Norsk samferdselsplanleggingkostnader og mulige besparelser

Rapport 2013/16

Ingeborg Rasmussen

Norsk samferdselsplanleggingkostnader og mulige besparelser

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	n/a
År	2013
Rapportnummer	16
Forfatter(e)	Ingeborg Rasmussen
Last ned	file_download (2.1 MB)
Les i nettleser	find_in_page

! RAPPORT 2013/16 Norsk samferdselsplanlegging- kostnader og mulige besparelser Ingeborg Rasmussen og Nicolai Heldal Utarbeidet for NHO

Vista!Analyse!!!!!Dokumentdetaljer..Vista!Analyse!!AS!Rapport!nummer!2013/16!Rapporttittel!!Norsk! samferdselsplanlegging!–!kostnader! og! mulige! be@sparelser!ISBN!978@82@8126@112@9!!Forfatter!Nicolai!Heldal!og!Ingeborg!Rasmussen!Dato!for!ferdigstilling!!4.!juni!2013!Kvalitetssikrer!Steinar!Strøm!Oppdragsgiver!NHO!Tilgjengelighet!Offentlig!Publisert!!www.vista@analyse.no!Nøkkelord!Planlegging,! effektivitet,! samferdsel,! plan@!og! bygningslo@ven,!KS1,!KS2,!KVU,!innsigelser!!!!!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!1!Forord!Vista! Analyse! har! på! oppdrag! fra! NHO! forsøkt! å! kartlegge! hvor! mye! midler! som! er! brukt! på!planlegging!i!transportsektoren!de!siste!10!årene,!samt!hvor!mye!det!koster!samfunnet!at!pro@sjekter! skyves! framover! i! tid.! Utredningen! skulle! baseres! på! offentlig! tilgjengelig! informasjon,!supplert!med!eventuell!informasjon!fra!utvalgte!nøkkelpersoner.!Arbeidet!har!vist!at!det!er!lite!offentlig!tilgjengelig!prosjektinformasjon!der!kostnadene!er!splittet!på!ulike!plankostnadskate@gorier! på! en! måte! som! gjør! det! mulig! å! følge! utviklingen! over! tid.! Vurderingene! er! derfor!i!hovedsak!basert!på!tall!som!framkommer!i!årlige!statsbudsjett,!kombinert!med!funn!fra!tilfel@dig! utvalgte! prosjekter! og! informasjon! fra! andre! utredninger! der! tilsvarende! problemstillinger!er!belyst.!!Prosjektet!ble!påbegynt!i!desember!2012,!og!ferdigstilt!i!juni!2013.!!I!løpet!av!prosjektperioden!ble!Nicolai!Heldal!syk,!og!gikk!bort!19.mai.!Han!var!under!hele!syk@domsperioden! involvert! i! prosjektet,! og! vurderte!bl.a!siste! NTPs! betydning! for! effektiviteten! i!planprosessen.! Han! konstaterte!at! foreliggende! NTP!ikke! gir!den!forutsigbarheten! i!bevilg@nings@!og! beslutningssystemet! som! er! nødvendig!å!for! sikre! en! kostnadseffektiv! og! rask!gjennomføring!av!vedtatte!prosjekter.!Det!gis!heller!ikke!andre!signaler!som!gir!grunn!til!å!for@vente! en! vesentlig!raskere! gjennomføring! fra! et! konsept! er! valgt! og! fram! til! en! vei@!eller!jernbanestrekning!åpnes.!!Nic!gav!på!denne!måten!avgjørende!bidrag!til!dette!prosjektet,!som!ble!hans!siste.!!En!takk!til!Thomas!Felde!og!Jan@Bertil!Lieng!NHO,!for!innspill!på!et!tidligere!utkast!og!den!flek@sibiliteten!som!er!vist!i!sluttfasen!av!prosjektet.!!!Ingeborg!Rasmussen!Vista!Analyse!AS!!!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!2!Innhold.Forord!...........................................................................................................................................!1!Hovedpunkter!...............................................................................................................................!5!1.!Innledning!..............................................................................................................................!7!2.!Planlegging!og!beslutninger–!innhold!og!erfaringer!..............................................................!8!2.1!Fra!forstudie!til!bruk!........................................................................................................!8!2.2!Prosesser!og!aktører!......................................................................................................!11!2.3!To!ekspempler!på!forsinkede!prosjekter!.......................................................................!14!2.4!Fiansiering!og!budsjetter!setter!rammer!for!planarbeidet!...........................................!17!2.5!Oppsummering!–!prosesser!og!erfaringer!.....................................................................!20!3.!Kostnader!beregnet!for!Statens!vegvesen!og!jernbaneverket!............................................!21!3.1!Kilder!og!beregningsforutsetninger!...............................................................................!21!3.2!Vei!.................................................................................................................................!21!3.3!Jernbane!........................................................................................................................!23!3.4!Andre!kostnader!knyttet!til!plan@!og!besutningsprosesser!...........................................!24!3.5!Samlet!vurdering!...........................................................................................................!25!4.!Kostnadspådrag!og!nyttetap!................................................................................................!26!4.1!Sammenhenger!mellom!planleggingstid!og!kostnader!.................................................!26!4.2!Planleggingstid!og!etatenes!tidskostnader!....................................................................!26!4.3!E39!Søgne@Ålgård!–!et!regneeksempel!på!nyttetap!......................................................!28!4.3.1!NTP!2014!–!2023:!Prosjektet!deles!opp!–!og!delstrekninger!settes!igang!.............!29!4.3.2!Mulige!effektivitets@!og!tidstap!knyttet!til!valgte!gjennomføringsmodell!.............!31!4.4!Kostnadspådrag!i!planprosessen!–!et!eksempel!............................................................!33!4.5!Oppsummering!–!merkostnader!og!mulige!besparelser!...............................................!34!5.!Effektiviseringstiltak!og!besparelsespotensial!.....................................................................!37!5.1!Effektivisering!og!besparelser!er!mulig!.........................................................................!37!5.2!Anbefalte!tiltak!..............................................................................................................!38!Vedlegg!1:!Organer!med!innsigelseskompetanse!.......................................................................!40!Vedlegg!2:!Kilder!og!beregninger!................................................................................................!41!Referanser!...................................................................................................................................!43!!..

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!3!Tabeller:..Tabell!2.1!Oversikt!over!beslutningstakere!og!involverte!aktører!i!planprosessen!...............!12!Tekstboks:.Tekstboks! 2:1! E918! Sky!–!Bommestad,! en! strekning! på! 6,7! km,! siste! ledd! til! firefelts!motorvei!gjennom!Vestfold.!Kilde:!vegvesenet.no!......................................................................!17!Figurer:..Figur!2.1!Hovedfaser!i!planprosessene.!Kilde:!Heldal!og!Rasmussen!(2012)!.............................!9!Figur!2.2!Medvirkningsprosesser.!Kilde:!Heldal!og!Rasmussen!(2012)!......................................!13!Figur!2.3!Planlagte!rammer!NTP!og!realiserte!rammer!i!Statsbudsjettet!(Prop!1S).!Kilde!Prop!1!S!201292013.!Tallene!inkluderer!kompensasjonsordningen!til!fylkeskommunene!og!investeringsprosjekter!med!egen!post!...............................................!18!Figur!3.1!Investeringer!per!planleggingskrone!i!veisektoren.!Beregning!basert!på!ulike!kilder!...............................................................................................................................................................!23!Figur!3.2!Planleggingskostnader!i!Jernbaneverket,!200492013.!Kilde:!Årlige!statsbudsjettframlegg!..............................................................................................................................!24!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!5!Hovedpunkter!Vista&Analyse&har&på&oppdrag&fra&NHO&vurdert&hvor&mye&dagens&planleggingspraksis&i&samferd;selssektoren& koster& samfunnet.&Vi& finner& at& det& i&Statens& vegvesens&Handlingsprogrammet& for&2010;2013,&var& forutsatt& at& hver& brukte& planleggingskrone& skulle& tilsvare&23,6&investeringskro;ner.& Resultatene& fra& perioden& slik& de& fremkommer& i& de& årlige& statsbudsjettene,& viser& at& hver&brukte&plankrone&kun&gir&rundt&11,2&kroner&i&investeringer.&&Innenfor&investeringsposten& rutefordelte& midler& og& store& prosjekter& er&det& i& løpet& av& perioden&2010;2013&bevilget&91,5&prosent&av&det&som&lå&inne&i&Handlingsprogrammet,&mens&det&er&bevil;get& hele& 184,2&prosent& av&det& som& var&forutsatt&til& planlegging.& Planleggingens& andel& av&investeringskostnadene&er&da&økt&fra&4,1&prosent&til&8,2&prosent&av&investeringskostnadene&i&pe;rioden&2010;2013.&&Større.budsjettandel.til.planlegging,.men.ingen.observert.endring.i.prosjektene.Selv! om! plankostnadene! nærmest! er! doblet! i! forhold! til! det! som! var!forutsatt!i! planprogram@met,!har!dette!så! vidt! vi! kan! bedømme! ikke! bidratt! til! raskere,! bedre!eller! mer!kostnadseffektive!prosjektgjennomføringer.!Planleggingen! av! et! prosjekt! fra! planoppstart! til!bygging! er! i! dag! på! rundt!9@10! år! (Samferdselsdepartementet,! 2012).! I! enkelte! tilfeller! kan!planprosessene!være!betydelig!mye!lengre.!!Uforutsigbar.finansiering.og.omfattende.planprosesser.med.innsigelser.og.klager.Den!lange!gjennomføringstiden!fra!et!prosjekt!planlegges!til!strekningen!åpnes,!kan!i!hovedsak!tilskrives!to!faktorer;!uforutsigbare!investeringsbeslutninger!i!de!årlige!budsjettbehandlingene,!og! omfattende! planprosesser!med! brede! medvirknings@!og! forhandlingsrunder! med! ulike! in@teressenter.!Varsel!om!innsigelser!benyttes!oftere,!og!på!et!bredere!grunnlag!fra!ulike!statlige!sektorinteresser!enn!hva!som!opprinnelig!var!lagt!til!grunn!fra!Stortingets!side.!!Dette!øker!ar@beidet! med! kommuneplaner! med! opp! mot! ett!år!i! gjennomsnitt! (Asplan! Viak! og! Agenda@Kaupang,! 2012).! Videre! tyder! erfaringene! på! det! at!det!brukes! stadig! mer! ressurser! på! klage@behandlinger! og!konflikthåndtering! knyttet! til! arbeid! som! sorterer! under! plan! og!bygningsloven!(Samferdselsdepartementet,!2012).!!Store.besparelser.er.mulig.På!bakgrunn!av!tilgjengelige!informasjon!anslår!vi!at!etatenes!plankostnader!kan!redusere!med!om!lag!1@3!prosent!av!investeringskostnadene!gjennom!en!bedre!samordning!mellom!prosess@ene! i! utviklingsfasen! (KVU/KS1)! og! den! etterfølgende! planfasen! etter! plan! og! bygningsloven.!I!kroner!tilsvarer!dette!om!lag!70!@240!millioner!reduserte!plankostnader!for!vei!i!2013.!Dersom!vi! tar! med! ressursbruken! i! øvrige! offentlige! organer! (departementer,!tilsyn,! direktorater,! fyl@kesmenn,! fylkeskommuner,! kommuner),! kan! besparelsespotensialet! være! betydelig! mye!større.!!Dersom!vedtatte! prosjekter!også! følges! opp! med! bevilgningsrammer! som! gjør! det! mulig! med!en! anleggsmessig! kostnadseffektiv! gjennomføring,! vil! tiden! fra! planlegging! til! ferdigstilling!kunne! halveres.! !Etatene! selv! har! vist! at! forutsigbar! og! rasjonell! framdrift! for! investeringspro@sjektene! er! nødvendig! for! å! få!kostnadseffektive!utbygginger.! Beregninger! som! er! gjort!innenfor! veg@!og!jernbanesektoren!viser!at!kostnadene!øker!med!10–!15!prosent!dersom!pro@sjekter! må! trekkes! ut! i! tid! og! framdriftsplaner! omarbeides!(Statens! vegvesen,! 2010).!Potensialet! for! besparelser! ved! forutsigbare!investeringer! og!effektive! planprosesser,! vil! med!utgangspunkt! i! etatenes! anslag,!tilsvare! en! kostnadsbesparelse! på! mellom!700!–!1000!millio@ner!kroner!for!investeringsrammen!som!er!avsatt!til!riksveiinvesteringer!til!vei!i!statsbudsjettet!for! 2013.!For! jernbanen! kan! det! ligge! potensielle! effektiviseringsgevinster! på! 250!@350! millio@ner!kroner!for!investeringsrammen!som!er!gitt!for!2013.!!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!6!Raskere.nytterealisering.og.strammere.kostnadsstyring.Kortere!tid!fra!et!prosjekt!er!vedtatt!til!åpning!av!prosjektet!vil!også!gi!tidligere!nytterealisering!i! form! av! gevinster! for! trafikantene! (økt! fremkommelighet,! sparte! liv,! kortere! reisetid,! etc).!Disse!gevinstene!vil!for!mange!prosjekter!kunne!være!større!enn!kostnadsbesparelsene!ved!en!mer!effektiv!utbygging.!!En!gjennomgang!av!gjennomførte!prosjekter,!blant!annet!E@18!gjennom!Vestfold,!viser!at!lange!planprosesser!og!lokal!medvirkning!kan!gi!betydelige!kostnadstillegg!for!å!imøtekomme!lokale!krav.! Eksempelet! viser! kostnadsøkninger! gjennom! planprosessen! i! størrelsesorden!10!–!30!prosent!av!statens!foreslåtte!løsning.!Dersom!prosjektet!er!helt!eller!delvis!brukerfinansiert!vil!også! bompengebetalingen! øke! tilsvarende.! Kostnadsglidninger! som! følge! av! høyere! krav! til!løsningen! i! ett! prosjekt,! vil! kunne! ha! betydning! for! den! budsjettmessige! innfasingen! av! andre!prosjekter! og! ferdigstillelsesgraden!for! den! samlede! investeringsporteføljen! i! sektoren.!Eller!sagt! på! en! annen! måte,@!når! ett! prosjekt! blir! dyrere! enn! forventet,! så! må! et! annet! prosjekt!bremses!eller!utsettes!for!at!budsjettrammene!skal!holde.!!Anbefalinger.for.å.realisere.potensielle.besparelser.(se.kapittel.5.for.utdypning).1. Statlige! sektorinteresser!og! berørte! kommuner/fylkeskommuner!må! gi! forpliktende!uttalelser!i!konseptvalgutredningen.!!2. Etter! konsept! er! valgt,! bør! det! utarbeides! en!kommunedelplan! og!reguleringsplan!–!fortrinnsvis! gjennom! en! statlig! plan.! Innsigelsesmulighetene! fra! statlige! sektorinteres@ser!bør!begrenses!til!å!kun!gjelde!vesentlige!forhold!som!ikke!var!kjent!da!konsept!ble!valgt.!3. Ankesaker!bør!uansett!sikres!en!rask!avklaring,!og!forholde!seg!til!de!samme!overord@nede!prioriteringene!og!føringene!som!ble!lagt!da!konsept!ble!valgt.!!4. Når! et! investeringsprosjekt! realitetsbehandles!og! vedtas!i! form! av! et! konseptvalg,! bør!det!også!vurderes!når!prosjektet!budsjettmessig!skal!fases!inn.!!5. Ressursinnsatsen! må! prioriteres.! Det! bør! ikke! settes! i! gang! flere!prioriterte!prosjekter!enn!det!er!ressurser!til!å!gjennomføre!på!en!kostnadseffektiv!måte.!!6. Det! bør! vurderes! om! dagens! prosjekter! har! en! hensiktsmessig! størrelse!og! avgrens@ning,! eller! om! det! heller! bør! legges! opp! til! færre,! men! større! prosjekter! (med!tilhørende!færre!konseptvalgutredninger).!!7. Kostnadspådrag!som!følge!av!nye!løsninger!og!innfrielse!av!lokale!krav,!eller!spesifikke!sektorkrav,!bør!i!prinsippet!ikke!aksepteres!etter!konsept!er!valgt!med!mindre!det!kan!dokumenteres!at!samfunnsnytten!er!større!enn!kostnadene.!!!!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!7!1. Innledning!Endring.av.planregime.NHO!ønsker!å!bidra!til!endring!av!dagens!planregime!i!samferdsels@sektoren.! Som! underlag! for! dette! har! NHO! tatt!initiativ! til! en!utredning!med!tre!hovedformål:!• Kartlegge!hvor!mye!midler!som!faktisk!er!brukt!på!planlegging!de!siste!10!årene.!• Analysere/vurdere!hvor!mye!det!koster!samfunnet!at!prosjek@tene!skyves!ut!i!tid!som!følgende!av!manglende!effektivitet!i!planprosessene!• Synliggjøre!potensialet!for!kostnadsbesparelser!!Fire.problemstillinger.Utredningen!er!delt!inn!i!fire!deltemaer:!!1. Planlegging&og&beslutninger,&innhold&og&erfaringer&2. Kartlegging&av&ressursbruk&til&planlegging&på&vei&og&bane&de&sis;te&10&årene&3. Nytterealisering&og&sparte&kostnader&ved&halvert&planleggingstid&4. Effektivisering&av&planprosessen&–&tiltak&og&mulige&besparelser&&De!ulike!problemstillingene!er!omtalt!i!påfølgende!kapitler.!Avgrensning.og.daGtagrunnlag.Utredningsarbeidet! har! vist! at! det! foreligger! lite! tilgjengelig! doku@mentasjon! om! ulike! offentlige! aktørers! ressursbruk! knyttet! til!planprosesser!i!transportsektoren.!Funn!og!resultater!i!rapporten!er!derfor! beheftet! med! en! viss! usikkerhet.! Kostnadskartleggingen! er!begrenset! til! transportetatenes!ressursbruk! i! planfasen.! Disse! kost@nadene! dekker! på! langt! nær! samfunnets! samlede!kostnader!til!planprosesser!ved!vei@!og!jernbaneprosjekter.!Innsigelser.fra.statlige.sektorinteresser.brukes.mer.enn.forutsatt.fra.Stortinget.Vi!observerer!at!det!er!vist!(Asplan! Viak! og! Agenda@Kaupang,! 2012)!at! varsel! om! innsigelser! benyttes! oftere,! og! på! et! bredere! grunnlag!fra! ulike! statlige! sektorinteresser! enn! hva! som! opprinnelig! var! lagt!til!grunn!fra!Stortingets!side.!I!tillegg!til!å!øke!tidsbruken!og!kostna@dene! knyttet! til! planprosesser,! kan! dette! også! gi! demokratiske!utfordringer! på! nasjonalt,!så! vel! som! på! lokalt! nivå.! Denne! type!problemstillinger! ligger! utenfor! mandatet! for! denne! utredningen,!men! bør! likevel! være! av! interesse! for! det! videre! arbeidet! med! ef@fektivisering! av! dagens! planregime.! Dersom! statlige!sektorinteresser! påvirker! løsningsvalgene! i! transportsektoren,! ut@over! det! mandatet! de! er! gitt,! og! dette! har! konsekvenser! for!kostnader,!tidsbruk!eller!påfører!andre!aktører!ulemper,!kan!prakti@seringen! av! innsigelser! representere! store! samfunnsøkonomiske!kostnader.! Vi! anbefaler! at! bruk! av! innsigelser! vurdert! i! et! nytte@kostnads@!og! demokratisk! perspektiv! utredes! nærmere! som! en! del!av!arbeidet!med!å!effektivisere!planprosessene!i!transportsektoren.!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!8!2. Planlegging(og#beslutninger–!innhold'og'erfaringer!2.1 Fra!forstudie!til!bruk!!!Fra.ide.til.bruk..Et! investeringsprosjekt! i! transportsektoren! på! statlige! nivå! (her! be@grenset!til!vei!og!jernbane)!kan!deles!inn!i!følgende!faser:!!1. Idéfase!2. Forstudie!(konseptvalgutredning!og!KS1)!3. Forprosjekt!(KS2!og!planlegging!etter!PBL)!4. Detaljprosjektering!5. Gjennomføring!6. Idriftsetting!–!bruk!!7. Senere!faser!med!drift,!vedlikehold,!oppgraderinger!etc!!Samtlige! faser! inkluderer! en! eller! annen! form! for! planlegging! som!krever!tid!og!ressurser.!!Forstudie.og.beslutning.om.forprosjekt..Som! en! del! av! forstudiefasen! utarbeides! det! en!konseptvalgutred;ning&(KVU).! Denne! utredningen! går! deretter! til! ekstern!kvalitetssikring!(KS1),!før!Regjeringen!behandler!prosjektet!og!even@tuelt! beslutter! at! prosjektet!kan! gå!videre! til! forprosjektfasen.!Hovedregelen! er! at! KS1! er! gjennomført! før! prosjektet! kan! priorite@res! i! siste! seksårsperiode! i!Nasjonal! transportplan! (NTP).!Konseptvalget!skal!i!prinsippet!gjøres!på!grunnlag!av!konseptvalgut@redningen!og!kvalitetssikringen!av!denne.!!Planfase.og.forprosjekt.Planfasen!etter!konsept!er!valgt!på!grunnlag!av!KVU/KS1,!er!omfat@tende! og! inkluderer:!etatenes! stamnettutredninger! og! arbeid! med!NTP,!oversiktsplanlegging! etter! plan@!og! bygningsloven! (kommune@delplan! med! konsekvensutredning),!og!detaljplanlegging!fram! til!ferdig! reguleringsplan.!!Konsekvensutredningen! er! til! dels! overlap@pende! med! konseptvalgutredningen,! men! krever! noe! mer!detaljerte!utredninger!av!konsekvenser!og!et!større!detaljeringsnivå!enn!en!konseptvalgutredning.!!Kommuneplan.og.prioriGtering.i.NTP.Hovedregelen! er! at! det! kreves! kommunedelplan! for! at! et! prosjekt!eventuelt! kan! prioriteres! i! første! fireårsperiode! i! NTP.! Deretter! må!det!utarbeides!en!reguleringsplan.!Etatene!må!også!utarbeide!ende@lige! kostnadsanslag! og! et! styringsdokument! som! går! til! ekstern!kvalitetssikring! (KS2)! før! prosjektet! kan! gis! bevilgning! over! stats@budsjettet.! Dersom! prosjektet! skal! bompengefinansiering! må! det!behandles!i!Stortinget!gjennom!en!egen!bompengeproposisjon.!!Hovedelementene!i!planprosessen!er!vist!i!Figur!2.1!der!elementene!er! kategorisert! etter! hvilke! hovedkategorier! i! beslutnings@!finansie@rings@!og! plansystemet! de! er! forankret! i.! For! en! nærmere!beskrivelse! av! lover! og! planbestemmelser,! se! Samferdselsdeparte@mentet!(2012).!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!9!!Figur.2.1.Hovedfaser.i.planprosessene..Kilde:.Heldal.og.Rasmussen.(2012).!Alt.henger.sammen.med.alt.De! ulike! planprosessene! er! til! en! viss! grad! avhengige! prosesser! der!ulike!beslutningsnivåer!og!myndighetsorganer!har!hver!sine!hensyn!som!skal!ivaretas.!!Staten.prioriterer,.bevilGger.og.legger.føringer.Formålet!med!statens!kvalitetssikringsregime!er!å!sikre!en!overord@net! styring! og! prioritering! av! statens! investeringsmidler.!Gjennom!behandlingen! av! konseptvalgutredningen! med! tilhørende! vedtak,!sikres!den!overordnede!politiske!styringen!i!prosjektet!ved!at!staten!kommer! inn! i! en! tidligfase.!Rasmussen! m.fl! (2010)! viser! at! innfø@ringen! av! KS1! har! bidratt! til! å! gi! staten! større! innflytelse!over!utformingen!av! investeringsprosjekter! i! transportsektoren.! Etter!forvaltningsreformen! der! en! stor! andel! av! veinettet! ble! overført! til!fylkeskommunene,! sitter! staten! i! dag! igjen! med! riksveinettet! og!jernbane.!Det! må! derfor! sies! å! være! etter! hensikten! av! staten! har!fått!en!større!innflytelse!over!konseptvalgene!og!de!videre!planpro@sessene!enn!det!som!var!tilfelle!før!KS1/KVU!ble!innført.!!Plan.og.bygningsloven.(PBL).Formålet! med! Plan! og! bygningsloven! er! i! følge! lovens! formålspara@graf,! å!fremme! bærekraftig! utvikling! til!beste! for! den! enkelte,!samfunnet!og!framtidige!generasjoner.!Fra! formålsparagrafen! framgår! det! også! at! planlegging! og! vedtak!skal! sikre! åpenhet,! forutsigbarhet! og! medvirkning! for! alle! berørte!interesser! og! myndigheter.! Det! skal! legges! vekt! på! langsiktige! løs@ninger,! og! konsekvenser! for! miljø! og! samfunn! skal! beskrives.!Prinsippet! om! universell! utforming! skal! ivaretas! i! planleggingen! og!kravene! til! det! enkelte! byggetiltak.! Det! samme! gjelder! hensynet! til!barn!og!unges!oppvekstvilkår!og!estetisk!utforming!av!omgivelsene.!Innsigelser.Innsigelsesinstituttet! i! plan@!og! bygningsloven! gir! statlige! og! regio@nale! myndigheter! adgang! til! å! fremme! innsigelse! til! forslag! til!kommuneplanens! arealdel! og! reguleringsplan! i! spørsmål! som! er! av!nasjonal! eller! vesentlig! regional! betydning,! eller! som! av! andre!grunner! er! av! vesentlig! betydning! for! vedkommende! organs! saks@	
Statlig'kvalitetssikring	KVU	KS1	KS2	
Beslutning'og'prioritering	NTP	Budsjett	
Planlegging'etter'PBL	
Plan	4	
bestemmelse	
Kommune8 (	del	4	
plan	)	
Reguleringsplan	
Regional8(	del	4)8	
plan	Planstrategi

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!10!område.! Instituttet! er! et! kraftig! virkemiddel,! og! medfører! at! kom@munen! ikke! kan! vedta! arealplan! med! endelig! virkning! før!innsigelsen!er!trukket!eller!i!siste!instans!om!plansaken!blir!avgjort!i!Miljøverndepartementet.!Miljøverndepartementet! har!i! brev! av!15.12.2009!til! kommunene! listet! opp! 22! organer! med! rett! til! å! gi!innsigelser.! Blant! disse! inngår! berørte! kommuner,! fylkesmenn! og!fylkeskommuner! (med! tilhørende! fagavdelinger),!jf! vedlegg! 1! for!fullstendig!oversikt.!!Reguleringsplan,.medGvirkning.og.innsigelser.En! reguleringsplan! er! et! detaljert! plankart! med! planbestemmelser!og! planbeskrivelse.!Kravet! om! utarbeiding! av! reguleringsplan! er!hjemlet! i! plan@!og! bygningsloven.!Alle!myndigheter,!på! statlig,! re@gionalt! og! kommunalt! nivå,! har! plikt! og! rett! til! å! medvirke! i!kommuneplanprosessen,!og!mulighet! til! å! fremme! innsigelse.!!Ho@vedregelen! er! at! de! samme! myndighetene!ikke! kan! fremme!innsigelse! til! reguleringsforslag! som! er! i! samsvar! med! gyldige! kom@muneplaner! /kommunedelplaner! for! forhold! som! er! avklart! på!kommuneplannivået.!Det! er! pekt! på! at! innsigelser! (eller! varsel! om! innsigelser)! fra! myn@dighetsorganer!med!innsigelsesrett!ofte!kommer!sent!i!prosessen!–!etter! at! det! er! brukt! mye! ressurser! på! planlegging! av! et! stort! antall!løsninger.!Erfaringene!viser!at!det!da!kan!komme!innsigelser!i!regu@leringsplanfasen!på!nye!forhold!som!i!prinsippet!burde!vært!avklart!tidligere! i! prosessen.! Med! 22! organer! med! innsigelsesrett,! kommu@ner,! fylkeskommuner! og! fylkesmannavdelinger! med! hver! sine! fag@!og!interesseområder,!er!det!mange!nye!forhold!som!kan!fremmes!i!siste! del! av! planleggingen.! Reguleringsplanen! for! E18! Bommestad@Sky! fikk! eksempelvis! 31! merknader! i! høringsrunden.! Prosjektet!hadde! tidligere! vært! til! ankebehandling! i! Miljøverndepartementet!som!følge!av!innsigelser!(21!høringssvar,!hvorav!fylkesmannens!krav!ikke!ble!innfridd!i!forsøkene!på!å!løse!konflikten,!jf!tekstboks!2.1.)!Økning.i.antall.innsigelser.Asplan! Viak! og! Agenda@Kaupang! (2012)!viser! at! varsel! om! innsigel@ser! benyttes! oftere,! og! på! et! bredere! grunnlag! fra! ulike! statlige!sektorinteresser!enn!hva!som!opprinnelig!ble!lagt!til!grunn!fra!Stor@tingets! side.! I! følge! denne! utredningen! forsinkes! kommuneplaner! i!gjennomsnitt! med! opp! til! et! år! som! følge! denne! type! innsigelser.!Samferdselsdepartementet! (2012)! viser! til! at! tidsbruken! knyttet! til!konflikthåndtering! som! følge! av! klagebehandling,! innsigelser! eller!varsel!om!innsigelser!er!økende.!!Konfliktavklaring.tar.tid.Et!varsel!om!innsigelse!vil!i!de!fleste!tilfeller!medføre!planarbeid!for!å! finne! fram! til! løsningsvarianter! (eventuelt! nye! konseptuelle! løs@ninger)! som! imøtekommer! innsigelsene.! Dette! kan! være!tidkrevende,! samtidig! som! det! også! kan! være! vanskelig! å! finne! løs@ninger! som! ivaretar! ulike! etaters! innsigelser.! I! eksempelet! fra! E@18!Sky@Bommestad!ser!vi!at!mattilsynets!innsigelser!ble!ivaretatt,!mens!fylkesmannens! innsigelser! i! forhold! til! støy! for! en! barnehages! leke@område! og! hensynet! til! barn! og! unges! oppvekstsvilkår! ikke! kunne!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!11!ivaretas! uten! betydelige! kostnadspådrag! (og! nyttetap! for! trafikan@tene).! Saken! gikk! derfor! til! ankebehandling! i!Miljøverndepartementet!(se!Tekstboks!2@1).!Kostnader.for.å.unngå.konfliktsak.I! saker! som! ikke! kommer! til! ankebehandling! viser! erfaringene! at!konfliktavklaringer!kan!ta!lang!tid.!I!første!omgang!forsøkes!det!som!regel!å!finne!en!løsning!lokalt!for!å!ivareta!merknader!og!varsel!om!innsigelser!til!en!kommunedelplan.!Dersom!dette!ikke!går,!vil!klagen!gå! til! mekling! hos! fylkesmannen.! Dette! er! tid@!og! ressurskrevende,!og! gir! dessuten! forsinkelser! i! prosjektet! og! en! stor! grad! av! uforut@sigbarhet! mht! til! den! videre! planleggingen! av! prosjektet.!Dette! kan!bidra!til!at!det!utarbeides!kostnadskrevende!løsningsvarianter!for!å!unngå! konflikt! for! å! komme! videre! med! prosjektet.!Det! er! dermed!en! risiko! for! at! kostnadskrevende! lokale! eller! sektorspesifikke! fag@krav! som! ellers! ikke! ville! blitt! imøtekommet,! innfris! for! å! sikre! et!prosjekt!framdrift.!!Kostnadsglidninger?.En! gjennomgang! av! et! utvalg! prosjekter! kan! tyde! på! at! kostnadene!fra! prosjektet! ble! vedtatt! og! konsept! valgt! (KS1),! til! gjennomført!forprosjekt! (KS2),! ofte! øker.! Hvorvidt! dette! skyldes! kostnadspådrag!som! følge! tillegg! som! ikke! var! forutsatt! i! tidligfasen,! eller! om! deler!av!kostnadspådragene!også!kan!tilskrives!at!kostnadskrevende!loka@le! krav! innfris! for! å! sikre! et! prosjekt! framdrift,! eller! andre! årsaker,!har!vi!ikke!gått!nærmere!inn!på.!Vi!observerer!imidlertid!at!det!kan!være! rasjonelt! å! innfri! lokale! krav,! tilby! kompenserende! investe@ringer! eller! andre! spesifikke! tiltak! for! å! unngå! konflikt! og! stans! i!planprosessen.!2.2 Prosesser!og!aktører!!Mange.aktører.Planlegging!av!samferdselsprosjekter!involverer!en!rekke!aktører:!• Statens!Vegvesen!• Jernbaneverket!• Fylkeskommuner!• Kommuner!• Fylkesmenn!og!andre!statlige!organer!!Alle! disse! aktørene! bruker! tid! og! ressurser! på! planlegging! i! de! ulike!delene! av! planprosessen,! fra! konseptvalgutredninger! med! tilhøren@de! kvalitetssikring! via! regionale! planer,! kommuneplaner! og!reguleringsplaner! til! byggeplaner.! I! tillegg! er! næringsaktører! og! be@folkningsgrupper!som!regel!involvert!i!ulike!medvirkningsprosesser,!høringer!og!kunnskapsinnhenting.!En!oversikt!over!aktørene!er!vist!i!Tabell!2.1.!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!12!Tabell.2.1.Oversikt.over.beslutningstakere.og.involverte.aktører.i.planprosessen.Plantype/prosess!Beslutning!Gjennomføring!Medvirkning!KVU.Samferdsels@departementet!SVV/JBV!Fylkeskommuner!Kommuner!Næringsliv!Organisasjoner!KS1.Finansdepartementet!Konsulenter!@!NTP.Samferdsels@departementet!SVV/JBV!Fylkeskommuner!Kommuner!Næringsliv!Organisasjoner!Budsjett.Stortinget!Samferdselsdept.!SVV/JBV!!Regional.plan.Fylkeskommunen!Fylkeskommunen!SVV/JBV!Fylkesmannen!Kommuner!Organisasjoner!Kommunedelplan.Kommunen!Kommunen!SVV/JBV!Fylkesmannen!Fylkeskommunen!Organisasjoner!Reguleringsplan.Kommunen!Kommunen!eller!tiltaks@haver!SVV/JBV!Fylkesmannen!Fylkeskommunen!Organisasjoner!Grunneiere!KS2.Finansdepartementet!Konsulenter!@!.!Medvirkning.og.deltagelGse.har.kostnader.Planprosessene!og!medvirkningsprosessene!er!beskrevet!i!Heldal!og!Rasmussen!(2012)!og!Samferdselsdepartementet!(2012).!Sistnevnte!gir! også! en! grundig! gjennomgang! av! lovverket.! Som! det! framgår! av!tabellen! foran! inviteres! de! samme! aktørene! til! medvirkning! i! de!fleste!fasene.!Medvirkningen!er!for!de!fleste!uforpliktende!i!de!inn@ledende! fasene.!En! evaluering! gjennomført! på! oppdrag! fra!Samferdselsdepartementet! (Rasmussen! m.fl! 2010)! viser!at! involve@ring! i! tidligfasen! gir! forventninger! om! ! innflytelse! over! prosjekt! og!konseptvalg! i! senere! faser.!Det! framgår!at! en! rekke! aktører! bruker!ressurser! på! deltagelse! i! de! såkalte! verkstedene!og! andre! medvirk@ningsprosesser!som!arrangeres!ved!utarbeidelse!av!en!KVU,!men!at!de!i!liten!grad!opplever!at!dette!har!gitt!innflytelse!over!det!endeli@ge!løsningsvalget.!!Ikke.grunnlag.for.å.anta.at.mange.brede.medvirkGningsprosesser.reduserer.risikoen.for.konflikt.Brede!medvirkningsprosesser!ser!også!ut!til!å!bidra!til!at!det!utredes!et!vidt!spekter!med!løsningsforslag,!hvorav!noen!kanskje!mer!fram@står! som! ønsker,!enn! som! realistiske! løsningsalternativer.! Dette! tar!tid! i! tidligfasen,! men! kan! eventuelt! forsvares! dersom! det! bidrar! til!raskere! gjennomføring! etter! konsept! er! valgt.! Så! langt! er! det! ikke!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!13!grunnlag!for!å!kunne!hevde!at!mange!alternative!løsningsvarianter!i!tidligfasen! gir! en! raskere! gjennomføring! fra! konseptvalg! til! utbyg@ging.! Vi! finner! heller! ikke! støtte! for! en! hypotese! om! at! bred!medvirkning!i!tidligfasen!(konseptutredningsfasen)!eller!andre!deler!av! planfasen! reduserer! sannsynligheten! for! konflikt! (innsigelser! el@ler!varsel!om!innsigelser)!ved!utarbeidelse!av!kommunedelplan!eller!reguleringsplan.!!Medvirkningsprosessene! i! ulike! planfaser! er! oppsummert! i!Figur!2.2.!!Figur.2.2.Medvirkningsprosesser..Kilde:.Heldal.og.Rasmussen.(2012).Mange.omkampsmuligheGter.Medvirkningsprosessene! som! reguleres! gjennom! PBL! og! praksisen!med!bruk!av!verksteder,!brede!møter!og!prosesser!ved!utarbeidelse!av! en! KVU,! gir! mange! arenaer! og! muligheter! for! å! fremme!syns@punkter! og! interesser.! Vanligvis! legges! også!konseptvalgutredningen! ut! på! høring! før! den! behandles! politisk! på!sentralt! nivå.!De! senere! medvirkningsprosessene! involverer! de!samme! aktørene,! og! kan! dermed! betraktes! som! potensielle! ”om@kampsarenaer”! for! å!presse! fram!en! annen! vektlegging! av! ulike!hensyn! og! effekter! enn! det! som! ble! lagt! til! grunn! ved! Regjeringens!konseptvalg.!!Overlappende.prosesser.og.noe.dobbeltarbeid.Vista!Analyse!har!tidligere!evaluert!den!første!femårsperioden!etter!statens! kvalitetssikringsregime! for! konseptvalg! (KS1)! ble! innført.!Evalueringen!viser!at!det!er!overlappende!prosesser!og!til!dels!dob@beltarbeid! mellom! de! ulike! plan@!og! beslutningsprosessene!(Rasmussen!m.fl,!2010).!!Evalueringen!viser!også!at!innføring!av!KS1!i!transportsektoren!så!langt!i!prosessen!opplevdes!som!nyttig!for!de!videre! prosessene,! inkludert! planleggingen! etter! PBL.! Den! samlede!tids@!og! ressursbruken! i! planfasen! ser! likevel! ut! til! å! øke.! Hvorvidt!dette!skyldes!et!økende!antall!klager!og!innsigelser,!eller!andre!for@hold,!har!vi!ikke!klart!å!dokumentere.!!Økende.ressursbruk.på.klagebehandling.Samferdselsdepartementet!(2012)!viser!imidlertid!til!en!økende!res@sursbruk! på! klagebehandling,! innsigelser! og! varsel! om! innsigelser.!Hvorvidt! dette! er! et! uttrykke! for! en! lokal/regional! misnøye! med! å!	
Deltakelse	
•	KVU	
•	Regional1plan	
•	Kommune1(	6	
del)plan	
•	Reguleringsplan	
Høring	
•	KVU	
•	Regional1plan	
•	Kommune1(	6	
del)plan	
•	Reguleringsplan	
Innsigelse	
•	Kommune1(	6	
del)plan	
•	Reguleringsplan	
Mekling	
•	Kommune(	6del)1	
plan	
•	Reguleringsplan

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!14!ha! mistet! noe! beslutningsmakt,! eller! om! det! faktisk! er! mange! nye!forhold!og!hensyn!som!dukker!opp!etter!konsept!er!valgt.!Normaltid.10.år.til.planGlegging.Normaltiden!for! å! forberede! store! veiprosjekter! til! bygging! er! i! dag!på!rundt!10!år.!Dersom!det!kommer!innsigelser!som!går!til!mekling!eller! behandling! i! Miljøverndepartementet,! kan! prosessene! dra! yt@terligere!ut.!I!verste!fall!må!store!deler!av!planarbeidet!da!startes!på!nytt,!der!løsninger!må!utvikles!under!nye!forutsetninger.!Normaltid!for!ulike!prosesser!for!et!veiprosjekt!er!stipulert!til:!!• 1,5!–!2,5! år:! Konseptvalgutredning! og! ekstern! kvalitetssik@ring!!• 3@5!år!til!kommuneplan!• 1,5!–!2!år!til!reguleringsplan!• 0,5!år!til!ekstern!kvalitetssikring!av!kostnadsoverslag!(KS2)!• 1!år!til!konkurransegrunnlag!• 1@2!år!til!grunnerverv!Noen! av! fasene! går! parallelt.!Bevilgningsvedtak! og! klarsignal! for!byggestart!gis!normalt!etter!KS2.!Dersom!et!positivt!bevilgningsved@tak! trekkes! ut! i! tid,! er! det! en! risiko! for! at! deler! av! planleggingen! i!forbindelse! med! kommunedelplan! og! reguleringsplan!må! gjøres!om,!eller!i!verste!fall!starte!på!nytt.!!Bompengeprosjekter.mer.tid.og.utredningsarbeid.Veiprosjekter!med!brukerfinansiering!krever!noe!mer!utredningsar@beid! og! prosesser! enn! skattefinansierte! prosjekter.!Brukerfinansiering! krever! analyser! av! finansieringsgrunnlaget,! av@klaringer! av! bompengeopplegg,! prosess! med! lokalpolitisk!godkjenning! og! utarbeidelse! av! stortingsproposisjon! for! bom@pengeordningen.! Det! er! flere! eksempler! der! prosjekter! med!brukerfinansiering! forsinkes! kraftig! som! følge! av! lokal! uenighet! om!plassering!av!innkrevingspunkter,!satser,!nedbetalingstid!mv.!!!2.3 To!ekspempler!på!forsinkede!prosjekter!Prosjekter.til.mekling.Det!finnes!en!rekke!eksempler!på!prosjekter!med!lang!planleggings@tid.! I! dette!avsnittet! gir! vi! et! eksempel! fra! et! samarbeidsprosjekt!mellom!Jernbaneverket!og!Statens!vegvesen!og!ett!eksempel!fra!en!kort!veistrekning!på!strekningen!E@18!gjennom!Vestfold.!Begge!pro@sjektene! gikk! til! mekling! i! Miljøverndepartementet.! Det! finnes! også!prosjekter! med! større! forsinkelser! uten! at! prosjektene! har! havnet!til!mekling.!Konflikthåndtering!og!prosesser!for!å!finne!fram!til!kon@sensus!lokalt!kan!også!ta!lang!tid.!!Eidsvoll.–.Mjøsa,.minst.3.år.ekstra.Samarbeidsprosjektet! mellom! Jernbaneverket! og! Statens! vegvesen!for!strekningen!Eidsvoll!og!Mjøsa!hadde!oppstart!for!Fylkesdelplan!i!2001.! Fylkesplanen! tok! 2! år,! pluss! ett! års! behandling! i! Miljøvernde@partementet!før!godkjenning.!!Kommuneplanen!med!innsigelser,!og!til!slutt!mekling!i!Miljøvernde@partementet!tok! 4! år! (inkludert! 2! år! med! innsigelser! og! mekling! i!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!15!Miljøverndepartementet).! Fra! prosjektet! ble! prioritert! i! NTP! og! til!byggestart,!tok!det!3!år.!I!denne!perioden!inngikk!blant!annet!regu@leringsplan!og!byggeplan/prosjektering).!!Eksempelet!viser!at!en!mer!samordnet!myndighetsbehandling!minst!kunne!spart!3!års!planleggingstid.!!E18.SkyGBommestad,.minst.to.år.ekstra.med.planprosesser.Veistrekningen! Sky@Bommestad! er! så! langt! rundt! 2@3!år! forsinket! i!forhold! til! første! angitte! tidsplan.! Forsinkelsene! kan! tilskrives! innsi@gelser,!ankebehandling!i!Miljøverndepartementet!og!prosesser!for!å!finne! løsninger! der! alle! hensyn! ble! forsøkt! ivaretatt! innenfor! fast@satt!kostnadsramme!(jf!Tekstboks!2:1)!Innsigelser.og.mekling.i.MD.–.deretter.31.merkGnader.på.reguleringsplan.Konsekvensutredningen! fikk! 20! høringssvar,! med! innsigelser! som!tilslutt! havnet! i! Miljøverndepartementet! til! mekling.! Regulerings@planen! fikk! deretter! 31! merknader! som!krever! videre! håndtering! i!planfasen.!Det!er!også!produsert!en!betydelig!mengde!dokumenter!i! prosjektets! planfase,! og! brukt! tid! på! å! omarbeide! løsninger! for! å!imøtekomme! innsigelsene!for! å!unngå! at! saken! havnet! til! mekling! i!Miljøverndepartementet.!!Omkamp.om.6,7.km.kosGtet.220.millioner.pluss.7G8.millioner.per.år.Innsigelsene! mot! Statens! vegvesens!løsningsforslag! fikk! medhold! i!Miljøverndepartementet.! Løsningene! som! ble! valgt! gav! en! direkte!kostnadsøkning! beregnet! til! 220! millioner! kroner! i! utbyggingskost@nader,! pluss! 7@8! millioner! i! økte! årlige! drifts@!og!vedlikeholdskostnader.!!Så!vidt!vi!kan!av!redegjørelsen!fra!ankebehandlingen!har!Miljøvern@departementet! ikke! vurderte! (eller! lagt! vekt! på)!trafikantnytten!i!ankebehandlingen.! Lengre! tunnel! kan! påvirke! trafikantnytten,! det!samme! vil! økt! bompengesats! og/eller! lengre! innkrevingsperiode!gjøre.! Problemstillingen!Vegvesenet! tar! opp! om! at! trafikanter! på!andre! strekninger! betaler! for! merkostnadene! i! Larvik,! berøres! så!vidt! vi! kan! se! heller! ikke! i! Miljøverndepartementets! begrunnelse.!Det!er!usikkert!hvorvidt!Miljøverndepartementet!har!tatt!hensyn!til!driftskostnadene!i! vurderingene.! I! begrunnelsen! vises! det! kun! til!økningen! i! investeringskostnadene.! Finansieringskostnader,! og! for@delingseffekter! mellom! fylker! og! trafikantgrupper! synes! heller! ikke!å! være! vurdert.! Miljøverndepartementet! konkluderer!også!motsatt!mht! nytte@kostnader!vurderinger!sammenliknet! med! Samferdsels@departementets! vurdering! ett! år! tidligere.!Hvorvidt!kostnadsøkningene! gjennom! planprosessene! kan! forsvares! i! tilsva@rende! nytteeffekter,! har! vi! ikke! grunnlag! for! å! kunne! vurdere.! Vi!observerer!imidlertid!at!det!gjøres!forskjellige!vurderinger!av!dette!i!hhv! Samferdselsdepartementet! og! Miljøverndepartementet,! og! at!Miljøverndepartementet!i!sin!begrunnelse!legger!et!smalere!og!mer!lokalt!perspektiv!på!vurderingene!enn!Samferdselsdepartementet.!!Økte.bomsatser.fra.86.kr.!Prosjektet! omtales! i!Pressemelding,!19.04.2013!Nr.:!44/13!fra! Sam@ferdselsdepartementet.! Fra! pressemeldingen! framgår! det! at! det!tidligere! har!vært! lagt! til! grunn! en! bomtakst! på! 77! kroner! (2010@

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!16!prisnivå)! på!strekningen! Gulli! i! Vestfold!–!Langangen! i! Telemark.!Dette!utgjør!86!kroner!i!2013@prisnivå.!Som!følge!av!blant!annet!be@tydelige! kostnadsøkninger! i! prosjektet! er! det! gjort! nye! beregninger!av! bomtaksten.!I! pressemeldingene! vises! det! til! at! kostnadsøk@ningene! blant! annet!har!sammenheng! med! at! man! har!imøtekommet! lokale! ønsker! om! lengre! tunnel! enn! det! Statens! veg@vesen!gikk!innfor.!!..til.106.kroner.som.grunnlag.for.lokalpolitisk.behandling.I!Prop.! 123! S! (2012–2013)!legges!det!til! grunn! et! samlet! kostnads@overslag!på!om!lag!8,7!mrd.!kr!for!utbygging!av!strekningene!Gulli!–!Langåker! og! Bommestad!–!Sky!–!Langangen,!eksl!merverdiavgift.!Dette!innebærer!en!kostnadsøkning!på!om!lag!1,9!mrd.!kr!i!forhold!til!overslaget!som!var!lagt!til!grunn!i!Prop.!56!S!(2010@2011).!!25.prosent.kostnadsøkGning.gjennom.planbehandlingen Kostnadsøkningen!gjennom!planprosessen,!og!forventet!økning!i!bompengetaksene!(med!mindre!en!større!andel!dekke!av!staten)!er!i!overkant!av!25!prosent!fra!det!som!ble!lagt!til!grunn!i!Prop.!56!S!(2010@2011).!!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!17!Tekstboks.2:1.EG18. Sky.–.Bommestad,.en. strekning. på. 6,7. km,. siste. ledd. til. firefelts. motorvei. gjennom.Vestfold..Kilde:.vegvesenet.no..!2.4 Fiansiering!og!budsjetter!setter!rammer!for!planarbeidet!!Finansiering.og.bevilgGningsvedtak:.Premisser.for.effektivitet.Planarbeidet!og!tidsbruken!fra!et!konsept!er!valgt!og!fram!til!en!vei!eller! bane! kan! tas! i! bruk,! avhenger! nødvendigvis! at! tilgangen! på! in@vesteringsmidler.! Når! et! prosjekt! etter! konseptvalgfasen! kommer!inn! i! den! siste!seksårsperioden! i! NTP,!kan! dette! oppfattes!som! at!prosjektet! er! kommet! inn! i! en! prioritert! investeringskø.!!Samtidig!skapes!det!klare!forventninger!om!at!prosjektet!vil!rykke!fram!og!bli!I.1976.ble.E18.lagt.utenfor.Larvik.med.planskilte.kryss.!Strekningene!nord!og!syd!for!Larvik!planlegges!utbygd!til!firefeltsvei.! Strekningen! Bommestad@Sky!er!siste!ledd!i!utvikling!av!E18!til!fullverdig!motorvei!gjennom!Vest@fold.!!Planoppstart.for.stekningen.var.i.2005.!!Konsekvensutredninger. etter. PBL. ble. lagt. ut. til. høring. i. 2007.! Før! det! hadde! fem! temarapporter! vært! ute! på!høring,!og!det!var!gjennomført!flere!åpne!møter.!20!høringsuttalelser!kom!inn!(hvorav!to,!deriblant!fylkesman@nen!i!Vestfold!ble!gitt!forlenget!frist).!!2008.Statens.veivesen.arbeider.med.løsninger.for.å.imøtekomme.høringsuttalelsene.!Løsningsforslag!for!ulike!alternativer!legges!fram!mot!slutten!av!2008.!!Fylkesmannen. i. Vestfold. opprettholdt. innsigelsen.med! henvisning! til! Miljøverndepartementets! støyretnings@linje! T@1442! pkt.! 3.5,! samt! Rikspolitiske! retningslinjer! for! å! styrke! barn! og! unges! interesser! i! planlegging,! kfr.!pkt.! 5! A.! I! innsigelsen! vises! det! særlig! til! økt! støy! for! en! barnehage! og! et! lekeområde.! Fylkesmannen! anser! en!økning!i!byggekostnadene!på!150!millioner!kroner!for!en!lengre!tunnel!som!akseptabel,!og!ønsket!derfor!alter@nativet!med!lang!tunnel.!!Statens.vegvesen!fremmer! innsigelse!mot! Fylkesmannen!og! viser! til! merkostnadene! ved! fylkesmannens! for@slag,!og!at!foreløpig!finansieringsopplegg!er!basert!på!at!billigste!alternativ!skal!gjennomføres.!Det!vises!videre!til!at!statens! bidrag! i! utgangspunktet!ligger! fast,!noe! som! innebærer!at! kostnadsøkningen!må!dekkes! gjennom!økt!bompengeinnkreving.!Videre!vises!det!til!vedtak!som!sier!at!Gulli!i!Tønsberg!og!Langangen!i!Porsgrunn!skal!ha! samme! bompengebelastning! per! km.! Fylkesmannens! forslag! med! en! kostnadsøkning! vil! da! innebære! en!kryssubsidiering! fra!trafikantene! på! de! andre!delstrekningen!til! trafikantene!i!Larvik.!Videre! vises! det!til!at!den!aktuelle!barnehagen!i!utgangspunktet!lå!70!meter!fra!E@18,!men!at!vegvesenets!anbefalte!alternativ!flytter!E@18!ytterligere!75!meter!lenger!fra!barnehagen.!Statens!vegvesen!konkluderer!med!at!de!økte!byggekostnadene!og!vedlikeholdskostnadene! ikke! forsvarer! miljøfordelene! som! oppnås! gjennom! lengre! tunnel.!Samferdselsdepar@tementet!støtter!vegvesenets!vurdering!og!viser!til!at!støyforskriftene!for!barnehagen!følges,!og!at!det!også!er!utarbeidet!krysninger!som!sikrer!ferdsel!i!friluftsområdet.!Nytteeffektene!ved!lang!tunnel!vurderes!av!Samferd@selsdepartementet!som!lavere!enn!kostnadene!(brev!av!november!2009).!!I. mars. 2010. informerer. Statens. vegvesen!om! at! saken! fremdeles! ligger! i! Miljøverndepartementet! til! behand@ling.! Videre! vises! det! til! at! kostnadsforskjellen! mellom! alternativene! er! på! 225! millioner! kroner! i!utbyggingskostnader! og! 7@8! millioner! kroner! per! år! i! drift! og! vedlikehold.! Kostnadsforskjellene! til! vedlikehold!skyldes!at!det!er!8@10!ganger!så!kostbart!å!drifte!og!vedlikeholde!vei!i!tunnel!som!vei!i!dagen.!!17.september. 2010. bestemmer. Miljøverndepartementet!at! fylkesmannens! innsigelse! tas! til! følge,! dvs! at! det!dyreste! alternativet! velges.! Miljøverndepartementet! støtter! vegvesenets! vurdering! av! at! støykravene! for! bar@nehagen! ikke! er! brutt.! Derimot! vektlegger! Miljøverndepartementet! hensynet! til! byutvikling! for! Larvik!kommune.!I!brevet! fra!Miljøverndepartementet!framkommer!det!at!det!blant!annet!har!vært!en!befaring!med!deltagelse! fra! Larvik! kommune,! velforeninger,! Fylkesmannen! i! Vestfold,! Vestfold! Fylkeskommune,! Vegdirekto@ratet,! Direktoratet! for! naturforvaltning,! Statens! forurensningstilsyn,! Samferdselsdepartementet! og!Miljøverndepartementet.!!Miljøverndepartementet!vurderer!merkostnadene!som!akseptable!i!forhold!til!miljøgevinsten.!!Reguleringsplan. fikk.deretter.31. merknader!fra! statlige! organer,! fylkeskommunale! organer,! kommuner,! orga@nisasjoner! og! foreninger! og! fra!private/næringsvirksomheter.!Hvorvidt! noen! av! disse! merknadene! krever!ytterligere!avklaringer,!prosjektjusteringer!eller!nye!delløsninger!med! kostnadskonsekvenser! har!vi!ikke!grunn@lag! for! å! kunne! vurdere.! Det! er! likevel! å! forvente! at! 31! merknader! krever! noe! dokumentproduksjon,!avklaringsprosesser!og!utarbeidelse!av!nye!eller!reviderte!skisser!før!endelig!reguleringsplan!kan!ferdigstilles.!!Planlagt.utbygging.er.satt.til.2013G2017,!men!det!er!per!dato!ikke!klart!når!bevilgning!vil!bli!gitt.!!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!18!prioritert! i! første! fireårsperiode! ved! fullført! kommunedelplan.!Der!et! prosjekt! består! av! flere! delprosjekt! (parseller),!vil! innfasing! av!bevilgningene! ha! stor! betydning! for! hvor! raskt! et! prosjekt! kan! fer@digstilles.!Uten! et! bevilgningsvedtak! stopper! planleggingen! i!detaljeringsfasen.!Vanligvis! tar! utarbeidelse! av! konkurransegrunn@lag! og! anbudsdokumenter! om! lag! ett! år,! mens! grunnerverv! kan! ta!noe!lengre!tid,!1@2!år.!Dette!er!prosesser!som!normalt!ikke!kan!star@te!før!etter!KS2!og!et!bevilgningsvedtak!foreligger.!!Følges.planene.opp.med.bevilgninger?.Et! viktig! spørsmål! er! derfor! om! planlagte! prosjekter! i! NTP! følges!opp!med!bevilgninger!som!kan!føre!prosjektet!fra!forprosjekt!til!de@taljprosjektering! med! utarbeiding! av! konkurransegrunnlag,!anbudsrunder,! kontrahering! av! leverandører! og! gjennomføring! av!prosjektet.!!!Manglende.finansiering.forsinker.gjennomføringGen.For!å!få!en!indikasjon!på!hvorvidt!de!finansielle!rammebetingelsene!gir! rom! for! en! effektiv! planprosess,! har! vi! sett! på! realiseringen! av!investeringsplanene! i! NTP! og! bevilget! investeringsbeløp! i! Prop! 1!S!(Statsbudsjettet).! ! Resultatene!viser! at!investeringsbevilgningene! til!både!vei!og! bane!har! vært! lavere! enn! gjennomsnittlig! investerings@ramme!for!fireårsperioden!i!NTP!skulle!tilsi.!(se!!Figur!2.3)!!!Figur.2.3.Planlagte. rammer. NTP. og. realiserte. rammer. i. Statsbudsjettet. (Prop. 1S).. Kilde. Prop. 1. S. 2012G2013.. Tallene. inkluderer. kompensasjonsordningen. til. fylkeskommunene. og. investeringsprosjekter. med.egen.post.!Investeringsmidler.på.etGterskudd.Årlige! gjennomsnittlige! investeringsrammer! i! NTP! for! planperioden!2010! til! 2013! er! på!7!mrd!kroner!for!vei!når! rassikring! holdes! uten@om,!og!omlag!5! mrd! kroner! for! Jernbane.! Som! det! framgår! av!figuren! ligger! de! årlige! investerings@bevilgningene! på! etterskudd!0"1"000"2"000"3"000"4"000"5"000"6"000"7"000"8"000"	NTP"	gjennomsni6"2010"7"2013"Bevilget"2010"Bevilget"2011"Bevilget"2012"Bevilget"2013"	Realisert"	gjennomsni6"	2010713"	!millioner!2013!kroner!	Investering"veg""Investering"jernbane"

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!19!hvert!eneste!år,!med!unntak!av!inneværende!år!(2013).!For!fireårs@perioden! sett! under! ett! er! 91!prosent! av! planlagt!investeringsramme!på!vei!(rutefordelte)!fulgt!opp,!og!97!prosent!på!bane.!!Ikke.rom.for.å.realisere.planene.i.NTP.Når! bevilgningene! blir! lavere! enn! forventet,! må!enten! midlene! for@deles!mellom!alle! planlagte! prosjekter,! eller! så!!må! enkelte!prosjekter! få! utsatt! oppstart.!I! det! første! ytterpunktet! vil! alle! pro@sjektene!da!måtte!fases!inn!over!lengre!tid!enn!planlagt,!mens!det!i!det!andre!tilfelle!vil!føre!til!at!noen!prosjekter!må!stå!på!vent!i!plan@fasen.!!Økte.rammer.–.mer.planGlegging.NTP! 2010@2013! gav! signaler! om! økte! investeringsrammer.! En! kon@sekvens! av! økte! rammer! er! at! flere! prosjekter! må! planlegges,! og! at!plankapasiteten! i! transportetatene! må! økes.! I! et! system! med! trinn@vise! avklaringer! der! beslutnings@!og! planprosessen! kan! gi! mange!avbrudd! fram! til! bygging,! må! planleggingen! starte! i! god! tid! før! et!prosjekt! skal! gjennomføres.! Det! må! også! settes! i! gang! beslutnings@!og!planprosesser!for!et!noe!større!antall!prosjekter!enn!det!som!kan!gjennomføres!i!perioden!for!å!sikre!at!investeringsrammene!kan!fyl@les! i! tilfeller! der! prosjekter! blir! nedprioritert! eller! stopper! i!planprosessen.!!Praksis.viser.at.det.lages.planer.som.ikke.kommer.til.nytte.Erfaringer! viser! at! kommunedelplaner! og! reguleringsplaner! har! be@grenset!holdbarhet.!Når!prosjekter!må!utsette!byggestart!som!følge!av!manglende!bevilgning,!vil!det!være!en!risiko!for!at!planprosesse@ne! må! startes! på! nytt.! Vegvesenet! viser! til! at! det!i!praksis! blir!gjennomført! en!del! planlegging! som! i! liten! grad! kommer! til! nytte!fordi! prosessene! helt! eller!delvis! må! gjennomføres! på! nytt! når! be@vilgning!blir!gitt!eller!konflikter!er!løst.!!Usikkerhet.om.finansieGring.forsinker.planprosessene.Vegvesenet!og!Jernbaneverket!har!i!sum!mer!enn!500!små!og!store!prosjekter!under! bygging! og!langt! flere! prosjekt! under! planlegging!(Prop! 1! S! 2012@2012).!Planressursene! i! etatene! må! prioriteres! og!flyttes! til! prosjekter! som! er! i! fremdrift.! Dette! betyr! at! prosjekter!som!venter!på!finansiering!eller!konfliktavklaringer,!ikke!nødvendig@vis! kan! settes! i! gang! umiddelbart! uten! at! det! da! må! tas!planressurser!fra!andre!prosjekter!som!er!igangsatt.!!!Uforutsigbarhet.øker.båGde.plankostnadene.og.byggekostnadene.Etatene!selv!har!ved!flere!anledninger!pekt!på!sammenhengen!mel@lom! uforutsigbar! finansiering! og! fremdrift! i! utbyggingsprosjektene.!Igangsetting! av! flere! prosjekter! enn! det! gis! finansielt! rom! for! å! fer@digstille! innenfor! en! effektiv! utbyggingsplan,! bidrar! også! til! lav!ferdigstillelsesgrad!og!lang!gjennomføringstid!fra!vedtatt!konsept!til!ferdigstilling! av! hele! prosjektet.!Når! uforutsigbar! finansiering! kom@bineres! med! uforutsigbarhet! i! planprosessen! må! prosjektene!planlegges! under! stor! usikkerhet.! Oppdeling! av! prosjekter! i! parsel@ler! og! delstrekninger! kan! redusere! usikkerheten! og! øke!ferdigstillingsgraden! på! delstrekningsnivå,! men! dette!kan! gi!effek@tivtetstap! når! lengre! strekninger! sees! under! ett.!Oppdelingen! i!delprosjekter! og! uforutsigbarhet!!bidrar! til! lavere! netto@nytte! som!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!20!følge!av!lengere!tid!fra!kostnadene!begynner!å!løpe,!og!fram!til!pro@sjektet! kan! ferdigstilles! og! tas! i! full! bruk.! En! lengre! periode! med!veiarbeid! på! en! strekning,! vil! også! øke! trafikantenes! ulemper! ved!utbyggingen!i!de!tilfeller!der!eksisterende!trase!berøres.!!2.5 Oppsummering!–!prosesser!og!erfaringer!Flere.mulige.stoppere.Gjennomgangen! foran! viser! at! det! er! flere! mulige! stoppere! og!nåløyer! et! prosjekt! skal! gjennom! før! det! kan! bygges! og! tas! i! bruk.!Første!realitetsbehandling!for!et!statlig!prosjekt!er!etter!fullført!kva@litetssikring.!Når!et!prosjekt!er!vedtatt!etter!KS1!og!konsept!er!valgt,!er!det!gitt!en!form!for!klarsignal!for!realisering!og!prioritering!i!NTP.!!I! den! videre! planleggingen! etter! PBL! er! det! en! rekke! potensielle!stoppere,! hvorav! de! tydeligste! er! knyttet! til! kommunedelplanen!og!deretter! til! reguleringsplan.!I! fasen! fra! KS1! og! fram! til! godkjent! re@guleringsplan! pågår! det! en! rekke! prosesser! for! å! komme! fram! til!løsninger!som!vil!bli!akseptert!lokalt,!og!av!ulike!sektormyndigheter.!Det! er! grunnlag! for! å! anta! at! prosessene! foruten!å! ta! tid,! og! kreve!planressurser,!også!gir!en!risiko!for!at!fordyrende!lokale!krav!aksep@teres! for! å! sikre! framdrift! i! planprosessen! og! for! å! unngå! at!prosjektet!havner!til!mekling.!!Omkamper.og.kostnader.Når! et! prosjekt! har! kommet! gjennom! planarbeidet! fram! til! regule@ringsplan,! kreves! det! et! positivt! bevilgningsvedtak! etter! godkjent!KS2!før!prosjektet!kan!gå!over!i!den!siste!planfasen!før!bygging.!!Forsinkelser.og.tilbake.til.start.Kommunedelplaner! og! reguleringsplaner! er! til! en! viss! grad! ferskva@re.!Prosjekter!som!av!ulike!grunner!blir!hengende!i!en!planfase!eller!i! bevilgnings/beslutningssystemet,! risikerer! å! måtte! gå! tilbake! til!start,!dvs!at!store!deler!av!planarbeidet!må!starte!på!nytt.!!...det.lages.planer.som.aldri.brukes.Resultatet! av! uforutsigbare!planprosesser! kombinert! med! uforut@sigbare! årlige! budsjettbehandlinger,! er! at! det! lages! planer! som! går!ut!på!dato,!og!derfor!aldri!kommer!til!nytte.!!Omkamper.og.kostnader.En!gjennomgang!av!et!utvalg!klage@!og!konfliktsaker!gir!grunnlag!for!å! hevde! at! enkelte! konflikter! er! omkamper! om! forhold! som! er! av@klart!–!og! også! politisk! veid! og! vurdert!–!tidligere! i! prosessen.! Lang!behandlingstid! og! tidstap! er! i! seg! selv! ressurs@!og! kostnadskreven@de.!Dersom!klagebehandlingen!også!fører!til!større!aksept!for!lokale!eller! sektorspesifikke! kostnadskrevende! krav! som! ellers! ikke! ville!blitt! akseptert,! kan! dette! være! et! demokratisk! problem,! samtidig!som! prosjektet! kan! bli! betydelig! mer! kostnadskrevende! enn! det!som! lå! til! grunn! for! vedtaket! om! å! sette! i! gang! prosjektet.!Investe@ringene! i! vei@!og! jernbanesektoren! må! forholde! seg! til! årlig!budsjettrammer,! vil! kostnadsøkninger! i! ett! prosjekt,! som! regel! ha!som!konsekvens!at!et!annet!prosjekt!må!utsettes!eller!forsinkes.!!!!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!21!3. Kostnader*beregnet*for*Statens*vegvesen*og*jernbaneverket!3.1 Kilder!og!beregningsforutsetninger!Basert.på.statsbudsjettet.Planleggingskostnadene! er! kartlagt! for! tiårsperioden! 2004@2013.!Tallene! er! basert! på! statsbudsjettene! for! de! respektive! årene.! For!Jernbaneverket!er!planleggingskostnadene!vist!som!egen!post!i!alle!årene!i!perioden.!!Anslag.for.SVV.før.2010..For! Statens! vegvesen! er! planleggingskostnadene! bare! oppgitt! i! pe@rioden! 2010@2013.!Plankostnader! omtales! og! oppgis! under!enkeltprosjekter!i!tidligere!statsbudsjett,!men!det!gis!ikke!en!samlet!framstilling.!For!årene!før!2010!har!vi!derfor!beregnet!planleggings@kostnadene! ut! fra!faktisk! investeringskostnad!i! stamveier,!multiplisert!med!planleggingskostnadenes!andel!av!post!30!(riksvei@investeringer)!i!2010.!Dette!gir!en!planleggingsandel!på!4,2!prosent.!I! Handlingsprogrammet! for! 2010! til! 2013! var! det! lagt! til! grunn! en!planleggingsandel!på!4,1!prosent!av!de!samlede!rutefordelte!inves@teringsmidlene.! Vi! antar! med! dette! utgangspunkt! at! prosentsatsen!gir!et!rimelig!estimat!over!plankostnadene!i!tidligere!perioder.!!Inkluderer.ikke.all.planGlegging.i.SVV.og.JBV.Kostnadene! og! anslagene! som! er! gitt! inkluderer! neppe! alle! kostna@dene! til! planlegging! i! SVV! og! JBV.! Datagrunnlaget! vi! har! fått! tilgang!til! i! dette! prosjektet! er! heller! ikke! tilstrekkelig! til! å! kunne!analysere!sammenhengen! mellom! lengden! på! planprosessene! og! kostnader.!Samferdselsdepartementet! (2012)! viser! til! at! det! påløper! prosess@kostnader,!men!det!angis!ikke!hvor!store!prosesskostnadene!er.!!3.2 Vei!Samlet.kostnad.på.2,3.mrd.kr.over.ti.år.For! perioden! som! helhet!har! vi! anslått!planleggingskostnadene! i!Statens!vegvesen!til!2,3!mrd!kr,!tilsvarende!et!årlig!gjennomsnitt!på!230! mill! kr.!Anslaget! er! basert! på! en! forutsetning! om! samme! andel!plankostnader! før! 2009! som! oppgitt! andel! i! statsbudsjettet! for!2009.!!Gjennomsnitt.til.planlegGging.2010G2013:.450.millioner.per.år.(uten.eksGtern.finansering).For! perioden! 2010!–!2013! er! planleggingskostnadene! oppgitt! til!1792!millioner!kroner!(Prop.!1!S!(2012@2013)).!Dette!gir!et!gjennom@snitt! per! år! på! i! underkant! av! 450! millioner! kroner.!For! 2013! er! det!bevilget! 466! millioner! kroner! (eksklusiv! mva)! til! planlegging! knyttet!til!rutefordelte!midler.!!I!Prop.! 1! S! (2012–2013)!vises! det! også! til! at! det! i! tillegg! til! planleg@gingsmidler! bevilget! over! statsbudsjettet,! er! lagt! til! grunn! 126!millioner!kroner!i!ekstern!finansiering!til!planlegging.!Også!i!tidligere!statsbudsjett!vises!det!til!plankostnader!som!finansieres!som!en!del!av! en! bompengefinansiering.!De! samlede! plankostnadene! er! der@med! høyere! når! også! eksternt! finansierte! prosjekter! tas! med.!I!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!22!utgangspunktet! er! det! rimelig! å! anta! at! planleggingens! andel! av! in@vesteringsrammen!er!den!samme,!uavhengig!av!finansieringskilde.!!Sterk.økning.de.siste.åreGne.Utviklingen! i! planleggingskostnadene! er! vist! i! følgende! figur.! Søyle@ne!for!2010@2013!representerer!oppgitte!tall!i!statsbudsjettet!for!de!gjeldende! årene!(nominelle! kroner),! mens! de! stiplede! søylene! er!beregnet!fra!investeringskostnadene!oppgitt!i!statsbudsjettet.!!..Figur.2.1:.Planleggingskostnader.vei.2004G2013...Kilde:. Statsbudsjettet.Veiinvesteringer. post. 30. for. perioden. 2011G2013.. Beregnet. fra.investeringskostnadene.oppgitt.i.statsbudsjettet.for.de.øvrige.årene.Sammenheng.med.sterk.økning.i.riksveiGinvesteringene.Den! sterke! økningen! i! planleggingskostnadene! de! senere! årene! har!sammenheng! ! med! en! tilsvarende! vekst! i! de! samlede! investerings@kostnadene!kombinert! med! en!økning! i! plankostnadenes! andel! av!investeringskostnadene.!!Økning.sammenliknet.med.handlingsprogramGmet.I! hht!Prop.! 1! S! (2012–2013)!er! rammen! til! planlegging! i! Handlings@programmet!2010!–!2013!på!973!millioner!2013@kroner.!Dette!gir!et!årlig!forventet!gjennomsnitt!på!243!millioner!kroner.!!For! perioden! 2010@2012! er! det! avsatt! 1! 326! millioner! kroner! til!planleggingen!i! statsbudsjettet.! Med! foreslått! bevilgning! for! 2013!på!466,4!millioner!kroner!(eksklusiv!mva@kompensasjon)!gir!dette!til!sammen!1792,5!millioner!2013@kroner!til!planlegging!i!inneværende!NTP@periode.! Dette! beløpet! tilsvarer! 184! prosent! av! planlagt! res@sursbruk.! Når! vi! da! sammenlikner! med! de! statlige!investeringsrammene!til!riksvei!ser! vi! at! disse! er! på! 91! prosent! av!planlagt!investeringsramme!i!Handlingsprogrammet!(jf!Figur!2.3)!1!Halvparten.så.mye.invesGteringer.per.brukte.planleggingskrone.Handlingsprogrammet! for! 2010! til! 2013! forutsatte!at! hver! krone!brukt!på!planlegging!gav!23,6!kroner!i!investeringer.!Prop!1!S!(2012@2013)! oppsummerer! bevilgningene! i! fireårsperioden! sammenliknet!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!1!Se!vedlegg!2!for!nærmere!dokumentasjon!av!tallgrunnlaget!og!beregningene.!!0!50!100!150!200!250!300!350!400!450!500!2004!2005!2006!2007!2008!2009!2010!2011!2012!2013!	Mill!kroner!	År!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!23!med! Handlingsprogrammet.! I! følge! denne! kilden! har! hver! planleg@gingskrone!gitt!kun!11,2!kroner!i!investeringer.!!Sammenhengene!er!illustrert!i!Figur!3.1.!!Figur.3.1.Investeringer.per.planleggingskrone.i.veisektoren..Beregning.basert.på.Prop..1.S.(2012G2013)..Se.vedlegg.2.for.dokumentasjon.av.datagrunnlag.og.beregninger.!Dobling.fra.4,1.prosent.til.8,2.prosent.Tilgjengelig! informasjon!viser!at! planleggingskostnadens! andel! av!investeringskostnaden! er! doblet! i! forhold! til! det! som! var! forutsatt! i!Handlingsprogrammet.! Det! vil! si! at! plankostnadene! har! økt! fra!4,1!prosent! til!8,2!prosent!av! riksveiinvesteringene!dersom! vi! baserer!oss!på!Prop.!1!S!(2012!–!2013).!!.3.3 Jernbane!To.hoveddeler.Planleggingskostnader!i!Jernbaneverket!består!av!to!hoveddeler:!• Utredninger!og!planer!i!tidligfase!• Detaljplanlegging!Tidligfase.Utredninger! og! planer! i! tidligfase!inkluderer! planleggingen! til! og!med! hovedplan.! Midler! til! dette! bevilges! over! Jernbaneverkets!driftsbudsjett!(post!23!i!statsbudsjettet).!!Detaljplanlegging.Kostnader! til! detaljplanlegging! dekkes! av! investeringsbudsjettet!(post!30!i!statsbudsjettet).!Disse!bevilgningene!varierer!mer!fra!år!til!år,!i!takt!med!svingninger!i!byggeaktiviteten.!Samlet.kostnad.i.overkant.av.4.mrd.kr.De! årlige! planleggingskostnadene! varierer! mellom! 200! og! 900! mil@lioner! kroner,! med! et! gjennomsnitt! på! 440! millioner!kroner.! For!perioden! som! helhet! er! planleggingskostnadene! i! Jernbaneverket!4,4!mrd!kr.!!Sterk.vekst.og.store.svingninger.Hovedtendensen!er!vekst!gjennom!perioden,!men!veksten!er!ujevn.!Etter! et! relativt! høyt! nivå! i! 2005,! var! planleggingskostnadene! ve@!0,0!!5,0!!10,0!!15,0!!20,0!!25,0!Handlingsprogrammet!201092013!	Prop.!1!S!(2012–2013)!!Investeringer!per!planleggingskrone!i!	veisektoren,!planleg!og!realisert!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!24!sentlig! lavere! de! tre! påfølgende!årene.! Etter! toppårene! 2010! og!2011,! er! planleggingskostnadene! nede! på! et! lavt! nivå! i! 2012! og!2013.!Enkeltprosjekter.gir.store.utslag.Årsaken! til! de! store! svingningene! er! at! Jernbaneverkets! investe@ringer! består! av! et! fåtall! store! enkeltprosjekter.! Nivået!på!detaljplanleggingskostnadene! avhenger! derfor! av! hvilken! fase! disse!prosjektene! er! i.! Når! ett! eller! flere! store! prosjekter! går! over! fra!planleggings@!til! byggefasen,! faller! planleggingskostnadene! betyde@lig.! Fallet! i! 2012! har! for! eksempel! sammenheng! med!at! store! deler!av!planleggingen!av!Oslo!@Ski!var!avsluttet.!!Figur.3.2.Planleggingskostnader.i.Jernbaneverket,.2004G2013..Kilde:.Årlige.statsbudsjettframlegg.!3.4 Andre!kostnader!knyttet!til!planK!og!besutningsprosesser!Uforutsigbarhet.10G15.prosent.Transportetatene! har! beregnet! at! uforutsigbarhet! knyttet! til! finan@siering!og!planlegging!bidrar!til!å!øke!utbyggingskostnadene!med!10!@15!prosent!(Statens!vegvesen,!2010).!Dersom!dette!også!gjelder!for!investeringsrammene! som! er! gitt! til! veiprosjekter! i! 2013,! tilsvarer!dette! et! effektivitetstap! på! 700! millioner! til! 1! mrd! kroner! for! veiin@vesteringene!som!er!bevilget!i!2013.!!Prosesskostnader.og.doGkumentproduksjon..Det! er! påvist! en! økt! bruk! av! innsigelsesretten! fra! statlige! sektorin@teresser.! Dette! vil! foruten! å! øke! planleggingstiden! også! kreve! bruk!av! knappe! planressurser! hos! transportetatene! til! å! håndtere! innsi@gelser! og! klager.! Når! innsigelsene! ofte! også! kommer! sent! i!prosessen,! gir! dette! en! lite! effektiv! utnyttelse! av!planprosessene! i!tidligfasen.! Samferdselsdepartementet! har! anslått! at! om! lag! 4! pro@sent! av! investeringskostnadene! går! til! planprosesser! fra!konseptvalgutredning! og! fram! til! ferdig! reguleringsplan.! Hvor! stor!andel!av!disse!kostnadene!som!kan!tilskrives!dobbeltarbeid!mellom!ulike!prosesser,!dokumentproduksjon!og!utarbeidelse!av!justerte!el@ler! nye! planer! underveis! i! prosessen! har! vi! ikke! oversikt! over.! I!enkelte! prosjekter! utredes! det! også! en! rekke! alternative! løsninger!som! neppe! er! reelle! alternativer.!I! kapittel! 4! gis! det! noen! anslag!over!hvor!store!prosesskostnadene!kan!tenkes!å!være.!!0"100"200"300"400"500"600"700"800"900"1"000"	2004"2005"2006"2007"2008"2009"2010"2011"2012"2013"	Mill$kroner$	Detaljplanlegging"Tidligfase"Sum"planlegging"

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!25!Doblet.antall.planansatte.i.løpet.av.8.år.Antall!årsverk!som!går!til!planlegging!i!Statens!vegvesen!har!økt!fra!600!i!2004!til!1200!i!2012.!Eksterne!ressurser!som!kjøpes!i!markedet!kommer! i! tillegg.!Økningen! i! antall! årsverk!gir! flere! planleggerårs@verk!per!ferdigstilte!km!vei!i!2012!enn!det!som!var!tilfelle!i!2004.!!Planlovgivningen.en.av.flere.årsaker.til.kostnadsGøkninger.En! undersøkelse! gjennomført! av! NTNU! på! oppdrag! fra! Statens! veg@vesen! viser! at! de! reelle! kostnadene! ved! å! bygge! vei! har! økt! med! 8!prosent! hvert! år! i! perioden! 1990!–!2010.! Planlovgivningen! presen@teres! som! en! av! flere! viktige! årsaker! til!den!observerte!kostnadsøkninger!i!veiprosjekter..!Ikke.grunnlag.for.å.skille.mellom.kostnadene.ved.ulike.stoppere.Vi! har! ikke! funnet! et! tilstrekkelig! empirisk! grunnlag! til! å! at! vi! kan!skille! mellom! merkostnadene! for! planarbeidet! som! kan! tilskrives!manglende! forutsigbarhet! om! innfasingen! av! bevilgninger! til! pro@sjekter! som! har! fått! plass! i! NTP,! og! prosjekter! som! forsinkes!gjennom!planprosessen!!3.5 Samlet!vurdering!!Plankostnadene.øker.–.....1.mrd.kroner.i.2013.Nivået! på! planleggingskostnadene! har! økt! sterkt! gjennom! tiårspe@rioden.!Fra!et!nivå!på!i!overkant!av!350!millioner!kroner!i!2004,!økte!planleggingskostnadene! til! 1,3!mrd! kr! i! toppåret! 2011.! I! statsbud@sjettet! for! 2013! er! det! bevilget! til! sammen!861!millioner!kroner!til!planlegging! på! vei!og! bane.!I! tillegg! budsjetteres! det! med! 126! mil@lioner!kroner!i!eksterne!midler!i!veisektoren.!Samlet!plankostnader!i!Statens! vegvesen! og! Jernbaneverket! i! 2013!blir! da! på! omlag!1! mrd!kroner.!!8G10.prosent.av.investeGringskostnadene.til.planlegging.Planleggingskostnadenes! andel! av! investeringskostnadene!ligger! i!perioden! 2010@2013!på! i! overkant! av! 10!prosent! for! jernbane!og! i!overkant!av!8!prosent!i!veisektoren.!!!Som! nevnt! kommer! planleggingskostnader! i! kommuner,! fylkes@kommuner!og!statlige!organer!i!tillegg.!!Økningen.må.sees.i.samGmenheng.med.investeringsnivået.Planleggingskostnadene! må! sees! i! sammenheng! med! investerings@nivået.! I! jernbanesektoren! er! den! viktigste! forklaringen! på! økte!plankostnader! større! investeringsrammer.! I! veisektoren! tyder! til@gjengelige! data! på! at! plankostnadenes! andel! av! investeringene! har!økt! fra! 4,1! prosent! til! 8,2! prosent! i! inneværende! NTP@periode.! Noe!av! økningen! kan! skyldes! at! investeringsbevilgningene! har! vært! noe!lavere!enn!forventet.!Det!kan!derfor!være!planlagt!for!større!inves@teringer! enn! det! har! vært! rom! for! å! kunne! realisere.! Hvis! dette! er!tilfelle,!bør!det!kunne!forventes!at!plankostnadenes!andel!av!inves@teringskostnadene! avtar! noe,! dersom! det! ligger! prosjekt! klare! til!utbygging!så!snart!det!gis!bevilgninger.!På!den!andre!siden!viser!er@faringer! at! kommunedelplaner! og! reguleringsplaner! til! en! viss! grad!er! ferskvare,! og!at!det! derfor! også! lages! planer! som! i! liten! grad!kommer!til!nytte!i!tilfeller!der!prosjektene!blir!stående!på!vent!som!følge!av!manglende!bevilgninger!eller!uthalinger!av!planprosessene.!!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!26!4. Kostnadspådrag,og,nyttetap,!!4.1 Sammenhenger!mellom!planleggingstid!og!kostnader!Planleggingstiden.påvirGker.planleggingsGkostnadene.Planleggingskostnadene! er! en! funksjon! av! en! rekke! forhold,! som!prosjektets! størrelse,! kompleksitet,! hvor! mange! aktører! som! er! in@volvert! og! i! hvilken! grad! prosjektet! gir! vesentlige! negative!virkninger! for! enkeltaktører!som! kan! utløse! kostnader.! Planleg@gingstiden!påvirker!kostnadene!i!samspill!med!disse!faktorene.!!Trinnvise.beslutninger.øker.risikoen.for.kostGnadspåslag.Plan@!og! beslutningssystemet! med! trinnvise! beslutninger! og! stor!grad! av! medvirkning! i! flere! faser,! kan! også! gi! aksept! for! kostnads@krevende! tiltak! underveis! for! å! sikre! et! prosjekts!framdrift! (jf!kapittel!2).!Tidsbruk.påvirker.når.nytGte.kan.realiseres.Planleggingstiden!er! avgjørende! for! hvor! raskt! nytten! av! prosjekte@ne! realiseres.! Selv! om! samlede! planleggingskostnader! på! 1! mrd! kr!per!år!ikke!er!ubetydelig,!er!planleggingens!virkning!for!gjennomfø@ringstiden! og! utbyggingskostnadene! viktigere! ! enn! nivået! på! selve!planleggingskostnadene.!Illustrasjoner.og.eksempGler.i.fravær.av.gode.data.Tilgjengelige!informasjon!gir!ikke!grunnlag!for!å!beregne!denne!type!kostnader! på! et! generelt! grunnlag.! I! mangel! av!gode! datakilder! har!vi!illustrert!og!anslått!kostnader!og!nyttetap!knyttet!til!planleggings@tid!ved!hjelp!av!forutsetninger!og!noen!konkrete!prosjekteksempler.!Vi!har!vurdert!følgende!kostnadskategorier:!!• Prosesskostnader!i!etatene!knyttet!til!tid!og!plansystem!• Kostnadspådrag!i!planprosessene!!• Nyttetap!knyttet!til!tidsbruk! fra! oppstart! av! en! planprosess!til!ferdig!prosjekt.!!4.2 Planleggingstid!og!etatenes!tidskostnader!I.utgangspunktet.samme.oppgaver.Planprosesser! som! drar! ut! i! tid! vil! være! beheftet! med! prosesskost@nader!i!etatene.!I!utgangspunktet!er!det!de!samme!oppgavene!som!skal! gjøres,! uavhengig! av! lengden! på! tidsrommet! planleggingen! fo@regår!i.!Kostnadsforskjellen!mellom!”lang”!og!”kort”!planleggingstid,!vil! da! være! knyttet! til! «lediggang»! i! prosjektorganisasjonen,!og! ef@fektivitet!i!arbeidet.!!Revidering.og.utarbeidelGse.av.nye.skisser.og.løsninger.koster.Planarbeid!som!av!ulike!grunner!forkastes!eller!som!stadig!må!revi@deres,!vil!naturlig!nok!være!mer!ressurskrevende!for!et!prosjekt!enn!planer!som!går!raskt!gjennom!systemet!på!første!forsøk.!!Uforutsigbarhet.er.effekGtivitetshemmende.Uforutsigbarheten! mht! når,! eller! om! et! prosjekt! stopper! opp,! hvor!lenge! et! prosjekt! eksempelvis! vil! ligge! klar! til! KS2! før! bevilgnings@vedtak! fattes,! hvor! lenge! et! prosjekt! vil! ligge! til! ankebehandling! i!Miljøverndepartementet,! eller! hvor! mange! og! lange! prosesser! som!er! nødvendig! for! å!komme! til! enighet! i! en! reguleringsplan,! gir! en!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!27!stor!grad!av!uforutsigbarhet.!!Uforutsigbarhet! er! i! seg! selv! effektivtetshemmende,! og! gir! utford@ringer! mht! å! sikre! kontinuitet! i! bruk! av! nøkkelressurser!på! de! ulike!prosjektene.!Internt! i! etatene! vil! det! være!start@!og!stoppkostnader!selv!i!tilfeller!der!det!er!forutsigbart!at!et!prosjekt!skal!inn!i!en!ven@tefase! med! oppstart! på! et! senere! tidspunkt.! Prosjektgruppene! skal!settes!på!andre!prosjekter!i!”ventefasen”,!samordnes,!sette!seg!inn!i!nye!prosjekter,!og!plasseres!tilbake!når!prosjektet!skal!startes!opp!igjen.! Hensynet! til! andre! igangværende! prosjekter! kan! da! kreve! at!hele!eller!deler!av!den!opprinnelige!prosjektgruppen!byttes!ut.!Nye!prosjektmedarbeidere! må! da! nødvendigvis! bruke! tid! på! å! sette! seg!inn!i!prosjektet!for!deretter!å!kunne!ta!prosjektet!videre!til!neste!fa@se.!!Planprosesser.fram.til.deGtaljeringsplan,.4.prosent.av.investeringskostnadeGne.I! følge! Samferdselsdepartementet! utgjør! planleggingen! fra! idefase!til! ferdig! reguleringsplan! om! lag! 4! prosent! av!investeringskostnade@ne,! mens! detaljplanlegging,! kontrahering! mv! representerer! en!tilsvarende!kostnad.!!Planleggingen!fram!til!detaljplanleggingen!tar!i!dag!om!lag!7@8!år.!Plankostkostnadenes!andel!av!byggekostnadene,!og!de!totale!plankostnadene!i!veisektoren!har!økt!fra!4!til!8!prosent!i!løpet!av!NTP@perioden!2010!–!2013.!!Merkostnader.knyttet.til.planG.og.beslutningssysGtemet.–.alternative.tilnærminger.Dersom! vi! antar! at! halvparten! av! økningen! i! plankostnadene! fra!2009!til!2013!skyldes!konflikthåndtering,!dobbeltarbeid,!utarbeidel@se! av! planer! som! ikke! realiseres! og! prosesskostnader! i! etatene!knyttet!til!at!planprosessene!strekkes!ut!i!tid,!!gir!dette!en!merkost@nad!som!tilsvarer!2!prosent!av!investeringskostnadene.!For!2013!vil!dette! da! tilsvarer! om! lag! 140! millioner! kroner! i! merkostnader! knyt@tet! til! plansystemet! (eksemplifisert! som! alternativ! 2! i!Tabell!4.1).!Et!mer! forsiktig! anslag! der! vi! kun! relaterer! en! fjerdedel! av! veksten! i!plankostnadene! i! veisektoren! til! planprosessene! gir!en! merkostnad!tilsvarende!70!millioner!i!2013.!!En! annen! tilnærming! er! å!ta! utgangspunkt! i! dagens! plankostnader!fram! til! detaljplanlegging! som! et! gjennomsnitt.!!Hvis! vi! antar! at! en!andel! av! disse! plankostnadene! (f.eks! 1! prosent! av! investeringskost@nadene)! er! tidsuavhengige! og! representerer! et! minsteanslag! for!nødvendige! plankostnader,! så! vil! de! resterende! kostnadene! være!prosjekt@!og! tidsavhengige.! ! Dersom! vi! videre! antar! at! variasjonene!rundt! gjennomsnittet! er! symmetrisk! fordelt,! så!vil! de! tids@!og! pro@sessavhengige! kostnadene! variere! mellom! 3! og! 6! prosent! av!investeringskostnadene,! i! tillegg! til! nødvendige! plankostnader! på! 1!prosent.!Med!denne!tilnærmingen!vil!prosjektporteføljen!inneholde!prosjekter! som! spenner! fra! plankostnader! på! 1! prosent! av! investe@ringskostnadene! til! opp! mot! 8! prosent! før! detaljplanleggingen!starter.! Med! utgangspunkt! i!Statens! vegvesens! prosjektdatabase!vurderer! vi! denne! variasjonen! som! sannsynlig.!Merkostnadene!knyttet! til! prosjekter! med! lange,! kompliserte! planprosesser,! eller!som!av!andre!grunner!hales!ut!(eksempelvis!som!følge!av!manglen@

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!28!de! bevilgningsvedtak),! tilsvarer! da! 224! millioner! kroner! av! investe@ringsbevilgningene! som! er! gitt! til! riksveier! og! store! prosjekter! i!2013.!!Anslag:.SVVs.merkostnaGder.knyttet.til.plansystemet.Basert! på!tilnærmingene!over!antar! vi! at! Statens! vegvesens! mer@kostnader! til! prosess,! tidsbruk! i! prosjekter! som! hales! ut,!konflikthåndtering,! utarbeidelse! av! flere! løsningsforslag! etter! kon@sept! er! valgt,! ligger! i! størrelsesorden! 1! prosent! til! noe! over! 3!prosent! av! investeringene! i! veisektoren.! Dette! tilsvarer! mellom! 70!og! 220! millioner! kroner! i! 2013.! Anslaget! er! basert! på! usikre! forut@setninger! og! offentlig! tilgjengelige! data.! Det! er! nødvendig! med!tilgang! til! mer! detaljerte! prosjektdata! fra! Statens! vegvesen! for! å!kunne!beregne!prosess@!plan@!og!tidskostnader!mer!presist.!!!!Tabell.4.1.Anslag.på.merkostnader.knyttet.til.plansystemet.for.2013..Ulike.forutsetninger..Andel.av.investeGringskostnadene.Anslag.på.prosessGkostnader.og.besparelsespotensial.2013..1000.kroner.Minsteanslag!nødvendig!planlegging!fram!til!detaljplanlegging!1!%!70!000!Gjennomsnittlig.plankostnader.fram.til.detaljplanlegging.2010G2013.4,2!%!294!000!Besparelsespotensial.alternativ.1.3,2.%.224.000....Besparelsespotensial.alternativ.2.Halvparten.av.veksten.er.knyttet.til.planprosesser,.dobbeltarGbeid,.konflikthåndtering.etc.2.%.140.000....Besparelsespotensial.alternativ.3.En.fjerdedel.av.veksten.er.prosesskostnader,.konflikthåndteGring.og..utarbeidelse.av.ekstra.skisser.og.planer.1%.70.000.!!!4.3 E39!SøgneKÅlgård!–!et!regneeksempel1!på!nyttetap!!Strekning.på.ca.190.km.E39! Søgne!–!Ålgård! er! en! viktig! transportåre! mellom!Kristiansand@!og! Stavangerregionen.!Rogaland! og! Vest@Agder!står! for! 20! prosent!av! Norges! eksport! av! bearbeidet! vare,! og! har! 12! prosent! av! befolk@ningen2.!Vegen! er! viktig! for! transport! av! landbruksprodukter!mellom! Sør@Vestlandet! og! Østlandet.!Strekningen! er!også!en! viktig!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!1!Tekst! i! dette! avsnittet! er! basert! på! KVU! og!KS1@rapport! E39! Søgne@Ålgård,! og! Meld.! St.26! (2013@2014):!NTP!2014@2023!2!Tall!hentet!fra!KVU!Søgne@Ålgård!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!29!gjennomfartsåre! for! gods! fra! Europa! og! Sør@Norge! via! Kristiansand!til!Haugesund!og!Bergen.!!Trang,. svingete,. tungkjørt.og.ulykkesbelastet.Vegen! karakteriseres! som! trang,! svingete,! bratt,! tungkjørt! og! ulyk@kesbelastet!på! enkelte! deler.! Vinterframkommeligheten! er! på!enkelte! steder! problematisk! og! uforutsigbar.! Dette! vises! blant! an@net!gjennom!innføring!av!kolonnekjøring!ved!snøfall,!og!ved!at!flere!hundre! vogntog!hver! vinter!får!hjelp! av! vegvesenets! entreprenører!for!ikke!å!blokkere!bakkene!for!annen!trafikk.!Møteulykker.70.–.75.proGsent.av.dødsulykkene.51.drept.på.10.år.Trafikksikkerhetssituasjonen! gjenspeiles! i! høye! ulykkestall! på! strek@ningen,! hvor! møteulykkene! mellom! 2001@2010! utgjorde! 75! prosent!av!dødsulykkene,!mot!40!prosent!på!landsbasis.!51!personer!er!blitt!drept! og! 101! hardt! skadd! de! ti! siste! årene.!Isolerer! vi! siste! halvdel!av!perioden!er!90!prosent!av!dødsulykkene!møteulykker.!!KVU/KS1.gjennomført.–.Regjeringen.har.valgt.konsept.Regjeringen!har!behandlet!KVU/KS1!for!E39!Søgne!–!Ålgård!og!kon@kludert!med!!Midtrekkverkskonseptet!for!utbygging!av!E39!Ålgård!–!Søgne!(Meld.! St.26!(2013@2014)).! Konklusjonen! samsvarer! med! an@befalingene!fra!KVU!og!KS1.!!KS1.viser.samfunnsøkoGnomisk.lønnsomhet.KS1@rapporten! viser! at!Midtrekkverkskonseptet! er! samfunnsøko@nomisk! lønnsomt!(netto! nytte! på! 4,7! mrd! kroner,! med! en! netto!nytte!per!budsjettkrone!på!0,22).!Beregningene!bygger!på!følgende!forutsetninger:!!• 75!års!beregningsperiode!• 40!års!levetid!(med!reininvestering!etter!40!år)!• Sikkerhetsekvivalenter! tilsvarende! en! kalkulasjonsrente! på!4,5!prosent!• Vekst!i!realinntekt;!1,6!prosent!per!år!• Beregnet!trafikkvekst!–!grunnberegning!som!i!KVU!Hagenutvalget!anbefaler!4!prosent!kalkulasjonsrente!og!40!års!leve@tid! (med! restverdiberegninger).! Følsomhetsanalysene! som! vises! i!KS1@rapporten,! og! enkle! beregninger! viser! at! prosjektet! er!sam@funnsøkonomisk!lønnsomt! også! med! beregningsforutsetninger!basert!på!Hagenutvalget.!!KS1Grapporten.beregner.nytte.fra.2020.KS1@rapporten! har! tatt! utgangspunkt! i! 2020! som! første! driftsår.!Med!oppstart!av!KVU!(mandat)!i!2010!forutsetter!det!10!år!fra!KVU@mandat! ble! gitt! og! fram! til! åpning! av! prosjektet.!Veistrekningen!binder!sammen!10!kommuner!og!går!gjennom!to!fylker.!En!realise@ring! i! 2020! stiller! store! krav! til! plansystemet,! samtidig! må! det! også!foreligge!bevilgningsvedtak!som!gjør!realisering!innen!2020!mulig.!I!kostnadsberegningene! er! det! forutsatt! en! kostnadseffektiv! pro@sjektgjennomføring,! der! tiden! fra! kostnadene! begynner! å! løpe! og!fram!til!full!nytterealisering!er!minimalisert.!!4.3.1 NTP.2014.–.2023:.Prosjektet.deles.opp.–.og.delstrekninger.settes.igang.Delvis.utbygging.av.EG39.SøgneGÅlgård.I! NTP!(2014@2023)!framgår! det! at!utbyggingen!av!en!firefelts!vei!og!tofelts!vei!med!midtrekkverk!og!forbikjøringsfelt!vil!være!i!gang!i!lø@

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!30!pet! av! tiårsperioden! med! strekningen! Søgne!–!Lyngdal! som! første!utbyggingsetappe.! I! tillegg! vil! utbygging! av!midtrekkverk! føre! til! at!enkelte! delstrekninger! videre! vestover! mot! Stavanger! blir! møtefri!vei.!Regjerningen! prioriterer! også! statlige! midler! til! utbygging! av!firefelts!vei!på!strekningen!Ålgård!–!Sandved!i!Rogaland.!Det!legges!opp! til! å! gjennomføre!denne!strekningen!i! to! utbyggingsetapper!med! ferdigstillelse! av! Hove!–!Sandved! i! første! fireårsperiode! og! Ål@gård!–!Hove! i! siste! seksårsperiode.!Det! legges! opp! til! midlertidige!utbedringstiltak!på!øvrige!strekninger!mellom!Søgne!og!Ålgård.!!Trinnvis.utbygging.valgt..I! følge! NTP! 2014@2023! ser!Regjeringen! det! som! viktig! å! starte! en!trinnvis!utbygging! av! hele! strekningen.!Det! legges! opp!følgende!prosjekt@!og!etappeinndeling:!!E39.Søgne.–.Lyndal..• Livold!–!Fardal!(1,5! km),! startes! opp! i! første! fireårsperiode,!med! ferdigstillelse! i! siste! seksårsperiode.!(Reguleringsplan!foreligger)!• Livold!–!Døle! Bru!–!Lindelia! (kommuneplan! og! konsekvens@utredning!pågår)!• Udland!–!Oftedal!(planarbeidet!er!ikke!startet!opp)!Prosjektet! er! i! NTP! kostnadsberegnet! til! 7,5! mrd! kroner,! hvorav!statlig! og! annen! finansiering! i! NTP@perioden! 2014@2023! er! stipulert!til! 2,8! mrd! kroner.! Planlagt! investering! viser! dermed! at! langt! fra!hele! prosjektet! er! planlagt! realisert! innen! 2023.!Prosjektet! mangler!om!lag!60!prosent!av!antatt!investeringsramme!for!å!kunne!realise@res.!Det! er! også! verdt! å! merke! at! prioritering! av! deler! av!strekningen! er! betinget! av! at! det! blir! lokal! tilslutning! til! et! opplegg!for!delvis!bompengefinansiering.!!Strekningen!E39! Søgne@Lyngdal! er!i! NTP!beregnet! med! en! sam@funnsøkonomisk!netto!nytte!på!1,1!mrd!kroner,!og!en!reduksjon!på!om! lag! 1,6! drepte! og! hardt! skadde! per! år.! Nytten! av! tiltakene! som!er!planlagt!gjennomført!fram!til!2023!er!så!vidt!vi!kan!se!ikke!bereg@net.! Det! framgår! heller! ikke! hvorvidt! nettonytten! av!tiltakene! er!positiv,! men!det! er! rimelig! å! anta! at! tiltakene! med! størst! (partiell?)!nettonytteeffekt!prioriteres.!!E39.Ålgård.G.Sandved.• Hove@!Sande! første! fireårsperioden! (godkjent! regule@ringsplan)!• Ålgård!–!Hove! siste! seksårsperiode!(kommunedelplan!har!vært!på!høring,!innsigelser!foreligger!–!det!arbeides!tilleggsutredninger! og! nye! alternativer! før! planen! skal!legges!ut!til!nytt!offentlig!ettersyn)!I! NTP! forutsettes! det! at!Hove!–!Sandved! delfinansieres! med! bom@penger! fra! Nord@Jærenpakken,! mens! finansieringen! av! Ålgård!–!Hove! er! avhengig! av! at! det! blir! tilslutning! til! en! Jærenpakke! 2.!Fi@nansieringen! er! med! andre! ord! usikker! selv! om! det! prioriteres!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!31!statlige!midler!til!deler!av!strekning.!Prosjektet!er!beregnet!med!en!samfunnsøkonomisk!netto!nytte!på!2,5!mrd!kroner.!Dersom!det!gis!finansiering! fra! Jærenpakkene,! vil! prosjektet! etter! planene! i! NTP! fi@nansieres! i! NTP@perioden!2014@2023.!Hvorvidt! tilleggsutredningene!med! nye! alternativer,!der! det! foreligger! innsigelsessak,!medfører!økte! kostnader! er! ikke! kjent.!Innsigelsessaker! gir! merkostnader! for!”planleggerne”!ved!at!flere!planer!må!utarbeides!og!legges!fram!for!høring.! Erfaringene! viser! også! at! innsigelser! gir! en! risiko! for! kost@nadspåslag! og! tidsbruk! i! forhandlingene! for! å! komme! fram! til!løsninger! lokalt.! Går! saken! til! mekling! i! MD,! vil! dette! forlenge! plan@perioden,!med!et!forventet!kostnadstillegg!som!resultat!(dvs!at!det!er! større! sannsynlighet! for! at! klager! for! medhold! enn! at! klagepro@sessen! resulterer! i! en! enklere! og! mindre! kostnadskrevende! løsning!enn!det!som!ligger!i!de!opprinnelige!planene).!!Resten.av.strekningen?.Utbedringstiltak.på.resten.av.strekningen?..På! resten! av! strekningen!E39! Søgne@Ålgård!legges! det! opp! til! mid@lertidige! utbedringstiltak! i! samarbeid! med! lokale! myndigheter.! Det!er! rimelig! å! forutsette! at! disse! tiltakene! rettes!mot! flaskehalser! og!særskilte!ulykkepunkter.!!Viktig.å.starte.selv.om.trinnvis.utbygging.gir.neGgativ.samfunnsnytte.I!følge!NTP!ser!Regjeringen!det!som!viktig!å!starte!en!trinnvis!utbyg@ging!av!hele!strekningen!selv!om!dette!er!beregnet!med!en!negativ!samfunnsnytte.!Regjeringen!er!med!andre!ord!kjent!med!at!en!opp@stykking! av! noe! som! i! utgangspunktet! er! et! samfunnsøkonomisk!lønnsomt! prosjekt! gir! effektivitetstap! som! risikerer! å! snu! lønnsom@heten! i! prosjektet.! Dette! betyr! implisitt! at! andre! hensyn! enn!effektivitet! er! prioritert.!En! kostnadseffektiv! innfasing! av! hele!strekningen!E39!Søgne@Ålgård!for!å!realisere!forventet!nytte!av!pro@sjektet! raskest! mulig,! ville! krevd! en! betydelig! andel! av!investeringsmidlene! som! er! satt! av! til! riksveier! i! perioden! 2014@2023.! !Dette! ville! fortrengt! andre! prosjekter,! gitt! at! investerings@rammen!ligger!fast!og!veien!ikke!skal!lånefinansieres.!Dersom!andre!investeringsprosjekter! i! porteføljene! har! høyere! forventet! netto!nytte,! og! rammene! ligger! fast,! kan! en! prioritering! av! deletapper!vært! et! såkalt! ”nest@beste”! alternativ! for! å! realisere! noe! av! nytten!(og! trafikkliv)! i! påvente! av! investeringsrammer! som! muliggjør! en!realisering! av! hele! strekningen.! Dersom! deler! av! investeringsram@men! i! stedet! prioriteres! på! prosjekter! med! negativ! samfunnsnytte,!vil! dette! bidra! til! å! redusere! samfunnets! avkastning! på!transportin@frastrukturinveseringer.!!4.3.2 Mulige.effektivitetsG.og.tidstap.knyttet.til.valgte.gjennomføringsmodell.Mange.potensielle.effekGtivitetstap.i.valgte.prosjektgjennomføring.Gjennomføringen!det!legges!opp!til!i!prosjektet!har!de!fleste!karak@teristika!som!erfaringsvis!gir!effektivitetstap!i!utbyggingen,!risiko!for!kostnadspåslag! gjennom! planprosessene!og! nyttetap! som! følge! av!en! lang! og! stykkevis! innfasing! av! et! prosjekt! som! er! beregnet! med!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!32!samfunnsøkonomisk!lønnsomhet.!Dette!gjelder!blant!annet:!• Oppstykking!i!flere!deletapper!(ned!til!1,5!km)!• Innfasing!av!ulike!delstrekninger!over!lang!tid!• Oppstart! av! prosjekt! i! en! periode! med! planlagt! fullføring!skjøvet!ut!i!tid!(neste!seksårsperiode)!• Uavklart!finansiering!som!avhenger!av!flere!beslutningsledd!utfordrer!plansystemet!mht!innfasing!• Planprosesser!i!flere!kommuner!og!to!fylkeskommuner!som!strekkes! over! en! lang! periode,! oppstykking! gjør! at! de! sam@me!aktørene!må!inn!i!flere!runder!• Midlertidig! utbedringstiltak! i! påvente! av! full! utbygging!på!deler! av! strekningen!gir! en! risiko! for! kortsiktige! investe@ringer!som!ikke!kan!nyttiggjøres!i!den!endelige!utbyggingen!• Planlegging! i! samråd! med! lokale! myndigheter! fordelt! over!flere! kommuner!og!to!fylkeskommuner!involvert! gir! en! risi@ko! for! at! summen! av! lokale! tilpasninger! ikke! gir! den! beste!løsningen! når! hele! strekningen! sees! under! ett.! Mange! po@tensielle! ”stoppere”! med! innsigelsesrett! gir! en! risiko! for!omkamper,! tids@!og! kostnadskrevende! prosesser! knyttet! til!relativt!sett!små!prosjekter.!!• Ulik! planstatus! på! de! ulike! etappene!kan! gi! en! lite! optimal!anleggsmessig! rekkefølge,! og! også! mindre! kontrakter! enn!det!som!kunne!vært!optimalt.!!Kostnader.ved.3.års.forGlenget.gjennomføring.–.en.illustrasjon.For! å! illustrere! nyttetapet! ved! lange! plan@!og! utbyggingsprosesser,!har!vi!anslått!tapet!i!trafikantnytte!og!tap!av!liv!som!følge!tre!år!se@nere!realisering!enn!det!som!forutsettes!i!KS1.!!• Trafikantnytten! i! åpningsåret! 2020! er! beregnet! til! 499! mil@lioner!kroner.!!• Verdien! av! ulykkereduksjon! (sparte! liv! og! reduksjon! i! hardt!skadde)! er! beregnet! til! 227! millioner! kroner!i! 2020.! Dette!tilsvarer!omlag!5!sparte!liv!i!året,!og!4@5!færre!hardt!skadde!i!2020.!!For!å!beregne!nyttetapet!ved!tre!års!utsettelse!må!det!tas!hensyn!til!forventet! trafikkvekst! og! forutsatte! reallønnsvekst! før! nytten! ned@diskonteres.!!1,4.mrd.tap.i.trafikantnytGte.Med!utgangspunkt!i!beregnet!trafikantnytte!i!åpningsåret!(2020)!og!forutsetninger! basert! på! Hagenutvalgets! anbefalinger,! finner! vi! at!tre! års! utsettelse! av! E@39! Søgne@Ålgård,! gitt! det! konseptet! Regjer@ningen! har! valgt,! vil! gi! et! tap! i! trafikantnytte! på! om! lag! 1,4! mrd!kroner.!!!Pluss.forventet.tap.av.liv.Sammenliknet! med! nullalternativet! gir! midtrekkverkskonseptet!i!følge! KS1@rapporten!om! lag! 5! færre! drepte! i! trafikken! per! år.! Dette!gir!15!færre!drepte!over!en!treårsperiode,!og!noe!færre!hardt!skad@de! over! den! samme! perioden.!Verdien! av! sparte! liv! og! færre! hardt!skadde!kommer!i!tillegg!til!den!beregnede!trafikantnytten.!!Utsatte.kostnader.skal.Dersom!kostnadene!utsettes!i!tre!år,!skal!disse!også!neddiskonteres!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!33!neddiskonteres.og! realprisjusteres.! Dersom! utbyggingsprosjektet! dras! ut! i! tid! sånn!at! tiden! fra! kostnadene! begynner! å! løpe! til! nytten! realiseres! øker,!bidrar!dette!til!lavere!nettonytte.!!NTPGplaner.gir.mindre.nytte.Utbyggingsplanene!som!det!redegjøres!for!i!NTP!2014@2023!vil!også!gi! trafikantnytte! og! økt! trafikksikkerhet! sammenliknet! med! nullal@ternativet.! Hvor! mye! nytte! som! realiseres,! og! når! denne! kan!realiseres!har!vi!ikke!grunnlag!for!å!kunne!beregne!så!lenge!det!ikke!framgår!når!de!ulike!etappene!skal!stå!ferdig.!!Effektivitetstap.på.10G15.%.?.Basert! på! erfaringer! referert! foran! i! rapporten,! kan! uforutsigbare!plan@!og! bevilgningsprosesser! øke! gjennomføringsføringskostnade@ne!med!10!–!15!prosent.!Omtalen!i!NTP!bekrefter!at!Regjeringen!er!kjent! med! at! den! valgte! gjennomføringsmodellen! for! E@39! Søgne@Ålgård!gir!effektivitetstap.!Når!valgte!gjennomføring!likevel!er!valgt,!reflekterer! dette! at! andre! hensyn! enn! kostnadseffektivitet! i! gjen@nomføringen! er! vektlagt.!Resultatet! kan! bli! 10@15! prosent! mindre!ferdigstilte! tiltak! enn! det! som! kunne! vært! realisert! med! en! an@leggsmessig! effektiv! gjennomføring! av! tiltakene! som! er! planlagt! i!NTP.!Dersom!prosessene!også!gir!kostnadspådrag!i!form!av!løsning@er!som!ellers!ikke!ville!blitt!akseptert,!eller!som!ikke!kan!forsvares!i!med!tilsvarende!økning!i!nytte,!kan!tapet!bli!større.!!4.4 Kostnadspådrag!i!planprosessen!–!et!eksempel!.I! kapittel!2.3!vises! det! til! gjennomføringen! av! utbyggingen! av! E@18!gjennom!Vestfold,! der! strekningen!Gulli!–!Langåker! og! Bommestad!–!Sky!–!Langangen!omtales.!Krevende! planprosesser! og! imøtekom@melse! av! kostnadskrevende! lokale! krav,! der! blant! annet! en! større!del!av!veien!legges!i!tunnel,!bidro!til!en!kostnadsøkning!på!!27!pro@sent!sammenliknet! kostnadsanalsagene! på! løsningen! som! var!utarbeidet! før! planprosessene! startet.! Med! mindre! staten! tar! en!større! andel! av! kostnadene! enn! planlagt,! vil! brukerfinansieringen!(bompenger)!øke!med!25!prosent.!!En!gjennomgang!av!lokale!krav!fra!flere!nye!prosjekter,!kan!tyde!på!at! kravene! fra! lokalmiljøene! som! passeres! av! en! riksvei! blir! stadig!mer! omfattende,! og! at! det! også! i! større! og! større! grad! ønskes! at!riksvei!gjennom!egen!kommune!skal!legges!i!tunnel.!!For! å! illustrere! hvilke! kostnadspådrag! som!potensielt! kan! komme!gjennom! planprosessene! og! samarbeid! med! lokale! myndigheter,!har! vi! beregnet! kostnadspåslaget! per! meter! vei!for! løsningen! med!lang! tunnel! sammenliknet! med! den! foreslåtte! løsningen! med! kort!tunnel! for! strekningen! Bommestad! og! Sky.! Vi! tar!ikke! stilling! til! om!nytten!av!tiltakene!forsvarer!merkostnadene.!!Sky.–.Bommestad..55.000.kr.økning.per.meGter.Strekningen!Sky!–!Bommestad!er!på!6,7!km.!Kostnadsøkningen!som!følge!av!lang!–!kontra!kort!tunnel,!er!beregnet!til!220!millioner!kro@ner! i! investeringskostnader,! og! ca! 7,5! millioner! kroner! i! økte! årlige!driftskostnader.!Dersom!vi!beregner!økningen!i!driftskostnader!over!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!34!40!år!med!4%!kalkulasjonsrente,!gir!dette!en!nåverdi!på!148!millio@ner.! Merkostnadene! ved!den!valgte! løsningen! sammenliknet! med!foreslåtte! løsninger! blir! da!i! underkant! av! 55! 000! kroner! per! meter!ferdig!vei.!!Kostnadsglidning.på.strekningen.Gulli.G.LangGangen.på.27.prosent.–.og.38.000.kroner.per.meter.E18! mellom! Gulli! i! Tønsberg! kommune,! Vestfold,! og! Langangen! i!Porsgrunn! kommune,! Telemark,! er! på! om! lag! 50! km! og! omfatter!følgende!fire!delprosjekter!• Gulli!–!Langåker!(25,5!km)!• Langåker!–!Bommestad!(8!km)!• Bommestad!–!Sky!(6,7!km)!• Sky!–!Langangen!(10,3!km)!Fra! Prop.! 56! S! (2010@2011)! til! Prop.! 123! S! (2012–2013)! øker! kost@nadsoverslaget! med!omlag! 1,9! mrd! kroner! (omlag! 27! prosent).!Dette!tilsvarer!en!kostnadsøkning!på!omlag!38!000!kr!per!meter!vei.!!4.5 Oppsummering!–!merkostnader!og!mulige!besparelser!Etatenes.merkostnader.–.et.forsiktig.anslag:.1.–.3.prosent.av.investeringsGkostnadene.Med! utgangspunkt! i! tilgjengelige! informasjon! har! vi!anslått! at! Sta@tens! vegvesens! merkostnader! til! prosess,! tidsbruk! i! prosjekter! som!hales!ut,!konflikthåndtering,!utarbeidelse!av!flere!løsningsforslag!et@ter! konsept! er! valgt,! kan! ligge! i! størrelsesorden! 1! prosent! til!noe!over! 3! prosent! av! investeringene! i! veisektoren.! Dette! tilsvarer! mel@lom! 70! og! 220! millioner! kroner! i! 2013.! Anslaget! er! basert! på! usikre!forutsetninger!og!offentlig!tilgjengelige!data.!Det!er!nødvendig!med!tilgang! til! mer! detaljerte! prosjektdata! fra! Statens! vegvesen! for! å!kunne!beregne!prosess@!plan@!og!tidskostnader!mer!presist.!!MedvirkningsG.omkampG.og.forhandlingskostnader:.10.–.30.prosent.økning?.Eksempelet! fra! E@18! foran! viser! potensielle! tilleggskostnader! som!kan! komme! gjennom! planprosessene! fra!konseptvalg! eller! vedtak!om! et! prosjekt! er! fattet,! og! fram! til! endelig! løsning! er! fastsatt.! !I!mange! tilfeller! vil! kostnadsøkningene! ha! en! motpost! i! tilsvarende!gevinster!for!lokalmiljøet!som!berøres!av!utbyggingen,!eller!sikre!at!nasjonale!hensyn!på!andre!sektorområder!ivaretas.!I!den!grad!dette!er! tilfelle! vil! økte! kostnader! ha! en! tilsvarende! nytte! som! da! forsva@rer! kostnadsøkningene.! Dersom! det! aksepteres! kostnader! for! å!komme! videre! i! planprosessen! som! ellers! ikke! ville! blitt! akseptert,!eller! særinteresser,! sektormyndigheter! eller! lokalmiljøer! presser!gjennom! kostnadskrevende! løsninger! som! ikke! kan! forsvares! i! nyt@teeffekter,! innebærer! dette! en! sløsing! med! felles! ressurser.!Kostnadskonsekvensene! kan! være!opp! til!10! ganger! så!høye! som!etatens!plankostnader.!En!kostnadsøkningen!på!et!prosjekt,!vil!også!kunne!ha!en!direkte!effekt!på!andre!prosjekter!ved!at!de!må!utset@tes,! eller! gis! en! forsinket! utbygging! som! følge! av! en! deler! av! den!samlede!investeringsrammen!må!dekke!økte!kostnader!i!andre!pro@sjekter.!!Utsatt.nytterealisering..Dersom! samfunnsøkonomisk! lønnsomme! prosjekter! forsinkes! i!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!35!planprosessen!etter!de!er!vedtatt,!enten!som!følge!av!ankebehand@ling! eller! forhandlinger! med! lokale! myndigheter,! vil! dette! kunne! gi!et!nyttetap!som!kan!representere!store!verdier!målt!i!trafikantnytte!og! tap! av! liv.! Hvor! stort! dette! tapet! kan! være! vil! variere! mellom!prosjektene,!og!også!avhenge!av!hvilke!tiltak!i!en!planlagt!utbygging!som!fases!inn!ved!ulike!tidspunkt.!!Stykkevis.og.delt.kombiGnert.med.uforutsigbarhet;.effektivitetstap.på.10.–.15.prosent.Statens! vegvesen! har! beregnet! et! effektivitetstap! på! 10@15! prosent!som! følge! av! uforutsigbarhet! knyttet! til! plan@!bevilgnings@!og! be@slutningsprosessen.! Anslaget! inkluderer! trolig! etatenes!merkostnader! til! prosessarbeid,! men! inkluderer! ikke! de! kostnads@påslagene! som! kommer! gjennom! planprosessen.! Dersom! disse!kostnadene! og! nyttetapet! som! følger! med! senere! realisering! av!vedtatte! prosjekter,! kan! kostnadene! ved! plan@!og! beslutningssys@temet!komme!opp!i!20!–!30!prosent!av!investeringskostnadene.!!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!37!5. Effektiviseringstiltak.og.besparelsespotensial!!!5.1 Effektivisering!og!besparelser!er!mulig!Forenklede.prosesser.og.færre.medvirkningspunkGter.Gjennomgangen! foran! viser! overlapp! mellom! ulike! plan@!og! beslut@ningsprosesser! og! at! flere! av! de! samme! aktørene! inviteres! til!medvirkning! i! ulike! faser! på! det! samme! prosjekter.! Med! et! vidt!spekter! organer! med! innsigelsesmyndighet! fordelt! mellom! statlige!organer,!lokale!myndigheter!og!andre!aktører!blir!risikoen!for!stopp!i!planprosessene!høy.!!Vi! finner! ikke! støtte! for! å! kunne! hevde! at! brede! medvirkningspro@sesser! i! mange! faser! reduserer! risikoen! for! konflikt! eller! stopp! i!prosjektet!på!et!senere!tidspunkt.!Det!er!også!vanskelig!å!finne!støt@te! for! en! hypotese! om! at! brede! og! langvarige! planprosesser! gir!bedre! prosjekter! for! samfunnet! sett! under! ett.! Det! er!en! rekke! ek@sempler! på! at! prosjektkostnadene! øker! gjennom! planfasen,! men!det! finnes! lite! dokumentasjon! av! gevinstene! som!forventes! utløst!av!kostnadstilleggene.!!Forpliktende.deltagelse.og.uttalelser.i.tidligfasen,.deretter.statlig.plan.I! de! tilfeller! der! kostnadstilleggene! som! i! dag! kommer! gjennom!planprosessene! har! en! tilsvarende! nytteside,! må! det! kunne! forven@tes! at! dette! fanges! opp! i! konseptvalgfasen! og! vurderes! som! en! del!av!konseptvalgfasen.!Dette!krever!at!lokale!myndigheter!så!vel!som!ulike! statlige! myndighetsorganer! deltar! i! tidligfasen! og! også! gir! for@pliktende! uttalelser! i! denne! fasen.! Høringsrunden! etter!konseptvalgfasen! bør! da,! sammen! med! konseptvalgutredningen,! gi!et! tilstrekkelig! grunnlag! for! å! valg! av!løsning! der! beslutningene! for!riksveier!og!jernbanetraseer!legges!på!statlig!nivå.!!!Gjennomføring.uten.stopp.i.planprosessene.Planprosessene!kan!deretter!forenkles!og!gjennomføres!uten!stopp!fra!et!konsept!er!vedtatt!igangsatt!og!til!byggeprosessen!starter.!Anslag.på.besparelser.Med!utgangspunkt! i! gjennomgangen! foran! anslår! vi! at! besparelses@potensialet! i! etatene! ved! mer! effektive! og! forutsigbare!planprosesser!på!mellom!1!og!3!prosent!av!investeringskostnadene.!Dersom! endringer! i! plansystemet! kombineres!med! forutsigbar! fi@nansiering!for!vedtatte!prosjekter,!der!etatene!også!gis!tilstrekkelig!fleksibilitet! til! en! kostnadseffektiv! gjennomføring! av! prosjektene,!kan! besparelsespotensialet! være! på! 10!–!15! prosent!av! investe@ringskostnadene.!!Planprosessene!fra!konseptvalgutredning!og!fram!til!byggestart!bør!kunne! gjennomføres! på!3@5! år,! mot! dagens!9@10! år.! Med! en! forut@sigbar! finansiering! som! tilpasses! de! anleggsmessige! behovene,! vil!tiden!fra!planoppstart!til!åpning!av!et!prosjekt!kunne!reduseres!be@traktelig.! Hvor! lang!tid!selve! utbyggingen! vil! kreve,! avhenger! av!prosjektets!kompleksitet.!!!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!38!5.2 Anbefalte!tiltak!.Det! vises! til! Heldal! og! Rasmussen! (2012)! for! mulige! tiltak.! For! vei@prosjekter!i!riksveinettet!anbefaler!vi!følgende:!!1..Forpliktende.uttalelser.i.KVUGfasen.Statlige! sektorinteresser! og! berørte! kommuner/fylkeskommuner!må! gi! forpliktende! uttalelser! i! konseptvalgutredningen.! Konsept@valgutredning! bør! legges! ut! på! høring! for! å! sikre! innsyn! og!muligheter!for!innflytelse.!!Hensikten! med! en! konseptvalgutredning! med!tilhørende! kvalitets@sikring! er! å! sikre! politisk! styring.! Det! vil! si! at! alle! relevante! hensyn!skal! være! utredet! i! konseptvalgfasen.! Medvirkningsprosessene! i!konseptvalgutredningen! og! høringsrunden! sikrer! at! alle! parter! og!interessenter! har! fått! muligheter!til! å! fremme! sine! synspunkter.!Dette!vil!sikre!at!alle!synspunkter!er!kjent!når!et!konsept!velges.!2..Statlig.plan.og.begrenGsede.innsigelsesGmuligheter.Etter! konsept! er! valgt,! bør! det! utarbeides! en! kommunedelplan! og!reguleringsplan!–!fortrinnsvis! gjennom!en! statlig! plan.! Innsigelses@mulighetene! fra! statlige! sektorinteresser! bør! begrenses! til!innsigelser! knyttet! til! ny! informasjon! eller! kunnskap! som! ikke! var!kjent!på!det!tidspunktet!konsept!ble!valgt.!!3..Rask.ankebehandling..En! eventuell! ankebehandling! som!følge! av! innsigelser! bør! veie! alle!interessenter,!og!inkludere!en!vurdering!av!samlet!nytte!i!forhold!til!kostnader.! Partielle! vurdering! av! enkeltområder! gir! en! risiko! for! at!særinteresser! vinner! fram! på! bekostning! av! samfunnets! fellesinter@esser! og! bør! derfor! unngås.! Det! bør! vurderes! om!Miljøverndepartementet!er!rette!instans!til!å!vurdere!en!anke!ut!fra!et! helthetlig! samfunnsperspektiv! der! også! kostnader! og! fordelings@spørsmål! berøres.!Finansdepartementet,! eller! et! annet!sektornøytralt!departement!bør!vurderes!som!ankeinstans.!Ankesa@ker!bør!uansett!sikres!en!rask!avklaring.!4..Fastsett.innfasing.og.sluttdato..Når! et! investeringsprosjekt! realitetsbehandles! og! vedtas! i! form! av!et!konseptvalg,!bør!det!også!vurderes!når!prosjektet!budsjettmessig!skal! fases! inn.! Dette! vil! bidra! til! at! arbeidet! med! kommunedelplan!kan! gå! rett! over! i! reguleringsplan! uten! stopp.! Behandlingen! etter!KS2!bør!fastsette!sluttdato!for!når!prosjektet!skal!ferdigstilles.!Dette!bør! følges! opp! i! de! årlige! budsjettbehandlingene.! Alternativet! er! å!gi! etatene! andre! former! for! budsjettmessig! fleksibilitet! til! å! kunne!sikre! en! kostnadseffektiv! utbygging! av! en! vedtatt! prosjektporteføl@je.!For!mulige!løsninger,!se!Rasmussen!m.fl!(2012)og!NHO!(2012).!5..Tydelig.prioriteringer.Ressursinnsatsen!må!prioriteres.!Det!bør!ikke!settes!i!gang!flere!pri;oriterte!prosjekter! enn! det! er! ressurser! til! å! gjennomføre! på! en!kostnadseffektiv! måte.! Andre! prosjekter! som! ikke! er! i! prioritert!gruppe,! bør! brukes! for! å! gi! nødvendig! fleksibilitet! ved! behov! for! å!øke!eller!redusere!de!samlede!investeringsrammene!i!transportsek@toren.! Disse! prosjektene! vil! kunne! få! en! lengre! gjennomføringstid! i!perioder!med!budsjettkutt.!!5.. Størrelsen. på. prosjekGDet!bør!vurderes!om!dagens!prosjekter!har!en!hensiktsmessig!stør@

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!39!ter.bør.vurderes.relse! og! avgrensning,! eller! om! det! heller! bør! legges! opp! til! færre,!men! større! prosjekter! (med! tilhørende! færre! konseptvalgutred@ninger).! Utredningene! bør! i! så! tilfelle! inkludere! en! vurdering! av!budsjettmessig! innfasing! og! rekkefølgebestemmelse! for! delstrek@ninger! som! inngår! i! prosjektet.! Dersom! det! ikke! er! budsjettmessig!rom!for!en!optimal!anleggsmessig!innfasing!av!hele!strekningen,!bør!etatene!gis!fleksibilitet!til!å!fase!inn!prosjektet!innenfor!fastsatte!år@lige!rammer.!!!!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!40!Ve d l e g g & 1 : & O rga n e r & m e d & i n n s i ge l s e s kompetanse.Miljøverndepartementet!har!i!brev!datert!15.12.2009!klarlagt!hvilke!organer!som!har!innsigel@seskompetanse! i! plansaker! etter! den! nye! plan@!og! bygningsloven.!I! følge! brevet! kan! følgene!organer!fremme!innsigelser!etter!plan!og!bygningsloven: • Andre!kommuner:!Saker!av!vesentlig!betydning!for!kommunen.!!• Avinor!AS:!Luftfartsanlegg!drevet!av!Avinor!(SD)!!• Biskopene/bispedømmerådene:!Kirker!og!kirkegårder!(KKD)!!• Direktoratet!for!mineralforvaltning:!Massetak,!bergverk!(NHD)!!• Direktoratet!for!samfunnssikkerhet!og! beredskap:! Planer! knyttet! til! virksomheter! som!håndterer!farlige!stoffer,!transport!av!farlig!gods,!brannsikkerhet,!herunder!tuneller!og!underjordiske!anlegg!(JD)!!• Direktoratet! for! samfunnssikkerhet! og! beredskap:!@!Sivilforsvarsdistriktene:! tilflukts@rom!(JD)!!• Fiskeridirektoratets!regionkontor:!Fiskeri,!tang@!og!tarehøsting!(FKD)!!• Forsvarsbygg:!Forsvarets!interesser!(FD)!!• Fylkesmennene:! Forurensning/vannmiljøkvalitet/klima/miljø@,! naturmangfold,! frilufts@liv! og! landskapshensyn! (MD),! helsemessige! forhold! herunder! miljørettet! helsevern!(HOD).!Barn!og!unges!interesser!(BLD/KD).!Samfunnssikkerhet,!risiko!og!sårbarhet!(JD).!Jord@!og!skogbruk!(LMD)!!• Fylkeskommunene:!Kulturminne@,! kulturmiljø@!og!landskapshensyn/friluftsliv!regionale!planinteresser/planfaglig!kvalitet!(MD),!fylkesveier!(SD),!havbruksinteresser!(FKD)!!• Mattilsynet:!Fiskesykdommer,!drikkevann!(HOD)!!• Oljedirektoratet:! Etablerte! og! planlagte! landanlegg! og! rørledninger! for!!petroleumsvirksomhet! knyttet! til! utvinning! av! petroleum! på! norsk! kontinentalsokkel!(OED)!!• Politidistriktene:!Kriminalitetsforebygging!(JD)!!• Luftfartstilsynet:!Støyhensyn!ved!lufthavnsdrift!og!reglene!om!luftfartshinder!(SD)!!• Kystverket:!Havne@!og!farvannsforvalting,!utnyttelse!av!sjøområder,!kaianlegg,!sjøverts!transport!(FKD)!!• Jernbaneverket:!Jernbaner,!jernbanetransport!(SD)!!• Norges! vassdrags@!og! energidirektorat! (NVE):! Energi@,! skred@,! vassdrags@!og!!grunnvannsspørsmål!(OED)!!• Områdestyrene!for!reindriftssaker:!Reindrift!(LMD)!!• Riksantikvaren:!Kulturminne@,!kulturmiljø@!og!landskapsinteresser!(MD)!!• Sametinget:! Samiske! kulturminne@,! kulturmiljø@!og! landskapsinteresser! (MD)! Samisk!kultur!og!næringsutøvelse!!• Statens!vegvesen:!Riksveier,!veitransport!(SD)!!• Statsbygg:!Bygge@!og!eiendomspolitikk!og!samfunnspolitiske!mål!i!forhold!til!arkitektur!(FAD)!!!!Ansvarsområdene!for!enkelte!organer!kan!være!endret!fra!2008,!noe!som!gjør!at!det!også!kan!være!noen!justeringer!i!listen.!!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!41!Vedlegg&2:&Kilder&og&beregninger!Bakgrunn.for.figur.3.1.Beregningene! av! planleggingens! andel! av! investeringskostnadene! bygger! på!Prop.! 1! S! (2012@2013,! tabell! side! 53.! Tabellen! viser! sammensetningen! under! post! 30! der! planlagt! fordeling!mellom! postene! i! Handlingsprogrammet! 2010@2013! vises,!Budsjett! 2010@2012! og! forslag! for!2013.! Handlingsprogrammet! gir! uttrykk! hvor! mye! planleggingsmidler! Statens! vegvesen! i! ut@gangspunktet! hadde! lagt! opp! til! å! bruke! for! å! kunne! realisere! den! planlagte!investeringsrammen! i! Handlingsprogrammet.! Som! det! framgår! av! tabellen! under! var! det! lagt!opp! til! 973! millioner! kroner! til! planlegging,! noe! som! tilsvarer! 4!prosent! av! Sum! rutefordelte!midler! (23! 936,5! millioner! kroner).!Dette! gir! 23,6! investerte! kroner! per! brukte! plankrone.!Handlingsprogrammet!bygger! på!erfaringstall! mht!forholdet! mellom! planlegging! og! investe@ringer.!!For! perioden! 2010@2013! ser! vi! at! det! er! bevilget! (1! 326,1! +! 466,4)! 1792,5! millioner! kroner! til!planlegging! av! ! 21! 899,7! millioner! kroner! totalt.!Planleggingsandelen! er! økt! til! 8,2! prosent! av!den!samlede!rammen,!og!vi!får!da!at!hver!planleggingskrone!kun!utløser!11,2!kroner!i!investe@ringer.! Det! er!verdt! å! merke! at! vi! i! beregningene! har! inkludert! en! rekke! poster! i! det! vi! har!definert!som!investeringer.!Informasjon!fra!andre!kilder!trekker!i!retning!av!at!planleggingsan@delen!kan!være!større!enn!det!tabellen!under!gir!uttrykk!for.!Økningen!i!antall!planansatte!hos!Staten!vegvesen,!kombinert!med!informasjon!fra!andre!kilder,!bekrefter!at!veksten!i!plankost@nadenes!andel!av!et!investeringsprosjekt!!!Tabell! hentet! fra! Prop.! 1! S!(2012@2013).! Kap.! 1320! post!30!(side!30)!!!!!!!(Mill.! 2013@kr)!!!Handlingsprogram!2010–2013!Budsjett!Forslag! 2013!ekskl.! komp.!mva.!Oppfølging!handlings@program! i!pst.!2010–2012!Store!prosjekter!16!920,3!9!381,7!3!623,5!76,9!Programområde!!!!!!!!!–!Mindre!utbedringer!1!439,0!1!487,1!623,8!146,7!–!Gang@!og!sykkelveger!1!017,2!710,0!351,2!104,3!–!Trafikksikkerhetstiltak!2!521,0!2!172,8!748,2!115,9!–!Miljø@!og!servicetiltak!435,0!278,1!119,6!91,4!–!Kollektivtrafikktiltak! og! uni@versell!utforming!544,0!360,9!105,6!85,8!–.Planlegging.973,0.1.326,1.466,4.184,2.–!Grunnerverv!m.m.!87,0!99,6!45,1!166,3!Sum!programområder!7!016,2!6!434,6!2!459,9!126,8!Sum.rutefordelte.midler.23.936,5.15.816,3.6.083,4.91,5.!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!43!Referanser!!Asplan! Viak! og! Agenda! Kaupang! (2012):!Innsigelsesinstituttets& påvirkning& på& lokalt& selvstyre.!SLUTTRAPPORT!Heldal,!Nicolai!og!Ingeborg!Rasmussen!(2012):!Ti&punkter&for&raskere&planprosesser.!Vista!Ana@lyse!rapport!nr!2012/15!!Meld.!St.!26!!(2012–2013)Nasjonal!transportplan!(NTP)!2014@2023!NHO!(2012):!Samferdselsløftet,!Næringslivets!transportplan!2014!@2023!NOU!2012:!16!Samfunnsøkonomiske!analyser!Prop!1!S!2012@2013.!Samferdselsdepartementet!!Rasmussen,! Ingeborg;! Tyra! Ekhaugen,! Tor! Homleid! og! Steinar! Strøm! (2012):!Finansiering,& ef;fektivitet& og& styring.& Alternative& finansierings;&og& organiseringsformer& for&transportinfrastruktur.!Vista!Analyse!rapport!nr!2012/19!Rasmussen,!Ingeborg:!Nicolai!Heldal,!Tor!Homleid,!Karin!Ibenholt,!John!Magne!Skjelvik!og!Haa@kon!Vennemo:!På&vei&mot&kvalitet.&Evaluering&av&KS1&i&transportsektoren.!Vista!Analyse!rapport!2010/11!Samferdselsdepartementet! (2012):!Effektivisering& av& planprosessene& i& store& samferdselspro;sjekter.!!St.meld.!nr.!16!(2008@2009):!!Nasjonal!transportplan!2010–2019!Statens!vegvesen!(2010):!Handlingsprogram!2010!@2013!(2019)!!!

Norsk!samferdselsplanlegging!–!kostnader!og!mulige!besparelser!!Vista!Analyse!!!!!44!!

Parse pdf-doc by clicking the button below. Parsed pdf-documents will be searchable.

Metadata Found
Pages
46