vår! vurdering! har! OPS! for! Busund! mange! av! de! samme! fordelene! og! ulempene!som!OPS!for!Åsa,!men!fordeler!og!ulemper!har!større!styrke.!Det!blir!tyngre!lodd!i!hver!av! vektskålene,! så! å! si.! For! eksempel! vil! fordelene! ved! å! se! utbygging! og! drift! i!sammenheng! være! større,! men! også! ulempene! knyttet! til! et! forventet! lite! antall!tilbydere,! og! faren! for! å! utelate! momenter! fra! kontrakten.! Vår! vurdering! er! at! OPS!Busund!fortoner!seg!som!noe!risikabelt!og!derfor!ikke!tilrås.!!4.5 OPS.stasjonsløsning.Busund! (og! også! andre! alternativer! i! felles! trasé! fra! Kroksund)! betinger! en! ny! stasjon!ved! Tolpinrud!(og! for! Monserud*linja! ved! Hvervenmoen).! Det! vil! anlegges!pendlerparkering! her! og! det! er! ønske! om! byutvikling! i! området.1!En! tanke! kan! være! å!la! OPS! for! Busund! omfatte! ny! Tolpinrud! stasjon,! og! la! OPS*leverandøren! få! utvikle!kjøpesenter! og! andre! kommersielle! aktiviteter! på! tomten.! Tolpinrud! blir! da! et!kjøpesenter! med! en! stasjonsdel,! eller! en! jernbanestasjon! med! kjøpesenterdel,!avhengig! av! hvordan! man! ser! det.! OPS*leverandøren! vil! eie! stasjonsdelen! og! leie!den!ut! til! staten! innenfor! rammen! av! den! generelle! tilgjengelighetskontrakten.! Den! årlige!betalingen! fra! staten! til! OPS*leverandøren! vil! gå! noe! ned! som! motstykke! til! at! OPS*leverandøren! får! leieinntekter! fra! kjøpesenteret.! Hvor! stor! nedgang,! avhenger! av!tilbudene!som!kommer!inn.!!Dersom!Hønengata!stasjon!skal!bygges!som!en!del!av!Åsa,!og!det!ligger!arealmessig!til!rette!for!det,!kan!man!tenke!seg!samme!løsning!der.!!SVV!og!Jernbaneverkets!brev!av!13.!juni!2014!antyder!at!en!utbygging!av!Tolpinrud!kan!komme!i! konflikt! med! jordvern! og! dyrka! mark.! Slike! konflikter! må! avklares! før! en!eventuelt! kan! se! nærmere! på! en! OPS*løsning! for! Tolpinrud,! og! tilsvarende! for!Hønengata.!!En! OPS! for! stasjonsløsningen! kan! organiseres! som! en! separat! kontrakt! med! en! egen!leverandør.!Det! vil! vi! fraråde,! fordi! vi! tror! det! vil! kunne! komplisere!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!1!Se! f.eks.! Lise! Bye! Jøntvedt! (2013):! Spennende! idedugnad! for! miljøbyen! Hønefoss.!Kronikk! i! Ringerikes!Blad,!30.!april!2013.!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!45!jernbaneutbyggingen! og! driften! dersom! en! egen! aktør! skulle! ha! ansvar! for! den!sentrale! Tolpinrud! (Hønengata)! stasjon.! Det! aktuelle! er! dermed! samme! OPS*leverandør! for! banen! og! stasjonen,! som! betyr! at! den! jernbanetekniske! siden! av! saken!er! den! samme! enten! man! har! OPS! på! stasjonen! eller! ikke.! Skillet! går! på! om! man! skal!tillate!OPS*leverandøren!å!få!deler!av!sin!inntekt!fra!kommersiell!utleie.!!Fordeler!med!en!slik!løsning!kan!være!• Flere!passasjerer!på!toget!fordi!stasjonen!blir!attraktiv!for!flere!gjøremål!• Lavere!statlig!betaling!og!tilhørende!lavere!skattefinanseringskostnad!mv.!Ulemper!kan!være!• Enda!større!krav!til!tilbyder!med!risiko!for!forholdsvis!få!aktuelle!tilbydere!• Enda!mer!komplisert!kontrakt!!Dersom!det!ikke!blir!noe!av!OPS!for!bane,!vil!antagelig!stasjonen!bygges!som!en!del!av!banen! og!Jernbaneverket! vil! drifte! den.! Også! i! dette! tilfellet! kan! man! tenke! seg! en!kommersiell! del,! som! eventuelt! selges! ut! fra! Jernbaneverket! til! en! privat! aktør.!Inntekten! fra! dette! engangssalget!vil! i! så! tilfelle! være! prinsipielt! ekvivalent! med!nåverdien! av!en!flerårig! leieinntekt.! Eventuell!kommersiell! virksomhet! ved! stasjonene!må!naturligvis!følge!reguleringskrav.!!4.6 Justert.OPS.med.hovedoppgjør.når.prosjektet.tas.i.bruk.I!Figur!2.1!viser! vi! betalingsprofilen! i! en! tradisjonell! OPS*kontrakt.! Vi! har! også!argumentert! for! at! en! OPS*kontrakt! kan! utformes! med! en! betalingsprofil! der!mesteparten! av! investeringskostnadene,! dvs! hoveddelen! av! kostnadene,! forfaller! til!betaling! når!strekningen! åpnes! for! trafikk.! Fridstrøm! (2013)! argumenterer! for! at! dette!vil! være! den! mest! rasjonelle! modellen! i! Norge.! Lånefinansieringen! vil! med! denne!løsningen!i!hovedtrekk!begrense!seg!til!selve!anleggsperioden.!OPS*selskapet!vil!da!ha!sterke! motiv! for! å! gjøre! veien! raskt! ferdig,! og! dermed! reduseres! kapitalbindingene! i!anleggsfasen.! Byggerenten! blir! lavere,! og! prosjektet! blir! i! følge! Fridstrøm! (2013)!billigere.!Det! understrekes! at! staten! må! holde! tilbake! en! mindre! sum! svarende! til! de!årlige! difts*!og! vedlikeholdskostnadene,! pluss! litt! til,! slik! at! en! har! til! ris! bak! speilet!dersom! OPS*selskapet! ikke! oppfyller! kravene! til! drift! og! vedlikehold.! Dette! er! i! tråd!med!resonnementene!vi!presenterte!i!kapittel!2.!!Denne! løsningen! vil! naturlig! nok! redusere! de! langsiktige! bindingene! i! statsbudsjettet!betraktelig,! samtidig! som! insentivene! til! raskere! framdrift! i! utbyggingsfasen!beholdes.!Kontrakten! vil! fremdeles! inneholde! en! langsiktig! kontrakt! på! drift*!og! vedlikehold! for!en! relativt! kort! strekning.! For! OPS*operatøren! vil! strekningen! representere! et! lavt!volum! sammenliknet! med! det! volumet! Jernbaneverket! har! ansvaret! for! å! drifte! og!vedlikeholde.! Dette! kan! gi! effektivtetstap!sammenliknet! med! en! løsning! der! en!offentlig! utbyggingsenhet! har! ansvaret! for! byggingen! for! så! å! overlate! ansvaret! for!drift!og!vedlikehold!til!Jernbaneverkets!portefølje.!Med!redusert!årlig!betaling,!vil!også!insentivene!for!å!holde!seg!i!kontrakten!svekkes!(jf!diskusjonen!i!kapittel!2).!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!46!Fordelen! med! en! slik! modell! sammenliknet! med! planlagte! modell,! kan! være! en! mulig!raskere! igangsetting! dersom! den! planlagte! gjennomføringsmodellen!må! vente! på!bevilgning.! Dersom! det! i! den! planlagte! modellen! åpnes! for! låneopptak! eller!prosjektorganisasjonen! gis! bevilgningsrammer! som! gir! tilstrekkelig! handlingsrom! til! å!sikre!en!optimalt!utbyggingsprosess,!er!det!vanskelig!å!se!hva!en!justert!OPS*modell!vil!tilføre! av! gevinster! utover!det! som!kan! realiseres! gjennom! planlagt!modell.! Dersom!Ringeriksbanen! ikke! gis! forpliktende! bevilgning! med! rom! for! å! optimalisere!utbyggingen! etter! prosjektet! er! vedtatt! gjennomført,! kan! en! justert! OPS*modell! være!et!alternativ.!!4.7 Samlet.vurdering.og.konklusjon..I! vurderingene! foran! har! vi! allerede! konkludert! med! at! Ringeriksbanen! per! i! dag! ikke!framstår!som!egnet!for!OPS.!De!to!viktigste!grunnene!bak!denne!konklusjonen!er;!!i. Gjennomføringsmodellen!som!er!alternativet!til!OPS!legger!opp!til!at!prosjektet!dersom! det!vedtas,! får! en! bevilgning! som! dekker! hele! kostnads*/!styringsrammen!ved!oppstart.!Utbyggingen!kan!da!optimaliseres!slik!at!en!rask!og!kostnadseffektiv!utbygging!realiseres.!En!OPS*modell!vil!derfor!neppe!tilføre!noen!vesentlige!effektivitetsgevinster!i!utbyggingsfasen.!!ii. Prosjektets! størrelse! og! risikoprofil! per! i! dag.! Et! prosjekt! på! rundt! 25! mrd!kroner! er! stort! og! vil! i! seg! selv! innebære! en! stor! risiko! for! den! private! parten.!Når! dette! kombineres! med! en! antatt! høy! risiko,! og! et! uoversiktlig! risikobilde!mht!hvilke! risikofaktorer! som! kan! påvirkes! og! bør! overføres,! må! det! forventes!at! en! privat! aktør! beregner! en! høy! risikopremie! for! å! ”forsikre”! seg! mot!risikoen.! Selv! ved! en! høy! risikopremie! vil! staten! sitte! igjen! med! en! betydelig!restrisiko.!!Øvrige! egenskaper! og! vurderinger! av! prosjektets! egnethet! som! OPS*prosjekt! støtter!opp!under!denne!konklusjonen.!Vi!oppsummerer!kort!de!viktigste!momentene!som!er!relevante!for!vurderingen!av!Ringeriksbanen!som!OPS*prosjekt.!!Avgrensning.–.hva.bør.være.gjenstand.for.en.OPS<kontrakt?.En! OPS*kontrakt! for! Ringeriksbanen! bør! avgrenses! til! å! kun! gjelde! selve!transportinfrastrukturen! med! stasjoner.! Det! vil! si! at! trafikk! og! ansvaret! for!trafikkavviklingen!på!selve!strekningen!ikke!bør!legges!i!en!OPS*kontrakt.!Begrunnelsen!for!dette!er!at!Ringeriksbanen!vil!være!en!integrert!del!av!et!større!system.!For!å!sikre!en! mest! mulig! optimal! utnyttelse! av! den! samlede! kapasiteten! i! jernbanenettet! bør!ansvaret! for! trafikkstyring! og! trafikkavvikling! derfor! legges! utenfor! OPS*kontrakten.!Strekningen! er! for! kort! og! trafikkgrunnlaget! for! lavt! til! at! det! ansees! som!kostnadseffektivt!å!bygge!opp!en!egen!organisasjon!med!ansvar!for!trafikkavvikling!på!strekningen.!En! avgrensning! av! OPS*kontrakten! der! alt! som! har! med! trafikk! og!trafikkavvikling! holdes!utenom,! vil! trolig! også! kunne! gi! flere! tilbydere!enn! i! et!alternativ!der!trafikkavvikling!inkluderes.!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!47!Risikofordeling.og.risikovurdering.Et!avgjørende!krav!for!å!kunne!høste!gevinster!gjennom!en!OPS*kontrakt!er!at!risikoen!i! et! prosjekt! lar! seg! identifisere! og! at! risikoen! fordeles! til! den! part! som! mest!kostnadseffektivt!kan!håndtere!risikoen.!Med!utgangspunkt!i!tidsplanen!som!er!lagt!for!Ringeriksbanen! vil! det! neppe! være! mulig! å! kartlegge! alle! vesentlige! risikofaktorer! i!prosjektet.!Risikopremien!som!da!må!betales!til!et!OPS*selskap!vil!derfor!nødvendigvis!bli!høy,!samtidig!som!det!er!usikkerhet!om!OPS*selskapet!vil!ha!noen!reell!mulighet!til!å!påvirke!risikoen!som!overføres.!!OPS*selskapet! vil! uansett! ha! liten! innflytelse! over! utviklingen! i! etterspørselen!etter!togtransport! på! strekningen.! Det! samme! gjelder! for! trafikkutviklingen! på!veistrekningen!i!alternativet!som!inkluderer!både!vei!og!bane.!Befolkningsutviklingen!i!området,! inntektsutvikling,! utviklingen! i! offentlig! kjøp! av! transport,! samt! bruk! av!øvrige! virkemidler! som! veiprising,! vil! kunne! påvirke! etterspørselen! på! strekningen.!Fremkommelighet! og! kapasitet! på! vei! og! i! kollektivtrafikken! videre! inn! mot! Oslo,! vil!også!kunne!ha!betydning!for!antall!reisende,!samt!valg!av!reisemiddel,!på!strekningen!Hønefoss*Sandvika.! Risiko! knyttet! til! etterspørselsutvikling! og! trafikkinntekter! bør!derfor! ligge! på! staten.! Kontrakten! bør! imidlertid! inneholde! en! kompensasjon! dersom!trafikken!blir!høyere!enn!antatt!for!å!kompensere!for!høyere!trafikkavhengige!drift*!og!vedlikeholdskostnader.!Dette!er!også!gjort!i!de!eksisterende!OPS*kontraktene!på!vei.!!Selv!om!inntekts*!og!etterspørselsrisiko,!og!opplagte!eksogene!risikofaktorer!holdes!på!den! offentlige! part,! vil! tilbyderen! måtte! bære! en! stor! risiko.! En! stor,! og! til! dels!uoversiktlig! risiko! for! den! private! parten,! kombinert! med! en! antatt! høy! gjenværende!restrisiko! på! den! offentlige! part,!tilsier! at! prosjektet! på! det! nåværende! tidspunkt!framstår!som!lite!egnet!for!en!OPS*kontrakt.!!Høye.transaksjonskostnader.En!utlysningen!i!denne!størrelsesorden!med!en!kontrakt!som!skal!gå!over!20*40!år,!vil!være! ressurs*!og! tidkrevende! å! utarbeide,! samtidig! som! det! vil! kreve! tid! og! ressurser!på! tilbydersiden! å! svare! på! en! kontrakt! i! denne! størrelsesorden.! Prosjektet! vil! måtte!kreve! involvering! av! finansinstitusjoner,! garantier! og! kvalitetssikring! av! kostnader,!risikovurdering! og! prising.! Det! må! med! andre! ord! regnes! betydelige!transaksjonskostnader! på! begge! sider! av! bordet.! Det! vil! trolig! også! kreve! oppbygging!av! kompetanse! og! kapasitet! på!bestillersiden.! Dette! vil! kreve! tid! i! kontaktfasen,! noe!som! kan! forsinke! oppstart! av! prosjektet! sammenliknet! med! den! planlagte!gjennomføringsmodellen.!Tilstrekkelig.antall.tilbydere.og.bestillerkompetanse?.Et! prosjekt! med! en! antatt! investeringsramme! på! om!lag! 25! mrd! kroner! krever! at! det!stilles! strenge! krav! til! tilbyders! tekniske! og! finansielle! gjennomføringsevne.! Dette! vil!trolig! begrense! antallet! tilbydere.! Risikoen! i! prosjektet! vil! kunne! øke! tilbydernes!kapitalavkastningskrav! og! dermed! kostnaden! for! staten.! Det! er! også! en! fare! for! at!tilbyder! vil! gå! konkurs,! som! vil! være! en! belastning! for! publikum,! og! staten! kan! ende!opp!med!restrisiko.!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!48!Drift.og.vedlikeholdskostnader.og.muligheter.til.å.funksjonsorientere.krav.Drift*!og! vedlikeholdskostnadene! representerer! en! liten! andel! av! de! totale!livsløpskostnadene.! En! jernbaneutbygging! er! preget! av! strenge! tekniske! krav! på! de!aller! fleste! områdene.! Dette! gir! utbygger! få! frihetsgrader! til! å! finne! innovative!løsninger!som!kan!redusere!drift*!og!vedlikeholdskostnadene!i!prosjektets!driftsfase.!!Jernbanen! er! gjennomregulert! med! strenge! og! spesifikke! tekniske! krav,! krav! til!sikkerhet! og! til! en! viss! grad! til! spesifikke! løsninger.! Dette! følger! av! at! en!jernbanestrekning! er! integrert! i! et! større! system.! En! OPS*leverandører! vil! derfor! ha!begrensede! frihetsgrader! på! en! strekning! som! er! en! integrert! del! av! et! større!jernbanenett.!!Uklart.hva.som.ønskes.oppnådd.gjennom.en.OPS<kontrakt.En! OPS*kontrakt! kan! utformes! på! ulike! måter! der! ulike! hensyn! prioriteres.! Fra!forarbeidene! til! Ringeriksbanen! framgår! det! at! tid! kan! være! et! prioritert! resultatmål.!Forutsatt! at! anbefalte! gjennomføringsmodell! vedtas,! og! prosjektet! sikres!fullfinansiering!ved!oppstart,!vil!en!OPS*modell!neppe!ha!noen!vesentlige!fortrinn.!!4.8 Konklusjon.Ringeriksbanen!oppfyller!i!liten!grad!suksesskriteriene!for!å!lykkes!med!en!OPS*modell!for! et! transportinfrastrukturprosjekt! (jf! kriterier! i! avsnitt!3.7).! Når! dette!kombineres!med! at! prosjektet! er! stort,!med! en! investeringsramme!på!i! størrelsesorden! 25! mrd!kroner,! og! de! samfunnsøkonomiske! analysen! viser! en!negativ! nytte! som! varierer! fra!*5,9! til!*40! mrd! kroner! (Vista! Analyse,! 2014),! styrker! dette! vurderingen! av! prosjektets!egnethet! som! OPS*prosjekt.!Prosjektet! er! dermed! for! stort! og! risikabelt! sett! fra! et!privat! selskaps! side.! Sett! fra! offentlig! side! er! det! også! flere! identifiserte! risikofaktorer!som! vil! være! krevende! å! overføre! til! en! akseptabel! kostnad.! Den! offentlige! part! vil!trolig!belastes!en!høy!risikopremie,!og!samtidig!sitte!igjen!med!betydelig!restrisiko.!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!!!!!49!Referanser.Alexandersson,!Gunnar!(2009).!Rail!privatization!and!competitive!tendering!in!Europe,!Built.Environment,!35,!1,!43*58.!!Alexandersson,! Gunnar! (2010).!The. accidental. deregulation..Essays. on. reforms. in. the.Swedish. bus. and. railway. industries. 1979)2009.!PhD! dissertation,! Stockholm! School! of!Economics.!Alexandersson,! Gunnar! og! Staffan! Hultén! (2009).!Prospects! and! pitfalls! of! public*private! partnerships! in! railway! transportation.!Theoretical! issues! and! empirical!experience.!International.Journal.of.Transport.Economics,!36,!1,!97*119.!!Bjerke,!Thor!og!Finn! Holom! (2004).!Banedata! 2004.! Data! om! infrastrukturen! til!jernbanene!i!Norge.!Hamar/Oslo:!Norsk!Jernbanemuseum!&!Norsk!Jernbaneklubb.!Chen,! Yi*Shan! (2009).!How! to! Save! the! High*Speed! Railway?,!CommonWealth.Magazine.(Taiwan),!24.!september.!Coase,!R.H.!(1937):!The!nature!of!the!firm,!Economica,!4,!16,!386*405.!!Cruikshank,!Robert!(2010).!Taiwan! HSR! Generates! Operating! Profit,!California. High.Speed.Rail.Blog,!27.!juni.!Dutzik,! Tony,! Jordan! Schneider! og! Phineas! Baxandall! (2011).!High*Speed! Rail:!Public,!Private! or! Both?!Assessing! the! Prospects,! Promise! and! Pitfalls! of! Public*Private!Partnerships.!U.S.!Pirg!Education!Fund.!Fridstrøm,!Lasse!(2013):!OPS!passer!særlig!godt!I!Norge.!Samfersel!nr.!6*2013!Goméz! Ibañéz,! José! A.! (2006):! Railroad! reform:! An! overview! of! the! options.! I! J.A.!Goméz!Ibañéz!og!G.!de!Rus!(red.):!Competition.in.the.railway.industry..An.international.comparative.analysis.!Cheltenham,!UK:!Edward!Elgar.!Hagenutvalget!(2012):!Samfunnsøkonomiske.analyser.!NOU!2016:12.!!!Hajum,!Erik!(1977).!Jernbanetanken.vinner.frem..i.Innenlands.samferdsel.i.Norge.siden.1800.!Oslo:!TØI/Grøndahl.!Jernbaneverket! (2002):! OPS*prosjekter! i! Jernbaneverket!–!Muligheter! og!begrensninger.!Jernbaneverket!Ressurser!og!strategi,!20.!august.!!OECD! (2008):! Public*Private*Partnerships.! In! pursuit! of! risk! sharing! and! valuer! for!money.!ISBN*978*92*64*04279*7@OECD!2008!Public! Works! Financing! (2013):!http://pwfinance.net/research/reprints/.! Reprint! nr.! 8.!Besøkt!8.!september.!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!50!Sandberg! Eriksen,! Knut;! Harald! Minken,! Glenn! Steenberg,! Thorleif! Sunde! og! Karl*Erik!Hagen!(2007):!Evaluering!av!OPS!i!vegsektoren.!TØI!rapport!890/2007.!!Williamson,! O.E.! (1986):!Economic. Organsization.. Firms,. Markets. and. Policy. Control.!New!York!University!Press,!New!York!Vista! Analyse! (2012):!Finansiering,. effektivitet. og. styring.. Alternative. finansierings).og.organiseringsformer. for. transportinfrastruktur.! Av! Ingeborg! Rasmussen,! Tyra!Ekhaugen,!Tor!Homleid!og!Steinar!Strøm.!Rapport!2012/19,!Vista!Analyse.!!Vista! Analyse! (2014).!Samfunnsøkonomisk. analyse. av. Ringeriksbanen. og. ny. E6.!Av!Karin!Ibenholt,! Vibeke! Wøien*Hansen! og! Henning! Wahlquist.!Rapport! 2014/39,! Vista!Analyse,!Oslo.!!Wikipedia!(2014).!Jernbanen!i!Norge.!Besøkt!8.!september.!!Winston,!Clifford!(2013).!On!the!performance!of!the!US!transportation!system:!Caution!ahead..Journal.of.Economic.Literature,!51,!3,!773*824.!!

Offentlig*privat!samarbeid!om!finansiering!av!Ringeriksbanen!–!muligheter!og!begrensninger!Vista!Analyse!52!!