Statlige tilsyns gebyrinntekter

Report 2011/18

Tyra Ekhaugen, Ingeborg Rasmussen, Steinar Strøm og Haakon Vennemo

Statlige tilsyns gebyrinntekter

Category	Reports
Sub-Categories	n/a
Year	2011
Report Number	18
Author(s)	Tyra Ekhaugen Ingeborg Rasmussen Steinar Strøm Haakon Vennemo
Download	file_download (1.2 MB)
Read in browser	PDF

Statlige tilsyns gebyrinntekter	 	
Tyra Ekhaugen, Ingeborg Rasmussen, Steinar Strøm og 
Haakon Vennemo 	 	
Vista Analyse AS	 	
Vista Analyse rapport nr. 20
11
/18

Dokumentdetaljer	 	 	
Vista Analyse 	AS	 	Rapportnummer 201	1/18	 	 	
Rapporttittel 	 	Statlige tilsyns gebyrinntekter	 	 	
ISBN	 	978	-82-8126	-032	-0 	 	
Forfatter	 	Tyra Ekhaugen, Ingeborg R	asmussen	, Steinar Strøm	 og Haakon 	
Vennemo	 	
 	
Dato for ferdigstilling	 	6. juni 2011	 	 	
Prosjektleder	 	Tyra Ekhaugen	 	 	
Kvalitetssikrer	 	Steinar Strøm	 	 	
Oppdragsgiver	 	NHO	 	 	
Tilgjengelighet	 	Offentlig	 	 	
Publisert 	 	PDF 	www.vista	-analyse.no	 	 	
Nøkkelord	 	Gebyrer, avgifter, tilsyn.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	1 	
Forord 	 	
Vista Analyse har på oppdrag fra NHO gjennomført et utredningsarbeid om statlige 
tilsyns gebyrinntekter. 	 	
Formålet med utredningen har vært å f	å 	
- 	en vurdering av om statlige tilsyn fastsetter gebyrgrunnlaget i samsvar med 
gjeldende lovgrunnlag og retningslinjer	, 	
- 	en drøfting av hvorvidt dagens finansieringssystem sikrer en effektiv 
tilsynsvirksomhet 	og	 	
- 	en kartlegging av omfanget av den samlede geby	rbelastningen som rammer 	
næringslivet knyttet til statlig tilsynsvirksomhet. 	 	
Utredningsarbeidet er basert på dokumentanalyse, intervjuer med representanter 
for tilsynsorganene og deres overordnede departementer, samtaler med 
referansegruppen og Finansdepa	rtementet og relevant teori. 	Utredningen tar for 	
seg samtlige 18 tilsyn som i 2009 krevde inn	 gebyrer fra næringslivet. Av disse er 	
åtte vurdert nærmere, med intervjuer både av tilsyn og overordnede 
departementer. For de øvrige ti tilsynene er analysen i h	ovedsak basert på offentlig 	
tilgjengelig dokumentasjon.	 	
Utredningsarbeidet er gjennomført av Tyra Ekhaugen, Ingeborg Rasmussen, 
Steinar Strøm og Haakon Vennemo, med juridisk bistand fra advokat Geir Frøholm 
i Advokatfirmaet Schjødt DA. Oppdragsgivers konta	ktperson har vært Andreas 	
Pihlstrøm. Underveis i arbeidet har det blitt avholdt flere møter i en 
referansegruppe med representanter fra NHOs landsforeninger og NHO sentralt, 
der vi har fått verdifulle innspill. 	 	
 
Tyra Ekhaugen	 	
Prosjektleder	 	
Vista Analyse A	S juni	 201	1

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	2 	
H	ovedfunn og anbefalinger	 	
Hovedfunn	 	
 	God styring og dokumentasjon er nødvendig for at dagens finansieringssystem 
skal virke etter hensikten	 	
Dagens finansieringssystem er basert på bruttobudsjetteringsprinsippet,	 se punkt 	
2.3.2,	 som innebærer 	at de gebyrene og sektoravgiftene tilsynsorganene hvert år 	
mottar føres tilbake til statskassen og ikke kan disponeres av tilsynsorganene selv. 
Dette prinsippet skal 	bidra til 	styrings	- og kostnads	effektiv tilsynsvirksomhet, 	bl.a.	 	
ved å	 forhindre at innret	tingen av tilsynsaktiviteten påvirkes av utsiktene til økte 	
inntekter. 	Dagens system innebærer imidlertid klare insentiver nettopp til å vri 	
tilsynsvirksomheten slik at gebyrinntektene økes. Vridningen kan for eksempel 
skje ved at tilsynene 	gebyrlegge	r fle	re aktiviteter enn det som er optimalt	, eller v	ed 	
at aktiviteten rettes inn mot de mest betalingsdyktige aktørene	. Det er også 	
sannsynlig 	at tilsynene generelt vil arbeide for større bevilgninger enn det som er 	
samfunnsmessig optimalt, ut fra et ønske om å	 vokse og å oppnå budsjettmessig 	
slakk. For 	å unngå slike uheldige tilpasninger i praksis, og dermed for å sikre 	
effektiv tilsyns	-virksomhet	, er det 	avgjørende at	 det overordnede departementet 	
har mulighet til å se hva som skjer. Dette krever god 	dokumenta	sjon 	både 	av 	
beregningsgrunnlaget for gebyrene og 	innrettingen av tilsynsvirksomheten. 	God 	
dokumentasjon 	forutsetter igjen aktiv og kompetent styring fra det overordnede 	
departementet	. Det er de som har ansvar for	 oppfølgingen av tilsynsorganene	, og 	
en kan	 heller ikke 	vente at andre interesserte har ressurser til å følge opp dette 	
systematisk. 	 	
 	Mangelfull dokumentasjon av beregningsgrunnlaget	 	
Dokumentasjonen av beregningsgrunnlaget	 for gebyrene, dvs. av kostnadene som 	
de ulike gebyrene har til hensikt å dek	ke,	 er i dag mangelfull i flere av tilsynene.	 I 	
noen tilsyn ser det ut til at det ikke finnes annet enn en svært overordnet oversikt 
over hvilke kostnader som inngår i beregningsgrunnlaget.	 Andre kan ha laget en 	
slik oversikt, men mangler oppdaterte tall f	or omfanget av kostnadene som inngår. 	
Videre er det flere av de som hevder å ha detaljert dokumentasjon, som ikke, eller 
kun i liten grad, framviser denne dokumentasjonen, selv på forespørsel. 	God 	
dokumentasjon av beregningsgrunnlaget er avgjørende for å o	ppnå målene for 	
tilsynsvirksomheten og for at dagens finansieringssystem skal fungere etter 
hensikten, jf. punktet over. Videre er god dokumentasjon nødvendig for at 
tilsynsorganene skal kunne fastsette riktig gebyr og fordele ressursene på best 
mulig måte	; for at tilsynsobjektene skal kunne se sammenhengen mellom betaling 	
og utkomme og forholde seg til en forutsigbar gebyrutvikling; og for at styrende 
departement og andre aktører skal kunne vurdere potensialet for 
effektivitetsforbedring for de ulike aktiv	itetene. Vi adresserer dette punktet ved 	
tiltak 1 og 2.	 	
 	Mangelfull styring av tilsynsorganene 	– og kontroll med styringen

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	3 	
Mens samtlige fagdepartementer ser ut til å benytte seg av de samme formelle 
kanalene for styring, er det til dels betydelig forskjell	 i innholdet i denne styringen. 	
Dette gjelder særlig spørsmålet om hvor aktivt departementet engasjerer seg i 
problemstillinger knyttet til gebyrfastsettelse og effektivitet. Vi ser en nær 
sammenheng mellom graden av aktiv og kompetent styring på den ene s	iden, og på 	
den andre siden kvaliteten på den dokumentasjonen som utarbeides av tilsynene. 
Også tilsynenes innsats for å forbedre effektiviteten motiveres av aktiv styring. 	 	
Det er 	problematisk at det per i dag ikke er noen som har i ansvar å føre kontrol	l 	
med at de overordnede departementene utfører styringen på en god og forholdsvis 
enhetlig måte	. Finansdepartementet har kun ansvar for å vedlikeholde og evaluere 	
retningslinjene, men foretar sporadisk og overordnet kontroll av forslag til nye 
gebyrordning	er. Vi 	ser et potensial for bedre styring i flere av departementene, og 	
mener det er nødvendig med både bedre løpende kontroll og regelmessige 
forvaltningsrevisjoner av tilsynene, jf. 	tiltak	 2 og 3.	 	
 	Finansdepartementets retningslinjer er for lite presise	 	
De sentrale retningslinjene for gebyr	- og avgiftsfinansiering 	av statlige 	
myndighetshandlinger 	ble utarbeidet av Finansdepartementet i 2006 og gjelder 	
for alle statlige tilsynsorganer. Retningslinjene fastslår at gebyret ikke skal settes 
høyere enn kostna	dene ved å produsere den offentlige myndighetshandlingen. Slik 	
vi 	forstår	 det, skal disse kostnadene i vårt tilfelle omfatte 	ikke bare variable, men 	
også faste kostnader	, fordi den gebyrbelagte aktiviteten i tilsynsorganene er av et 	
slikt omfang at den påv	irker de faste kostnadene. Når det gjelder hvilke 	
kostnadskomponenter som skal tas med, 	følger det av 	grunnvilkåret at det bare er 	
kostnadene som er 	direkte	 knyttet til den gebyrbelagte aktiviteten som kan inngå i 	
beregningsgrunnlaget. V	i forstår det slik	 at dette gjelder følgende kostnader:	 	
- 	Personalkostnadene til de som 	utfører	 aktiviteten, i den perioden aktiviteten 	
utføres. 	 	
- 	Andre variable kostnader som 	direkte	 følger av aktiviteten, som reiseutgifter og 	
utgifter til eksterne konsulenter.	 	
- 	Den andelen av 	de faste kostnadene som tilsvarer den gebyrlagte aktivitetens 	
andel av samlede timeverk i virksomheten. 	 	
Det er dermed en rekke kostnader som 	ikke 	skal inngå i beregningsgrunnlaget, 	
herunder personalkostnadene til andre enn de som utfører aktiviteten, kost	nader 	
til kompetanseheving, utredninger, 	kartlegging, 	opplysningsarbeid og 	
internasjonalt arbeid. Slike kostnader vil være knyttet til 	forutsetninger for	 å kunne 	
drive god tilsynsaktivitet og ikke aktiviteten i seg selv, eller til 	andre aktiviteter	 	
som org	anet også er pålagt å utføre. 	 	
Generelt innebærer retningslinjene at følgende ordninger ikke kan klassifiseres 
som gebyrer, men der den siste kan klassifiseres som en sektoravgift: 	 	
- 	Gebyrer der beregningsgrunnlaget er for omfattende, jf. over	 	
- 	Gebyrer som e	r satt høyere enn det beregningsgrunnlaget skulle tilsi

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	4 	
- 	Gebyrordninger som innebærer at utgiftene til en tilsynsordning utjevnes også 
over virksomheter som ikke får tilsyn, for eksempel gjennom en årlig betaling 
for tilsyn der ikke alle virksomhetene får t	ilsyn i løpet av året.	 	
Vi registrerer at ikke alle deler vår tolkning av retningslinjene. Flere av 
tilsynsorganene, så vel som Finansdepartementet, gir uttrykk for en romsligere 
tolkning særlig av hvilke kostnader som kan inngå i beregningsgrunnlaget. 
Sam	tidig konstaterer vi at samtlige vi har spurt, dvs. representanter for næringene, 	
tilsynsorganene, departementene og Finansdepartementet, er tilfreds med 
retningslinjene. Dette må bety at retningslinjene er i tråd med deres egen 
oppfatning av hvordan gebyr	ene bør fastsettes. Dette framstår som noe underlig, 	
tatt i betraktning at flere av disse aktørene presumptivt vil ha helt ulike interesser 
ved gebyrfastsettelsen. 	 	
På denne bakgrunn tilrår vi at retningslinjene presiseres, jf. tiltak 	4. 	
En av hovedmålset	tingene i denne utredningen har vært å vurdere om dagens 	
gebyrordninger er satt i tråd med retningslinjene. 	Det har vært 	vanskelig. Grunnen 	
er en slående mangel på dokumentasjon av beregningsgrunnlagene	. Med enkelte 	
unntak er vi dermed overlatt til å stole	 på tilsynenes og departementenes egne 	
opplysninger, som i hovedsak har vært muntlige og dessuten svært overordnede. 
Utfordringene til tross, har vi gjort interessante funn for samtlige åtte tilsyn vi har 
undersøkt nærmere, selv om det bare unntaksvis kan 	slås fast at ordningene er i 	
strid med retningslinjene.	 	
 	Enkelte gebyrer og timesatser 	framstår som særlig høye 	 	
Selv om ingen av de tilsynene vi har forespurt vedgår at gebyrene er satt høyere 
enn utgiftene de er ment å dekke, er det enkelte gebyrer som f	ramstår som særlig 	
høye. I flere tilfeller består problemstillingen i at det opereres med ett gebyr der 
utgiftene må ventes å variere betydelig fra tilfelle til tilfelle. I tillegg konstaterer vi 
at det er betydelig variasjon i den timesatsen de ulike tils	ynsorganene opererer 	
med, uten at vi ser at dette fullt ut kan forklares ved ulike kostnader. Mens 
Justervesenet tar opp mot kr 3	 340 per time, benytter Mattilsynet en timesats på 	
kr 480 og Petroleumstilsynet en timesats på kr 820. 	 	
Videre ser vi at høye 	kostnader bl.a. til husleie og administrasjon kan være en 	
viktig årsak både til rask vekst i gebyrene og til at endringer i risikobilde ikke i 
særlig grad besvares av reallokering av ressursene og reduksjon i gebyrsatsene, jf. 
tiltak 6.	 	
 	Flere tilfeller av 	kryssubsidiering	 	
I tre av de åtte tilsynsorganene som er grundigere gjennomgått, er det konstatert 
tilfeller av kryssubsidiering, i den forstand at noen gebyrer blir satt høyere enn de 
ellers ville blitt satt	, for at andre skal kunne settes lavere. Den skj	eve 	
gebyrfastsettelsen framstår i alle tilfellene som villet, enten av politiske årsaker 
eller rimelighetshensyn. 	 	
 	Stor variasjon i justeringen av gebyrsatsene over tid

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	5 	
To av tilsynsorganene opererer med automatisk justering av gebyrsatsene fra år til 
år, 	den ene med konsumprisindeksen og den andre med deflatoren i 	
statsbudsjettet (et veid gjennomsnitt av lønns	- og prisvekst). Også enkelte av de 	
andre tilsynsorganene justerer sine gebyrer årlig, men da i forskrift og 
gjennomgående ikke etter en fast sats. F	lere tilsynsorganer justerer sine gebyrer 	
svært sjelden, men gjerne i byks når justeringene først skjer. 	 	
I dag sier ikke Finansdepartementets retningslinjer annet om justeringen enn at 
den ikke over tid skal medføre overprising. Endringer i gebyrene som i	nnenfor ett 	
og samme tilsynsorgan varierer mellom betydelige reduksjoner og økninger på 20 
pst., er derfor innenfor retningslinjene. En slik praksis sikrer ikke forutsigbarhet 
for tilsynsobjektene. På denne bakgrunn tilrår vi at det i retningslinjene presi	seres 	
hva som er en anbefalt justering av gebyrene over tid, jf. tiltak 	4. 	
 	Noe uklar praksis mht. skillet mellom gebyr og avgift 	– og refusjon av 	
tilsynsutgifter	 	
Selv om samtlige tilsyn nå skal ha gått igjennom sine gebyr	- og avgiftsordninger i 	
lys av retn	ingslinjene, er det fortsatt flere tilfeller av feil betegnelser. Dette gjelder 	
både ordninger som reelt er å betrakte som gebyrer men som betegnes som 
sektoravgifter, og omvendt. Feilene er observert både i statsregnskapet, 
forskrifter, årsrapporter og på	 tilsynenes hjemmesider. For flere av ordningene 	
kan betegnelsene være korrekt i enkelte dokumenter og feil i andre. Denne 
forvirringen er problematisk fordi retningslinjene stiller ulike krav til gebyrer og 
sektoravgifter, men gjør det naturligvis også va	nskeligere å få oversikt over den 	
samlede gebyrbetalingen. Vi konstaterer videre at enkelte av tilsynene opererer 
med en egen ordning kalt refusjon av tilsynsutgifter. Det er ikke klart for oss hva 
som i realiteten skiller denne ordningen fra en gebyr	- og 	avgiftsordning. Vi 	
adresserer dette punktet ved tiltak 	7. 	
 	Den samlede gebyrbetalingen fra næringslivet til statlige tilsynsorganer anslås i 
2009 til 1,9 mrd. kroner	 	
Opplysningene om g	ebyrinntektene er i all hovedsak hentet fra statsregnskapet, 	
men det har	 i flere tilfeller vært nødvendig med bistand fra tilsynsorganene for å 	
kunne slå fast hva som er de reelle inntektene. For eksempel kan enkelte av 
gebyrinntektene være plassert i andre poster, eller gebyrinntektene kan inkludere 
inntekter fra tvangsmulkt 	mv som 	ikke er relevante	 for oss. Vi anser imidlertid 	
ikke at disse utfordringene krever egne tiltak, ut over opprydningen nevnt i 
punktet over. 	 	
På grunn av mangelfull dokumentasjon av beregningsgrunnlagene for de ulike 
gebyrene har det ikke vært mulig å 	antyde hvor mye av beløpet på 1,9 mrd. kroner 	
som representerer overfakturering.	 	
Anbefalte tiltak	 	
Vi anbefaler følgende tiltak, se kapittel 8 for nærmere om tiltakene og bakgrunnen 
for forslagene.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	6 	
1)	 Dokumentasjonen forbedres og gjøres mer tilgjengelig	. 	
a. Bereg	ningsgrunnlaget for de ulike gebyrene beskrives klart på tilsynenes 	
hjemmesider, i årsrapportene mv. 	 	
b. Tilsynene 	presenterer jevnlig en detaljert	 oversikt over inntektene fra og 	
utgiftene forbundet med hvert av gebyrene, 	med utgangspunkt i en 	
beskrivelse av	 be	regningsgrunnlaget. Oversikten offentliggjøres, for 	
eksempel i årsrapporten. 	 	
c. Det gis en årlig gjennomgang av	 den statlige	 tilsynsvirksomheten i 	
Nasjonalbudsjettet, særlig med tanke på planlagte tiltak for å bedre 
effektiviteten, endringer i oppgaver og	 finansieringsordninger mv. 	 	
2)	 Aktiv styring fra de overordnede departementene	 	
a. Hvert av de overordnede departementene går igjennom sin styringspraksis 
for å 	vurdere	 forbedringer, for eksempel i form av 	økt kompetanse, 	
hyppigere uformell kontakt og klarere kr	av i tildelingsbrevet.	 	
b. Det stilles s	trengere krav til høringsrundene ved forslag om gebyrendringer 	
og andre endringer. 	 	
c. Det vurderes brukerråd eller andre former for involvering av 
tilsynsobjektene og andre berørte aktører der dette ikke allerede finnes. 	 	
d. Det vurderes om det bør stilles strengere krav til b	udsjettprosessen mellom 	
de	partementene og 	tilsyn	, slik at departementene har kontroll over 	
kostnads	- og aktivitetsutviklingen gjennom hele året. 	 	
3)	 Bedre kontroll med styringen fra de overordnede departeme	ntene	 	
a. Finansdepartementet gis ansvaret for den løpende kontrollen med 
departementenes styring av tilsynene. 	Ansvaret bør omfatte oppfølging av 	
at retningslinjene overholdes, og mer generelt at veksten i tilsynene står i 
forhold til arbeidet det er nødvendi	g å utføre.	 	
b. Det gjennomføres en full ekstern forvaltningsrevisjon av 
tilsynsvirksomheten hvert tredje år. 	 	
4)	 Klarere retningslinjer fra Finansdepartementet 	 	
a. Finansdepartementets retningslinjer for gebyr	- og avgiftsfinansiering av 	
statlige myndighetshandlinge	r presiseres, særlig med tanke på hvilke 	
kostnader som kan tas inn i beregningsgrunnlaget for gebyrene. 	 	
b. Det innføres retningslinjer vedrørende justeringen av gebyrsatsene over 
tid. 	 	
5)	 Større bruk av sentrale retningslinjer ved desentralisert tilsynsvirksomh	et 	
a. Det vurderes om det fra tilsynsorganet sentralt bør utformes forholdsvis 
detaljerte retningslinjer for hvordan tilsynsvirksomheten skal utføres. 	 	
6)	 Vurdere potensialet for kutt i kostnadene	 	
a. Kostnadene, særlig de administrative kostnadene, gjennomgås med t	anke 	
på kutt i de tilsynene som ikke nettopp har gjennomført et slikt arbeid.	 	
7)	 Opprydning i skillet mellom gebyr, sektoravgift og refusjonsordning	 	
a. Gjennomgang av de gebyr	- og avgiftsordningene som ikke allerede er funnet 	
å være i tråd med retningslinjene	 me	d tanke på om de i dag benevnes

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	7 	
korrekt	. Vurdere om refusjonsordningen kan gjøres om til en gebyr	- og 	
avgiftsordning.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	8 	
Innhold 	 	
Forord	 ................................	................................	................................	................................	......................	 1 	
Hovedfunn og anbefalinger	 ................................	................................	................................	.............	 2 	
Hovedfunn	 ................................	................................	................................	................................	.........	 2 	
Anbefalte tiltak	 ................................	................................	................................	................................	 5 	
1. 	Innledning	 ................................	................................	................................	................................	... 12	 	
1.1	 	Bakgrunn	 ................................	................................	................................	...........................	 12	 	
1.2	 	Begrepsdefinisjoner og avgrensninger	 ................................	................................	.. 13	 	
1.2.1	 	Generelt	 ................................	................................	................................	.........................	 13	 	
1.2.2	 	Om tilsynsvirksomhet og statlige tilsynsorganer	 ................................	.........	 13	 	
1.2.3	 	Om gebyr og andre former for brukerfinansiering	 ................................	......	 15	 	
2 	Gebyrfinansiering av statlige tilsynsoppgaver	 ................................	.............................	 16	 	
2.1	 	Prinsipielt om gebyrfinansiering og effektivitet	 ................................	................	 16	 	
2.1.1	 	Optimal tilsynsvirksomhet 	– hvem skal bestemme?	 ................................	... 16	 	
2.1.2	 	Om gebyrfinansiering vs. fellesskapsfinansie	ring	 ................................	........	 20	 	
2.2	 	Om dagens statlige tilsynsorganer	 ................................	................................	..........	 23	 	
2.3	 	Dagens system for gebyrfinansiering av statlige tilsynsorganer	 .................	 24	 	
2.3.1	 	Generelt	 ................................	................................	................................	.........................	 24	 	
2.3.2	 	Om bruttobudsjetteringsprinsippet	 ................................	................................	... 25	 	
2.3.3	 	Gebyrer, sektoravgifter og refusjon av tilsynsutgifter	 ................................	 25	 	
3 	Lovgrunnlag og retningslinjer	 ................................	................................	............................	 26	 	
3.1	 	Lovgrunnlag for geb	yrene	 ................................	................................	...........................	 26	 	
3.2	 	Finansdepartementets retningslinjer	 ................................	................................	.....	 27	 	
3.2.1	 	Generelt om retningslinjene	 ................................	................................	..................	 27	 	
3.2.2	 	Vilkår for gebyrordning 	– skillet mellom gebyr og sektoravgift	 .............	 28	 	
3.2.3	 	Hvordan gebyrene bør fastsettes	 ................................	................................	........	 29	 	
3.2.4	 	Justering av gebyrene over tid	................................	................................	..............	 33

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	9 	
3.3	 	Dokumentasjonskrav for tilsynsgebyrer	 ................................	..............................	 34	 	
3.3.1	 	Dokumenta	sjonskravet i Forvaltningsloven	 ................................	...................	 34	 	
3.3.2	 	Dokumentasjonskravet i Statens økonomireglement	 ................................	. 35	 	
3.3.3	 	Dokumentasjonskravet i retningslinjene og refusjonsforskriften	 .........	 35	 	
4 	Om gebyrene: Gebyrgrunnlag, kostnader og justering	 ................................	.............	 36	 	
4.1	 	Generelt	 ................................	................................	................................	..............................	 36	 	
4.2	 	Kostnadene gebyrene skal dekke	 ................................	................................	............	 37	 	
4.3	 	Justering av gebyrene over tid	 ................................	................................	..................	 39	 	
4.4	 	Hva som inngår i gebyrgrunnlaget 	– og tilsyn/forvaltning for øvrig	 .........	 41	 	
4.5	 	Nærmere om gebyrene i utvalgte tilsyn	 ................................	................................	 43	 	
4.5.1	 	Arbeidstilsynet	 ................................	................................	................................	...........	 43	 	
4.5.2	 	Direkt	oratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)	 .........................	 43	 	
4.5.3	 	Fiskeridirektoratet	 ................................	................................	................................	....	 44	 	
4.5.4	 	Klima	- og forurensningsdirektoratet (Klif)	 ................................	.....................	 45	 	
4.5.5	 	Luftfartstilsynet	 ................................	................................	................................	.........	 46	 	
4.5.6	 	Mattilsynet	 ................................	................................	................................	...................	 47	 	
4.5.7	 	Petroleumstilsynet	 ................................	................................	................................	....	 48	 	
4.5.8	 	Statens legemiddelverk	 ................................	................................	...........................	 49	 	
5 	Praktisering av Finansdepartementets retningslinjer	 ................................	..............	 50	 	
5.1	 	Vurdering av etterlevelse i ulike tilsyn	 ................................	................................	.. 50	 	
5.1.1	 	Arbeidstilsynet	 ................................	................................	................................	...........	 51	 	
5.1.2	 	Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)	 .........................	 51	 	
5.1.3	 	Fiskeridirektoratet	 ................................	................................	................................	....	 53	 	
5.1.4	 	Klima	- og forurensningsdirektoratet (Klif)	 ................................	.....................	 54	 	
5.1.5	 	Luftfartstilsynet	 ................................	................................	................................	.........	 55	 	
5.1.6	 	Mattilsynet	 ................................	................................	................................	...................	 57	 	
5.1.7	 	Petrol	eumstilsynet	 ................................	................................	................................	....	 59

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	10	 	
5.1.8	 	Statens legemiddelverk	 ................................	................................	...........................	 60	 	
5.2	 	Hovedkategorier av funn	 ................................	................................	.............................	 61	 	
5.2.1	 	Mangelfull dokumentasjon av beregningsgrunnlaget	 ................................	. 62	 	
5.2.2	 	Høye gebyrer, herunder variasjon i timesatser	 ................................	.............	 63	 	
5.2.3	 	Kryssubsidiering	 ................................	................................	................................	........	 65	 	
5.2.4	 	Dobbel gebyrinndekning	 ................................	................................	........................	 66	 	
5.2.5	 	Behov for opprydning i skillet gebyr/sektoravg	ift 	– og 	
refusjonsordning	 ................................	................................	................................	......................	 66	 	
6 	Samlet årlig gebyrbetaling fra næringslivet til statlige tilsyn	 ................................	 68	 	
6.1	 	Anslag på samlet årlig gebyrbetaling	................................	................................	......	 68	 	
6.2	 	Om tallmaterialet er	 enkelt tilgjengelig 	– og bør være det	.............................	 70	 	
6.2.1	 	Kilder for tallmaterialet	 ................................	................................	..........................	 70	 	
6.2.2	 	Om tallmaterialet i dag er lett tilgjengelig	 ................................	.......................	 71	 	
6.2.3	 	Om det er behov for endringer	 i dagens praksis	 ................................	...........	 72	 	
7 	Produktivitetsanalyse, styring mv.	 ................................	................................	...................	 74	 	
7.1	 	Om dagens finansieringssystem gir effektiv tilsynsvirksomhet	 ..................	 74	 	
7.1.1	 	Bruttobudsjetteringsprinsippet 	og effektiv tilsynsvirksomhet	 ...............	 74	 	
7.1.2	 	Bruken av gebyrer og sektoravgifter i dagens system	 ................................	 77	 	
7.1.3	 	Forslag til tiltak	................................	................................	................................	...........	 79	 	
7.2	 	Styringen fra de overordnede departement	ene	 ................................	.................	 79	 	
7.2.1	 	Styringen fra overordnet departement	 ................................	.............................	 79	 	
7.2.2	 	Styring fra Finansdepartementet	 ................................	................................	........	 81	 	
7.2.3	 	Forslag til tiltak	................................	................................	................................	...........	 82	 	
7.3	 	Enhetlig s	tyring	 ................................	................................	................................	...............	 82	 	
7.3.1	 	Forslag til tiltak	................................	................................	................................	...........	 83	 	
7.4	 	Reallokering av ressurser og fleksibilitet i gebyrfastsettelsen	 .....................	 84	 	
7.4.1	 	Forslag til tiltak	................................	................................	................................	...........	 84

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	11	 	
7.5	 	Lovgrunnlaget	 ................................	................................	................................	.................	 84	 	
7.5.1	 	Forslag til tiltak	 ................................	................................	................................	..........	 85	 	
7.6	 	Tilsynsstrategi	 ................................	................................	................................	.................	 85	 	
7.7	 	Ulik klageadgang	 ................................	................................	................................	............	 86	 	
8 	Anbefalte tiltak	 ................................	................................	................................	.........................	 89

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	12	 	
1.	 	Innledning	 	
1.1	 	Bakgrunn	 	
Statens tilsynsvirksomhet finansieres delvis over stats	budsjettet, og delvis av 	
private virksomheter gjennom gebyrer og avgifter. Gebyrene avgrenses fra avgifter 
ved at de skal være betaling for konkrete, statlige myndighetshandlinger. For å 
sikre at gebyr	- og avgiftsordningene utformes etter hensikten, utarbe	idet 	
Finansdepartementet i 2006 egne retningslinjer for gebyr	- og avgiftsfinansiering 	
av statlige myndighetshandlinger. 	 	
Hvordan statlige tilsynsoppgaver finansieres kan ha stor betydning både for 
bedriftenes konkurranseevne og for effektiviteten innad i t	ilsynene. Til tross for 	
dette har finansieringen av den statlige tilsynsvirksomheten til nå i svært liten 
grad vært gjenstand for utredninger og kartlegginger. For eksempel er omtalene av 
finansieringssystemet svært overordnet i begge de stortingsmeldingen	e som de 	
siste årene har tatt for seg den statlige tilsynsvirksomheten, St. meld. nr. 17 (2002	-	
2003) (Tilsynsmeldingen) og St.meld. nr. 19 (2008	-2009) Ei forvaltning for 	
demokrati og fellesskap (Forvaltningsmeldingen). Det foreligger ingen samlet 
oversikt 	over hvilke kostnader som inngår i grunnlaget for de ulike gebyrene, og 	
dermed kjenner man heller ikke omfanget av eventuelle avvik mellom gebyrene og 
de kostnadene de er ment å dekke. Det foreligger heller ingen godt belagte anslag 
for hvor stor gebyrbela	stning næringslivet samlet står overfor i finansieringen av 	
den statlige tilsynsvirksomheten. Uten systematisk kunnskap om dette begrenses 
mulighetene til å vurdere om næringslivet belastes for en større del av utgiftene til 
statlige tilsynsoppgaver enn de	 bør, men også til å analysere potensialet for 	
produktivitetsutvikling på ulike områder i tilsynene. 	 	
Utfordringene med gebyrfinansiering av statlig tilsynsvirksomhet ble også 
understreket i 2003 i Tilsynsmeldingen, s. 11:	 	
“Felles for gebyrordninger er oft	e at det ikke finnes alternative «leverandører» av 	
tilsynstjenestene, og at det derfor ikke er noen markedspris som gebyret kan 
sammenlignes med. (…) I og med at tilsynene vil være i en monopolsituasjon, er en 
ikke sikret at de tilpasser seg på en samfunns	økonomisk optimal måte. Det kan 	
tenkes at det utvikles mer omfattende og kostnadskrevende virksomhet enn det som 
er nødvendig for å ivareta oppgavene på en god nok måte. For å sikre en optimal 
drift av tilsynene vil det derfor være nødvendig at ansvarlig d	epartement med jevne 	
mellomrom foretar analyser av dette i samarbeid med de aktuelle tilsyn.”	 	
Denne utredningen tar for seg samtlige gebyrer som norske virksomheter betaler 
til statlige tilsynsorganer, og har følgende hovedformål:	 	
- 	Gå igjennom satser og geb	yrgrunnlag for hvert av gebyrene, og for åtte angitte 	
tilsyn eksplisitt vurdere om gebyrene kan sies å være i tråd med 
Finansdepartementets retningslinjer	 	
- 	Utarbeide et anslag for det samlede beløpet næringslivet betaler i gebyr til 
statlige tilsyn

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	13	 	
- 	Vurdere	 hvorvidt dagens finansieringssystem legger til rette for en effektiv 	
tilsynsvirksomhet	, forstått både som at tilsynene arbeider mot de 	
samfunnsmessig ønskelige målene og at driften er kostnadseffektiv	. 	 	
Utredningen foreslår flere konkrete tiltak, særlig	 knyttet til dokumentasjon og 	
styring. 	 	
1.2	 	Begrepsdefinisjoner og avgrensninger	 	
1.2.1	 Generelt	 	
Utredningen tar for seg 	statlige tilsynsorganer	 som ifølge statsregnskapet for 2009 	
da krevde inn 	gebyrer 	eller andre former for brukerbetaling som i realiteten er å 	
fors	tå som gebyrer (enkelte av ordningene som betegnes som sektoravgifter, samt 	
refusjon av tilsynsutgifter). Begrepene omtales nærmere under. Året 2009 er valgt 
fordi dette 	ved begynnelsen av dette arbeidet var 	det siste året det forel	å 	
statsregnskapstall for	, samt	 årsrapporter eller tilsvarende informasjon for alle 	
tilsynsorganene. 	 	
Utredningen tar ikke mål av seg å gi et fullstendig bilde av hvor stor belastningen 
for næringslivet er i den samlede finansieringen av statlige tilsynsorganer. 
Utredningen konsen	trerer seg om gebyrordningene, og ser ikke på sektoravgifter 	– 	
med unntak av de som i realiteten er å betrakte som gebyrer. Sektoravgifter utgjør 
en betydelig belastning for næringslivet, og for en del av tilsynene også en 
betydelig andel av de samlede utg	iftene. I den andre retningen trekker at noe av 	
gebyrbelastningen påføres privatpersoner, og ikke næringslivet. Der beløpene fra 
de private antas å være relativt små, som for veteranluftfartøy til Luftfartstilsynet 
og for byggesaker til Arbeidstilsynet, in	kluderes disse fullt ut i den samlede 	
gebyrbelastningen. Gebyrinntektene til Statens vegvesen, som særlig belastes 
bileiere og personer som tar førerkort, er derimot ikke inkludert. For 
Sjøfartsdirektoratet inkluderes alle gebyrinntekter, men ikke inntekte	ne som er 	
knyttet til maritime personellsertifikater, da disse for en stor del belastes 
privatpersoner i form av båtførerbevis. 	Vi bemerker også at flere av 	
gebyrordningene dekker andre forvaltningsoppgaver enn rene tilsynsoppgaver,	 	
1.2.2	 Om tilsynsvirksomhet og	 statlige tilsynsorganer	 	
Tilsynsvirksomhet	 forstås som en løpende, formålsstyrt virksomhet som tar sikte 	
på å avklare om andre overholder generelle eller individuelle rettslige 
forpliktelser, og i tilfelle ilegge reaksjoner eller sanksjoner ved brudd.	1 	
Ti	lsynsvirksomheten foregår i tre faser: Kartleggingsfasen, der tilsynsorganet 	
følger med innenfor sitt område; undersøkelsesfasen, der tilsynsorganet foretar en 
 	 	 	
1 Definisjonen, forklaringen under	 og bemerkningen om definisjonen i stortingsmeldingene er hentet fra 	
Marius Stubs doktorgradsavhandling “Tilsynsforvaltningens kontrollvirksomhet. Undersøkelse og beslag i 
feltet mellom forvaltningsprosess og straffeprosess”, s. 25	-29. Institutt for offent	lig rett, Universitetet i Oslo, 	
2010. Avhandlingen er under utgivelse ved Universitetsforlaget.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	14	 	
individuell kontroll; og reaksjons	- og sanksjonsfasen, der tilsynet har avdekket et 	
ulovlig forh	old, og ilegger en reaksjon eller sanksjon. 	 	
Definisjonen av tilsynsvirksomhet gitt over fanger opp alle disse fasene. Sett på en 
annen måte fanger den opp følgende:	 	
- 	Tilsynsvirksomhet er i utgangspunktet en 	løpende, formålsstyrt virksomhet	 som 	
ikke nødvend	igvis er rettet mot noen bestemt. Først når man går fra 	
kartleggingsfasen og over i kontrollfasen, innledes det en forvaltningssak. Men 
parallelt med kontrollfasen fortsetter kartleggingsfasen innenfor 
tilsynsorganets ansvarsområde. Tilsynsvirksomhet skill	er seg dermed fra 	
granskning som utføres av særlige granskningskommisjoner, men også fra de 
tilfeller der forvaltningen mer eller mindre tilfeldig kommer over lovbrudd. 	 	
- 	Det er hele veien tale om å avklare om 	andre	 overholder sine generelle eller 	
individue	lle rettslige forpliktelser. Tilsynsvirksomheten gjelder ikke organets 	
egen virksomhet. Slik kontroll kalles i stedet “internkontroll”.	 	
- 	Tilsynsvirksomheten er rettet mot håndheving av 	rettslige forpliktelser	. 	
Forpliktelsene er enten generelle (der de bygge	r på lov eller forskrift), 	
individuelle (der de bygger på et enkeltvedtak) eller begge deler. Et eksempel 
på håndheving som gjelder individuelle forpliktelser er konkurranseloven § 25 
der det framgår at bevissikring kan foretas bl.a. når “det er rimelig gr	unn til å 	
anta at loven eller vedtak i medhold av loven er overtrådt”. 	 	
Definisjonen over er etter vår oppfatning mer presis enn de som gis i de nevnte 
stortingsmeldingene. Konkret anser vi at både Tilsynsmeldingen og 
Forvaltningsmeldingen benytter en for 	vid definisjon av tilsynsbegrepet 	når de 	
snakker om tilsyn 	“i vid forstand”, da det forstås som “et fellesbegrep for all 	
aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp et lovverks 
intensjoner”. Et slikt tilsynsbegrep framstår ikke egnet ti	l å skille 	
tilsynsvirksomhet fra andre former for offentlig virksomhet, da det også kan 
omfatte bl.a. det å bevilge penger til informasjonskampanjer eller andre tiltak som 
på ulikt vis vil kunne fremme formålet med en lovbestemmelse.	 	
Tilsynsorganer	 er de f	orvaltningsorganer som har tilsynsoppgaver. Slike organer 	
behøver ikke bære navnet “tilsyn”, men kan være betegnet for eksempel 
“direktorat” og “ombud”. Betegnelsene avspeiler at de også kan ha andre 
forvaltningsoppgaver enn tilsynsoppgaver, jf. eksempler 	under. Utredningen 	
legger til grunn listen over tilsynsorganer gitt i Forvaltningsmeldingen, jf. avsnitt 
2.2. Vi legger dermed ikke opp til å vurdere om også andre organer burde vært 
inkludert, som Toll	- og avgiftsdirektoratet, gjennom Tollvesenets kontrol	linnsats 	
ved grenseovergangene.	2 	
Utredningen omfatter bare 	statlige tilsyn	, dvs. 	statlig eide 	tilsyn	sorganer, herunder 	
direktorater mv. samt fylkesmannsembetene. Utredningen tar dermed ikke for seg 
 	 	 	
2 Eksempelet er hentet fra	 Marius Stubs avhandling s. 27, jf. note over for full kildehenvisning.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	15	 	
private og kommunale tilsynsorganer, som hhv. Det Norske 	Veritas og etater og 	
avdelingen innenfor den ordinære kommunale eller fylkeskommunale forvaltning. 
Utredningen omfatter heller ikke statlig tilsyn rettet mot kommunal virksomhet. 	 	
De tilsynsorganene som omfattes av utredningen er 	statlige tilsynsorganer s	om får 	
noe av sin finansiering fra gebyrer fra næringslivet. 	Dette betyr at også gebyrer som 	
kreves inn for 	andre forvaltningsoppgaver 	enn tilsynsoppgaver er inkludert. Disse 	
andre forvaltningsoppgavene kan for eksempel være saksbehandling av søknader 
om u	like tillatelser og konsesjoner. Begrunnelsen for at vi inkluderer også slike 	
gebyrer er at også de bør være med i anslaget for den samlede gebyrbelastningen 
fra statelige tilsynsorganer som rammer næringslivet. For pliktsubjektene kan det 
dessuten være va	nskelig å skille mellom tilsyn og annen forvaltningsvirksomhet. 	
Videre er det en del tilsynsorganer som ikke tar gebyrer for tilsynsoppgaver, men 
for andre forvaltningsoppgaver. Dette gjelder bl.a. Statens legemiddelverk, 
Fiskeridirektoratet og Arbeidstils	ynet. Alle disse er blant de tilsynsorganene som 	
er særlig nevnt i mandatet for utredningen. En nærmere omtale av 
sammenblandingen av tilsyns	- og forvaltningsoppgaver gis i avsnitt 2.2.	 	
1.2.3	 Om gebyr og andre former for brukerfinansiering	 	
Gebyr	 defineres som be	taling for en klart definert offentlig myndighetshandling 	
som utføres overfor betaleren. Definisjonen er hentet fra Finansdepartementets 
retningslinjer for gebyr	- og avgiftsfinansiering av statlige myndighetshandlinger, 	
se avsnitt 3.2. Den inkluderer ikke 	overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt, og slike 	
omfattes derfor ikke av utredningen.	 	
Sektoravgifter omfattes i utgangspunktet ikke. Sektoravgifter 	er øremerket til å 	
finansiere utgiftene til bestemte formål på	 statsbudsjettet. Oftest	 dreier dette seg 	
om 	fellestiltak overfor en næring	, som gjennom avgiften betales av 	næringen selv. 	
Sektoravgifter s	killer seg fra gebyrer primært ved at de	 ikke skal være	 betaling for 	
en klart definert offentlig myndighetshandling. For begge ordningene gjelder at 
inntektene fra	 ordningen ikke skal overstige kostnadene ved det ordningen er 	
ment å finansiere (	myndighetshandlingen for gebyrer;	 tiltaket eller virksomheten 	
for avgifter)	. A	vsnitt 3.2 	omtaler dette skillet nærmere	. 	
I praksis omfatter utredningen følgende former for br	ukerbetaling: 	 	
- 	Ordninger som	 omtales som gebyrer	. Vi legger i hovedsak til grunn omtalene i 	
statsregnskapet og forskrifter, og i mindre grad omtalene i årsmeldinger og på 
tilsynenes hjemmesider. Noen av ordningene som betegnes som gebyrer har i 
realiteten 	mer karakter av sektoravgift, og dette blir bemerket. 	 	
- 	Ordningene som 	omtales som sektoravgift men som i realiteten er å forstå som 	
gebyrer	 i henhold til definisjonen over. For øvrig omfattes ikke sektoravgifter. 	 	
- 	Refusjon av tilsynsutgifter	, da også denne	 ordningen belastes tilsynsobjektene 	
og skal dekke utgifter som tilsynsorganene har til myndighetshandlinger, og 
føres i statsregnskapet tilsvarende som gebyrinntektene. Ordningen benyttes 
kun av Petroleumstilsynet og Oljedirektoratet, og omtales nærmere i	 avsnitt 	
2.3.3. Der bemerkes også at enkelte av komponentene i denne ordningen nok 
bedre bør betegnes som en sektoravgift.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	16	 	
2 	 Gebyrfinansiering av statlige tilsynsoppgaver 	 	
2.1	 	Prinsipielt om gebyrfinansiering og effektivitet 	 	
Gebyrfinansiering av statlige til	synsoppgaver reiser flere prinsipielle 	
problemstillinger. Dette avsnittet tar for seg følgende:	 	
1. Når er det nok tilsyn 	– og hvem skal bestemme dette? Høyere ambisjoner 	
om kontroll 	av	 etterlevelse av 	offentlige krav 	kan tilsi et større optimalt 	
omfang av til	synsvirksomheten og/eller en annen innretting av denne. Hva 	
blir konsekvensene dersom tilsynene selv i stor grad bestemmer sitt eget 
omfang og innretting? 	 	
2. Hvorfor kan det være ønskelig med gebyrfinansiering 	– og hva er 	
ulempene	? Her tar vi omfanget og inn	rettingen av tilsynsvirksomheten som 	
gitt, og vurderer hva som skulle tilsi at en tilsynsoppgave bør finansieres 
gjennom brukerbetaling, og når den i stedet bør finansieres av fellesskapet 
over statsbudsjettet. 	 	
2.1.1	 Optimal tilsynsvirksomhet 	– hvem skal bestem	me?	 	
Begrunnelse for tilsynsvirksomhet og utviklingen mot dagens system	 	
Tilsynsvirksomheten er begrunnet i behovet for å kontrollere at pliktsubjektene 
etterlever den direkte reguleringen myndighetene har innført gjennom lover, 
forskrifter og enkeltvedtak. 	Dette behovet for kontroll har sannsynligvis vært der 	
like lenge som lovgivningen selv. Tilsynsforvaltningen i dag er imidlertid på flere 
punkter svært ulik den som var i 1814. Stub (2010) peker på tre hovedlinjer i 
denne utviklingen: Veksten, den økende s	pesialiseringen og den økte adgangen til 	
å ilegge forvaltningssanksjoner.	3 Et felles bakteppe for disse utviklingstrekkene er 	
overgangen fra direkte til indirekte styring, dvs. fra styring gjennom direkte 
kontakt mellom den som styrte og dem som ble styrt,	 til større frihet for 	
innbyggerne. Økt frihet krevde økt ansvarliggjøring av individene for at 
lovgivningen fortsatt skulle bli overholdt. Utviklingen av statens hyrdemakt spilte 
her en viktig rolle, sammen med appeller til individenes borgerånd. 	 	
Utvikli	ngen i tilsynsforvaltningen er som nevnt kjennetegnet blant annet ved 	
vekst. Deler av denne veksten kan tilskrives at omfanget av regulerings	-	
lovgivningen har økt, da det er denne lovgivningen som etablerer tilsynsorganene 
og som gir regler for deres virks	omhet. Veksten i reguleringslovgivningen kom 	
delvis som et resultat av folks forventninger om at staten hadde et ansvar for å føre 
en viss kontroll med næringslivet. Forebygging gjennom tilsyn var et av 
myndighetenes svar på dette. Som følge av denne utvik	lingen, ble forløperen til 	
Mattilsynet etablert i 1874, og en lov om tilsyn med arbeidsforholdene i fabrikker 
ble gitt i 1892. 	 	
 	 	 	
3 Det første avsnittet i 2.1.1 (“Begrunnelse for tilsynsvirks	omhet…”) er tungt inspirert av Marius Stubs 	
avhandling, kap 2. Se note over for full kildehenvisning.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	17	 	
Spesialisering er en annen hovedlinje i utviklingen siden 1814. Spesialiseringen på 
sektornivå har medført behov for nye tilsyn 	i takt med at nye sektorer kom til, som 	
petroleumssektoren og luftfartssektoren. Spesialiseringen på funksjonsnivå har å 
gjøre med et ønske om ikke å ha overlapping mellom funksjoner, i tråd med økt 
vekt både på den tilsynsfaglige kompetansen og på ideene 	om bl.a. effektivitet og 	
brukerretting i New Public Management. Dette ønsket var én begrunnelse for å 
skille ut tilsynsfunksjoner i rene tilsynsorganer. Disse synspunktene har fått stort 
gjennomslag i norsk tilsynspolitikk, eksemplifisert ved at Tilsynsmel	dingen 	
beskriver rolleklarhet som et ideal for framtidig tilsynsorganisering.	4 Et eksempel 	
på dette er petroleumsvirksomheten, der opprettelsen av Petroleumstilsynet i 
2004 innebar at en skilte ut tilsynsansvaret fra det øvrige forvaltningsansvaret i 
Oljed	irektoratet. Slik rendyrking kan imidlertid også ha uheldige sider, for 	
eksempel samordningsproblemer og et manglende helhetssyn innenfor 
vedkommende sektor, og problemer med å skaffe tilstrekkelig fagkompetanse til 
alle de ulike organene. 	 	
I praksis er de	t nå slik at en rekke av de forvaltningsorganene som har 	
tilsynsoppgaver, også har andre forvaltningsoppgaver. Noen tilsynsorganer er kun 
beskjeftiget med tilsynsrelaterte oppgaver, som Post	- og teletilsynet, mens andre i 	
hovedsak er tillagt andre forvaltn	ingsoppgaver. Dette omtales nærmere i kapittel 4 	
og i vedlegget. Vi konstaterer også at lovforvaltningen omfatter følgende andre 
elementer enn tilsyn	5: 	
- 	områdeovervåking og gjennomføring av sektorpolitikk, 	 	
- 	regelverksproduksjon innenfor lovkravene	, 	
- 	informas	jonsvirksomhet og	 	
- 	utforming og bruk av andre virkemidler for å gjennomføre lovintensjonene.	 	
Kombinasjonen av tilsyns	- og andre forvaltningsoppgaver kan som nevnt ha både 	
fordeler og ulemper. En av ulempene er at det gjør det vanskelig å få overblikk bl.a. 
over utviklingen i omfanget av den rene tilsynsvirksomheten, og dermed å 
gjennomføre en analyse av produktivitetsutviklingen over tid. Derfor vet vi verken 
hvor mye større den samlede tilsynsvirksomheten er i dag enn den var for noen år 
siden, hvor mye vek	sten har kostet, eller hva den har gitt av økt sikkerhet og andre 	
former for nytte.	 	
Det optimale tilsynsnivået	 	
Tilsynsvirksomheten slik den er i dag har altså blitt bestemt over til dels svært 
lang tid, og med mange ulike begrunnelser. Dette gjelder både 	omfanget	 og 	
innrettingen 	av tilsynsvirksomheten, hvilket noe løselig kan sies å fange opp hhv. 	
ambisjonsnivået for tilsynsvirksomheten, og hvordan en anser at disse 
ambisjonene skal nås. Begge deler kan ha stor betydning for næringslivet. Et høyt 
 	 	 	
4 St. meld. nr. 17 (2002	-2003) s. 13.	 	
5 Denne oversikten er hentet fra NHO	-rapporten	 “Rapport om Tilsynskvalitet	. NHO har utarbeidet 	
næringslivets krav ti	l tilsyn generelt og HMS	-tilsyn spesielt	. Juni 2002	”

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	18	 	
ambisjonsn	ivå for sikkerhet mv. generelt, eller for ett tilsynsområde spesielt, 	
innebærer mer kontroll, krav og føringer, og dette kan gi økte kostnader for 
næringslivet både i form av effektivitetstap og gebyrer. Samtidig kan et for lavt 
ambisjonsnivå ha uheldige k	onsekvenser bl.a. i form av flere ulykker og 	
konkurransevridninger mellom bedrifter som følger spillereglene og de som ikke 
gjør det. 	 	
Det samfunnsøkonomiske optimale nivået på omfanget av tilsynenes virksomhet 
er bestemt ved at den marginale nytten for sa	mfunnet av tilsynsvirksomhet på et 	
bestemt område er lik den samfunnsøkonomiske marginale variable kostnaden 
ved tilsyn på dette området. Denne betingelsen bestemmer både det optimale 
omfanget på, og den optimale innrettingen av, tilsynsvirksomheten. Jo hø	yere den 	
marginale nytten antas å være, desto mer tilsyn skal utføres. Jo høyere den 
marginale samfunnsøkonomiske variable kostnaden er, desto mindre tilsyn. Både 
nytten og kostnaden består av flere komponenter, og det er lite realistisk å tro at 
det overo	rdnede departementet kjenner dem alle. Som vi skal se, kan denne 	
informasjonsmangelen ha stor betydning for styringen fra departementet	 og for 	
om tilsynsvirksomheten utformes optimalt	. 	
Styrer tilsynene seg selv 	– og hva blir konsekvensene hvis de gjør det	? 	
Styringen fra departementene kan i dag beskrives som mål	- og resultatstyring. 	
Hvordan denne styringen skal skje, berører et grunnleggende styringsdilemma: På 
den ene siden skal underliggende virksomhet gis betydelig frihet. På den andre 
siden skal virkso	mhetene underlegges et rapporterings	- og kontrollregime som 	
gjør departementene i stand til å styre dem. 	 	
I praksis konstaterer vi at tilsynsorganene i dag selv spiller en til dels svært aktiv 
rolle i denne styringen. Et eksempel på dette er at tilsynene b	idrar betydelig i 	
utarbeidelsen av de styrende dokumentene fra departementene. Dette gjelder også 
tildelingsbrevet, som instruerer tilsynene om hvilke oppgaver som skal vektlegges, 
og danner et grunnlag for anbefalt størrelse på bevilgningen til tilsynsorg	anet over 	
statsbudsjettet 	– og dermed for omfanget av tilsynsvirksomheten. Et annet 	
eksempel på at tilsynene spiller en til dels svært aktiv rolle i utformingen av egen 
virksomhet, er høringsbrevene som sendes ut i forbindelse med gebyr	- og andre 	
forskrift	sendringer. Her utformer normalt tilsynene et utkast, som så sendes 	
videre til høringsinstansene fra departementene. Hvor aktiv rolle tilsynene spiller, 
ser ut til å varierer betydelig fra tilsyn til tilsyn, se avsnitt 7.2 for nærmere om 
styringen fra depa	rtementene. Det er gode grunner til at tilsynsorganene skal 	
medvirke i utarbeidelsen av disse dokumentene 	– de kjenner sin egen organisasjon 	
best. Likevel kan konsekvensene være svært uheldige dersom ansvarlig 
departement ikke evner å styre tilsynene etter	 fastsatte mål. 	 	
Det problematiske ligger i at insentivene til tilsynsorganet kan tilsi at de ønsker en 
annen tilpasning enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Dette gjelder både 
omfanget, der tilsynsorganet typisk vil ønske seg 	større bevilgninger	 enn	 det 	
optimale, og innrettingen av virksomheten, der tilsynsorganet først og fremst vil 
være opptatt av sine 	egne interesser	.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	19	 	
Denne oppfatningen er godt belagt i forskning omkring byråkratier.	6 	
Resonnementet er i korthet som følger. Tilsynsorganer er å betr	akte som 	
byråkratier, dvs. hierarkisk oppbygde institusjoner som får sine inntekter i form av 
bevilgninger fra et bevilgende organ som for eksempel et overordnet departement. 
De som er knyttet til institusjonen	, kan ikke ta ut og disponere differansen mell	om 	
inntekter og utgifter slik kapitaleiere kan gjøre med profitten i en privat bedrift. Si 
så at vi skiller mellom fire hovedtyper byråkrater	7: klatrere, bevarere, seloter 	
(“hoppere”) og statsmenn. De to første byråkrattypene er først og fremst motivert 
fra sine egeninteresser, mens de to siste typene er motivert ut fra lojalitet til 
utenforliggende forhold. 	 	
Klatrerne og selotene utgjør de dynamiske elementene innenfor et byrå. For å 
oppnå økt makt, innsikt og prestisje søker klatrerne forfremmelse eller u	tvidelse 	
av arbeidsoppgaver	, evt. et	 skifte fra én byråkratisk pyramide til en annen. Seloter 	
er sterke forkjempere for en spesiell sak eller en bestemt sektor. De spiller ofte en 
viktig rolle for opprettelsen av nye byråer. Når en byråkrat havner i rollen	 som 	
bevarer dominerer ønsket om bekvemmelighet og sikkerhet. Dette kan være et 
resultat av dyptliggende psykologiske personlighetstrekk eller en følge av 
realistiske forventninger om at det ikke er mulig med forfremmelser. Endelig har 
vi statsmenn, som pr	øver å tjene generelle samfunnsinteresser. Disse interessene 	
kan være i konflikt med de ulike målsettingene til både selotene, bevarerne og 
klatrerne. 	 	
I en empirisk analyse vil man neppe finne noen av typene i en rendyrket form, men 
kategoriseringen kan b	idra til å forklare et tilsynsorgans atferd vis a vis bevilgende 	
myndighet. 	 	
For det første vil både klatrerne og selotene ønske å bidra til at institusjonen skal 
bli stor. Dette gir mulighet til å foreta forfremmelse for klatrerne og tjene de 
spesielle in	teressene som selotene brenner for. Men både klatrerne og selotene vil 	
også ønske budsjettmessig slakk, dvs. relativt romslige budsjettrammer i forhold 
til kostnadene ved å frambringe aktivitetene på den mest effektive måten. Den 
fleksibilitet som kan oppn	ås med positiv slakk kan utnyttes av klatrerne til 	
karrieremessig framsteg og av selotene til å legge spesiell vekt på sin hjertesak 
innenfor institusjonens andre gjøremål. I tillegg vil bevarerne legge vekt på en 
positiv slakk fordi dette gir trygghet og 	sikkerhet overfor uventede oppgaver. 	
Statsmennene vil som nevnt bare være opptatt av ”samfunnets beste”. Av den 
grunn er de isolert sett negativt innstilt til slakk og ønsker ikke at institusjonen 
 	 	 	
6 Vi viser bl.a. til følgende litteratur: 	 	
Tom Christensen og Per Lægreid (1998): Den moderne forvaltning. 	Tano Aschehoug	 	
Max Weber (1964): The Theory of Social and Economic Organization, New York, The F	ree Press. 	 	
Max Weber (1971): Makt og byråkrati, Oslo: Gyldendal	 	
Karl Ove Moene (1986): Byråkrati og alternative organisasjonsmåter. 	Reprint serie no 307. University of Oslo. 	
Department of Economics. Oslo.	 	
7 Downs (1967)

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	20	 	
skal bli stor i og for seg. Men en eventuell toppbyråkrat a	v statsmanntypen vil 	
være i en vanskelig situasjon. Han vil oppleve press nedenfra for ekspansjon og for 
økt slakk. Dersom han ikke gir etter for presset kan det bli vanskelig å overleve 
som leder. 	 	
Det er grunn til å forvente at tilsynsorganer og fagdirek	torater har store innslag av 	
seloter som brenner for sitt felt, og som også ser det som sin oppgave å øke 
aktiviteten innenfor sitt område. Samtidig kan det forventes et innslag av 
statsmenn som i første rekke forholder seg til den overordnede målsettingen	. 	
Såkalte bevarere er det liten grunn til å forvente. Derimot er det grunn til å 
forvente byråkrater som ser på institusjonen de er tilknyttet som et mål i seg selv, 
og som derfor på grunn av ulike institusjonelle bakgrunnsvariable	r ønsker å 	
bevare institu	sjonen som den er. 	 	
Insentivene beskrevet over sannsynliggjør at de ansatte i tilsynsorganene ønsker 
seg store bevilgninger, budsjettmessig slakk, og en vektlegging av aktiviteter de 
selv synes er viktige. Slik styringen skjer i dag er det etter vårt syn s	tort rom for at 	
tilsynene kan være med å styre seg selv, i samarbeid med det overordnede 
departementet. Det er også grunn til å tro at tilsynsorganene har betydelig makt i 
dette samarbeidet. Normalt vil de ha informasjonsmonopol når det gjelder de 
sanne ko	stnadene ved å frambringe de ulike aktivitetene, og/eller i praksis ha 	
beslutningsrett til selv å fastlegge aktivitetsnivået. Samtidig er tilsynsfeltet i en 
særstilling i forhold til å kunne vurdere nytten av virksomheten. Dette er kanskje 
særlig tydelig f	or de tilsynene som mest direkte arbeider med sikkerhetsrelaterte 	
problemstillinger, enten dette er knyttet til matvarer, luftfart, arbeidstakere eller 
annet. Siden det er tilsynene selv som har mest kunnskap om sammenhengen 
mellom ressursbruk og virkninge	n for samfunnet, vil det i praksis være umulig for 	
departementet å styre aktivitetsnivået innen de ulike områdene med utgangspunkt 
i nyttevurderinger. Tilsynene kan dermed øke sine egne budsjettrammer, og endre 
innrettingen av tilsynsvirksomheten, ved å ar	gumentere for at dette vil gi 	
samfunnsøkonomiske gevinster. 	 	
Dersom vi så antar at bevilgende myndighet ikke vet hva det koster å frambringe 
de ulike aktivitetene, og heller ikke kjenner den samfunnsøkonomiske nytten av de 
ulike aktivitetene, må bevilgende	 myndighet innhente informasjon fra 	
institusjonene. De er da avhengig av den informasjonen som byråkratene gir. 	 	
God dokumentasjon fra tilsynsorganene, sammen med aktiv styring fra et 
kompetent departement med vilje og evne til budsjettkutt, er dermed helt	 	
avgjørende for å sikre en effektiv tilsynsvirksomhet. Og vi understreker at denne 
styringen også skal gjelde tilsyn i distriktene, med det en slik styring kan medføre 
av lokale reaksjoner. 	 	
2.1.2	 Om gebyrfinansiering vs. fellesskapsfinansiering	 	
Statlige tilsyns	organer kan finansieres av fellesskapet over skatteseddelen, og av 	
brukerne, i form av gebyrer, sektoravgifter mv. Disse brukerbetalingsordningene 
omtales i det videre alle som gebyr, jf. avsnitt 2.3.3 og 3.2.1 for en omtale av de 
ulike brukerbetalingsordn	ingene.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	21	 	
Tilsyn kan oppfattes som en del av samfunnets infrastruktur og således ha 
karakter av å være fellesgoder. Nytten for samfunnet kommer bl.a. i form av bedre 
folkehelse (Mattilsynet) og flysikkerhet (Luftfartstilsynet). 	Det kan også være	 	
andre	 gode	 grunner til at 	tilsyns	oppgaver bør fullfinansieres av fellesskapet og 	
ikke gjennom brukerbetaling:	 	
- 	Administrasjonskostnadene er så store, og/eller de forventede 
gebyrinntektene så små, at gebyrbetaling ikke svarer seg. Dette kan skyldes at 
innføring av et	 nytt gebyr ville innebære en betydelig administrativ omlegging, 	
at det ville være få potensielle betalere av gebyret eller at den optimale 
gebyrsatsen ville være svært lav.	 	
- 	Det er grunn til å tro at gebyrfinansiering ville gi vridninger i 
tilsynsvirksomhe	ten, for eksempel i retning av mer tilsyn mot de mest 	
betalingssterke aktørene, eller større vekt på gebyrbelagte oppgaver. Dette 
diskuteres nærmere i avsnitt 7.1.	 	
En av årsakene til at gebyrfinansiering og annen brukerfinansiering 	kan være	 	
ønskelig, er at	 tilsyn 	ofte oppleves som særlig	 nyttig for næringene selv. Den 	
enkelte virksomhet drar nytte av 	at nivået på 	sikkerhetsrutinene i egen 	
virksomhet 	sikres gjennom kontroll og bistand	. I tillegg er det nyttig for 	
virksomhetene 	i en næring 	at 	de 	andre virksom	hete	ne i næringen	 følger 	
regelverket, både av konkurransemessige grunner og av hensyn til omdømmet for 
næringen som helhet. Disse gevinstene av tilsyn tilsier at næringen ønsker et 
høyere nivå på tilsynsvirksomheten enn det samfunnet gjør, og at dette høye	re 	
nivået ikke vil bli realisert uten at virksomhetene selv er med på å betale. Sagt med 
andre ord vil ren fellesskapsfinansiering gi for lite tilsynsvirksomhet sett fra 
tilsynsobjektenes ståsted.	 	
Et annet argument for brukerfinansiering er at felleskaps	finansiering gjennom 	
skatter og avgifter vil kunne påvirke bedrifters og individers atferd i uheldig 
retning. Høyere skatt på inntekt kan for eksempel føre til at individer tilbyr mindre 
arbeid. Det er derfor en samfunnsøkonomisk kostnad forbundet med å 
skat	tefinansiere tilsynstjenester. Hvis denne skattekostnaden er svært høy, så bør 	
gebyrene settes slik at tilsynene er fullfinansierte. Dersom det motsatte er tilfelle, 
dvs. at skattefinansieringskostnaden er lik null, tilsier dette at kostnader ved drift 
og 	etablering av tilsyn utover de marginale kostnader dekkes av skatter og avgifter 	
generelt. Anslag brukt i Norge sier at skattekostnaden er moderat og rundt 0,2. I så 
fall bør gebyrene fastsettes slik at de er 20 pst. høyere enn de marginale 
kostnadene ved 	levering av tilsynstjenester.	 	
Det er 	også andre	 prinsipielle grunner til at deler av tilsynsvirksomheten bør 	
brukerfinansieres:	 	
- 	Dersom tilsyn anses nødvendig for at bedriftene skal følge normene fordi de 
på en eller annen måte ville tjene på normbrudd, og 	der brudd vil påføre 	
andre parter (bedrifter, individer og fellesressurser) negative eksterne 
virkninger, vil noe brukerbetaling være i tråd med prinsippet om at 
“forurenseren skal betale”.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	22	 	
- 	Bedrifter som allerede har brutt normene, bør betale gebyr som st	raff for 	
normbrudd (overtredelsesgebyr). 	 	
- 	Dersom tilsynsorganene utfører oppgaver som bedriftene vil etterspørre 
uten at de egentlig har behov for dem, kan oppgavene gebyrfinansieres av 
silingshensyn, dvs. for å unngå overdreven etterspørsel. Dette kan for	 	
eksempel gjelde ulike søknader og sertifikater. 	 	
- 	Gebyrer kan også fungere som et signal fra tilsynet til det overordnede 
departementet om at tilsynet har gjort de oppgavene det er satt til å gjøre. 
Andre former for signaler kan lettere invitere til samarb	eid mellom tilsyn 	
og tilsynsobjekter om at tilsynsobjektene har vært kontrollert, selv om de 
ikke har vært det. 	 	
Selv om noen av disse kriteriene skulle være oppfylt, er det ikke opplagt at 
tilsynsobjektene skal finansiere den aktuelle oppgaven fullt ut. S	ærlig er dette 	
relevant der begrunnelsen for gebyret er behov for avsiling, der gebyret kan settes 
ut fra anslått omfang av overskuddsetterspørselen. Slike oppgaver er ofte, men 
ikke alltid, knyttet til andre former for forvaltningsvirksomhet enn 
tilsynsvi	rksomhet. 	 	
I det ovenstående omtaler vi både gebyr	- og sektoravgiftsordninger under ett, men 	
det er klart at enkelte av de nevnte begrunnelsene for brukerbetaling impliserer at 
det ene ville være å foretrekke framfor det andre. 	Sektoravgiftsordningen 	
inneb	ærer at også virksomheter som ikke selv får tilsyn er med på å betale, noe 	
som kan være fornuftig der samtlige virksomheter i en næring drar nytte av at 
andre virksomheter overholder reglene. Samtidig er situasjonen i dag slik at 
kravene som settes til en 	gebyrordning er strengere enn de som settes til en 	
sektoravgiftsordning	. Dersom de ulike kravene innebærer at 	
sektoravgiftsordninger lettere gir ineffektiv tilsynsvirksomhet, er det et 
selvstendig argument for å foretrekke en gebyrordning der dette er muli	g. 	 	
Vi anser det ikke som hensiktsmessig å forsøke å utarbeide en utfyllende liste over 
hvilke oppgaver som bør gebyrfinansieres og hvilke som ikke bør det. I stedet kan 
Luftfartstilsynets praksis tjene som et eksempel på hvordan det kan gjøres, der 
løsni	ngen også anses som fornuftig av næringen. Her gebyrfinansieres 	
adgangskontroll og tilsynsvirksomhet, mens regelverksutvikling finansieres av 
fellesskapet. Denne fordelingen samsvarer etter vårt syn godt med prinsippene 
nevnt over.	 	
Når det gjelder størrels	en på gebyrene, 	skal	 de fra 	et ressursøkonomisk synspunkt 	
dekke de 	marginale	 kostnader ved ulike former for tjenester og tilsynsarbeid. Det 	
er imidlertid opplagt at gebyrer som kun dekker de marginale kostnader ved et 
spesifikt tilsynsarbeid rettet mot en 	klient ikke vil kunne finansiere hele 	
tilsynsvirksomheter. Grunnen er de faste kostnadene knyttet til etablering og drift 
av tilsynene. Det finnes to måter å løse dette finansieringsproblemet på. En kan 
enten ha gebyrer som overstiger de marginale kostnade	ne og slik at alle variable 	
og faste kostnader i tilsynene blir dekket, eller en kan finansiere tilsynene gjennom 
skatter og avgifter. En mellomvariant er naturligvis også mulig.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	23	 	
Finansdepartementets retningslinjer, som skal være førende for dagens praksi	s, 	
forholder seg ikke direkte til de marginale kostnadene eller til skattefinansierings	-	
kostnadene. I stedet sier retningslinjene at gebyrene for statlig tilsynsvirksomhet 
som en hovedregel skal settes lik den gjennomsnittlige totale kostnaden ved å 
utføre	 den gebyrbelagte myndighetshandling, jf. kapittel 3 for nærmere om dette. 	
Retningslinjene innebærer at gebyrene kan settes høyere enn de marginale 
kostnadene, men ikke så høyt at inntektene fra dem kan finansiere 
tilsynsvirksomheten.	 	
2.2	 	Om dagens statlige ti	lsynsorganer 	 	
Det er i dag 34 statlige organer som har tilsynsoppgaver i Norge. Listen over 
tilsynsorganer er ikke endret siden forvaltningsmeldingen ble lagt fram i april 
2009, med unntak av enkelte navneendringer.	8 Av de 34 tilsynene omfatter denne 	
utred	ningen de 18 som i 2009 fikk noe av sin finansiering gjennom gebyrer fra 	
næringslivet, eller ordninger med karakter av gebyr slik begrepet er definert over. 
Tilsyn som kun krever inn sektoravgifter, tvangsmulkt og/eller overtredelsesgebyr 
er holdt utenom. 	Også tilsyn som i all hovedsak krevde inn gebyrer fra 	
privatpersoner, konkret Statens vegvesen, er holdt utenom. Statens strålevern skal 
ha hatt noe gebyrinntekter fra næringslivet i 2009, men da disse ikke er oppført 
som gebyrinntekter i statsregnskapet, 	er også dette tilsynet holdt utenom. De 18 	
tilsynene er oppgitt i Tabell 1, der de åtte tilsynene vi særlig er interessert i, er 
kursivert.	 	
Tabell 	1: Tilsynene som krevde inn gebyrer i 2009	 	
1 	Arbeidstilsynet	 	10 	Mattilsynet	 	
2 	Direk	toratet for mineralforvaltning	 	11 	Medietilsynet	 	
3 	Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap	 	12 	Norges vassdrags	- og energiverk	 	
4 	Fiskeridirektoratet	 	13 	Oljedirektoratet	 	
5 	Justervesenet	 	14 	Petroleumstilsynet	 	
6 	Klima	- og forurensningsdirektoratet	 	15 	Post	- og teletilsynet	 	
7 	Kystverket	 	16 	Sjøfartsdirektoratet	 	
8 	Lotteri	- og stiftelsestilsynet	 	17 	Statens bygningstekniske etat	 	
9 	Luftfartstilsynet	 	18 	Statens legemiddelverk	 	
Vedlegget går igjennom hvert av tilsynene og presenterer en oversikt over gebyr	er, 	
gebyrgrunnlag og samlede gebyrinntekter for årene 2005	-09, samt 	
problemstillinger knyttet til så vel forholdet mellom gebyrer og kostnader, som 
produktivitet mer generelt. Åtte av tilsynene gjennomgås nærmere med tanke på 
om gebyrordningene er i samsva	r med retningslinjene, samt ulike 	
problemstillinger knyttet til effektivitet og styring.	 	
 	 	 	
8 Se St.meld. nr. 19 (2008	-2009) Ei	 forvaltning for demokrati og fellesskap, Tabell 5.1. 	Fornyings	- og 	
administrasjonsdepartementet har bekreftet at denne oversikten gjelder fortsatt, med unntak av enkelte 
navneendringer.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	24	 	
De 16 øvrige tilsynsorganene vil ikke bli omtalt videre i denne utredningen. Dette 
gjelder Barne	-, ungdoms	- og familieetaten, Datatilsynet, Direktoratet for 	
naturforva	ltning, Finanstilsynet, Forbrukerombudet, Fylkesmannen, 	
Konkurransetilsynet, Likestillings	- og diskrimineringsombudet, Nasjonal 	
sikkerhetsmyndighet, NOKUT, Statens helsetilsyn, Statens jernbanetilsyn, Statens 
senter for arkiv, bibliotek og museum, Statens 	strålevern, Statens vegvesen og 	
Utdanningsdirektoratet. Statens strålevern og Statens vegvesen omtale imidlertid i 
vedlegget, i hhv. kap 19 og 20. 	 	
2.3	 	Dagens system for gebyrfinansiering av statlige tilsynsorganer	 	
2.3.1	 Generelt	 	
Etter det vi har kunnet bringe på de	t rene, finnes det ikke i dag noen god 	
presentasjon av dagens finansieringssystem for statlige tilsynsorganer. For 
eksempel er omtalen av systemet svært kort og overordnet i begge 
stortingsmeldingene som de siste årene har tatt for seg de statlige tilsynen	e.9 	
Felles for disse omtalene er at det ikke gjøres rede for bruttobudsjetterings	-	
prinsippet (verken hvordan det er ment å fungere eller faktisk fungerer), og at det 
ikke framgår at gebyrer bare er én av flere brukerfinansieringsordninger. 
Kunnskap om dett	e systemet er imidlertid avgjørende for å kunne peke på hvilke 	
sider av dagens system som eventuelt er årsak til de utfordringene en ser bl.a. 
knyttet til manglende effektivitet og gjennomsiktighet. Videre konstaterer vi at det 
er noe forvirring blant aktø	rene vedrørende om systemet faktisk fungerer. Vi vil 	
også argumentere for at det kan være behov for noe opprydding i dagens system, 
bl.a. med tanke på bruken av ordningen refusjon av tilsynsutgifter. 	 	
De statlige tilsynsorganene finansieres i dag delvis ov	er statsbudsjettet og delvis 	
av tilsynsobjekter og brukere for øvrig, gjennom gebyrer og sektoravgifter.	10 Dette 	
gjelder både tilsynsvirksomheten, jf. definisjon i avsnitt 1.2.2, og 
forvaltningsvirksomheten for øvrig. Avsnitt 3.2.4 gir en oversikt over hvil	ke typer 	
oppgaver som i de ulike tilsynsorganene finansieres gjennom gebyrer og 
refusjoner (sektoravgifter omfattes derimot ikke av denne oversikten). Det er flere 
grunner til at deler av den statlige forvaltningsvirksomheten bør 
brukerfinansieres, som hen	synet til eksternaliteter (prinsippet om at forurenseren 	
skal betale) og til behovet for siling (behovet for å unngå overskuddsetterspørsel 
etter forvaltningstjenester). Samtidig er det en rekke potensielt problematiske 
trekk ved slik finansiering, bl.a. a	t det ikke finnes alternative tilbydere av 	
forvaltningstjenestene, og at det derfor ikke er noen markedspris som gebyret kan 
 	 	 	
9 Se 	St.meld. nr. 17 (2002	-2003) Om statlige tilsyn, avsnitt 1.1.3, o	g St.meld. nr. 19 (2009	-2010) Ei forvaltning 	
for demokrati og fellesskap, avsnitt 5.5.1.	 	
10 Vi lar i det videre disse begrepene også omfatte refusjon av tilsynsutgifter, med unntak av der omtalen 
dreier seg direkte om denne ordningen. Dette begrunner vi del	s i at tilsynsorganene også mottar andre 	
refusjoner, for eksempel av sykepenger, som her er irrelevant, og dels i at refusjon av tilsynsutgifter for de 
fleste praktiske formål er å forstå enten som gebyrer eller som sektoravgifter, jf. diskusjon sener i de	tte 	
avsnittet.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	25	 	
sammenlignes med. De prinsipielle avveiningene omtales nærmere i avsnitt 2.1, og 
vi går ikke nærmere inn på dem her.	 	
2.3.2	 Om bruttobudsj	etteringsprinsippet 	 	
Finansieringssystemet for de statlige tilsynsorganene er i dag utformet etter 
bruttobudsjetteringsprinsippet	. Dette innebærer at utgiftene til tilsynsorganene 	
dekkes av en bevilgning på statsbudsjettet, og at de gebyrene og sektoravgif	tene 	
tilsynsorganene hvert år mottar føres tilbake til statskassen og ikke kan 
disponeres av tilsynsorganene selv. Så vidt vi kan se, er det for de statlige 
tilsynsorganene i dag ingen unntak fra denne regelen. Det er med andre ord ingen 
tilsyn som får dis	ponere noe av gebyr	- og sektoravgiftene selv. Begrunnelsen for 	
dette er særlig at tilsynsorganene ikke skal være økonomisk avhengige av noen 
som de fører tilsyn med eller utfører andre forvaltningsoppgaver for. Blant annet 
ønsker en å unngå at innrettingen	 av tilsynsaktiviteten påvirkes av utsiktene til 	
økte inntekter, for eksempel ved at aktiviteten rettes inn mot de mest 
betalingsdyktige aktørene. 	 	
Bruttobudsjetteringsprinsippet er enkelt i prinsippet, og skal også være det i 
praksis. Dersom vi ser på geb	yrene, innebærer denne formen for budsjettering at 	
det for tilsynsorganene hvert år budsjetteres med et visst beløp i gebyrinntekter. 
Dette beløpet skal være bestemt ut fra hvilke gebyrinntekter som forventes, som 
igjen gjenspeiler det forventede aktivitet	snivået for den gebyrbelagte aktiviteten. 	
De 	faktiske 	inntektene for tilsynsorganet dette året, vil imidlertid ikke være 	
påvirket av hvor store gebyrinntekter som kreves inn. De faktiske inntektene er i 
stedet gitt ved den årlige bevilgningen over statsbud	sjettet, mens gebyrinntektene 	
føres rett tilbake til statskassen. 	 	
Spørsmålet er om dette årets gebyrinntekter påvirker bevilgningene 	neste 	år 	– og 	
om det i så fall er slik at systemet innebærer uheldige insentiver for 
tilsynsorganene. Disse problemstillin	gene drøftes nærmere i avsnitt 7.1. 	 	
2.3.3	 Gebyrer, sektoravgifter og refusjon av tilsynsutgifter	 	
Statlige tilsynsorganer	 operere	r i dag med tre typer brukerfinansieringsordninger 	
av relevans for denne utredningen: gebyrer, sektoravgifter og refusjon av 
tilsynsu	tgifter. Finansdepartementets retningslinjer omhandler kun gebyrer og 	
sektoravgifter. Dette skyldes etter sigende at Finansdepartementet ikke kjente til 
ordningen med refusjon av tilsynsutgifter, eller forskriften denne ordningen er 
hjemlet i. Vi omtaler s	killet mellom gebyr og sektoravgift 	særlig 	i avsnitt 3.2.	2, jf. at 	
det er dette kapitlet som omhandler retningslinjene, og vier noe plass til 
refusjonsordningen her. 	 	
I praksis benytter svært mange av tilsynene både gebyrer og avgifter. 	For disse er 	
det st	or variasjon både i hvilken aktivitet gebyret/avgiften legges på, og andelen av 	
de samlede inntektene som stammer fra hver av ordningene.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	26	 	
To ekse	mpler er Statens legemiddelverk og Mattilsynet.	11 Statens legemiddelverk 	
krevde	 i 2009	 inn gebyrer 	for 	103	 mill	ioner kroner, mens avgiftsinntektene 	
utgjorde 1	72	 millioner kroner. Av alle gebyr	- og avgiftsordningene 	
Legemiddelverket administrerer, er det bare to av de tre avgiftsordningene som 
skal dekke utgiftene til tilsyn	, mens gebyrordningene dekker andre former	 for 	
forvaltning	.12 Mattilsynet krevde i 2009 inn gebyrer 	for 105 millioner kroner	, 	
mens avgiftsinntektene utgjorde 618 millioner kroner. Avgiftsinntektene kommer 	i 	
hovedsak 	fra matproduksjonsavgiftene, som skal dekke tilsyn og kontroll langs 	
hele matproduk	sjonskjeden Også en del av gebyrene 	har til hensikt å dekke 	
utgifter til tilsyn. 	 	
Disse eksemplene illustrerer flere ting. For det første utgjør gebyrbetalingene kun 
en del av næringslivets samlede betalinger til tilsynsorganene. For det andre gir 
gebyrbet	alingene et mangelfullt bilde av den samlede brukerbetalingen for tilsyn, 	
både ved at en betydelig del av tilsynsvirksomheten finansieres gjennom avgifter, 
og ved at deler av gebyrbetalingene finansierer andre forvaltningsaktiviteter enn 
tilsyn. Til sist e	r det ikke alltid helt enkelt å hente ut avgiftsinntektene til de ulike 	
tilsynene, jf. også kapittel 6 om utfordringene med å kartlegge gebyrinntektene. På 
denne bakgrunn omtales ikke avgiftsinntektene i det videre. 	 	
Refusjon av tilsynsutgifter er en ord	ning som kun benyttes av 	Petroleumstilsynet 	
(Ptil) og Oljedirektoratet (OD). Begge 	har	 imidlertid også gebyrer, men der 	
gebyrinntektene for OD inngår som en egen post i statsregnskapet, er det 	for Ptil 	
bare i deres	 egne regnskaper det framgår at refusjonsi	nntekte	ne	 faktisk omfatter 	
gebyrinntekter. Refusjon av tilsynsutgifter er hjemlet i refusjonsforskriften, som 
fastsetter hvilke utgifter som kan kreves refundert. Refusjonsforskriften dekker 
tilsyn med sikkerhet og arbeidsmiljø (§ 2) og tilsyn med ressursf	orvaltning (§ 3). I 	
tillegg fastsetter forskriften timeprisen som tilsynsaktiviteter (inkludert reise) skal 
faktureres med. Ordningen omfatter både refusjon av oppgaver knyttet til felles 
planlegging for flere aktører, og for aktørspesifikke oppgaver. Kost	nadene for 	
felles planlegging fordeles etter en fordelingsnøkkel, mens aktørspesifikke 
oppgaver faktureres den aktuelle aktøren. 	 	
3 	Lovgrunnlag og retningslinjer	 	
3.1	 	Lovgrunnlag for gebyrene	 	
Gebyrer krever normalt hjemmel i lov. Dette følger av legalitetspr	insippet, som 	
sier at staten ikke har myndighet til å kontrollere eller sanksjonere private 
tilsynsobjekter uten lovhjemmel dersom frivillig samtykke ikke er gitt. 
Myndigheten til den nærmere utformingen av gebyrene og sektoravgiftene vil som 
regel være de	legert til forvaltningen. Samtlige gebyrer som kreves inn av statlige 	
 	 	 	
11 Tallene er statsregnskapstall for 2009, hentet fra fagproposisjonene for statsbudsjettet 2011 for hhv. Helse	- 	
og omsorgsdepartementet og Landbruks	- og matdepartementet.	 	
12 De avgiftene som skal finansiere tilsyn er legemiddelkontrollavgift	en og avgift utsalgssteder utenom apotek. 	
Inntektene fra disse avgiftsordningene utgjorde i 2009 75,256 millioner kroner. Merk imidlertid at også disse 
inntektene skal dekke mer enn tilsyn 	– og at sistnevnte avgift skal dekke tilsyn utført av Mattilsynet.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	27	 	
tilsynsorganer er forskriftshjemlet. Gebyrene er normalt omtalt i samme forskrift 
som hjemler den gebyrbelagte forvaltningsvirksomheten. Det er tilsynsorganenes 
overordnede departementer	 som har myndighet til å utforme disse forskriftene.	 	
Refusjonsforskriften er spesiell i den forstand at den hjemler en ordning som ikke 
er omtalt i Finansdepartementets retningslinjer, dvs. refusjon av tilsynsutgifter. 
Denne forskriften omtales nærmere i a	vsnitt 4.5.7. 	 	
Rapporten tar særlig sikte på å vurdere om gebyrordningene er i tråd med 
Finansdepartementets retningslinjer, jf. 	avsnitt 3.2. 	Vedrørende	 dokumentasjons	-	
kravet ser vi også hen til 	forvaltningsloven	 og statens økonomireglement	, jf. avsnitt 	
3.3. F	orvaltningsloven er 	dessuten	 utgangspunktet for drøftingen av klagerett i 	
avsnitt	 7.7	. Lovene som hjemler gebyrforskriftene, som for eksempel matloven, 	er 	
ikke gjennomgått	 systematisk	. Vi har vurdert det slik at	 gebyrordningene omtales 	
detaljert i fors	kriftene, og at det er det øvrige regelverket, og da særlig 	
Finansdepartementets retningslinjer, som 	legger rammene for hvordan 	
gebyrordningene bør utforme	s. Forarbeidene til lovene mv. er ikke gjennomgått, 	
da dette ikke har vært mulig innen	for rammene av 	dette arbeidet.	 	
3.2	 	Finansdepartementets retningslinjer	 	
3.2.1	 Generelt om retningslinjene	 	
Finansdepartementet utarbeidet i 2006 retningslinjer for gebyr	- og 	
avgiftsfinansiering av statlige myndighetshandlinger, jf. rundskriv R	-112/2006 av 	
16. juni 2006. Rundskrivet 	omhandler både vilkårene for å etablere gebyr	- og 	
sektoravgiftsordninger og hvordan gebyrer og sektoravgifter skal fastsettes. 
Formålet med retningslinjene var særlig et ønske om å rydde opp i skillet mellom 
gebyr og sektoravgift, og å unngå den overprisin	g en så fant sted bl.a. for en del 	
forvaltningsgebyrer fastsatt av Justisdepartementet, eksempelvis passgebyret. 	 	
Retningslinjene trådte i kraft umiddelbart for nye ordninger, mens man tok sikte 
på en gradvis tilpasning av eksisterende ordninger. Vi legger	 derfor til grunn at 	
retningslinjene gjelder for samtlige gebyr	- og avgiftsordninger i statlige 	
tilsynsorganer. For å sikre at de eksisterende ordningene faktisk blir tilpasset de 
nye retningslinjene, ble det utarbeidet et eget opplegg for tilpasning av de	 	
eksisterende ordningene, jf. rundskriv R	-4/2006 av samme dato. Det ble ikke satt 	
noen endelig dato for når denne gjennomgangen og tilpasningen skulle være 
ferdig, men gjennomgangen er etter det vi forstår nå fullført i samtlige 
tilsynsorganer. Tilpasninge	r av eksisterende gebyr	- og sektoravgiftsordninger til 	
de nye retningslinjene innpasses i Regjeringens budsjettopplegg for de enkelte år. 
Det er for øvrig ingen tilsynsorganer som er unntatt fra retningslinjene.	 	
Et rundskriv inneholder direktiver og retnin	gslinjer fra overordnet til underordnet 	
forvaltningsmyndighet angående forhold innen forvaltningen, bl.a. om hvordan 
lovbestemmelser skal forstås og hvilke hensyn det skal tillegges vekt i 
skjønnsmessige avveininger. De ulike retningslinjer som fremgår av	 slike 	
rundskriv er således bare av veiledende karakter, og er ment å utfylle det 
eksisterende regelverk på området. Dokumentasjonskravet i forbindelse med

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	28	 	
fastsettelse av gebyrer må for eksempel ses i lys av både forvaltningslovens regler 
om innsyn i sake	ns dokumenter, og Statens økonomireglement, jf. avsnitt 3.3. 	 	
Det er de respektive departement tilsynene er underlagt, som har ansvar for at 
retningslinjene blir fulgt. Finansdepartementet har kun ansvar for å vedlikeholde 
og evaluere retningslinjene. Det 	vises til avsnitt 7.2 hvor denne ansvarsfordelingen 	
omtales nærmere. 	I det følgende vil vi gi en nærmere redegjørelse for vår 	
oppfatning av hva som ligger i retningslinjene, med særlig oppmerksomhet rundt 
vilkårene for å etablere gebyrfinansiering, hvorda	n gebyrene bør fastsettes, samt 	
justeringen av gebyrene over tid. Vi har lagt vekt på å komme fram til vår egen 
tolkning av retningslinjene. Bakgrunnen for dette er et funn vi stusset ved, nemlig 
at samtlige vi har spurt, dvs. representanter for næringene,	 tilsynsorganene, 	
departementene og Finansdepartementet, er 	tilfreds	 med retningslinjene. Dette må 	
bety at retningslinjene er i tråd med deres egen oppfatning av hvordan gebyrene 
bør fastsettes. Dette framstår som noe underlig, tatt i betraktning at flere 	av disse 	
aktørene presumptivt vil ha helt ulike interesser ved gebyrfastsettelsen.	 	
3.2.2	 Vilkår for gebyrordning 	– skillet mellom gebyr og sektoravgift	 	
Retningslinjene tar for seg hvilke ordninger som kan klassifiseres som en 
gebyrordning, og hvilke som kan klas	sifiseres som en sektoravgift. 	
Hovedforskjellen synes å være at et gebyr er betaling for en konkret 
myndighetshandling, mens sektoravgifter ikke er motytelser for konkrete 
myndighetshandlinger. 	 	
Kravene som stilles til de ulike ordningene innebærer at enke	lte ordninger som 	
ikke kan klassifiseres som et gebyr, i stedet kan klassifiseres som en sektoravgift. 
En praktisk forskjell mellom gebyrer og sektoravgifter er at de føres ulikt i 
statsbudsjettet: Gebyrinntektene føres i bevilgningsregnskapet, mens 
sektor	avgiftene inngår i skatte	- og avgiftsopplegget. Sektoravgifter er øremerket til 	
å finansiere bestemte formål. De kan betraktes som vanlige skatter og avgifter 
fordi det ikke knytter seg konkrete gjenytelser til betaling av dem. Ulikheten i 
regnskapsføring 	kan være viktig i perioder det er knyttet politisk interesse til de 	
samlede skatte	- og avgiftsinntektene, for eksempel ved dagens “skatteløfte”. 	
Forskjellen mellom gebyr og sektoravgift kan også være praktisk viktig ved at det 
stilles strengere krav til fa	stsettelsen av gebyret, og dermed også til 	
dokumentasjonen av beregningsgrunnlaget. 	 	
Retningslinjene gir følgende vilkår for innføring av nye gebyrer, jf. pkt. 3.1.1 (vår 
utheving):	 	
1. Grunnvilkåret for å etablere en gebyrordning er at det offentlige utfører 	en 	
klart definert myndighetshandling overfor betaleren, og at det ikke betales 
for noe annet eller mer.	 Dette grunnvilkåret bør håndheves konsekvent. Dersom 	
grunnvilkåret ikke kan oppfylles for en finansieringsordning, vil det i en del 
tilfeller måtte vurd	eres om den heller bør kategoriseres som en avgift eller 	
tvangsmulkt.	 	
Grunnvilkåret innebærer følgende:

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	29	 	
- 	Gebyrer kan kun ilegges for offentlige myndighetshandlinger som er av en slik 
art at de kan leveres til individuelle mottakere	. 	
- 	Den gebyrpliktige skal 	ikke betale for noe annet enn de 	
myndighetshandlingene gebyret gjelder.	 	
- 	Gebyret skal ikke overstige kostnadene ved å utføre myndighetshandlingen.	 	
Følgende finansieringsordninger oppfyller dermed 	ikke 	kravene som stilles til en 	
gebyrordning:	 	
- 	Ordninger som i	nnebærer at utgiftene til en tilsynsordning utjevnes også over 	
virksomheter som ikke får tilsyn, for eksempel gjennom en årlig betaling for 
tilsyn der ikke alle virksomhetene får tilsyn i løpet av året.	 	
- 	Ordninger der gebyret overstiger kostnadene ved å utf	øre den aktuelle tilsyns	-	
/forvaltningsoppgavene.	 	
Kravene til en sektoravgiftsordning er ikke så presist formulert. I avsnitt 2.2 heter 
det (vår utheving):	 	
Også sektoravgiftene har et begrenset statsfinansielt formål. Begrensningene er 
imidlertid her mindre	 enn for gebyrene. Den eneste begrensningen er at 	
avgiftsinntektene ikke må overstige kostnadene ved det tiltaket eller 
virksomheten som avgiften skal finansiere	. 	
Videre heter det i avsnitt 3.2.2:	 	
Hovedformålet med sektoravgiftene er helt eller delvis å f	inansiere utgiftene til 	
bestemte tiltak. De må således i utgangspunktet fastsettes slik at de oppfyller sitt 
finansieringsformål, og deretter løpende justeres slik at dette formålet fortsatt blir 
ivaretatt. 	 	
De øvrige kravene som stilles til sektoravgifter	 er i hovedsak at det bør utvises stor 	
tilbak	eholdenhet med å innføre slike ordninger, at avgiftsordningen skal være 	
rasjonell ut fra en fiskalbetraktning, og at sektoravgifter ikke bør etableres ut fra 
rene gebyrprinsipper. 	 	
Av dette ser vi at enkelte av 	ordningene som ikke oppfyller vilkårene for å et	ab	lere 	
en gebyrordning, i stedet kan klassifiseres som en sektor	avgift.	 Dette gjelder blant 	
annet ordningene i første strekpunkt over, dvs. ordninger som innebærer at 
utgiftene til en tilsynsordning utjevnes 	også over virksomheter som ikke får tilsyn. 	
Ordningene i andre strekpunkt, der gebyret overstiger kostnadene ved å utføre 
den aktuelle oppgaven, kan imidlertid heller ikke klassifiseres som en 
sektoravgiftsordning.	 	
3.2.3	 Hvordan gebyrene bør fastsettes	 	
Retnings	linjene ble som nevnt utarbeidet nettopp for å forhindre at gebyrene ble 	
satt for høyt, og følgelig brukes det stor plass på hvilke kostnader som kan inngå i 
beregningsgrunnlaget. Det gis imidlertid ingen liste over hvilke kostnader som 
kan, og ikke kan, i	nngå. Når vi så konstaterer at tilsynsorganenes tolkning varierer

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	30	 	
til dels betydelig fra næringens, men at alle er tilfreds med hva retningslinjene sier, 
konkluderer vi med at retningslinjene er uklare. 	 	
Samtidig anser vi at det er én tolkning som framstår	 som den klart rimeligste, og 	
som vi derfor velger å forholde oss til i det videre. Vi legger her vekt på 
grunnvilkåret nevnt i forrige avsnitt, jf. også formuleringen om at “grunnvilkåret 
bør håndheves konsekvent”:	 	
Grunnvilkåret for å etablere en gebyrord	ning er at det offentlige utfører en klart 	
definert myndighetshandling overfor betaleren, og at det ikke betales for noe annet 
eller mer.	 	
Punkt 3.1.2 utdyper dette og drøfter også i hvilke tilfeller gebyret skal dekke 
kostnadene fullt ut:	 	
1. Dersom det innfør	es gebyr på et område, bør gebyret normalt fullt ut dekke 	
kostnadene ved å produsere den gebyrbelagte myndighetshandlingen basert på 
kostnadseffektiv drift. Når hovedformålet med gebyret ikke er å finansiere statens 
utgifter, men å motvirke overforbruk av 	den aktuelle myndighetshandlingen 	
(avsiling), kan gebyret settes lavere.	 	
2. Gebyret bør beregnes på grunnlag av gjennomsnittskostnaden ved å utføre den 
gebyrbelagte myndighetshandlingen slik:	 	
a. Dersom den gebyrbelagte aktiviteten ikke påvirker virksomhetens fas	te 	
kostnader, bør gebyret baseres på de gjennomsnittlige variable 
kostnadene ved å utføre myndighetshandlingen.	 	
b. Dersom den gebyrbelagte aktiviteten påvirker virksomhetens faste 
kostnader, bør også tillegget i de faste kostnadene tas med i 
beregningsgrunnla	get.	1 	
3. Det bør ikke legges inn krav til overskudd i beregningsgrunnlaget.	 	
4. Gebyret bør teknisk utformes slik at det best mulig sikrer samsvar mellom 
betaling og produksjonskostnader. Gebyrsatsen bør enten basere seg på 
standardiserte satser (”prislister”) kn	yttet direkte til vedkommende 	
myndighetshandling eller på faktisk medgått ressursforbruk knyttet til 
handlingen.	 	
1 Kostnaden ved (større) investeringer i relevante driftsmidler med en levetid på flere år kan dekkes 
inn ved et påslag på gebyret gjennom inve	steringens antatte levetid der det også inngår en 	
rentekompensasjon basert på en tilnærmet risikofri rente før skatt (eksempelvis renten på tre	-	
måneders statsobligasjoner	.) 	
Videre heter det i punkt 4, fjerde avsnitt at:	 	
De totale kostnadene består av de va	riable kostnadene og den gebyrbelagte 	
aktivitetens andel av virksomhetens faste kostnader. Variable kostnader er 
personalkostnader og andre driftskostnader som direkte påløper i forbindelse med 
aktiviteten. Som personalkostnader regnes i tillegg til ordinæ	re lønnsytelser også 	
feriepenger, pensjonskostnader og arbeidsgiveravgift. For virksomheter som ikke selv 
betaler arbeidsgivers andel av pensjon til Statens Pensjonskasse, bør det legges til

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	31	 	
grunn en sjablonmessig premiesats på 12 prosent av pensjonsgrunnl	aget, med 	
mindre det foreligger mer nøyaktige beregninger av premiesatsen. De faste 
kostnadene kan være felleskostnader til for eksempel strøm og varme, samt 
kalkulatoriske kostnader for lokaler og andre investeringer. Andelen av de faste 
kostnadene kan fo	r eksempel settes lik den gebyrlagte aktivitetens andel av samlede 	
timeverk i virksomheten.	 	
Dette tolker vi som følger:	 	
Gebyret skal ikke settes høyere enn kostnadene ved å produsere den offentlige 
myndighetshandlingen. 	 	
Om disse kostnadene skal omfatte bå	de 	variable og faste kostnader	 avhenger av 	
hvor stor andel den gebyrbelagte aktiviteten utgjør av virksomhetens aktivitet. 
Dersom den gebyrbelagte aktiviteten er av et slikt omfang at den påvirker de faste 
kostnadene, for eksempel ved at den gir behov for 	større lokaler, skal de faste 	
kostnadene regnes med. Dette er tilfelle for samtlige av de åtte tilsynsorganene vi 
har vurdert nærmere, og vi kan heller ikke se noen klare unntak blant de øvrige. Vi 
legger derfor til grunn at de faste kostnadene kan tas med	 i beregningsgrunnlaget 	
for samtlige tilsynsorganer. Vi konstaterer også at nettopp tilsyn brukes som 
eksempel på virksomheter der de faste kostnadene skal inkluderes. 	 	
Når det gjelder 	hvilke kostnadskomponenter som skal tas med	, sier grunnvilkåret 	
klart a	t det ikke skal betales “for noe annet eller mer” enn den definerte 	
myndighetshandlingen det offentlige utfører overfor betaleren. 	 	
Etter vårt syn følger det av dette at det bare er kostnadene som er 	direkte	 knyttet 	
til den gebyrbelagte aktiviteten som kan	 inngå i beregningsgrunnlaget. Fra 	
omtalen over av hva som inngår i hhv. i de variable og de faste kostnadene ser vi at 
dette kan bety:	 	
- 	Personalkostnadene til de som 	utfører	 aktiviteten, i den perioden aktiviteten 	
utføres. Som personalkostnader regnes i ti	llegg til ordinære lønnsytelser også 	
feriepenger, pensjonskostnader og arbeidsgiveravgift. 	 	
- 	Andre variable kostnader som 	direkte	 følger av aktiviteten, som reiseutgifter og 	
utgifter til eksterne konsulenter.	 	
- 	Den andelen av de faste kostnadene som tilsvarer	 den gebyrlagte aktivitetens 	
andel av samlede timeverk i virksomheten. I dette kan både ligge husleie, 
arkivtjenester, IT mv.	 	
Det er dermed en rekke kostnader som 	ikke 	skal inngå i beregningsgrunnlaget. 	
Følgende er ment som eksempler, og ikke som en uttømm	ende liste:	 	
- 	Personalkostnadene til andre enn de som utfører aktiviteten, for eksempel 
ledelsen i tilsynsavdelingen.	 	
- 	Kostnader til etterutdanning og annen kompetanseheving.	 	
- 	Kostnader til utredninger, for eksempel i forbindelse med forberedelse av 
tilsynsarb	eid.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	32	 	
- 	Kostnader til opplysningsarbeid og internasjonalt arbeid. 	 	
Slike kostnader vil ikke være direkte knyttet til den konkrete 
myndighetshandlingen det kreves gebyr for, da de enten er knyttet til 
forutsetninger for	 å kunne drive god tilsynsaktivitet og ik	ke aktiviteten i seg selv, 	
eller til 	andre aktiviteter	 som organet også er pålagt å utføre. Slike kostnader 	
framstår det ikke rimelig at virksomhetene skal betale.	 	
Vi bemerker imidlertid at det i noen tilfeller framstår som rimelig at det nettopp er 
næring	en som skal betale for kompetanseheving i tilsynene. Dette gjelder tilfeller 	
der virksomhetene har endret den aktiviteten det føres tilsyn med, slik at tilsynene 
ikke lenger kan utføre tilstrekkelig tilsyn med den kompetansen de har. Eksempler 
på slike end	ringer kan være nyvinninger innenfor finansielle instrumenter 	
(Finanstilsynet) eller dypvannsboring (Petroleumstilsynet). Etter vårt syn følger 
det imidlertid ingen slike unntak av retningslinjene. 	 	
Retningslinjene sier også noe om 	hvor stor andel gebyret 	skal dekke	 av de 	
kostnadene som inngår i beregningsgrunnlaget. Gebyret bør “normalt fullt ut 
dekke kostnadene ved å produsere den gebyrbelagte myndighetshandlingen 
basert på kostnadseffektiv drift”, unntatt “der hovedformålet ikke er å finansiere 
statens u	tgifter, men å motvirke overforbruk av den aktuelle 	
myndighetshandlingen (avsiling)”. I disse tilfellene kan gebyret settes lavere. 	 	
Her ser vi to føringer:	 	
- 	Dersom gebyret skal dekke kostnadene fullt ut, er det kostnadene ved 
kostnadseffektiv drift	 som ska	l dekkes. Hvis de faktiske kostnadene er høyere 	
enn dette, skal gebyret dermed ikke settes lik de faktiske kostnadene, men et 
hypotetisk, lavere kostnadsnivå.	 	
- 	Gebyret skal ikke nødvendigvis dekke kostnadene fullt ut, dersom 
hovedformålet ikke er å finansie	re statens utgifter. Retningslinjene nevner 	
siling som et eksempel på et annet formål. Etter vårt syn er prinsippet om at 
“forurenseren skal betale” et like relevant formål, jf. avsnitt 2.1. Generelt må 
dette bety at når det ikke er opplagt at den som påle	gges gebyret skal 	
finansiere hele aktiviteten, men bare deler, så skal gebyret settes slik at 
kostnadene bare dekkes delvis.	 	
I vurderingen av hvert enkelt gebyr er imidlertid ingen av disse punktene enkle å 
vurdere, da vi normalt verken vil ha kjennskap ti	l om driften er kostnadseffektiv, 	
eller den prinsipielle begrunnelsen for hvorfor gebyret er innført. Vi konstaterer 
imidlertid at det i en rekke tilfeller vil være slik at det optimale gebyret skal settes 
lavere enn det faktiske beregningsgrunnlaget. 	 	
Når	 det gjelder 	den tekniske utformingen av gebyrene	, påpeker retningslinjene at 	
gebyret bør “utformes slik at det best mulig sikrer samsvar mellom betaling og 
produksjonskostnader. Gebyrsatsen bør enten basere seg på standardiserte satser 
(“prislister”) knyt	tet direkte til vedkommende myndighetshandling eller på faktisk 	
medgått ressursforbruk knyttet til handlingen.”

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	33	 	
Av dette følger at et gebyr for en handling som kan innebære svært forskjellige 
kostnader fra gang til gang, for eksempel avhengig av aktivitet	ens kompleksitet 	
eller søknadens størrelse, bør utformes med flere mulige satser, evt. fastsettes ut 
fra faktisk ressursbruk.	 	
Etter vårt syn vil dermed følgende ordninger være i strid med retningslinjene:	 	
- 	Gebyrer som dekker kostnader som ikke er direkte fo	rbundet med den 	
gebyrbelagte aktiviteten, eller som dekker en høyere andel av de faste 
kostnadene enn det den gebyrbelagte aktiviteten utgjør av de samlede 
timeverkene i organet. Et eksempel på det første er kostnader som er 
forbundet med å sikre god kvali	tet på tilsynsarbeidet generelt. 	 	
- 	Gebyrer som er satt høyere enn det beregningsgrunnlaget skulle tilsi. I dette 
ligger også gebyrer som er satt 	lik	 de kostnadene som inngår i 	
beregningsgrunnlaget i de tilfellene det enten ikke er kostnadseffektiv drift, 
eller gebyret er prinsipielt begrunnet i annet enn å finansiere statens utgifter. 	 	
- 	Gebyrer som kreves inn for annet enn konkrete myndighetshandlinger som 
utføres overfor den som betaler gebyret, for eksempel ordninger som 
innebærer årlig betaling for tilsyn	 der ikke alle virksomhetene får tilsyn i løpet 	
av året.	 	
3.2.4	 Justering av gebyrene over tid	 	
Retningslinjene sier kun følgende om justering av gebyrer over tid, jf. pkt. 3.1.2, 
sjette avsnitt: 	 	
Gebyret bør oppdateres i tilknytning til budsjettprosessen. Den ge	byrbelagte 	
aktiviteten bør evalueres med jevne mellomrom for å sikre kostnadseffektiv drift.	 	
I praksis vil dermed en rekke ulike justeringsmetoder anses å være i tråd med 
retningslinjene. Følgende eksempler kan nevnes: 	 	
- 	automatisk justering med KPI, selv o	m dette kan medføre noe underprising 	
over tid pga. høyere lønnsvekst enn prisvekst 	 	
- 	automatisk justering med et vektet gjennomsnitt av lønns	- og prisvekst, så 	
lenge vektene er satt i forhold til kostnadene, for eksempel statsbudsjettets 
deflator for utgift	sveksten 	 	
- 	årlig, eller i det minste jevnlig, justering der en tar innover seg særlige 
endringer som har skjedd siden sist justering	 	
Uansett skal altså den gebyrbelagte aktiviteten gjennomgås jevnlig for å sikre 
kostnadseffektiv drift. 	 	
Det som ikke er i tr	åd med retningslinjene er justering som bringer gebyrene over 	
kostnadene de er ment å dekke, enten fordi gebyrene justeres for mye opp, eller 
fordi en i justeringen ikke tar tilstrekkelig hensyn til at kostnadene kan ha gått ned. 
Slik justering kan naturli	gvis skje både gradvis, ved at den årlige 	
justeringsfaktoren er for høy eller kostnadene reduseres over tid, og i rykk, for

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	34	 	
eksempel ved sterk vekst i gebyret eller fordi kostnader tas ut av 
beregningsgrunnlaget.	 	
3.3	 	Dokumentasjonskrav for tilsynsgebyrer 	 	
Nytt	en av god dokumentasjon av beregningsgrunnlaget er begrenset dersom ikke 	
beregningsgrunnlaget gjøres tilgjengelig for tilsynsobjektene og andre interesserte 
aktører. Dokumentasjon av beregningsgrunnlaget er avgjørende for at 
tilsynsobjektene skal ha tiltro	 til at gebyrene kun dekker det de skal dekke og til at 	
det ikke stadig tas inn nye kostnader i grunnlaget. Også andre aktører kan ha 
behov for tilgang til dokumentasjonen, for eksempel ved vurderinger av 
potensialet for produktivitetsvekst eller realloker	ing av ressurser innad i 	
tilsynene. 	 	
De dokumentasjonskravene som i dag stilles til statlige tilsynsorganer er å finne i 
Forvaltningsloven, Statens økonomireglement, Finansdepartementets 
retningslinjer og refusjonsforskriften.	 	
3.3.1	 Dokumentasjonskravet i Forval	tningsloven	 	
Dersom gebyr	- eller avgiftsvedtaket treffes av Regjeringen, departementer eller 	
underliggende etater, gjelder forvaltningslovens saksbehandlingsregler i 
utgangspunktet fullt ut.	 	
Forvaltningslovens (fvl) regler om fremleggelse av dokumentasjon i	 lovens § 18 	
kommer imidlertid bare til anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak jf. § 3 
første avsnitt. Et enkeltvedtak er videre definert som "	et vedtak som gjelder 	
rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer"	 jf. fvl § 2 bokstav b.	 	
Hvorvidt den aktuelle gebyrordningen kan bli å betrakte som et enkeltvedtak vil 
bero på 	hvordan ordningen er utformet, og spesielt om det treffes vedtak i 	
individuelle tilfelle. Videre kan det være relevant at dersom gebyrregulativet er 
utformet på en sl	ik måte at et entydig beløp alltid skal betales, kan gebyrileggelsen 	
vanskelig anses som et enkeltvedtak.	 	
I praksis vil nok tilsynsorganers gebyrordninger bli å betrakte som et enkeltvedtak 
dersom det bare rammer svært få og lett identifiserbare rettssubje	kter, 	
eksempelvis en bransje med bare 1	-3 bedrifter (selv om avgiftsordningen er 	
generelt formulert.). 	 	
Tilsynsorganet vil videre bare vil være forpliktet til å utlevere informasjon til 
sakens parter, dvs. "	den 	person som en avgjørelse retter som mot eller	 som saken 	
ellers direkte gjelder	" jf § 2 bokstav e jf § 18. I realiteten betyr dette at det bare er 	
de gebyrpliktige som kan kreve fremlagt slik dokumentasjon. 	 	
Endelig er det en forutsetning for innsyn etter § 18 at forholdet ikke omfattes av de 
oppliste	de unntak i lovens §§ 18	-19. Den gebyrpliktige vil eksempelvis som 	
hovedregel ikke ha krav på innsyn i dokumenter som tilsynsorganet har utarbeidet 
for sin egen interne saksforberedelse jf § 18 a. Unntaket i lovens § 18 c gir den 
gebyrpliktige likevel rett	 til å kreve å gjøre seg kjent med "de deler av det som 	
inneholder faktiske opplysninger eller sammendrag eller annen bearbeidelse av

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	35	 	
faktum". Dokumentasjon knyttet til gebyrordningens beregningsgrunnlag vil ofte 
bestå av rent faktiske opplysninger.	 	
3.3.2	 Doku	mentasjonskravet i Statens økonomireglement	 	
Statens økonomireglement	13 sier klart at statens krav til fakturaer, bokføring, 	
dokumentasjon mv. skal bygge på spesifisert innhold som muliggjør etterprøving 
og kontroll. Pkt. 5.4.2.2 kan tjene som eksempel:	 	
Ved 	utstedelse av faktura skal det kontrolleres at fakturajournal eller tilsvarende er i 	
samsvar med fastsatte krav. Kontrollen skal sikre samsvar mellom faktura og 
kravgrunnlag. Stikkprøvekontroller kan gjennomføres som alternativ til kontroll av 
enkeltkrav, 	basert på en vurdering av risiko og vesentlighet. Manuelt utførte 	
kontroller skal signeres for utført kontroll. 	 	
Fakturaer skal innholdsmessig tilfredsstille kravene i gjeldende lover og regler.	 	
Vi viser også til at det stilles detaljerte bokføringskrav ti	l statens egen virksomhet, 	
bl.a. med krav til fullstendighet, nøyaktighet, dokumentasjon og sporbarhet. Se for 
eksempel pkt. 4.4.4: 	 	
Bokførte opplysninger skal være dokumentert på en måte som gjør etterprøving og 
kontroll mulig.	 	
3.3.3	 Dokumentasjonskravet i retn	ingslinjene og refusjonsforskriften	 	
Retningslinjene sier følgende om dokumentasjonskrav for gebyrer, jf. pkt. 3.2.1, 5: 	 	
Enhver virksomhet som omfattes av retningslinjene, skal ved forespørsel kunne 
redegjøre for beregningene som ligger til grunn for gebyr	ets størrelse.	 	
Også refusjonsforskriften, som hjemler samtlige gebyrordninger i 
Petroleumstilsynet og noen av ordningene i Oljedirektoratet, stiller krav til 
dokumentasjon av utgifter som skal refunderes etter forskriften, jf. § 6:	 	
Utgifter som kreves refu	ndert etter denne forskriften, skal betales på grunnlag av 	
oppgaver over den tiden som er gått med. 	 	
(…)	 	
Den som skal refundere utgiftene, kan kreve at tilsynsmyndigheten legger frem 
timeoppgaver.	 	
 	 	 	
13 http://www.regjeringen.no/Upload/FIN/Vedlegg/okstyring/Reglement_for_okonomistyring_i_staten.pdf

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	36	 	
4 	Om gebyrene: Gebyrgrunnlag, kostnader og justering 	 	
4.1	 	Genere	lt 	 	
Med 	gebyrgrunnlag	 mener vi den størrelsen som gebyret legges på og varierer 	
etter 	– objektet 	for gebyret. Ett eksempel på en slik størrelse er bygninger, som for 	
byggesaksgebyret, der gebyret varierer med typen og størrelsen på bygget. 
Gebyrgrunnlaget 	kan også være forvaltningsaktiviteten direkte, som for 	
kjøttkontrollgebyret, der gebyret fastsettes ut fra antall dagsverk kjøttkontroll, 
basert på en anslått timeverkskostnad. Gebyrgrunnlaget kan være forbundet med 
tilsynsaktivitet, eller annen forvaltnin	gsaktivitet.	 	
Uansett hva gebyrgrunnlaget er, vil 	hensikten 	med gebyret være å dekke 	
kostnadene ved den gebyrbelagte aktiviteten	. De kostnadene gebyret er beregnet ut 	
fra, kan kalles 	beregningsgrunnlaget	. Gebyret for byggesaksbehandling har for 	
eksempel til	 hensikt	 å dekke kostnadene ved saksbehandling av søknaden, men i 	
stedet for å beregne disse kostnadene fra gang til gang, skal Arbeidstilsynet på et 
tidspunkt ha gjennomført beregninger av hvilke kostnader som kan tilordnes 
denne aktiviteten både direkte 	og indirekte (lønnsutgifter, samt andre variable 	
kostnader og faste kostnader), og så fordelt dem over de ulike søknadstypene slik 
at hver søknad 	i gjennomsnitt	 avstedkommer den inntekten Arbeidstilsynet 	
trenger for å dekke kostnadene ved denne aktiviteten	. Tilsvarende skal den 	
dagsverksatsen Mattilsynet legger til grunn i kjøttkontrollgebyret fange opp at 
kostnadene ved å drive kjøttkontroll omfatter langt flere komponenter enn de rene 
lønnsutgiftene til den veterinæren som faktisk utfører kontrollen. 	 	
For	 næringslivet, så vel som i en vurdering av om Finansdepartementets 	
retningslinjer er overholdt, er det også av interesse å se 	hvordan gebyrene har 	
utviklet seg over tid	. Dette omfatter flere problemstillinger, både gebyrer som har 	
kommet til og falt fra (	eventuelt fordi de har endret betegnelse fra eller til 	
sektoravgift), kostnader som er blitt inkludert i og ekskludert fra 
beregningsgrunnlaget, og hvordan gebyrsatsene justeres over tid. Vi konsentrerer 
oss her om justeringen over tid, dvs. om gebyrene ju	steres automatisk fra år til år 	
og med hvilken indeks, eller om justeringen skjer trinnvis og i så fall hvor ofte. Når 
det gjelder gebyrer som har kommet til og falt fra, herunder om de har endret 
betegnelse, omtales dette i noen grad for åtte av tilsynene	 i avsnitt 5.1 og generelt i 	
avsnitt 2.3. Utviklingen i hvilke kostnader som tas med i beregningsgrunnlaget 
omtales så å si ikke i det hele tatt. Grunnen til dette er at en slik kartlegging ville 
kreve ikke bare en oversikt over hvilke kostnader som tas in	n i dag, men også 	
hvilke som ble tatt inn flere år tilbake. Med tanke på at de færreste tilsynsorganene 
ser ut til å ha en noenlunde detaljert oversikt over dette i dag 	– riktignok med noen 	
hederlige unntak 	– vurderer vi dette som lite realistisk. 	 	
Hovedan	liggendet for dette kapittelet er å gi et bilde av gebyrgrunnlagene i alle 	
tilsynsorganene: hva de er, og dermed også om gebyrene er rettet mot tilsyn eller 
andre forvaltningsaktiviteter. Videre gis det en oversikt over samtlige gebyrer 
(eller gebyrtyper),	 med satser og gebyrgrunnlag, for de åtte tilsynene som 	
utredningen vier særlig oppmerksomhet. Men siden hensikten med gebyrene som

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	37	 	
nevnt er å dekke enkelte kostnader i tilsynsorganene, er det disse kostnadene vi 
innleder med. Dette, samt et avsnitt om hvo	rdan gebyrene justeres over tid, vil 	
også fungere som et bakteppe for drøftingen i kapittel 5 av hvorvidt 
Finansdepartementets retningslinjer etterleves. 	 	
4.2	 	Kostnadene gebyrene skal dekke	 	
Grunnvilkåret for å etablere en gebyrordning er, ifølge retningslinjen	e fra 	
Finansdepartementet, at det offentlige utfører en klart definert 
myndighetshandling overfor mottakeren, og at det ikke betales for noe annet eller 
mer. Gebyrene har altså til hensikt å dekke det offentliges utgifter til den tjenesten 
eller aktivitete	n det offentlige utfører. I dette ligger at 	alle kostnader som er knyttet 	
til den gebyrbelagte aktiviteten	 kan inngå i beregningsgrunnlaget. I de tilfeller der 	
den gebyrbelagte aktiviteten utgjør en 	vesentlig 	andel av den samlede aktiviteten i 	
tilsynene, k	an kostnadene også omfatte faste kostnader i tillegg de variable 	
kostnadene som er direkte forbundet med aktiviteten. 	 	
Men hvordan er det i praksis? Hvilke kostnader dekkes gjennom gebyrene? Mens 
avsnitt 3.2 gir en nærmere omtale av retningslinjene og kapi	ttel 5 en vurdering av 	
etterlevelsen i åtte av tilsynsorganene, vil vi her forsøke å gi et bilde av hvilke 
kostnader som tas inn i beregningsgrunnlagene mer generelt. Blant de variable 
kostnadene vi har sett for oss at kan bli nevnt er: lønnsutgiftene (ink	l. 	
arbeidsgiveravgift og pensjonsutgifter) til saksbehandleren; lønnsutgiftene til 
dennes leder(e); planlegging av tilsynene; arbeid for å øke kvaliteten på 
tilsynsvirksomheten, herunder videreutdanning og utredningsvirksomhet og 
innleid ekstern bistand. E	ksempler på faste kostnader som tas inn i 	
beregningsgrunnlaget kan være husleie, strøm, IKT og arkivdrift. Eksempler på 
faste kostnader vi 	ikke	 har sett for oss at blir tatt inn, er utgifter til internasjonalt 	
arbeid, forskriftsarbeid, og samfunnskontakt. 	 	
Det å tegne et bilde av beregningsgrunnlagene er imidlertid vanskelig i praksis. For 
samtlige tilsynsorganer har vi hatt denne problemstillingen i bakhodet når vi har 
gjennomgått dokumentasjonen. Denne har imidlertid vist seg å være til dels svært 
mangelf	ull. For de tilsynsorganene vi har undersøkt nærmere, ser dette ut til å 	
manglende oversikt også internt i tilsynsorganet. 	 	
Av den offentlig tilgjengelige dokumentasjonen gir årsrapportene og 
årsmeldingene gjerne en oversikt over hvilke gebyrer tilsynsorga	net krever inn og 	
fordelingen av gebyrinntektene over de ulike gebyrene, men i flere tilfeller heller 
ikke dette. Kun for Mattilsynet har vi funnet en detaljert oversikt over 
beregningsgrunnlaget i årsrapporten, som i hvert fall for 2010 er offentlig 
tilgj	engelig. Forskriftene som hjemler de ulike gebyrene fastslår gjerne at gebyret 	
har til hensikt å dekke det offentliges utgifter til den gebyrbelagte handlingen, men 
ofte sies ingenting overhodet. Heller ikke andre kilder, som tildelingsbrev, 
budsjettekster	 og tilsynsorganenes hjemmesider, har vært til særlig hjelp på dette 	
området. Vi har derfor brukt noe tid på dette i intervjuene med de åtte tilsynene, i 
tillegg til at vi har tatt kontakt med enkelte andre tilsyn.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	38	 	
På et overordnet plan gir opplysningene 	fra tilsynsorganene et entydig bilde. 	
Gebyrene skal dekke kostnadene til saksbehandling, gjerne presisert som de 
variable kostnadene forbundet med saksbehandlerens aktivitet og “noe” faste 
kostnader/overhead. Ingen av tilsynsorganene vi har spurt, opplyser	 at det kun er 	
de variable kostnadene som inngår i beregningsgrunnlaget. Alle gir generelt 
inntrykk av at beregningsgrunnlaget er i tråd med retningslinjene, jf. avsnitt 5.1.	 	
En mer detaljert oversikt krever dokumentasjon som jevnt over ikke ser ut til å 
finnes 	– med unntak av for enkelte tilsynsorganer. Tilsynsorganene kan grupperes 	
som følger:	 	
- 	De som har en noenlunde detaljert oversikt over hvilke kostnader de ulike 
gebyrene skal dekke, som Mattilsynet og Statens legemiddelverk. Disse er også 
blant de til	synsorganene som ser ut til å arbeide med dette løpende, har godt 	
kjennskap til retningslinjene og ikke minst overordnede departementer som 
selv har et aktivt forhold til gebyrfastsettelsen i sine tilsyn, jf. avsnitt 7.2 for 
mer om dette. 	 	
- 	De som per i dag	 erkjenner å mangle oversikt for i hvert fall et flertall av 	
gebyrene, men er i ferd med å utarbeide systemer som over tid vil bedre 
situasjonen betydelig. Eksempler her er Klima	- og forurensningsdirektoratet og 	
Luftfartstilsynet. 	 	
- 	De som erkjenner verken 	per i dag å ha god oversikt, eller planer om i nær 	
framtid å utarbeide dette. Her finner vi Arbeidstilsynet. 	 	
- 	De som i noen grad kan framvise dokumentasjon på forespørsel men generelt 
opererer med en klart mangelfull faktureringspraksis. Dette gjelder 
Pet	roleumstilsynet. 	 	
- 	De som i stor grad får fastsatt timekostnader eller tilsynssatser fra overordnet 
departement uten systematiske årlige gjennomganger av kostnadsgrunnlag. 
Her finner vi Fiskeridirektoratet.	 	
- 	Direktoratet for samfunnssikkerhet kommer i en ege	n kategori ved å ha 	
utarbeidet en rimelig detaljert oversikt for noen år tilbake, men siden ikke har 
foretatt seg noe på dette området fordi de fortsatt venter på tilbakemelding fra 
sitt overordnede departement. 	 	
- 	De som tilkjennegir en svært overordnet ove	rsikt, men som ikke på forespørsel 	
kan redegjøre nærmere for hvilke kostnader som inngår. Dette gjelder de 
tilsynene vi kun har snakket kort med per telefon, og der vi ikke har grunnlag 
for å fastslå hva slags oversikt de faktisk har. Dette gjelder bl.a. D	irektoratet for 	
mineralforvaltning, Medietilsynet og Oljedirektoratet. 	 	
På denne bakgrunn, dvs. en forholdsvis detaljert undersøkelse av situasjonen i åtte 
tilsynsorganer og en enklere gjennomgang av de øvrige, konkluderer vi som følger: 
Den offentlig tilg	jengelige dokumentasjonen av beregningsgrunnlaget for 	
gebyrene, dvs. av hvilke kostnader de ulike gebyrene er ment å dekke, er svært 
mangelfull for langt de fleste tilsynsorganene. Intervjuundersøkelser med enkelte 
tilsyn tyder på at denne mangelen ofte gj	enspeiler manglende oversikt også

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	39	 	
internt. Uten slik oversikt vil det ikke være mulig å gi en fullgod vurdering av om 
gebyret er satt i tråd med retningslinjene, dvs. om beregningsgrunnlaget er riktig 
fastsatt og gebyret ikke finansierer annet enn de utgif	tene det er ment å dekke, 	
samt av mulighetene for økt effektivitet på ulike områder. Det vil heller ikke være 
mulig å besvare forespørsler om dette for eksempel fra berørte 
næringsvirksomheter, jf. dokumentasjonskravene i retningslinjene og 
offentlighetslo	ven omtalt i avsnitt 3.3. 	 	
4.3	 	Justering av gebyrene over tid	 	
Vi har forsøkt å finne ut hvordan justeringen over tid skjer for samtlige 
gebyrordninger i samtlige tilsynsorganer. Normalt framgår dette av forskriften. 
Der det ikke framgår av forskrift eller anne	n offentlig tilgjengelig dokumentasjon, 	
har vi for de åtte tilsynene vi har intervjuet stilt spørsmål om dette. For andre 
tilsynsorganer har vi spurt om det hvis vi likevel har vært i kontakt, men ikke tatt 
kontakt kun for å få klarhet i dette. 	 	
De ulike t	ilsynsorganenes justeringspraksis synes å kunne deles inn i følgende 	
kategorier, der vi viser til vedlegget for en nærmere omtale for det enkelte tilsyn.	 	
1)	 Automatisk justering med	 	
a. prisvekst	 	
i. Klima	- og forurensningsdirektoratet (gebyr etter 	
forurensningsloven	) 	
b. et vektet gjennomsnitt av pris	- og lønnsvekst, herunder deflatoren som 	
brukes i statsbudsjettet	 	
i. Mattilsynet	 	
2)	 Ikke automatisk justering	 	
a. normalt årlig justering med prisvekst eller annen faktor under pkt. 1	 	
i. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap 
(b	udsjettdeflator)	 	
b. normalt årlig justering med faktor(er) begrunnet også i annet enn 
prisvekst	 	
i. Kystverket	 	
ii. Luftfartstilsynet	 	
iii.	 Post	- og teletilsynet	 	
c. 	rykkvis justering, der minst ett gebyr er oppjustert i løpet av de siste 
årene	 
i. Fiskeridirektoratet	 	
ii. Petroleumstil	synet	 	
iii.	 Oljedirektoratet	 	
iv.	 Statens legemiddelverk	 	
d. ingen justering de siste årene 	 	
i. Arbeidstilsynet	 	
e. ikke kjent hvordan justeringen har vært de siste årene	 	
i. Lotteri	- og stiftelsestilsynet

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	40	 	
ii. Medietilsynet	 	
iii.	 Sjøfartsdirektoratet	 	
iv.	 Statens bygningstekniske etat	 	
3)	 Det har ikk	e lykkes oss å få klarhet i hvordan gebyrene justeres	 	
i. Direktoratet for mineralforvaltning	 	
ii. Justervesenet	 	
iii.	 Norges vassdrags	- og energiverk	 	
Oversikten viser at det 	er to tilsynsorganer som ifølge forskriftene har automatisk 	
justering av sine gebyrer. Også 	DSB	 ser ut til å justere sine gebyrer årlig med en 	
utenfra gitt faktor. De justeringsfaktorene som benyttes er konsumprisvekst og 
deflatoren i statsbudsjettet, dvs. en kombinasjon av pris	- og lønnsvekst. Ingen 	
tilsyn ser ut	 til kun å bruke lønnsvekst. 	 	
En fordel ved automatisk justering er at dette gir en forutsigbar utvikling i 
gebyrsatsene. Samtidig innebærer en automatisk justering som innebærer at 
gebyrinntektene fortsetter å dekke den samme andel av utgiftene til den 
ge	byrbelagte aktiviteten, at det ikke ligger inne noen forutsetning om 	
produktivitetsvekst i tilsynsvirksomheten. Dette er uheldig insentivmessig, men 
kan også føre til for høye gebyrer over tid, ved endret tilsynsstrategi eller annet 
som gir lavere utgifter	. Justering kun med konsumprisveksten gir bedre insentiver 	
til produktivitetsvekst, da en slik justering normalt ikke vil dekke utgiftsøkningen 
ved en videreføring av aktiviteten. Dette er fordi en stor andel av disse utgiftene 
vokser med lønnsnivået, dvs.	 raskere enn konsumprisen. Justering med 	
statsbudsjettets deflator vil derimot kunne dekke opp for utgiftsøkningen, 
avhengig av hvordan utgiftene til den gebyrbelagte aktiviteten er sammensatt.	 	
En fordel ved ikke	-automatisk justering, er at slik justering 	normalt krever 	
forskriftsendring, og dermed en offentlig høring av forslagene til endringer. I 
denne prosessen må tilsynsorganet på et eller annet nivå begrunne de endringene 
som foreslås. Denne prosessen legger til rette for at justeringene begrunnes i 
faktiske utgiftsendringer, produktivitetsvekst og eventuelle andre relevante 
faktorer, samt at de berørte aktørene får innsikt i beregningsgrunnlaget for 
gebyrene og mulighet til å komme med innsigelser. I praksis ser vi vil imidlertid at 
begrunnelsene og do	kumentasjonen som tilbys ofte er begrenset. Ikke	-automatisk 	
justering har en ulempe i mindre forutsigbarhet for de berørte aktørene. Dersom 
det går lang tid mellom hver justering vil dessuten gebyrene over lange perioder 
kunne være feilpriset.	 	
Forutsatt at	 tilsynsorganet har god informasjon om kostnadene som skal dekkes 	
ved gebyret, og det legges opp til en forholdsvis hyppig justering, synes det for oss 
som at 	ikke	-automatisk justering med offentlig høring av endringsforslagene er å 	
foretrekke	 framfor andr	e former for justering. Som et godt alternativ til en slik 	
prosess, som unektelig medfører en del arbeid, vil vi framheve automatisk årlig 
justering kombinert med god offentlig tilgjengelig informasjon om 
beregningsgrunnlaget. Dette tilsvarer det Mattilsyn	et nå gjør, men der 	
departementets forventninger om effektivitetsvekst kommer til syne i lavere 
bevilgninger over statsbudsjettet, og ikke i lavere gebyrer. Med tanke på at 
gebyrene her gjennomgående ser ut til å være satt for lavt til å dekke de

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	41	 	
gebyrrela	terte utgiftene fullt ut, jf. avsnitt 5.1, er ikke dette nødvendigvis 	
problematisk. En svak automatisk årlig justering kan også være å foretrekke 
framfor de til dels betydelige og vilkårlige rykkvise økningene en nå ser i enkelte 
tilsyn med dårlig dokument	ert beregningsgrunnlag, som for eksempel 	
Luftfartstilsynet og Kystverket.	 	
4.4	 	Hva som inngår i gebyrgrunnlaget 	– og tilsyn/forvaltning for øvrig	 	
Med gebyrgrunnlaget forstår vi som nevnt over, den størrelsen som gebyret legges 
på og varierer etter. Gebyrgrunnla	get skal i henhold til retningslinjene være ulike 	
offentlige myndighetshandlinger som er av en slik art at de kan leveres til 
individuelle mottakere. Dette skal være et viktig kjennetegn ved gebyrene: at det 
framgår klart hvilken tjeneste eller annet man f	aktisk betaler for. Det er bl.a. dette 	
som skiller gebyrer fra sektoravgifter, som kan legges på et langt større spekter 
objekter, for eksempel omsetning, innførsel, produksjon, eie eller bruk. Vi viser til 
avsnitt 3.2.1 for en nærmere omtale av skillet me	llom gebyrer og avgifter. 	 	
Som presisert tidligere, tar utredningen for seg samtlige gebyrer som statlige 
tilsynsorganer krever inn fra næringsvirksomheter knyttet til offentlige 
myndighetshandlinger. Dette innebærer at også gebyrer som er knyttet til andr	e 	
forvaltningsoppgaver enn rene tilsynsaktiviteter er inkludert. Tilsynsvirksomhet 
er definert i avsnitt 1.2.2, og omfatter både kartlegging, kontroll og 
reaksjon/sanksjon. 	 	
Følgende liste tar sikte på å gi en oversikt både over gebyrgrunnlagene i de ulike	 	
tilsynsorganene, under pkt. a), og om gebyrene er knyttet til tilsynsaktiviteter eller 
andre forvaltningsaktiviteter, under pkt. b). Når det gjelder gebyrgrunnlagene er 
ikke listen fullstendig uttømmende, da enkelte tilsyn opererer med svært mange 
ulike g	ebyrgrunnlag. For disse er de antatt mest typiske valgt.	 	
- 	Arbeidstilsynet	 	
a)	 Bygninger (type og størrelse)	 	
b)	 Kun øvrig forvaltning	 	
- 	Direktoratet for mineralforvaltning	 	
a)	 Område (søknad om undersøkelses	- og utvinningsrett), prøveuttak, 	
konsesjon, ekspropriasjon	 	
b)	 Kun 	øvrig forvaltning	 	
- 	Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap	 	
a)	 Operasjonsavdeling, poliklinikk mv; generator, omformer mv.; tonn 
(omsetning og ilandføring)	 	
b)	 Tilsyn og øvrig forvaltning	 	
- 	Fiskeridirektoratet	 	
a)	 Fartøyets lengde; hva søknaden gjelder	 	
b)	 Tilsyn og 	øvrig forvaltning	 	
- 	Justervesenet	 	
a)	 Type måleredskap; antall timer brukt på kontroll; refusjon av transport	-, 	
reise	- og oppholdskostnader.	 	
b)	 Kun tilsyn

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	42	 	
- 	Klima	- og forurensningsdirektoratet	 	
a)	 Anslått tidsbruk (tre	-fem faste satser for hvert gebyr); kvote; stoff og 	
stoffblanding (antall); konto (ett gebyr for å opprette, ett for å inneha); 
tonn.	 	
b)	 Tilsyn og øvrig forvaltning 	 	
- 	Kystverket	14 	
a)	 Fartøyenes bruttotonnasje; enkeltseiling; timesats (differensiert etter 
fartøyets størrelse)	 	
b)	 Tilsyn og øvrig forvaltning	 	
- 	Lotteri	- og s	tiftelsestilsynet	 	
a)	 Stiftelsenes egenkapital	 	
b)	 Tilsyn og øvrig forvaltning	 	
- 	Luftfartstilsynet	 	
a)	 Fartøyenes vekt; pantedokuments verdi; antall timer brukt; antall ansatte; 
fartøy, flygesjef; ulike sertifikater; type flyplass; antall passasjerer	 	
b)	 Tilsyn og øvrig for	valtning	 	
- 	Mattilsynet	 	
a)	 Faste satser etter anslått tidsbruk (utstedelse av attester mv.); anslått 
tidsbruk (bl.a. kjøttkontroll); per kontroll; forsendelse og tonn; dyr; 
produksjonsområde	 	
b)	 Tilsyn og øvrig forvaltning	 	
- 	Medietilsynet	 	
a)	 Videogram; meter film	 	
b)	 Kun til	syn	 	
- 	Norges vassdrags	- og energiverk	 	
a)	 Type vassdragsanlegg; produksjonstall ved kraftverk; ytelse i kraftverk mv.	 	
b)	 Kun tilsyn	 	
- 	Oljedirektoratet	 	
a)	 Tillatelse; undersøkelse; utskrift; registrering	 	
b)	 Tilsyn og øvrig forvaltning	 	
- 	Petroleumstilsynet	 	
a)	 Timer brukt på tilsy	nsaktiviteter mv.; reisetid.	 	
b)	 Kun tilsynsaktivitet	 	
- 	Post	- og teletilsynet	 	
a)	 Type nummer (serie og antall sifre); sertifikat; frekvensløyve	15 	
b)	 Tilsyn og øvrig forvaltning	 	
- 	Sjøfartsdirektoratet	 	
a)	 Type skip (lengde, vekt og hvilket område det ble bygget); type sertifi	kat	 	
 	 	 	
14 Kystverkets gebyrer er fra og med i år gj	ort om til sektoravgifter.	 	
15 Post	- og teletilsynets gebyrer fastsettes noe annerledes enn andre gebyrer, ved at de mer er knyttet til den 	
som mottar den offentlige myndighetshandlingen enn selve handlingen, jf. v	edlegget for detaljer.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	43	 	
b)	 Tilsyn og øvrig forvaltning	 	
- 	Statens bygningstekniske etat	 	
a)	 Foretak	 	
b)	 Kun tilsyn	 	
- 	Statens legemiddelverk	 	
a)	 Type søknad, bl.a. markedsføringstillatelser for ulike produkter, forskjellige 
refusjoner mv, samt apotekkonsesjon (sats per apotek); 
fiskeoppdrettsanle	gg	 	
b)	 Kun øvrig forvaltning	 	
4.5	 	Nærmere om gebyrene i utvalgte tilsyn	 	
Av de tilsynene som krevde inn gebyrer i 2009, tar utredningen for seg åtte tilsyn 
særskilt. Dette gjelder Luftfartstilsynet, Petroleumstilsynet, Mattilsynet, Klima	- og 	
forurensningsdirektorate	t, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, 	
Statens legemiddelverk, Fiskeridirektoratet og Arbeidstilsynet. For disse tilsynene 
går vi igjennom hvert av gebyrene og presenterer satser, beregningsgrunnlag og 
justeringssats der det har vært mulig å f	ramskaffe slik informasjon. Oversikten er 	
basert på dokumentanalyse (forskrifter, statsbudsjett, årsrapporter, tildelingsbrev, 
tilsynenes hjemmesider mv.), intervjuer med representanter for tilsynene og 
departementene, samt informasjon fra referansegruppen	. For en mer detaljert 	
gjennomgang av hvert av tilsynene med henvisninger til forskrifter mv, vises det til 
vedlegget. Hvorvidt gebyrordningene er i tråd med Finansdepartementets 
retningslinjer, vurderes i kapittel 5. 	 	
4.5.1	 Arbeidstilsynet	 	
Arbeidstilsynet får i	nntekter fra følgende gebyrer, med sats og 	
beregningsgrunnlag:	 	
i) 	Gebyr for byggesaksbehandling gjelder ved oppføring av bygning eller	 	
utføring av bygningsmessig arbeid som er melde	- eller søknadspliktig etter 	
gjeldende plan	- og bygningslov. Det er den som f	år satt opp bygget eller har 	
bestilt ombygging som får regningen. Gebyrsatsene varierer med type bygg 
og byggets størrelse og skal dekke kostnadene til saksbehandling. Det er 
ikke kjent hvilke kostnader som inngår i beregningsgrunnlaget, annet enn 
at det o	mfatter kapitalkostnader. Det er ingen automatisk justering av 	
gebyrene fra år til år, og det er flere år siden de sist ble endret. 	 	
ii)	 	Gebyr for kjemikaliekontroll innkreves av Klif og fordeles mellom disse to 
tilsynene i statsregnskapet med 7/15 til Arbeid	stilsynet. Det vises til avsnitt 	
4.5.4 om Klif for en nærmere omtale av dette gebyret.	 	
4.5.2	 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)	 	
Ifølge forskriftene og statsregnskapet ilegger DSB kun avgifter. Når vi likevel her 
regner det som gebyrer, er det 	fordi inntektene regnskapsføres som gebyrer (dvs. 	
ikke i skatte	- og avgiftsopplegget), og i noen tilfeller også nok bør regnes som

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	44	 	
gebyrer. Vi viser til avsnitt 5.1.2 for vår vurdering av denne problemstillingen. Det 
dreier seg om følgende gebyrer/avgifter	: 	
i) Avgift for tilsyn med elektromedisinsk utstyr. Avgiften retter seg mot 
sykehus, røntgeninstitutter og liknende og ilegges per operasjonsavdeling, 
poliklinikk, røntgenlaboratorium mv. Satsen er typisk fra noen hundre til 
noen tusen kroner.	 	
ii)	 Avgift for godk	jenning av, og tilsyn med, elektriske sterkstrømanlegg. 	
Avgiften legges på generatorer, omformere, transformatorer og fordelere 
for høy	- og lavspenning. Satsen er typisk fra noen hundre til noen få tusen 	
kroner, og noe mer for fordelere. 	 	
iii)	 Avgift på enkelte	 farlige stoffer, anlegg og innredninger som kan omfattes 	
av brann	- og eksplosjonsloven omfatter flere avgifter, herunder:	 	
a. Avgift på omsetning av petroleum og petroleumsprodukter, kr 3,31 
per tonn	 	
b. Avgift på ilandføring av petroleumsprodukter fra rørledning	, 21 øre 	
per tonn gass og 14 øre per tonn olje	 	
c. Avgift for trykksatt utstyr	 	
d. Avgift for tilvirking og omsetning av sprengstoff og krutt. Avgiften på 
omsetning er 3,31 per tonn. Avgiften på ilandføring er det strid om, 
se under. Den er for tiden 21 øre per to	nn gass og 14 øre per tonn 	
olje. Avgift på sprengstoff er 98 kroner per tonn, men minst kr 39 
800. Denne forskriften gir også anledning til refusjon for bruk av 
eksterne konsulenter i tilsynet.	 	
4.5.3	 Fiskeridirektoratet	 	
Fiskeridirektoratet ilegger følgende gebyr	er:	 	
i) Merkeregisteret 	– innmeldingsgebyr (registreringsgebyr): Ved innføring av 	
fartøy i Fiskeridirektoratets register over merkepliktige norske fiskefartøy 
(merkeregisteret) skal det betales et gebyr. Gebyrsatsene er avhengig av 
fartøyets største lengde og 	varierer fra kr 2 000 til kr 6 000. Gebyrsatsen er 	
fastsatt i forskriften. 	 	
ii)	 Ervervstillatelse 	– gebyr for behandling av søknader: Ved behandling av 	
søknader om ervervstillatelse og/eller utskifting av fartøy, tildeling av 
spesielle tillatelse (konsesjon) m	v. skal det betales et gebyr. Gebyret 	
beregnes med utgangspunkt i et grunngebyr (G), som i dag er kr 1 000. Det 
er fire forskjellige gebyrsatser, etter hva søknader gjelder. Høyeste sats er 
6*G. 	 	
iii)	 Kjøperregistrering: For behandling av søknad om registrerin	g som kjøper i 	
første hånd av råfisk mv. skal søker betale et gebyr til statskassen på kr 	 	
5 000. Gebyret skal betales selv om kjøperen har vært registrert i registeret 
tidligere. Utvidelse av rettigheter i kjøperregisteret for kjøpere som 
allerede er regi	strert er ikke gebyrbelagt.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	45	 	
iv)	 Gebyr i forbindelse med akvakulturvirksomhet: Søknader	 i henhold til 	
akvakulturloven og forskrifter hjemlet i denne belastes med kr 12 000. 
Søknad etter forskrift 	for	 andre arter enn laks, ørret og regnbueørret 	
belastes med kr 	3 000. Det samme gjelder for søkere som søker om 	
tillatelse til fiskepark.	 	
Det betales i tillegg flere avgifter, bl.a. en årlig avgift for tilsyn og kontroll i 
forbindelse med akvakulturvirksomhet. Vedlegget gir en oversikt også over disse.	 	
4.5.4	 Klima	- og forur	ensningsdirektoratet (Klif)	 	
Klif ilegger avfallsgebyr, gebyr for kjemikaliekontroll, gebyrer for 
konsesjonsbehandling under 	forurensning	sloven, og gebyrer i forhold til 	
klimakvoteforskriften. Gebyret for kjemikaliekontroll er delt med Arbeidstilsynet. I 
tillegg inngår Klif i et EU	-samarbeid der en institusjon i ett land behandler 	
søknader fra alle land. Klif har ansvaret for biocider. 	 	
i) 	Gebyrer etter 	forurensning	sforskriften omfatter g	ebyr for arbeid med 	
fastsettelse av nye tillatelser, for endring av tillat	elser,	 og for kontroll i 	
virksomheter over én eller flere dager med overholdelse av kravene fastsatt 
i denne forskriften samt avfallsforskriften og internkontrollforskriften. For 
alle gebyrene opereres det med mellom tre og fem satser, for eksempel fra 
kr 	19	 600 til kr 110	 400 for førstnevnte gebyr. Myndigheten vedtar hvilken 	
som skal gjelde i hvert enkelt tilfelle. Gebyrene skal samlet sett ikke 
overstige forurensningsmyndighetens kostnader ved saksbehandlingen 
eller kontrollen.	 	
ii)	 	Gebyr etter forskrift om me	rking mv. av farlige kjemikalier er knyttet til 	
klassifisering og merking mv. av farlige kjemikalier. Gebyret er kr 820 for 
hvert av de 100 første deklarasjonspliktige stoffer og stoffblandinger, og kr 
135 per stoff og stoffblanding utover dette (en rekke 	farlige kjemikalier er 	
unntatt gebyrplikt). Gebyret skal ikke overstige kr 110 000 i året for den 
enkelte omsetter, importør eller produsent. 	 	
iii)	 	Gebyrer etter klimakvoteforskrift omfatter følgende:	 	
a. gebyr for kvoter utstedt av staten, på 56 øre per kvote	 	
b. geby	r for opprettelse av konto i klimakvoteregisteret, på kr 400	 	
c. 	årsgebyr	 for å inneha konto i klimakvoteregisteret	, på kr 400	 	
d. gebyr for inspeksjoner 	i forbindelse med kontroll av kvotepliktiges 	
utslippsrapporter, i tre gebyrklasser fra kr 22	 000 til 70 000 	 	
e. gebyr for godkjennelse av den kvotepliktiges utslippsrapport, i tre 
gebyrklasser fra kr 13	 500 til kr 30	 000	 	
iv)	 	Gebyr etter avfallsforskriften omfatter følgende gebyrer:	 	
a. gebyr for farlig avfall, på kr 40 per tonn avfall inntil 1000 tonn per år, i 
tillegg ti	l en minstesats per faktura på kr 100.	 	
b. gebyr for import og eksport av avfall, på hhv. kr 3	 800 og kr 8	 200.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	46	 	
c. 	gebyr for behandling av EE	-avfall, der returselskap skal dekke 	
kostnader knyttet til drift av EE	-registeret, med en andel tilsvarende 	
medlemmenes an	del av total varetilførsel for alle EE	-produkter. 	 	
4.5.5	 Luftfartstilsynet	 	
Luftfartstilsynet administrerer tre hovedtyper gebyr: gebyr for utstedelse av 
tillatelser (registrering), gebyr for virksomhetstilsyn (årsgebyr) og gebyr for 
særskilte inspeksjoner og tje	nester. I forskriften er disse gruppert som følger:	 	
i) 	Gebyr for registrering av luftfartøy mm. i Norges Luftfartsregister, dvs. bl.a. 
registrering av luftfartøy, eierskifte, pantedokument, utstedelse av 
luftdyktighetsbevis for ikke	-ervervsmessige luftfartøy 	og Airworthiness 	
Review Certificate (ARC), årsgebyr for luftfartøy med 
luftdyktighetsbevis/ARC, typeakseptering og andre tekniske godkjenninger 
mv. Faste gebyrsatser som typisk varierer med fartøyenes vekt, evt. 
pantedokumentets verdi. Disse gebyrene skal 	dekke kostnader for arbeid 	
ved gjennomgåelse av dokumentasjon, registrering av rettigheter i 
luftfartøy og utstedelse av attester og bevis.	 	
ii)	 	Flyverksted mv., dvs. årsgebyr og gebyr for godkjenning av organisasjon 
som administrerer luftfartøy og vedlikehold 	av disse (CAMO); flyverksteder 	
som utfører vedlikehold, modifisering og reparasjon av flymateriell; 
organisasjon som designer flymateriell; og organisasjon som produserer 
flymateriell. Faste gebyrsatser som varierer med antall ansatte eller 
fartøyets vekt.	 Gebyrene skal dekke ved gjennomgåelse og godkjenning av 	
driftshåndbøker, tekniske standarder og organisasjon og inspeksjon.	 	
iii)	 	Luftfartsselskap mv., dvs. årsgebyr og gebyr for lisens/Air Operator’s 
Certificate (AOC) og driftstillatelse til ervervsmessig luft	fartsvirksomhet; 	
årsgebyr og gebyr for godkjenning av operativ organisasjon for ikke	-	
regelbunden luftfart; gebyr for godkjenning av leie av luftfartøy, flygesjef 
mv. Faste satser etter fartøyets vekt, evt. antall fartøy. De førstnevnte 
gebyrene (før første	 semikolon) skal dekke kostnader ved bl.a. 	
gjennomgåelse og godkjenning av dokumentasjon av forretningsplan, 
organisering og vedlikeholdsordning. For de andre er det ikke spesifisert.	 	
iv)	 	Sertifikat mv. Dette kapittelet omfatter en lang rekke gebyrer, bl.a. fo	r 	
teoriprøve, ferdighetsprøve og 	-kontroll, instruktørrettighet, medisinske 	
tjenester og utdanningstjenester. Gebyrene betales i hovedsak etter faste 
satser, men i en del tilfeller etter regning. Gebyr for luftfartssertifikat og 
luftfartsbevis skal dekke k	ostnader til prøver og utstedelse.	 	
v)	 	Flyplass, flysikring og security, dvs. gebyr for konsesjon for flyplasser, 
årsgebyr og gebyr for teknisk/operativ godkjenning av flyplasser mv., gebyr 
for sertifisering og godkjenning av tjenesteyter på flysikringsområdet	 mv., 	
årsgebyr for tjenesteytere på flysikringsområdet; årsgebyr og gebyr for 
sikkerhetsgodkjenning av lufthavner, luftfartsselskaper mv. Gebyrene 
settes dels ved faste satser, bl.a. etter antall passasjerer (lufthavner) og om

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	47	 	
flyplassen er til allmenn bru	k, og dels etter regning. Gebyrene skal dekke 	
kostnader ved bl.a. gjennomgåelse av dokumentasjon og ev. inspeksjon.	 	
4.5.6	 Mattilsynet	 	
Mattilsynet har følgende gebyrer, med sats og beregningsgrunnlag:	 	
i) Gebyr for særskilte ytelser: Ilegges typisk ved behandling av 	søknader om 	
godkjenninger, utstedelse av attester, sertifikater og erklæringer. Det 
opereres med åtte gebyrklasser, der hver sats skal gjenspeile antall 
timeverk. Gebyrene beregnes ut fra en timesats på kr 480. Gebyr for 
regodkjenning etter “hygienepakken”	 faller inn under denne 	
gebyrtypen. Gebyret må betegnes som et forvaltningsgebyr.	 	
ii)	 Gebyr for ytterligere offentlig kontroll: Ilegges ved behov for ytterligere 	
offentlig kontroll med fôrvarer, næringsmidler og helse og velferd hos 
dyr, dvs. gjennomføring av 	oppfølgende tilsyn for å verifisere at avvik 	
oppdaget ved ordinært tilsyn er lukket. Gebyret utgjør kr 1440. Gebyret 
skal dekke kostnadene ved å utføre ytterligere offentlig kontroll, der det 
er antatt at oppfølgende tilsyn i gjennomsnitt krever 3 timer, i	nkl. for	- 	
og etterarbeid og reisetid. Det ble ikke regnskapsført inntekter fra 
gebyret i 2010. 	 	
iii)	 Gebyr for kjøttkontroll: Ilegges slakterier og andre som er ansvarlig for 	
fremstilling av slaktedyr eller kjøtt for kjøttkontroll. 	 	
a. Gebyr for kjøttkontroll ved 	slakteri fastsettes på grunnlag av antall 	
dagsverk kjøttkontroll, à 7,5 timeverk, i henhold til årsplan fra 
slakteriet, etter en dagsverksats på kr 3 600 (dvs. timesats på kr 
480). For kjøttkontroll utenfor årsplan betales gebyr på grunnlag av 
hvert påbegy	nt timeverk etter timeverksatsen på kr 480. Det 	
påløper tillegg for arbeid utover Mattilsynets normalarbeidstid. 
Gebyret skal ikke overstige kr 1,00 per kilo slakt som gjennomsnitt 
på årsbasis.	 	
b. Gebyr for kjøttkontroll ved sesongslakteri og mobilt slakteri,	 samt 	
for kontroll av sjøpattedyr fastsettes på grunnlag av hvert påbegynt 
timeverk etter en timeverksats på kr 455. Det påløper tillegg for 
arbeid utover tilsynets normalarbeidstid. Gebyret skal ikke overstige 
kr 1,00 per kilo slakt ved den gjennomførte k	ontrollen.	 	
c. Gebyr for kontroll av kjøtt fra vilt og oppdrettsvilt utgjør kr 85 per 
dyr inkludert medgått reise	- og overtid.	 	
iv)	 Gebyr for veterinær grensekontroll: Ilegges importør ved import til og 	
transitt mv. i Norge av levende dyr, animalske næringsmidler o	g andre 	
produkter av animalsk opprinnelse mv. fra tredjeland. Gebyret er kr 1 
440 per forsendelse, i tillegg til en sats per tonn. For små forsendelser 
betales en lavere sats på kr 940. I tillegg kommer ev. overtids	-, vente	- og 	
kopigebyr.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	48	 	
v)	 Gebyr for skjellk	ontroll: Ilegges ved tilsyn og kontroll av muslinger mv. for 	
alle som driver med oppdrett eller høster slike. Gebyrsatsen er kr 7 020 
per produksjonsområde per år. Dersom et produksjonsområde består 
av flere enn én tillatelse, skal gebyret betales for hver	 tillatelse. Gebyret 	
er beregnet basert på forutsetningen i statsbudsjettet for 2010 om 
inntekter fra gebyret på 2,1 mill. kroner, der det ble antatt om lag 300 
skjellanlegg i drift. Gebyrets størrelse ble dermed ikke beregnet basert 
på Mattilsynets ressur	sbruk til skjellkontroll. Dette ble heller ikke ansett 	
nødvendig, siden gebyret bare skulle dekke deler av utgiftene til 
skjellkontrollen. 	 	
4.5.7	 Petroleumstilsynet	 	
Petroleumstilsynet opererer ikke med ulike gebyrer for ulike handlinger, men med 
én ordning 	– ref	usjon av tilsynsutgifter 	– som omfatter en rekke aktiviteter. Hvilke 	
kostnader som er refunderbare reguleres gjennom refusjonsforskriften, jf. liste 
under. Refusjonsforskriften dekker tilsyn med sikkerhet og arbeidsmiljø og tilsyn 
med ressursforvaltning. I	 tillegg fastsetter forskriften timeprisen tilsynsaktiviteter 	
skal faktureres med. Denne er per i dag fastsatt til kr 820 per time. Utgifter i 
forbindelse med tjenestereiser skal faktureres etter statens regulativ for 
tjenestereiser. Timeprisen er ikke gje	nstand for årlige indeksreguleringer, men 	
revideres etter behov. I følge forskriften kan refusjon kreves fra rettighetshaver 
eller den som tilsynet retter seg mot eller finner sted hos i det enkelte tilfelle. 	 	
Blant oppgavene som det kan kreves refusjon fo	r er bl.a. (listen er ikke 	
uttømmende): 	 	
- 	revisjoner og verifikasjoner, herunder forarbeid, reisevirksomhet og 
etterarbeid,	 	
- 	arbeid på fast arbeidssted med kontroll av dokumentasjon,	 	
- 	deltakelse i statusmøter med operatørselskapene,	 	
- 	oppfølging av inntrådte fa	re	- og ulykkessituasjoner,	 	
- 	planlegging av tilsynet med den enkelte operatør,	 	
- 	deltakelse i beredskapsøvelser,	 	
- 	behandling av rapporter knyttet til fare	- og ulykkessituasjoner,	 	
- 	møter med bistands	- og koordineringsetater i forbindelse med planlegging og 	
gjenno	mføring av tilsynsaktiviteter,	 	
- 	administrasjon, herunder ledelse, regnskap og andre serviceytelser i den 
utstrekning det angår ovennevnte.	 	
Det kreves refusjon både for oppgaver knyttet til felles planlegging for flere 
aktører, og for aktørspesifikke oppgave	r. Kostnadene for felles planlegging 	
fordeles etter fastsatte fordelingsnøkler, mens aktørspesifikke oppgaver 
faktureres den aktuelle aktøren. Det er utarbeidet standard fordelingsnøkler for 
følgende kategorier: 	 	
- 	operatører med felt i drift

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	49	 	
- 	redere med rigg	er på norsk sokkel 	 	
- 	landanlegg 	 	
- 	entreprenører	 	
Fordelingsnøklene kan endres over tid ut fra endringer i aktør	- og aktivitetsbildet 	
på norsk sokkel.	 	
Vedlegget gir en nærmere omtale av ordningen i Petroleumstilsynet. Vi bemerker 
at samme ordning også benyttes	 av Oljedirektoratet. 	 	
4.5.8	 Statens legemiddelverk	 	
Gebyrene som kreves inn av Legemiddelverket er registreringsgebyr, 
refusjonsgebyr, gebyr for behandling av søknader om apotekkonsesjoner og 
fiskeoppdrettsgebyr. Ingen av gebyrene er knyttet til tilsynsvirksomhe	ten.	 	
i) Registreringsgebyr gjelder behandling av søknader i forbindelse med bl.a. 	
markedsføringstillatelser (MTer), endringer i MTer, refusjonssøknader 
og søknader om klinisk utprøving. Det finnes svært mange ulike 
registreringsgebyrer og en rekke ulike satse	r. Satsene varierer mellom 	
kr 8	 000 og kr 400	 000.	 	
ii)	 Refusjonsgebyr gjelder behandling av søknad om refusjon (blå resept) på 	
nye legemidler. Gebyrsatsene varierer med søknadstype, og ligger 
mellom kr 40	 000 og kr 100	 000. Søknadstyper som innebærer særlig 	
lite arbeid kreves det ikke gebyr for.	 	
iii)	 Gebyr for søknad om apotekkonsesjon gjelder søknad om apotekkonsesjon 	
til nyopprettet apotek. Gebyrsatsen er kr 40	 000, og refunderes i de 	
tilfeller der etablering av apotek ikke gjennomføres av grunner som ikke 
kan las	tes søker. 	 	
iv)	 Fiskeoppdrettsgebyr gjelder behandling av søknader om godkjenning av 	
produkter til rengjøring og desinfeksjon av fiskeoppdrettsanlegg. 
Gebyret er på kr 30	 000. Gebyret er hjemlet under Klif men kreves inn 	
av Legemiddelverket. Dette gebyret blir	 sjelden brukt.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	50	 	
5 	Praktisering av Finansdepartementets retningslinjer	 	
5.1	 	Vurdering av etterlevelse i ulike tilsyn	 	
Målet med analysen	 	
En av hovedmålsettingene med denne utredningen er å undersøke om de ulike 
gebyrordningene er i tråd med Finansdepartementets r	etningslinjer, med særlig 	
vekt på de åtte tilsynene som ble nærmere omtalt i kapittel 4. Særlig har vi ønsket 
å legge vekt på hvilke kostnadskomponenter som er lagt inn i 
beregningsgrunnlaget, og hvordan gebyrene er satt i forhold til kostnadene som 
følger	 av dette. Vi ser dermed bort fra at dette beregningsgrunnlaget ikke 	
nødvendigvis gir kostnadene ved 	effektiv drift	, slik de egentlig skal i henhold til 	
retningslinjene, og at vi ofte ikke kjenner til om gebyret er ment å dekke hele, eller 
bare deler av ko	stnadene. 	 	
Utfordringer: Mangelfull dokumentasjon og brede retningslinjer	 	
Selv med dette forholdsvis beskjedne målet har vi ikke lykkes å analysere 
ordningene slik vi hadde håpet. Grunnen til dette er en slående mangel på 
dokumentasjon i de aller fleste ti	lsynene. Med enkelte unntak, først og fremst 	
Mattilsynet, er vi dermed overlatt til å stole på tilsynenes og departementenes 
egne opplysninger 	– i hovedsak muntlige. Det som har ytterligere begrenset denne 	
analysen, er at også disse opplysningene gjennomgå	ende har vært svært 	
overordnede. Et typisk eksempel er at gebyret sies å være “godt i tråd med 
retningslinjene” 	– heller for lavt enn for høyt 	– og at det skal dekke “kostnadene til 	
saksbehandling pluss noe overhead”, men uten at det er mulig å få presiser	t hva 	
disse kostnadene består i. Mangelen på dokumentasjon kan opplagt ha alvorlige 
konsekvenser. Disse diskuteres nærmere i avsnitt 5.2, mens avsnitt 7.1 ser 
situasjonen i sammenheng med styringen fra de overordnede departementene.	 	
En annen utfordring er 	at retningslinjene er lite presise, og at det kan se ut til at 	
tilsynene og departementene til dels legger en bredere tolkning i dem enn vi. 
Heller ikke dette har vi imidlertid kommet til bunns i, da de tolkningene vi har fått 
framlagt har vært så overordn	ede. En tolkning som ser ut til å gå igjen er at 	
gebyrene kan dekke “de variable kostnadene ved oppgaven og noe faste 
kostnader”, men uten at det presiseres hva en legger i disse komponentene. 
Enkelte av de tilsynene som gjør forsøk på å presisere, trekker	 inn kostnader som 	
vi mener ikke skal gebyrlegges, som etterutdanning og seksjonsledelse. Det sies 
imidlertid ikke klart at slike kostnader faktisk er lagt inn, og på grunn av 
mangelfull dokumentasjon har vi heller ikke selv lykkes i å finne ut av dette. 	 	
Vårt klare inntrykk fra intervjuer med tilsyn, fagdepartementer og 
Finansdepartementet, samt samtaler med referansegruppen, er at alle parter jevnt 
over er godt fornøyd med retningslinjene, i den forstand at de etter deres egen 
tolkning er rimelig stramme 	og tilstrekkelig presise. Dette må sies å være 	
overraskende tatt i betraktning de ulike interessene disse aktørene må ventes å ha. 	 	
Utfordringene til tross: Interessante funn for samtlige åtte tilsyn

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	51	 	
For samtlige av de åtte tilsynene mener vi å ha påvist i	nteressante funn, selv om 	
det bare unntaksvis kan slås fast at ordningene er i strid med retningslinjene. 
Avsnittet legger til grunn tolkningen av retningslinjene i avsnitt 3.2 og 
presentasjonen av gebyrordningene i avsnitt 4.5, og tar for seg hvordan geby	rene 	
er satt i forhold til kostnadene de skal dekke, om justeringen over tid tilsier en 
utvikling i retning av overprising, og informasjonsverdien til den tilgjengelige 
dokumentasjonen. 	 	
Vurderingene er basert på dokumentanalyse (forskrifter, statsbudsjett	, 	
årsrapporter, tildelingsbrev, tilsynenes hjemmesider mv.), intervjuer med 
representanter for tilsynene og departementene, samt informasjon fra 
referansegruppen. For en mer detaljert gjennomgang av hvert av tilsynene med 
henvisninger til forskrifter mv, v	ises det til vedlegget.	 	
5.1.1	 Arbeidstilsynet	 	
Det ene gebyret Arbeidstilsynet i dag krever inn, dvs. gebyr for 
byggesaksbehandling, skal være i tråd med Finansdepartementets retningslinjer, 
både når det gjelder beregningsgrunnlag og justering over tid. Dokumenta	sjonen 	
er imidlertid mangelfull, og det gjennomføres ingen regelmessig gjennomgang av 
gebyrene med tanke på å avdekke forskjeller mellom gebyrsats og kostnadene den 
skal dekke.	 	
Konklusjonen om at beregningsgrunnlaget er i tråd med retningslinjene, er kun 
basert på Arbeidstilsynets og Arbeidsdepartementets egne opplysninger om at 
gebyret skal dekke kostnadene til saksbehandling. Det har ikke lykkes oss å bringe 
på det rene hvilke kostnader som inngår i beregningsgrunnlaget. Vi har samtidig 
ingen opplysninger	 som skulle tilsi at dette gebyret er overpriset.	 	
Justeringen av gebyret antas å være i tråd med retningslinjene. De siste årene er 
gebyret overhodet ikke justert, og da vi ikke har grunn til å tro at kostnadene til 
saksbehandling er kraftig redusert i sam	me periode, må en slik videreføring være i 	
tråd med retningslinjene. Over lengre tid skal det være slik at gebyret iblant blir 
oppjustert, men det skal da tas hensyn til at det ikke overstiger kostnadene som 
skal dekkes. 	 	
Dokumentasjonen av gebyrgrunnlaget	 er mangelfull i den forstand at det ikke 	
forevises tall for hvilke kostnader som inngår, verken offentlig eller på direkte 
forespørsel. Det ser ikke ut til at det foreligger slik informasjon.	 	
Arbeidstilsynet skiller seg ut fra de øvrige tilsynene vi har i	ntervjuet ved ikke å 	
bekrefte at Finansdepartementets retningslinjer har spilt noen rolle i fastsettelsen 
av beregningsgrunnlaget. Gebyrordningen ble heller ikke gjennomgått i etterkant 
av at retningslinjene trådte i kraft.	 	
5.1.2	 Direktoratet for samfunnssikkerh	et og beredskap (DSB)	 	
Finansieringsordningene i Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap synes 
å være i strid med retningslinjene på flere punkter. For det første er det svært 
uklart om de ulike ordningene er å betrakte som gebyrer eller sektoravgif	ter. De 	
føres som gebyrer i statsregnskapet, men samtlige omtales som avgifter både der

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	52	 	
og i forskriftene. I realiteten synes det som om noen bør betegnes som gebyrer, og 
andre som avgifter. (I det videre omtaler vi dem både som gebyrer og avgifter, i 
tråd	 med vår realitetsoppfatning 	– og også med DSBs egne formuleringer.) For det 	
andre ser det ut til at enkelte av gebyrene og avgiftene ligger for høyt i forhold til 
kostnadene de er ment å dekke, slik at gebyr	- og avgiftsinntektene i 2006 samlet 	
oversteg ut	giftene knyttet til de gebyrbelagte myndighetshandlingene med 8,5 	
mill. kroner. Dette avviket framkommer av en gjennomgang DSB foretok i 2006, 
der de også foreslo endringer i gebyr	- og avgiftssystemet. Denne gjennomgangen 	
ble overlevert Justisdepartementet	 i 2007, og DSB avventer fortsatt svar derfra 	
vedrørende hvordan systemet eventuelt skal legges om. Det er uenighet om 
hvorvidt et av gebyrene DSB krever inn, i realiteten dekker noe av det samme som 
et av gebyrene til Petroleumstilsynet, slik at næringen 	belastes dobbelt opp.	 	
Gebyr	- og avgiftssystemet i DSB er generelt preget av at tilsynet er dannet ved å slå 	
sammen tidligere tilsyn, som kan ha hatt noe ulik gebyr	- og avgiftspraksis. DSB ble 	
opprettet i 2003. I 2005 ba Justisdepartementet, som overordnet 	departement, 	
DSB om å gjennomgå sitt gebyr	- og avgiftssystem og foreslå endringer i dette. DSB 	
avleverte gjennomgangen med forslag i 2007, men har ikke fått svar vedrørende 
hvordan den skal følges opp. Det bekreftes av Justisdepartementet at denne saken 
fortsatt ligger hos dem. Dersom det nå skulle bli aktuelt å revidere gebyrpraksis, 
må DSB revidere rapporten fra den gang. Det er ikke per i dag noen konkrete 
planer om å revidere DSBs gebyrpraksis.	 	
En viktig del av arbeidet DSB foretok i 2006 var en gjennom	gang av samtlige 	
gebyrer og avgifter, med beregning av tidsbruk og andre utgifter knyttet til de 
myndighetshandlingene som gebyrene og avgiftene er å betrakte som betaling for. 
Det vises til vedlegget for en nærmere omtale av hvordan utgiftene ble beregnet	. 	
Gjennomgangen viser at det på en del områder ikke var fullt samsvar mellom 
gebyret eller avgiften	 DSB tok inn og den ytelsen tilsynsobjektet fikk. I noen 	
tilfeller fører dette til at tilsynsobjektet betaler en for lav avgift eller gebyr, i andre 
tilfelle	r betales det for mye. Overprisingen ser ut til å være størst for avgift på 	
omsetning av petroleum og petroleumsprodukter og avgift for tilsyn med 
elektromedisinsk utstyr, men da oversikten er inndelt etter bransje og ikke etter 
gebyr/avgift, er ikke dette	 helt klart. For “Håndtering av brannfarlige stoffer 	
(samlet). Oljeselskaper, gasselskaper, industrivirksomheter (metall, kjemisk med 
mer), borettslag som bruker gass el. olje” ble overdekningen anslått til 13 mill. 
kroner, mens den for “Elektromedisinsk. 	Helseforetak og private sykehus” ble 	
anslått til 9,4 mill. kroner. For andre bransjer ble det funnet betydelig 
underdekning, størst for “Skip og flyttbare innretninger. Passasjer	- og lasteskip, 	
fiskefartøy, fangstfartøy” med 9,4 mill. kroner. Til sammen ga	 dette en overdekning 	
på 8,55 mill. kroner. Det er ikke klart hvordan bildet har endret seg siden 2006, da 
det ikke er foretatt noen ny gjennomgang etter dette. 	 	
Generelt skal de ulike gebyrene/avgiftene dekke kostnadene til saksbehandling, 
med en viss and	el av de faste kostnadene. Det foreligger ingen offentlig tilgjengelig 	
oversikt over hvilke kostnadskomponenter som inngår i beregningsgrunnlaget. I 
denne sammenhengen bemerker vi også at det på nettsiden til DSB verken ligger 
årsrapporter eller nyere årsm	eldinger enn for 2008.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	53	 	
Skillet mellom gebyr og avgift er som nevnt uklart. Samtlige omtales som avgifter i 
forskriftene og i statsregnskapet, men regnskapsføres som gebyrer. DSB sier selv 
på sin nettside at de “krever inn sektoravgifter for å finansiere g	enerelt 	
sikkerhetsarbeid og tilsyn innenfor enkelte næringer. Videre er deler av 
tilsynsvirksomheten finansiert ved gebyrer knyttet til konkrete tilsynsobjekter.” 
Opprydningen er som nevnt hittil forsinket av at DSB avventer svar fra 
Justisdepartementet.	 	
Vi har ikke gjort noen grundig vurdering av hvilke ordninger som bør være gebyr 
og hvilke som er avgift, og vi kjenner ikke til hva DSB selv tilrår om dette. Vår 
umiddelbare vurdering er imidlertid at samtlige avgifter har karakter av gebyr. Vi 
begrunner de	nne oppfatningen med at de synes å skulle være betaling for en 	
konkret myndighetshandling (tilsyn og godkjenning), og gebyrobjektene 
(operasjonsavdeling, generatorer, tonn olje mv.) synes å være nært relatert til den 
myndighetshandlingen gebyret skal finan	siere. 	 	
For en av de handlingene DSB krever inn avgift for, ser det ut til at 
Petroleumstilsynet gjør det samme, slik at næringen belastes dobbelt opp. Dette 
gjelder avgiften på ilandføring av petroleumsprodukter, som etter det vi kan forstå 
dekker i hvert	 fall enkelte oppgaver som ikke lenger foretas av DSB, men av 	
Petroleumstilsynet. Petroleumstilsynet overtok denne oppgaven så langt tilbake 
som i 2004. DSB har i mellomtiden fortsatt å kreve inn avgift, og ønsker nå å øke 
den. Industrien finner dette mege	t urimelig.	16 Ifølge DSB er imidlertid ikke denne 	
framstillingen korrekt, da Petroleumstilsynet overtok tilsynet med 	anleggene	, men 	
DSB fortsatt har tilsyn med førstehåndsomsetningen på land av risikoindustri. Det 
er ingen konkrete planer om å foreta seg no	e med dette gebyret. Foreningen Norsk 	
Industri har for øvrig kritisert flere forhold knyttet til avgiften på enkelte farlige 
stoffer, anlegg og innredninger som kan omfattes av brann	- og eksplosjonsloven. 	 	
5.1.3	 Fiskeridirektoratet	 	
Vi har ikke fått tilgang til s	kriftlig dokumentasjon av beregningsgrunnlagene	 mv.	 	
for gebyrene i Fiskeridirektoratet, selv på direkte forespørsel. 	Dersom dette heller 	
ikke gi	s til til	synsobjektene, slik vi forstår at situasjonen er, 	innebærer dette et 	
brudd på dokumentasjonskravet i re	tningslinjene. Fiskeridirektoratet mener for 	
øvrig selv at 	dokumentasjonen er god.	 Den skal være gjengitt i årsrapporten, men 	
denne har vi ikke hatt tilgang til.	 Tildelingsbrevet underbygger imidlertid 	
inntrykket av at 	det finnes tilfredsstillende 	dokument	asjon.	 Ett av gebyrene ser ut 	
til å være 	for lite differensiert til å være fullt i tråd med retningslinjene. For et 	
annet kan det være snakk om en form for kryssubsidiering. 	For øvrig har vi, u	t fra 	
muntlige opplysninger fra direktoratet	, ikke grunnlag for	 å si at gebyrene 	er satt 	
for høyt eller på andre måter er i strid med retningslinjene. 	Videre kan det nevnes 	
at 	Fiskeridirek	toratet skiller seg fra en del andre tilsyn ved at 	det er 	
departementet	, og ikke t	ilsynet, 	som foreslår hvordan de ulike gebyrene og 	
avgiftene justeres over tid	. 	
Følgende aspekter ved de ulike gebyrordningene kan framstå som problematiske: 	 	
 	 	 	
16 Se brev fra Norsk i	ndustri til DSB den 6.12.2010.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	54	 	
- 	Ett av gebyrene er differensiert etter fartøystørrelse, noe som bare delvis er 
begrunnet i arbeidsmengde, og for øvrig i en vurdering av var	iasjoner i 	
betalingsevne og delvis i politiske fordelingshensyn. Det kan argumenteres 
for at dette ikke er kryssubsidiering så lenge ingen av gebyrene er 
kostnadsdekkende, men dersom det er lagt opp til at alle gebyrer skal dekke 
en viss andel av kostnaden	e, vil likevel en slik fordeling innebære at de som 	
betaler mest er med på å finansiere forvaltningsaktivitetene for de som 
betaler minst.	 	
- 	For søknader omfattet av 	akvakulturloven er det fastsatt et standardgebyr 	
på kr 12	 000 for alle søknader. 	Fiskeri	- og havbruksnæringens 	
landsforening (FHL) har fremholdt at standardgebyret er for høyt og for lite 
nyansert i forhold til de mange ulike søknader som sendes inn. Etter vår 
oppfatning kan d	enne ordningen være i strid med retningslinjene, jf. 	
påpekningen der o	m at gebyret bør “utformes slik at det best mulig sikrer 	
samsvar mellom betaling og produksjonskostnader. Gebyrsatsen bør enten 
basere seg på standardiserte satser (”prislister”) knyttet direkte til 
vedkommende myndighetshandling eller på faktisk medgått r	essursforbruk 	
knyttet til handlingen.” Slik vi leser dette vil en ordning med én sats for et 
nyansert arbeid være i strid med retningslinjene. FHL viser videre 	til at det 	
ofte må betales flere gebyr i samme søknadsprosess, enten fordi man 
endrer søknaden n	oe underveis eller fordi fiskerimyndighetene mener at en 	
søknad omfatter flere forhold og ”ganger opp” gebyret tilsvarende. Det 
oppfattes det slik at man betaler gebyr per skjema og ikke per søknad, da 
det ofte må ofte fylles ut flere skjemaer innenfor det	 som anses som en og 	
samme søknad. Variasjonen i søknadstypene illustreres ved at fullt gebyr 
må betales ved søknads om navneendring. 	 	
5.1.4	 Klima	- og forurensningsdirektoratet (Klif)	 	
Gebyrene i Klima	- og forurensningsdirektoratet ser generelt ut til å være	 i tråd 	
med retningslinjene, i den forstand at gebyrinntektene i dag ikke overstiger 
utgiftene til de gebyrbelagte aktivitetene, og at dette heller ikke vil bli tilfelle over 
tid med dagens justering. Dokumentasjonen av de ulike kostnadene som gebyrene 
er 	ment å dekke, er imidlertid ikke god. Det er også generelt uklart hvilke 	
kostnader som faktisk inngår i beregningsgrunnlagene. Klif er derfor nå i ferd med 
å gjennomgå sine gebyrordninger, særlig med tanke på avdekke manglende 
samsvar mellom gebyrsatsene o	g utgiftene til de gebyrbelagte aktivitetene. Vi 	
nevner at det tidligere ved minst ett tilfelle likevel ble oppdaget at et gebyr var satt 
for høyt, og at dette da ble nedjustert. 	 	
Konklusjonen er i hovedsak basert på opplysninger fra intervjuet med Klif. K	lif la 	
vekt på at gebyrene har til hensikt å dekke utgiftene til saksbehandling, men der 
flertallet av gebyrene i praksis nok var satt for lavt. Det framgikk at utgiftene til 
saksbehandling skal omfatte noe faste kostnader, og det er under vurdering om 
ogs	å utgifter til seksjonsledelse mv. skal inkluderes. Vi bemerker at en slik praksis 	
vil være i strid med retningslinjene slik vi forstår dem. Per i dag finnes det

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	55	 	
imidlertid ingen oversikt over hvilke kostnader som skal dekkes og størrelsen på 
disse. Vi vis	er i stedet til et svar på spørsmål fra Stortinget, der det heter at Klifs	 	
gebyrer generelt ikke fullt ut dekker kostnadene ved den gebyrbelagte 
myndighetshandlingen, med ett unntak, gebyrordningen for deklarasjon av farlig 
avfall. Dette gebyret ble nedjus	tert 1. juli 2009 fra 55 kroner til 45 kroner per tonn 	
avfall inntil 1 000 tonn mottatt avfall per år per bedrift, og det vurderes å sette ned 
gebyret ytterligere. 	 	
Forskriftene inneholder generelt få opplysninger om hvilke utgifter gebyrene er 
ment å dekk	e, med unntak av forurensningsforskriften, der det heter at gebyrene 	
samlet sett ikke skal overstige forurensningsmyndighetens kostnader ved 
saksbehandlingen eller kontrollen. 	Gebyrgrunnlagene etter forurensningsloven 	
(dvs. for gebyrene etter forurensnings	forskriften, forskrift om merking mv. av 	
farlige kjemikalier og avfallsforskriften) ble for en stor del fastsatt på midten av 
1980	-tallet, og det er ikke i dag kjent hva de dekker. Dette gjelder ikke for 	
gebyrene etter klimakvoteforskriften, som er ny. 	 	
Kl	if er nå i ferd med å gjennomgå sine gebyrer med tanke på å få oversikt over 	
utgiftene til de ulike gebyrbelagte aktivitetene, og dermed også eventuelle avvik 
mellom inntekter og utgifter. Hypotesen er at gebyrene etter 	forurensning	sloven 	
er lavere enn kos	tnadene, jf. også svaret til Stortinget. Klif oppgir følgende grunner 	
til at disse gebyrene er for lave:	 	
- 	For svak regulering over tid. Gebyrene ble i lange perioder ikke regulert 
overhodet, og de reguleres nå med konsumprisindeksen. 	 	
- 	Sakene er gjennomgåend	e blitt mer komplekse og dermed mer tidkrevende. 	 	
- 	Kravene til saksbehandling har økt også utover dette, for eksempel på grunn av 
større krav til brukermedvirkning i form av folkemøter, høringer osv., enn før.	 	
Justeringen av gebyrene skjer ved konsumprisind	eksen for samtlige gebyrer 	
unntatt gebyrene etter klimakvoteforskriften, der det ikke er noen automatisk 
justering. Justering med konsumprisindeksen vil være godt i tråd med 
retningslinjene, dvs. ikke føre til overprising over tid, med mindre utgiftene til	 de 	
gebyrbelagte oppgavene skulle synke, evt. stige svært langsomt. 	 	
5.1.5	 Luftfartstilsynet	 	
Det er flere trekk ved gebyrordningene til Luftfartstilsynet som framstår som 
problematiske. Dette gjelder særlig mangelfull dokumentasjon av 
beregningsgrunnlaget, høy o	g tidvis vilkårlig vekst i gebyrene, og skjev 	
gebyrbelastning mellom store og små, og kommersielle og private aktører. Likevel 
er det ikke opplagt at Luftfartstilsynets gebyrordninger er i strid med 
retningslinjene 	– annet enn når det gjelder dokumentasjon	, der tilsynet klart 	
bryter med kravet om at “enhver virksomhet som omfattes av retningslinjene ved 
forespørsel, skal kunne redegjøre for beregningene som ligger til grunn for 
gebyrets størrelse”. Med tanke på at flere av gebyrene ifølge tilsynet planlegge	s økt 	
kraftig også i årene framover for å nå det nivået som skal svare til de reelle 
utgiftene, er det betenkelig at de virksomhetene som rammes av gebyrøkningene 
ikke får innsikt i hvilken utgiftsutvikling som venter dem.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	56	 	
Luftfartstilsynet gir klart inntr	ykk av at gebyrene blir fastsatt i tråd med 	
retningslinjene. I høringsbrevet som ble sendt ut i forbindelse med forslag til ny 
gebyrforskrift for 2011, understrekes dette generelt. Mer konkret sies det at 
gjennomsnittskostnadene ved å produsere den gebyrbe	lagte handlingen blir lagt 	
til grunn, at gebyret ikke skal settes høyere enn at det dekker kostnadene og at det 
skal legges til grunn kostnader basert på kostnadseffektiv drift. Det gjøres videre 
rede for beregningsgrunnlaget, herunder hva som inngår i de 	variable kostnadene. 	
De kostnadene som ikke inngår i beregningsgrunnlaget, sies å være kostnader til 
forskriftsarbeid, analyse, informasjon og samfunnskontakt, samt internasjonalt 
arbeid. Også som svar på spørsmål fra Stortinget i forbindelse med framlegge	lsen 	
av Statsbudsjettet 2011, slås det fast at Luftfartstilsynets gebyrordning knyttet til 
tilsynsvirksomheten skal være kostnadsbasert.	 	
I realiteten ser det imidlertid ikke ut til at Luftfartstilsynet har noen detaljert 
oversikt over hvilke utgifter som e	r forbundet med de ulike gebyrbelagte 	
oppgavene. Redegjørelsen i høringsbrevet er da også svært overordnet, og heller 
ikke på direkte forespørsel gjøres det rede for beregningsgrunnlaget til 
enkeltgebyrer. 	 	
Luftfartstilsynet er nå i ferd med å utarbeide et	 tidsregistreringssystem som skal 	
fange opp hvilke utgifter som er forbundet med de ulike gebyrbelagte oppgavene. 
Denne oversikten skal gjenspeiles i mer presis dokumentasjon i høringsbrevene 
fra og med 2013. Tidsregistreringssystemet skal for øvrig også b	rukes til å 	
undersøke om det er grunnlag for å reallokkere ressurser mellom de ulike 
oppgavene. 	 	
Veksten i gebyrene framstår generelt som høy. Fra 2010 til 2011 “legges det til 
grunn” en generell prisøkning med 2,5 pst., men prisøkningen som faktisk foresl	ås 	
er for svært mange av gebyrene langt høyere enn dette, i flere tilfeller på 20 pst. På 
spørsmål begrunnes økningene på følgende vis:	 	
- 	Inntektene fra gebyret ligger i dag betydelig under utgiftene forbundet med 
den gebyrbelagte aktiviteten. Dette skal for	klare særlig de største 	
gebyrøkningene. Som eksempler på gebyrer der en kan vente stor økning også 
de kommende årene, nevnes forskriftens kapittel 4 og 5, dvs. bl.a. hhv. § 23 
Årsgebyr og gebyr for lisens/AOC og driftstillatelse til ervervsmessig 
luftfarts	virksomhet, og § 32 Gebyr for ferdighetsprøve. Det er ikke klart hva 	
som anses å være det utgiftsdekkende nivået for de ulike gebyrene, jf. avsnittet 
om manglende dokumentasjon over. Noen gebyrer sies imidlertid å allerede 
være kostnadsdekkende, noe som sk	al kunne lese ut av at de ikke er blitt reelt 	
økt de siste årene. Eksempelet som nevnes er sertifikatområdet. 	 	
- 	Kostnadene ved tilsynsarbeidet har vist en svak økning de siste årene. Det vises 
særlig til at en har ansatt flere inspektører for å dekke flere 	områder, og at de 	
indirekte kostnadene, bl.a. til husleie og strøm, har økt. 	 	
- 	Høye inntektskrav i statsbudsjettet. Lavere gebyrinntekter enn budsjettert 
forstås som å gi lavere inntekter dette året, men har ikke konsekvenser for 
senere bevilgninger 	– med m	indre de skyldes lavere aktivitet.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	57	 	
- 	Muntlige og skriftlige føringer i tildelingsbrevet. Disse er ikke konkretisert.	 	
- 	Luftfartstilsynet har fått store nye oppgaver de siste årene, bl.a. knyttet til 
miljø, tilsyn på arbeidsmiljøområdet og en utvidelse av tilsy	nsområdet og mer 	
komplekse oppgaver på flysikringsområdet. 	 	
Mange av gebyrordningene er utformet slik at de belaster store virksomheter mer 
enn små, og kommersielle aktører mer enn private, uten at dette har rot i faktiske 
forskjeller i utgiftene forbundet	 med å drive tilsyn. Luftfartstilsynet sier selv at det 	
her er snakk om kryssubsidiering. Følgende kan tjene som eksempler på denne 
praksisen:	 	
- 	For en rekke av gebyrene varierer kostnadene ved tilsynsutøvelse med 
flystørrelse (vekt), uten at det er opplagt 	hvorfor utgiftene til tilsyn skulle vise 	
en slik variasjon. 	 	
- 	Gebyret for registrering av pantedokument øker med pålydende verdi av 
pantedokumentet. 	 	
- 	Det foreslås lavere satser for utstedelse av luftdyktighetsbevis til “fartøy av 
særlig kulturhistorisk verd	i”. Dette gebyret delfinansieres dermed av den 	
kommersielle luftfarten. 	 	
Skjevhetene mellom store og små virksomheter, og kommersielle og private 
aktører, sies å ha en historisk forklaring i at gebyrstrukturen opprinnelig ble satt 
bl.a. ut fra et ønske om 	en underskog av små selskaper i tillegg til de store, og 	
dermed en skånsom prising for mindre fartøy mv. Luftfartstilsynet forsøker nå å 
jevne ut disse skjevhetene, typisk ved å øke de høyere gebyrene mindre enn de 
lavere innenfor samme gebyrordning. Noen 	av disse utjevningsforsøkene framstår 	
imidlertid som noe vilkårlige, for eksempel § 16 i høringsbrevet der satsene først 
justeres betydelig ned i forskriften for 2010, der de høyeste satsene nedjusteres 
mest, og så betydelig opp i 2011, med høyest økning f	or de laveste satsene. 	 	
Gebyrene i Luftfartstilsynet synes alle å være å betrakte som betaling for konkrete 
statlige myndighetshandlinger. Dermed skal det ikke være noen grunn til å gjøre 
dem om til sektoravgifter. Forslag om innføring av en sektoravgift b	le for en tid 	
tilbake fremmet av Luftfartstilsynet og ligger nå som en sak i 
Samferdselsdepartementet. Et argument for en sektoravgift er ifølge tilsynet at en 
da ville slippe en del av arbeidet med registrering av tidsbruk mv. som skal sikre at 
gebyret sa	msvarer med utgiftene det skal dekke. 	 	
5.1.6	 Mattilsynet	 	
For enkelte av gebyrene er det aspekter vi ikke har kommet til bunns i, 	som kan 	
tilsi at	 gebyrene	 er i strid med retningslinjene.	 For eksempel	 er det mulig at	 	
gebyret for skjellkontroll	 ikke 	bør betegnes s	om et gebyr men heller som en 	
sektoravgift	. I tillegg ser det ut til at 	dokumentasjonskravet brytes for flere av 	
geb	yrene	, ved at tilsynsobjektene ikke får tilgang 	til 	dokumentasjon av 	
beregningsgrunnlaget selv på direkte forespørsel. 	For øvrig har vi ikke	 grunnlag 	
for å hevde at gebyrordningene i Mattilsynet er strid med Finansdepartementets 
retningslinjer. 	Gebyrene ser ikke ut til å 	overstige	 de kostnadene de skal dekke, og 	
justeringen det er lagt opp til 	vil neppe	 medføre overprising. Det gjennomføres

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	58	 	
årlig en gjen	nomgang av gebyrene med tanke på å påvise avvik mellom gebyrsats 	
og kostnadene gebyret skal dekke. Resultatene av denne gjennomgangen 
presenteres i årsrapporten, som i hvert fall for 2010 er offentlig tilgjengelig på 
internett. 	 	
Den 	offentlig tilgjengelige	 skriftlige dokumentasjonen er	 bedre i Mattilsynet enn i 	
noen av de andre sju tilsynene vi har vurdert nærmere. 	En gjennomgang av 	
gebyrinntektene og 	-utgiftene foretas i hver årsrapport, slik at retningslinjenes 	
krav om en regelmessig gjennomgang må sies å	 være oppfylt.	 Årsrapporten skiller 	
i gjennomgangen av inntekter og utgifter for de ulike gebyrene	 mellom direkte 	
utgifter, dvs. den ressursbruken som direkte kan tilbakeføres til den gebyrpliktige 
oppgaven som utføres, og indirekte utgifter. De indirekte utgiftene er inndelt etter 
forvaltningsnivå. Selv når de indirekte utgiftene holdes utenom, er utgiftene 
høyere en	n inntektene for samtlige gebyrer	 (for gebyret for kjøttkontroll er de 	
direkte utgiftene om lag på linje	 med inntektene fra gebyret	). Slik sett overstiger 	
ikke gebyrene det som ville vært beregningsgrunnlaget i snever forstand.	 Vi 	
understreker imidlertid 	at 	det tas utgangspunkt i de faktiske utgiftene, og ikke de 	
som følger av kostnadseffektiv drift, jf. at det er dette som kreves i retningslinjene. 
Vi kjenner ikke til om det er beregnet hva disse utgiftene ville vært. Videre stiller vi	 	
spørsmål ved om 	beregningsgrunnlaget kan være 	for bredt, jf. opplysningen i 	
årsrapporten for 2010 om at “[f]ordelingen av utgifter til tilsynsfaglige tiltak som 
ikke kan henføres bare til én avgift eller ett gebyr er fordelt skjønnsm	essig på 	
relevante avgifter/gebyrer.” Vi kjenner ikke til nøyaktig hva som ligger i dette, eller 
hvilke kostnader som ligger inne i de indirekte kostnadene. Vi konstaterer 
imidlertid at Mattilsynet er det eneste tilsynet som opererer med så detaljert 
dokum	entasjon at vi finner grunnlag for å stille slike spørsmål. 	 	
Også b	eskrivelsene av gebyrene	 i forskriftene og på Mattilsynets hjemmesider	 er 	
gjennomgående mer detaljert enn for andre tilsyn	. For enkelt	e gebyrer er det 	
imidlertid vanskelig å finne ut hva beregningsgrunnlaget er, som for gebyret for 
ytterligere offentlig kontroll og gebyret for skjellkontroll. Begge disse gebyrene ble 
innført i 2010, og slik sett er den manglende informasjonen noe overras	kende. 	 	
Justeringen av gebyrene over tid gjøres ved deflatoren som brukes i 
statsbudsjettet. Dette er et vektet gjennomsnitt av pris	- og lønnsvekst, der vektene 	
er utformet for å gi en rimelig utvikling i inntektene og utgiftene på budsjettet. 	 	
Når det gje	lder skillet mellom gebyr og avgift, 	er vi i tvil om gebyret for 	
skjellkontroll oppfyller vilkårene som stilles til gebyrordninger. Dersom det er slik 
som næringen framholder, dvs. at gebyret innkreves	 også f	or områder	 som ikke 	er 	
i drift og dermed heller 	ikke vil o	ppleve å få tilsyn	, er ikke grunnvilkåret oppfylt	. Vi 	
har ikke	 funnet	 grunnlag for å konkludere om det er slik i virkeligheten, men 	
bemerker at LMD har 	besluttet 	at Mattilsynet skal betale tilbake alt som er 	
innbetalt i gebyr for skjellkontroll i	 2010. 	 	
For øvrig synes samtlige ordninger å 	være riktig betegnet	 som gebyr eller 	
sektoravgift	 i henhold til	 retningslinjene. 	Ved opprettelsen av Mattilsynet i 2004 	
ble det etablert et tredelt system for 	finansiering gjennom gebyr og avgifter. Den 	
første delen gjelder gebyr for særskilte ytelser som Mattilsynet utfører for faktiske 
aktører (“gebyr for særskilte ytelser”). Den andre delen av systemet gjelder gebyr

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	59	 	
for tilsyns	- og kontrolloppgaver der disse 	entydig retter seg mot faktiske aktører 	
(herunder kjøttkontrollgebyret), mens den tredje delen av systemet gjelder 
innkreving av avgift for tilsyn og kontroll som ikke entydig retter seg mot konkrete 
aktører. I siste gruppe opprettet man matproduksjonsavgi	ften. For kjøttnæringen 	
hadde denne systemendringen betydelige praktiske konsekvenser, ved at den 
samlede belastningen for næringen de neste årene ble nær doblet 	– selv om 	
kjøttkontrollgebyret i samme periode gikk noe ned. Høyere utgifter til 
kjøttkontroll	 i Norge enn i andre land vil naturligvis være konkurransemessig 	
problematisk for den norske kjøttnæringen.	 	
Gebyr	- og avgiftsordningene ble på nytt gjennomgått i 2007 som følge av 	
retningslinjene. I etterkant av denne gjennomgangen ble flere gebyrer omgjor	t til 	
sektoravgifter, herunder for drikkevann og planter som ikke brukes i 
matproduksjon.	 	
Dokumentasjonen av gebyrordningene i Mattilsynet er god:	 	
- 	Årsrapport 2010 gir et forholdsvis detaljert bilde av utgifter og inntekter 
knyttet til de ulike gebyrene. 	 	
- 	Årsrapport 2009 viser utviklingen i gebyr	- og avgiftsinntektene fra oppstarten 	
av Mattilsynet i 2004. 	 	
- 	En oversikt over Mattilsynets gebyrer og avgifter er å finne på tilsynets 
hjemmeside. 	 	
Når det til tross for dokumentasjonen var krevende å lage en god ov	ersikt over de 	
ulike gebyrene, kan nok dette tilskrives flere ting, bl.a. at gebyrene oppgitt på 
Mattilsynets hjemmeside ikke helt samsvarer helt med de som er oppgitt i 
statsbudsjettet, samt at gebyrene er hjemlet i en rekke ulike forskrifter.	 	
Mat	industri	en har arbeidet målrettet over tid for å påvirke Mattilsynet og 	
overordnet departement innenfor områder som rapporten omfatter.	 	
5.1.7	 Petroleumstilsynet	 	
Finansieringsordningen i Petroleumstilsynet kalles refusjon av tilsynsutgifter, men 
er i praksis å forstå som	 en gebyrordning, evt. med noen elementer som i stedet 	
bør karakteriseres som sektoravgifter. Ordningen er nærmere omtalt i avsnitt 
4.5.7. Petroleumstilsynets ordning ser ut til å være i tråd med retningslinjene både 
når det gjelder timesats og justering a	v denne over tid. Denne vurderingen hviler 	
på Opplysninger fra tilsynet selv og Arbeidsdepartementet om at det i fastsettelsen 
av beregningsgrunnlaget og beregningen og revideringen av timesatsen eksplisitt 
skal ha blitt tatt hensyn til retningslinjene. Sa	tsen framstår heller ikke som høy, 	
særlig tatt i betraktning at sektoren det skal føres tilsyn med er basert på høy 
kompetanse innenfor en rekke områder. 	 	
Der ordningen klart er i strid med retningslinjene 	– og også Statens 	
økonomireglement 	– er når det gj	elder dokumentasjonen overfor tilsynsobjektene. 	
Faktureringspraksisisen er mangelfull både ved at utgiftene ikke blir tilstrekkelig 
dokumentert, og ved at det ikke blir godt nok redegjort for hjemmelsgrunnlaget for 
utgiftene som kreves refundert. Statens 	økonomireglement stiller krav til

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	60	 	
utstedelse av faktura som blant annet muliggjør etterprøving og kontroll. 
Operatørene opplever ikke at innkreving av refusjon tilfredsstiller kravene i 
økonomireglementet. 	 	
Mangelfull fakturering er særlig et problem når d	et gjelder de tverrlisensielle 	
aktivitetene, der det blant fakturamottakerne er reist tvil mht. om alle aktivitetene 
som faktureres 	kan reelt faktureres	. Spesielt gjelder dette tverrlisensielt arbeid i 	
kartleggingsfasen hvor tilsynet overvåker og følger me	d i utviklingen i næringen 	
for å påvirke utfordringer og svakheter. 	Tverrlisensielle oppgaver i forbindelse 	
med planlegging	 og	 for	- og etterarbeid med likeartede tilsyn overfor flere aktører 	
kan begrunnes i effektivitet og hensiktsmessighet. Det er også ri	melig at felles 	
planlegging fordeles mellom aktørene som berøres av aktiviteten. Det har derimot 
åpenbart vært for dårlig kommunisert hvordan fordelingsnøklene som brukes har 
vært utformet, samt kriteriene for valg av fordelingsnøkkel. Det er rimelig at 
fordelingsnøklene gjøres kjent, og at de aktuelle betalerne er innforstått med 
utformingen av fordelingsnøklene som ligger til grunn for den enkelte faktura.	 	
Fordelingsnøklene må omfatte alle ansvarlige som tilsynet retter seg mot i hvert 
enkelt tilfelle, og	 ikke flere eller færre enn dette.	 Det er uklart hvorvidt tvilen som 	
er reist mht. om alle tverrlisensielle oppgaver som faktureres faktisk er 
refunderbare kan tilskrives mangelfull dokumentasjon av fakturagrunnlaget, eller 
om det også er en reell uenighet	 mht. hva som er refunderbare aktiviteter.	 	
Det er heller ikke klart at finansieringen av disse tverrlisensielle aktivitetene 
faktisk er å betrakte som gebyrfinansiering, jf. at gebyrer kun skal ilegges for klart 
definerte myndighetshandlinger som utføres o	verfor betaleren. 	 	
Mer generelt ville det være ryddigere dersom regnskapsføringen av inntektene i 
Petroleumstilsynet (og Oljedirektoratet) samsvarte med den i andre 
tilsynsorganer, dvs. at inntektene fra brukerfinansiering av forvaltningsoppgaver 
deles inn	 i gebyr	- og avgiftsinntekter, og det ikke opereres med egne ordninger. 	 	
5.1.8	 Statens legemiddelverk	 	
Gebyrene i Legemiddelverket er etter det vi kan bringe på det rene i tråd med 
Finansdepartementets retningslinjer. Dette gjelder både i den forstand at gebyren	e 	
per i dag ikke overstiger de kostnadene de skal dekke, og at justeringen over tid 
ikke kommer til å medføre overprising. Det er blitt foretatt minst én større ekstern 
gjennomgang av de ulike kostnadskomponentene i gebyrene, i 2006/2007. I tillegg 
har Leg	emiddelverket foretatt flere interne gjennomganger, bl.a. i 2007, da de gikk 	
igjennom samtlige gebyrer og avgifter for å avdekke om skillet er i henhold til 
retningslinjene. Dette skal nå være ryddet opp, men vi konstaterer at det i omtalen 
av gebyrene og 	avgiftene bl.a. på Legemiddelverkets nettside og i statsbudsjettet 	
fortsatt er noe inkonsistens i ordbruken. 	Videre er det en utfordring at 	tidsfristene 	
ofte ikke overholdes, slik at bransjen ikke får de tjenestene den betaler for. 	 	
Konklusjonen om at bere	gningsgrunnlaget i alt det vesentlige er i tråd med 	
retningslinjene, er basert på at gebyrene generelt skal dekke kostnadene ved 
saksbehandling. Disse kostnadene er presisert som lønn mv (arbeidsgiveravgift, 
pensjon) for saksbehandlerne samt overhead for s	tøttefunksjoner, bl.a. IKT og 	
husleie. Lønn mv. for lederne er sjelden blitt regnet inn. Generelt konstaterer

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	61	 	
Legemiddelverket at det er godt samsvar mellom gebyrer og kostnader. Det er 
heller ikke slik at inntektene fra gebyrer og avgifter finansierer and	re deler av 	
virksomheten enn de skal, som for eksempel folkehelsevirksomheten. 	 	
Det er likevel ikke slik at alle gebyrene akkurat dekker utgiftene til den 
gebyrbelagte aktiviteten, bl.a. fordi Legemiddelverket i gebyrfastsettelsen bevisst 
tar andre hensyn 	enn de kostnadsmessige:	 	
- 	Registreringsgebyrene er utformet slik at de som er knyttet til legemidler 
for dyr settes til om lag halvparten av gebyrene for legemidler for 
mennesker. Det vises til at denne praksisen er vanlig internasjonalt og er 
godt begrunnet	 (se vedlegget for nærmere om dette).	 	
- 	I fastsettelsen av gebyrene tas det også hensyn til satsene i andre land, samt 
det europeiske legemiddelkontoret. Det tas generelt “rimelighetshensyn”, 
og dette sies å kunne gi opphav til kryssubsidiering.	 	
- 	Refusjonsgeb	yrene anses generelt å være satt for lavt, også etter økningen i 	
2010.	 	
Det er ingen automatisk justering av Legemiddelverkets gebyrer. Refusjonsgebyret 
ble justert i 2010, men dekker heller ikke nå utgiftene til den gebyrpliktige 
virksomheten. Justeringen 	de siste årene må derfor sies å ha vært i tråd med 	
retningslinjene.	 	
Legemiddelverket går fra tid til annen igjennom grunnlaget for de ulike gebyrene 
med tanke på samsvar mellom inntekter og utgifter, jf. også ovennevnte eksterne 
utredning. 	 	
Dokumentasjonen	 er til dels god, og består av en egen oversikt på 	
Legemiddelverkets nettside i tillegg til de ulike forskriftene. Årsrapportene gir 
også nyttig informasjon, men disse blir normalt ikke lagt ut på internett fordi de er 
utformet for å svare på tildelingsbre	vet fra departementet og dermed ikke anses å 	
inneholde det Legemiddelverket selv ønsker å formidle offentligheten. Når det 
likevel var komplisert å få ordentlig oversikt over dette, kan det nok delvis 
tilskrives at det fortsatt er noe inkonsekvent bruk av 	begrepene gebyr og avgift, og 	
at det var lite informasjon om fiskeoppdrettsgebyret. Vi bemerker også at vi av 
praktiske årsaker ikke fikk tilgang til gjennomgangen av beregningsgrunnlagene 
som ble utført i 2006/2007.	 	
Det har i flere år vært en utfordring a	t saksbehandlingstidene på gebyrrelaterte 	
saker i Legemiddelverket har vært for lange og uforutsigbare. Det er igangsatt et 
arbeid som skal bedre dette, jf. omtale i avsnitt 7.2.1 og i vedlegget, men bransjen 
opplever at dette fortsatt er et problem. Saksb	ehandlingstider omfattes ikke av 	
retningslinjene, men er likevel relevant i den forstand at bransjen i dette tilfellet 
ikke opplever at kvaliteten på tjenesten de betaler for står i forhold til kostnadene. 	 	
5.2	 	Hovedkategorier av funn	 	
Dette avsnittet søker å k	ategorisere funnene som tilsier at gebyrordningene er 	
problematiske, enten dette er i forhold til Finansdepartementets retningslinjer 
eller på annen måte. I dette ligger at vi tar utgangspunkt i problemstillingene som

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	62	 	
påpekes i avsnittet over, men utvider 	oversikten til på enkelte punkter også å 	
gjelde andre tilsynsorganer, og problemstillinger som ikke er eksplisitt knyttet til 
Finansdepartementets retningslinjer, men som likevel har å gjøre med 
innrettingen og praktiseringen av gebyrordningene. For en vur	dering som også 	
omfatter spørsmål knyttet til bl.a. produktivitet og styring, viser vi til kapittel 7. 	 	
Funnene det vises til her gjelder flere ulike problemstillinger, og gir grunnlag for 
tiltak av ulik karakter, jf. kapittel 8. På enkelte områder har vi 	imidlertid ikke 	
avdekket problematiske funn til tross for at dette kunne være forventet. Dette 
gjelder for det første hvilke kostnadskomponenter som er tatt inn i 
beregningsgrunnlaget. Dette skyldes at dokumentasjonen i de aller fleste tilsynene 
er så mang	elfull og opplysningene så overordnede at det ikke er mulig å si 	
nøyaktig hvilke kostnader som er lagt inn, med et mulig unntak for Mattilsynet, jf. 
avsnitt 5.1.6. Det andre området er justeringen av gebyrene over tid, der 
retningslinjene er så romslige at	 samtlige av de praksisene vi har avdekket 	
antakelig er i tråd med dem 	– selv om enkelte innebærer svært liten grad av 	
forutsigbarhet for bedriftene. 	 	
5.2.1	 Mangelfull dokumentasjon av beregningsgrunnlaget	 	
Som allerede nevnt er dokumentasjonen av beregningsgrunn	laget, dvs. av 	
kostnadene som de ulike gebyrene har til hensikt å dekke, i dag svært mangelfull i 
flere av tilsynsorganene. For de tilsynsorganene som faktisk har dokumentasjon, 
er kommunikasjonen av denne tidvis for dårlig. Praksisen er dermed i strid med	 	
retningslinjene i en rekke tilsynsorganer, jf. krav om at tilsynsobjektene skal kunne 
få redegjort for “beregningene som ligger til grunn for gebyrets størrelse”. Vi viser 
også til dokumentasjonskravene i forvaltningsloven og statens økonomireglement, 
sam	t refusjonsforskriften for de ordningene denne gjelder, jf. omtale i avsnitt 3.3. 	 	
Det er flere grunner til at manglende dokumentasjon av beregningsgrunnlagene 
bør tas alvorlig. I de tilfellene ikke en gang tilsynsorganene selv kjenner til hvor 
høye kostna	der gebyrene er ment å dekke, vil det ikke være mulig å utforme det 	
som anses å være et optimalt gebyr, eller få til en optimal fordeling av ressurser til 
de ulike aktivitetene. Der tilsynsobjektene ikke får den oversikten de etterspør, 
forhindres de fra å	 se sammenhengen mellom betaling og utkomme. Dette kan 	
igjen gi opphav til mistanke om at gebyret også finansierer oppgaver som ikke skal 
gebyrlegges, noe som kan være uheldig for samarbeidet mellom tilsyn og 
tilsynsobjekt. Mangelfull dokumentasjon svekker	 også mulighetene til å klage på 	
vedtak, samt gi innspill i høringsrunder, på et informert grunnlag. Uten god 
dokumentasjon blir det også vanskelig for tilsynsobjekter, styrende departement 
og andre aktører å vurdere potensialet for effektivitetsøkning, be	hovet for 	
ressursallokering, samsvaret med retningslinjene mv. Mer generelt anser vi at god 
dokumentasjon av beregningsgrunnlaget er en forutsetning for at 
bruttofinansieringssystemet skal fungere etter hensikten, jf. drøfting i avsnitt 7.1.	 	
Etter det vi h	ar kunnet bringe på det rene, skiller følgende tilsynsorganer seg ut 	
med særlig mangelfull dokumentasjon blant de åtte vi har intervjuet:

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	63	 	
- 	Arbeidstilsynet. Vi har ikke fått tilgang til oversikt verken over hvilke 
kostnader som inngår, eller hvor høye disse 	kostnadene er. Det ser heller 	
ikke ut til at det foreligger slik informasjon.	 	
- 	Fiskeridirektoratet. Når dette tilsynet nevnes til tross for at de hevder å ha 
god dokumentasjon, er det fordi vi ikke selv har fått tilgang til denne 
dokumentasjonen og dermed k	an bekrefte direktoratets påstander. 	 	
- 	Klima	- og forurensningsdirektoratet. De fleste gebyrene er satt for lenge 	
siden, enkelte på midten av 1980	-tallet, og en har ikke i dag oversikt over 	
beregningsgrunnlaget. Det er imidlertid satt i gang et arbeid som sk	al bøte 	
på dette.	 	
- 	Luftfartstilsynet. Det ser ikke ut til å finnes noen detaljert oversikt over 
hvilke utgifter som er forbundet med de ulike gebyrbelagte oppgavene. Det 
gis en redegjørelse for beregningsgrunnlaget i høringsbrevet, men denne er 
overordnet o	g lite informativ. Tilsynet er imidlertid i gang med å utarbeide 	
et tidsregistreringssystem som skal gi bedre dokumentasjon over tid. 
Denne skal framgå av høringsbrevene fra 2013. 	 	
- 	Petroleumstilsynet. Kommunikasjonen av den dokumentasjonen som finnes 
er ti	l dels svært mangelfull. Dette er antakelig en viktig årsak til at 	
tilsynsobjektene har mistenkt overfakturering, dvs. at også utgifter til 
oppgaver som ikke skal gebyrlegges, kreves refundert. Vi konstaterer 
imidlertid at den omfattende dialogen som har v	ært mellom tilsynet og 	
næringen, har båret frukter bl.a. ved at Petroleumstilsynet den siste tiden 
har kommunisert grunnlaget for fordelingsnøklene de bruker.	 	
Blant de åtte tilsynsorganene vi har gått nærmere etter i sømmene, er det dermed 
bare tre vi velg	er å ikke framheve her. Når det gjelder Direktoratet for 	
samfunnssikkerhet kan dette framstå noe velvillig, da de sist utarbeidet en 
oversikt over beregningsgrunnlaget i 2006. Dette ser imidlertid ut til å være bedre 
enn de tilsynene vi har nevnt over, og 	det synes som nevnt å være manglende 	
tilbakemelding fra Justisdepartementet som er hovedårsaken til at det ikke er 
skjedd noe siden da.. For Mattilsynet og Statens legemiddelverk ser 
dokumentasjonen ut til å være forholdsvis god i dag, og den gjøres også d	elvis 	
tilgjengelig for offentligheten, hhv. gjennom årsrapporten og på forespørsel. 	 	
For andre tilsynsorganer enn de åtte, blir funnene nødvendigvis mer tilfeldige. Når 
det gjelder dokumentasjon, der kan hende svært mange av tilsynsorganene kunne 
vært nevn	t, velger vi derfor å ikke påpeke de manglene vi har funnet. 	 	
5.2.2	 Høye gebyrer, herunder variasjon i timesatser	 	
Selv om ingen av de tilsynene vi har forespurt vedgår at gebyrene er satt høyere 
enn utgiftene de er ment å dekke, er det enkelte gebyrer som synes 	å være satt 	
særlig høyt. Vi har imidlertid ikke grunnlag for å si om dette skyldes for 
omfattende beregningsgrunnlag eller at gebyret er satt for høyt i forhold til et 
korrekt beregningsgrunnlag. I flere tilfeller ligger problemet i at det opereres med 
ett	 gebyr der utgiftene må ventes å variere betydelig fra tilfelle til tilfelle. I tillegg 	
konstaterer vi at det er betydelig variasjon i den timesatsen de ulike

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	64	 	
tilsynsorganene opererer med. Vi gir her enkelte eksempler på dette, men uten å 
ha grunnlag for å	 si at ordningene er i strid med retningslinjene. 	 	
- 	DSB. Gebyrene på elektromedisinsk utstyr er kritisert for ikke å stå i forhold 
til tilsynsjobben som utføres. Som følge av kritikken er gebyrene stort sett 
holdt uendret de siste årene. Av DSBs egen gjenno	mgang i 2006 ser det 	
også ut til at gebyrene på enkelte farlige stoffer er satt for høyt.	 	
- 	Fiskeridirektoratet. Alle søknader undergitt forvaltningen av 
Akvakulturlova belastes et gebyr på kr 12	 000, til tross for de ulike 	
søknadene som sendes inn. Dette sy	nes ikke å være i tråd med at 	gebyret i 	
følge retningslinjene bør “utformes slik at det best mulig sikrer samsvar 
mellom betaling og produksjonskostnader”.	 Fiskeridirektoratet viser til at 	
det kontinuerlig arbeides for å få ned kostnadene, og at gebyrene v	urderes i 	
forhold til kostnadene slik at de ikke overstiger kravet om at de skal være 
kostnadsdekkende.	 	
- 	Kystverket. Næringen påpekte bl.a. i 2007 at gebyrkostnadene ganske 
generelt framsto som store, og at man betvilte at virksomheten var 
kostnadseffektiv.	 Når det gjelder losberedskapsgebyret var Kystverket enig 	
i at dette var satt for høyt. Det er senere satt i gang et prosjekt for å 
effektivisere Kystverkets virksomhet med særlig tanke på gebyrene og 
avgiftene. Som følge av dette er enkelte gebyrer og avg	ifter fjernet, andre 	
ordninger er lagt om, og samtlige gebyrer er fra 2011 gjort om til 
sektoravgifter.	 	
- 	Luftfartstilsynet. Flere av gebyrene her framstår som høye, bl.a. Årsgebyr 
for AOC. Dette gebyret vil imidlertid ifølge Luftfartstilsynet antakelig bli 	økt 	
betydelig også i årene framover, da det etter sigende i dag på langt nær er 
kostnadsdekkende.	 	
- 	Mattilsynet. Kostnadene for kjøttkontroll, dvs. summen av 
kjøttkontrollgebyret og matproduksjonsavgiften, anses av næringen å være 
høye, særlig sammenliknet m	ed andre land. Gebyret for skjellkontroll har 	
framstått som høyt, men er	 ifølge Mattilsynet	 nå under vurdering. 	 	
- 	Statens legemiddelverk. Gebyrene anses ikke å være for høye, gitt at 
arbeidet de skal dekke faktisk blir utført, men i perioder med svært lang 	og 	
uforutsigbar saksbehandlingstid framstår det ikke som om gebyret 
samsvarer med tjenesten som blir levert. Statens legemiddelverk er i ferd 
med å gjennomføre en prosess som skal gi kortere saksbehandling også på 
lenge sikt. 	 	
- 	Justervesenet. Særlig noen av	 timesatsene framstår som svært høye. For 	
kontroll og godkjenning av måleredskap som ikke er underlagt faste gebyr, 
kreves det kr 1	 560 per time som brukes på kontrollen på stedet. For andre 	
kontroll	- og tilsynsaktiviteter, men som utføres i Justervesenets	 lokaler, 	
kreves det kr 1	 260 per time. For andre kontroll	- og tilsynsaktiviteter som 	
nødvendiggjør reisevirksomhet, kreves kr 2	 870 per time. Dersom reise	- og

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	65	 	
oppholdsutgiftene ikke kan knyttes til en ansvarlig, kan Justervesenet 
bestemme at det skal bet	ales et gebyr på kr 3	 340 per time. Gebyrene 	
faktureres etterskuddsvis. Til sammenlikning benytter Petroleumstilsynet 
en timesats på kr 820, og Mattilsynet kr 480. Justervesenet hevder på sin 
nettside at denne gebyrstrukturen, som er ny fra 1. januar 2011,	 er “basert 	
på ressurser og tidsbruk for de forskjellige typer måleredskaper og tilsyns	-	
ordninger. For enkelte måleredskaper finnes utstyr som gjør kontrollen 
enkel å utføre. For andre typer måleredskaper har den teknologiske 
utviklingen gjort disse mer av	anserte, og dermed mer tidkrevende å 	
kontrollere. Dette vil den nye gebyrstrukturen gjenspeile. Noen vil derfor få 
et lavere gebyr enn før, mens for andre blir det høyere.” Vi har ikke gått 
nærmere inn i hva som er årsaken til Justervesenets høye timesatse	r, men 	
konstaterer at også tilsynsarbeidet i de andre tilsynene også kan være 
svært tid	- og kompetansekrevende. 	 	
5.2.3	 Kryssubsidiering	 	
Kryssubsidiering innebærer i denne sammenhengen at ett eller flere gebyrer 
settes for høyt for at andre skal kunne settes lave	re. Dersom vi med “for høyt” 	
mener “høyere enn det som skal til for å dekke utgiftene ved å utføre den 
gebyrbelagte oppgaven”, dvs. overprising i retningslinjenes forstand, er det etter 
det vi har kunnet bringe på det rene, ingen tilfeller av kryssubsidier	ing. Dette er 	
basert på at de tilsynsorganene dette gjelder selv mener at ingen av deres gebyrer 
er overpriset, og den tilgjengelige dokumentasjonen ikke har vært slik at vi har 
kunnet gjøre oss opp en selvstendig mening. 	 	
Dersom kryssubsidiering også kan 	bety noen gebyrer settes “høyere enn de ellers 	
ville blitt satt” for at andre skal kunne settes lavere, ser vi tre tilfeller av 
kryssubsidiering. De to siste påpekes av tilsynsorganene selv:	 	
- 	Fiskeridirektoratet. Ett av gebyrene er differensiert etter fartø	ystørrelse, 	
noe som bare delvis er begrunnet i arbeidsmengde, og for øvrig i hensyn til 
variasjoner i betalingsevne og politiske fordelingshensyn. Store fartøyer 
gebyrlegges derfor tyngre enn små, ut fra hensyn som ikke er relatert til 
utgiftene ved å utfø	re den gebyrpliktige handlingen. 	 	
- 	Luftfartstilsynet. Her innebærer gebyrordningene ganske generelt at store 
virksomheter betaler mer enn små, og kommersielle aktører mer enn 
private, uten at dette kan tilskrives faktiske forskjeller i utgiftene forbundet 
med å drive tilsyn. Det er flere eksempler på dette, særlig i form av at 
gebyrene varierer med flystørrelse ut over det som synes rimelig, men også 
at de varierer med verdien på et pantedokument. Et annet eksempel er at 
luftdyktighetsbevis til “fartøy av sæ	rlig kulturhistorisk verdi” skal prises 	
særlig lavt, og dermed delfinansieres av den kommersielle luftfarten. 
Skjevhetene mellom store og små virksomheter, og kommersielle og private 
aktører, sies å ha en historisk forklaring i at gebyrstrukturen opprinnel	ig 	
ble satt bl.a. ut fra et ønske om en underskog av små selskaper i tillegg til de

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	66	 	
store, og dermed en skånsom prising for mindre fartøy mv. Luftfartstilsynet 
forsøker nå å jevne ut disse skjevhetene, typisk ved å øke de høyere 
gebyrene mindre enn de lave	re innenfor samme gebyrordning. 	 	
- 	Statens legemiddelverk. I fastsettelsen av gebyrene tas det også hensyn til 
satsene i andre land, samt det europeiske legemiddelkontoret. Det tas 
generelt “rimelighetshensyn” i fastsettelsen av gebyrene, bl.a. med henblikk 
på gebyrene i andre land. Et eksempel på at andre hensyn enn de 
kostnadsmessige spiller inn, er at registreringsgebyrene er utformet slik at 
de som er knyttet til legemidler for dyr settes til om lag halvparten av 
gebyrene for legemidler for mennesker. 	 	
5.2.4	 Do	bbel gebyrinndekning	 	
Det eneste tilfellet vi har sett av dobbelt gebyrdekning, er det som har vært kjent 
lenge, og som gjelder gebyret på ilandføring av petroleumsprodukter. Dette 
gebyret kreves inn av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, men s	er 	
ut til å dekke i hvert fall enkelte oppgaver som ikke lenger foretas av DSB, men av 
Petroleumstilsynet. Petroleumstilsynet overtok denne oppgaven så langt tilbake 
som i 2004, men DSB har fortsatt å kreve inn gebyret. Dette tilfellet har vært tatt 
opp gj	entatte ganger av industrien. DSB er imidlertid av den oppfatning at de 	
fortsatt har rett til å kreve inn gebyret, da de utfører oppgaver av relevans for 
gebyret, nærmere bestemt tilsyn av førstehåndsomsetningen på land av 
risikoindustri. Petroleumstilsyne	t har hånd om tilsyn av selve 	
ilandføringsanleggene. DSB har ingen konkrete planer om å foreta seg noe med 
dette gebyret.	 	
5.2.5	 Behov for opprydning i skillet gebyr/sektoravgift 	– og refusjonsordning	 	
Flere ordninger ser i dag ut til å være feilaktig benevnt, ent	en som gebyr eller som 	
sektoravgift. Dette har først og fremst betydning for regnskapsførselen, og vil ha 
praktisk betydning først og fremst der det knyttes politisk interesse til det samlede 
omfanget av skatter og avgifter. Et eksempel er skatteløftet til	 den nåværende 	
regjeringen. Samtidig kan det også være viktig for næringen, ved at det stilles 
strengere krav til hvilke oppgaver og utgifter som kan inngå i gebyrordninger enn i 
sektoravgiftsordninger. Dette er én grunn til at vi anser at det er viktig at	 de 	
ordningene som reelt sett er å betrakte som gebyrordninger også betegnes som 
det 	– og omvendt.	 	
Følgende ordninger kan nevnes i denne sammenhengen:	 	
- 	DSB. Samtlige ordninger kalles i dag sektoravgifter, men er etter vårt syn å 
betrakte som gebyrer. De før	es også som gebyrer i statsregnskapet. Vi har 	
forstått det slik at dette var noe av det som ble tatt opp av DSB i 
gjennomgangen som ble levert Justisdepartementet 2007 og som de siden 
ikke har fått tilbakemelding på.	 	
- 	Kystverket. Dette er nå rettet opp, ved	 at samtlige gebyrordninger fra 2011 	
ble gjort om til sektoravgifter.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	67	 	
- 	Post	- og teletilsynet. Ordningen her er noe spesiell, og består i at det årlig 	
framgår av statsbudsjettet hvor mye som skal kreves inn i gebyr. Dette 
beløpet fordeles deretter over aktiv	iteter og aktører, enten som et 	
engangsgebyr eller et årsgebyr. Vi er i tvil om denne ordningen oppfyller 
kravet til en gebyrordning nevnt over. Vi har imidlertid ikke tatt for oss 
denne ordningen så grundig at vi har grunnlag for å si noe sikkert om dette	. 	
- 	Statens legemiddelverk. I realiteten, dvs. i forskrifter, statsregnskap og 
tildelingsbrev, er skillet mellom gebyrer og sektoravgifter i tråd med 
retningslinjene, men for øvrig, dvs. på Legemiddelverkets nettside og i 
budsjettdokumenter, er det noe forv	irring. Det ble gjennomført en 	
opprydding i dette i 2007, der flere ordninger skiftet betegnelser, og det 
antas at den forvirringen som gjenstår vil forsvinne etter hvert. 	 	
I tillegg til at det er noe forvirring knyttet til skillet mellom gebyr og sektorav	gift, 	
konstaterer vi at Petroleumstilsynet og Oljedirektoratet opererer med en tredje 
ordning, refusjon av tilsynsutgifter. Denne ordningen framstår imidlertid som en 
gebyrordning, men der enkelte elementer kanskje heller bør klassifiseres som 
sektoravgift	. 	
Refusjonsordningen er hjemlet i refusjonsforskriften. Refusjonsforskriften ble 
utarbeidet før Finansdepartementets retningslinjer, men er i etterkant vurdert å 
være i overensstemmelse med disse. Ved fastsettelse og revidering av 
timekostnadene i forskri	ften er det tatt hensyn til de utformede retningslinjene fra 	
Finansdepartementet. Omvendt ser det ikke ut til at Finansdepartementet 
vurderte refusjonsforskriften da de utarbeidet sine retningslinjer. 	 	
Vi stiller oss noe spørrende til at det skal være beho	v for ordningen med refusjon 	
av tilsynsutgifter, eller om den kunne gjøres om til en gebyr	- og 	
sektoravgiftsordning. I hvert fall finansieringen av de aktørspesifikke oppgavene 
synes i realiteten å oppfylle kravene som stilles til gebyrer, jf. at de belast	es 	
næringen for en klart definert offentlig myndighetshandling som utføres overfor 
betaleren. Finansieringen av fellesoppgavene (“tverrlisensielle aktiviteter”) 
framstår mer som en sektoravgiftsordning, da det kan stilles spørsmål ved om 
tverrlisensielle a	ktiviteter faktisk kan anses som klart definerte 	
myndighetsbehandlinger overfor betaler.	 	
Dersom også disse ordningene kan omtales som gebyrer og sektoravgifter vil det 
bli enklere å skaffe seg oversikt over sammenliknbare inntekter mellom 
tilsynsorganene, 	i tillegg til at en legger til rette for korrekt regnskapsføring.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	68	 	
6 	Samlet årlig gebyrbetaling fra næringslivet til statlige tilsyn	 	
6.1	 	Anslag på samlet årlig gebyrbetaling	 	
Den samlede gebyrbetalingen fra næringslivet til statlige tilsynsorganer anslås i 
2009	 til 1,9 mrd. kroner. Et tilsvarende anslag for 2011 ville trolig bli mindre siden 	
Kystverkets gebyrer er gjort om til sektoravgift. 	Tabell 	2 viser fordelingen av 	
gebyrinntektene mellom de ulike tilsynsorga	nene. Mens gebyrinntektene for en 	
del av tilsynsorganene er hentet rett ut av statsregnskapet, er det for andre 	mindre	 	
opplagt hvilke inntekter som skal regnes med i denne sammenhengen. Under gis 
det en oversikt over hvilke kilder som er brukt o	g beslutninger som er tatt. 	
Vurderingene	 skal være i tråd med definisjonen av gebyrer i avsnitt 1.2.3, 	dvs. 	 at 	
forvaltningsgebyr som ikke spesifikt er tilsynsrelatert er inkludert, men ikke over	-	
tredelsesgebyr og tvangsm	ulkt, og som hovedregel heller ikke sektoravgifter.	17 	
Tabell 	2: Gebyrinntekter i 2009 for de statlige tilsynsorganene	 	
Tilsynsorgan	 	Gebyrinntekter 	 	
(1 000	 kroner)	 	
Arbeidstilsynet	 	19 086	 	
Direktoratet for mineralforvaltning	 	767	 	
Di	rektoratet for samfunnssikkerhet og beredskap	 	114 515	 	
Fiskeridirektoratet	 	16 738	 	
Justervesenet	 	46 215	 	
Klima	- og forurensningsdirektoratet	 	54 693	 	
Kystverket	 	791 060	 	
Lotteri	- og stiftelsestilsynet	 	7 986	 	
Luftfartstilsynet	 	125 707	 	
Mattilsynet	 	104 745	 	
Medietilsynet	 	18 972	 	
Norges vassdrags	- og energiverk	 	45 519	 	
Oljedirektoratet	 	18 984	 	
Petroleumstilsynet	 	62 238	 	
Post	- og teletilsynet	 	160 419	 	
Sjøfartsdirektoratet	 	162 432	 	
Statens bygningstekniske etat	 	21 073	 	
Statens legemiddelverk	 	103 022	 	
SUM	 	1 874 17	1 	
 
 	 	 	
17 Som nevnt der, er anslaget på 1,9 mrd. kroner ikke å betrakte som den samlede brukerbetalingen fra 
næringslivet til statlige tilsyn.	 For eksempel er brukerbetalingen til Finanstilsynet ikke med i denne 	
oversikten. 	Nødvendi	g brukerbetaling i 2010 (etterskuddsvis, for tilsynsvirksomhet i 2009	), ble beregnet til 	
247,1 million	er kroner	, jf. årsrapporten	 for 2010	. Etter det vi forstår er dette snakk om en sektoravgift.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	69	 	
Anslaget på samlede gebyrinntekter hviler på følgende kilder og forutsetninger:	 	
1. Arbeidstilsynet	: Statsregnskapet kap 3640, summen av post 04 (gebyr for 	
kjemikaliekontroll) og post 07 (gebyr for byggesaksbehandling).	 	
2. Direktoratet for mineralforvaltning	: Statsregnskapet kap 3906 post 02. 	
Tidligere år har denne posten også omfattet årsavgift, men denne er som følge 
av retningslinjene fom statsbudsjettet for 2011 omdefinert til avgift. 	 	
3. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap	: Statsregnskapet kap 34	51 	
post 01. Merk at posten heter “gebyrer”, men i forskriftene omtales alle 
gebyrene som avgifter. Vi har valgt å legge til grunn at de i realiteten er 
gebyrer, jf. nærmere omtale i avsnitt 4.5.2.	 	
4. Fiskeridirektoratet	: Statsregnskapet kap 4030, summen av po	st 05 (gebyr 	
kjøperregistrering), post 08 (gebyr havbruk), post 09 (innmeldingsgebyr 
Merkeregisteret) og post 12 (saksbehandlingsgebyr fiskeflåten).	 	
5. Justervesenet	: Statsregnskapet kap 3902 post 01.	 	
6. Klima	- og forurensningsdirektoratet	: Statsregnskapet kap 4	441, summen av 	
post 04 (gebyrer), post 06 (gebyrer, fylkenes miljøvernavdelinger) og post 07 
(gebyrinntekter kvotesystemet).	 	
7. Kystverket	: Statsregnskapet kap 4062 post 01.	 	
8. Lotteri	- og stiftelsestilsynet	: Statsregnskapet kap 3305, summen av post 02 	
(gebyr lo	tterier) og post 04 (gebyr stiftelser).	 	
9. Luftfartstilsynet	: Statsregnskapet kap 4313 post 01. Her er ikke post 02 	
(refusjon fakturert) inkludert. Posten utgjør 12	 993 mill. kroner.	 	
10.	 Mattilsynet	: Årsrapporten 2010, tabell 21. (Statsregnskapet kap 4115 post 01	 	
inkluderer tvangsmulkt.)	 	
11.	 Medietilsynet	: Statsregnskapet kap 3334 post 70.	 	
12.	 Norges vassdrags	- og energiverk	: Tall fra NVE. (Statsregnskapet kap 4820 post 	
01 inkluderer tvangsmulkt.)	 	
13.	 Oljedirektoratet	: Statsregnskapet kap 4810, summen av post 01 	
(gebyrinntekt	er) og post 03 (refusjon av tilsynsutgifter), da også sistnevnte er 	
utgifter til tilsynsvirksomhet som belastes næringslivet, og som ikke er plassert 
i skatte	- og avgiftsopplegget. 	 	
14.	 Petroleumstilsynet	: Statsregnskapet kap 3642 post 03 (refusjon av 	
tilsynsu	tgifter). Dette er reelt å betrakte som gebyrinntekter, jf. 	
Oljedirektoratet.	 	
15.	 Post	- og teletilsynet	: Statsregnskapet kap 4380 post 01.	 	
16.	 Sjøfartsdirektoratet	: Statsregnskapet kap 3907, summen av post 01 (gebyr for 	
skip og offshoreinnstallasjoner i NOR) og po	st 04 (gebyrer for skip i NIS). 	
Inntektene for maritime personellsertifikater (post 02) er ikke inkludert, da en 
betydelig andel av disse kommer fra privatpersoner i forbindelse med 
båtførerbevis. Det resterende kommer fra næringslivet i forbindelse med 
offisersertifikater mv. Denne posten utgjorde 7,351 mill. kroner. 	 	
17.	 Statens bygningstekniske etat	: Statsregnskapet kap 3587 post 04.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	70	 	
18.	 Statens legemiddelverk	: Statsregnskapet kap 3750, summen av post 04 	
(registreringsavgift) og post 06 (refusjonsavgift), som be	gge i andre 	
sammenhenger omtales som gebyrer. I tillegg til inkluderer gebyrinntektene 
inntekter fra gebyr for søknad om apotekkonsesjon. Opplysninger om disse er 
innhentet fra Legemiddelverket. Inntekter fra fiskeoppdrettsgebyret er ikke 
inkludert, da dis	se etter sigende ikke tas inn hvert år og uansett er svært små 	
(det er ikke kjent om Legemiddelverket krevde inn dette gebyret i 2009). 	 	
Vi har kun laget anslag for samlede gebyrinntekter for 2009. For de aller fleste 
tilsynene har det vært mulig å finne g	ebyrinntektene for hvert av årene tilbake til 	
og med 2005, se vedlegget for tall for dette for hvert av tilsynene. Når vi likevel 
velger å ikke summere tallene også for 2005	-08, er det fordi dette ikke 	
nødvendigvis ville gi et godt bilde av utviklingen i s	amlede gebyrinntekter. Det er 	
flere grunner til dette.	 	
1. Avgifter kan ha inngått i gebyrinntektene før retningslinjene ble gjort 
gjeldende, og så blitt flyttet over i skatte	- og avgiftsopplegget, som i Mattilsynet, 	
eller gjort om til gebyr, som i Oljedirekto	ratet. I andre tilfeller, som hos Statens 	
legemiddelverk, er avgifter gjort om til gebyr og dermed hentet inn fra skatte	- 	
og avgiftsopplegget.	 	
2. Gebyrer kan ha blitt til underveis i perioden. Direktoratet for 
mineralforvaltning hadde for eksempel ikke gebyri	nntekter i 2005	-07. 	 	
3. Regnskapsføringen kan ha endret seg, som for Justervesenet, slik at det å lage 
en informativ tidsserie simpelthen krever mer arbeid. En liknende 
problemstilling er at også det å skille ut de relevante gebyrinntektene (for 
eksempel fra 	tvangsmulkt) i 2009 krever bistand fra tilsynene, og slik bistand 	
kan være mer krevende å gi for informasjon for flere år tilbake i tid.	 	
6.2	 	Om tallmaterialet er enkelt tilgjengelig 	– og bør være det	 	
Det er betydelig variasjon mellom tilsynsorganene når det gj	elder hvor enkelt det 	
er å slå fast hva som er de faktiske gebyrinntektene. Vi går her igjennom kildene 
for tallmaterialet, dernest dagens praksis, og til slutt behovet for endringer i 
praksisen. Omtalen tar utgangspunkt i tallmaterialet for 2009, men vil 	typisk også 	
gjelde for flere år tilbake. 	 	
6.2.1	 Kilder for tallmaterialet	 	
Hovedkilden for tallmaterialet er statsregnskapet, der gebyrinntektene skal føres i 
egne poster i Tabell 2.2 Løyvingsrekneskap for staten, inntekter. Dette innebærer 
at gebyrinntektene for	 ett år, er å finne i slutten av april året etter, når 	
statsregnskapet legges fram. For eksempel ble Meld. St. 3 (2009	-2010) 	
Statsrekneskapen 2009 lagt fram 30. april 2010. Supplerende informasjon om 
hvilke gebyrer som omfattes av gebyrinntektene gis ofte,	 men ikke alltid, i 	
budsjettproposisjonen til det enkelte overordnede departement, som for eksempel 
Prop. 1 S (2010	-2011) fra Helse	- og omsorgsdepartementet for Statens 	
legemiddelverk. Disse kommer ut i september, og inneholder regnskapstallene for 
året fø	r i tillegg til forslag for neste år og salderte budsjettall for inneværende år.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	71	 	
Gebyrinntektene oppgis gjerne også, og iblant mer detaljert, i årsrapportene. For 
noen tilsyn kan imidlertid tallene i årsrapportene avvike noe fra tallene i 
statsregnskapet,	 pga. ulik regnskapsføring (et eksempel på dette er Luftfarts	-	
tilsynet). Vi har tatt utgangspunkt i tallene i statsregnskapet for samtlige tilsyn.	 	
6.2.2	 Om tallmaterialet i dag er lett tilgjengelig	 	
For de fleste tilsynsorganene er gebyrinntektene i dag lett tilg	jengelig i 	
statsregnskapet. For mange er det snakk om én budsjettpost, for andre er det flere 
som må summeres. Ofte brukes post 01 eller 02, men dette varierer. De 
tilsynsorganene der det ikke er behov for informasjon fra andre kilder enn denne, 
er bl.a. A	rbeidstilsynet, Direktoratet for mineralforvaltning, Fiskeridirektoratet og 	
Justervesenet, jf. oversikten i avsnitt 6.1 for flere eksempler. 	 	
Men for flere av tilsynene er innhentingen av tall mer krevende. 
Problemstillingene kan deles inn i følgende kateg	orier:	 	
1. Tallene framgår av statsregnskapet, men det er ikke opplagt hvilke poster som 
skal inkluderes. Dette kan heller ikke enkelt leses ut av omtalene i 
budsjettproposisjonene til det overordnede departementet, eller årsrapporter 
(der slike er offentlig t	ilgjengelig). Det er derfor behov for ytterligere 	
informasjon om postenes innhold. Vi har innhentet denne informasjonen ved å 
ta kontakt med tilsynsorganet. Dette gjelder følgende tilsynsorganer: 	 	
o 	Luftfartstilsynet: kun post 01 (gebyrinntekter), ikke noe f	ra post 02 	
(refusjon fakturert).	 	
o 	Medietilsynet: hele post 70 (gebyr), da denne ikke inkluderer 
tvangsmulkt slik vi først trodde.	 	
o 	Oljedirektoratet: både post 01 (gebyrinntekter) og post 03 (refusjon av 
tilsynsutgifter).	 	
o 	Petroleumstilsynet: kun post 03 (refu	sjon av tilsynsutgifter), ikke noe 	
fra post 06 (refusjoner/ymse inntekter).	 	
o 	Statens vegvesen: post 02 (gebyrinntekter) viste seg i hovedsak å 
omfatte gebyrer fra privatpersoner, og er derfor ikke tatt med.	 	
2. Bare enkelte av gebyrene framgår av statsregnskape	t, slik at det er behov for 	
bistand fra tilsynsorganene til å hente fram de øvrige tallene. 	 	
o 	Statens legemiddelverk: Post 04 (registreringsavgift) og post 06 
(refusjonsavgift) er lett tilgjengelig, men inntektene fra gebyr for søknad 
om apotekkonsesjon måt	te fås direkte fra Legemiddelverket.	 	
3. Gebyrinntektene i statsregnskapet omfatter tvangsmulkt, og tall for inntektene 
fra denne må innhentes fra tilsynsorganet.	 	
o 	Mattilsynet: Post 01 (gebyrer med mer) inkluderer tvangsmulkt. 
Inntektene fra tvangsmulkt framgår	 av årsrapporten.	 	
o 	Norges vassdrags	- og energiverk: Post 01 (gebyrinntekter) inkluderer 	
tvangsmulkt. Inntektene fra tvangsmulkt ble oversendt fra NVE.	 	
4. Gebyrinntektene framgår av statsregnskapet, men betegnelsene der eller andre 
steder skaper forvirring om h	vorvidt dette faktisk dreier seg om gebyrer eller

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	72	 	
sektoravgifter. Ytterligere informasjon må derfor innhentes, ev. i kombinasjon 
med egne vurderinger.	 	
o 	Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap: Hele post 01 
(gebyrer) er inkludert, til tross for at sa	mtlige gebyrer i forskriftene 	
omtales som avgifter. Denne vurderingen kan diskuteres, jf. avsnitt 
5.1.2.	 	
o 	Statens legemiddelverk: Både registreringsgebyret og refusjonsgebyret 
omtales i statsregnskapet som avgifter, jf. over, men som gebyrer i 
forskrift. Di	sse er utvilsomt gebyrer. 	 	
6.2.3	 Om det er behov for endringer i dagens praksis	 	
Etter vårt syn bør samtlige tilsynsorganer etterstrebe en praksis der nivåene på de 
faktiske gebyrinntektene hvert år framgår klart av både statsregnskapet og 
årsrapportene. Videre b	ør det både i statsbudsjettet og årsrapportene gjøres 	
tydelig rede for eventuelle endringer i gebyrpraksis og regnskapsføring, slik at det 
blir mulig å vurdere utviklingen i gebyrinntektene over tid. Et slikt tallgrunnlag vil 
være interessant for næringsli	vet og andre som betaler disse gebyrene, men bør 	
også være relevant for analyser av aktivitet og effektivitet i forvaltningen generelt, 
og tilsynsorganene spesielt. Vi konstaterer også at de fleste tilsynsorganene 
allerede fører en slik transparent praksis	. 	
Det er imidlertid ikke helt opplagt 	hvilke	 gebyrinntekter som bør framgå klart av 	
statsregnskapet 	– dette vil da også avhenge av hvilken problemstilling man ønsker 	
å belyse. En kunne tenke seg gebyrinntektene delt inn på flere måter.	 	
Én mulighet er å sk	ille ut overtredelsesgebyr og tvangsmulkt. Etter det vi kan 	
bringe på det rene, opptrer allerede i dag overtredelsesgebyr i en egen post (for 
eksempel for Sjøfartsdirektoratet), mens tvangsmulkt er inkludert i de øvrige 
gebyrinntektene (for eksempel for Ma	ttilsynet og NVE). For vår problemstilling, 	
der vi ønsker å hente ut inntektene som kan tilskrives tjenester tilsynsorganene 
yter for næringslivet, ville det naturligvis vært enklest om også tvangsmulkten var 
skilt ut. 	 	
Et annet mulig skille går mellom uli	ke typer forvaltningstjenester, for eksempel 	
tilsynstjenester og andre forvaltningstjenester. Vi minner om at vår gjennomgang 
tar for seg 	forvaltnings	gebyrer generelt, og ikke forsøker å skille ut de gebyrene 	
som spesifikt er rettet mot tilsynsaktivitet. D	et er flere grunner til dette, bl.a. at det 	
for næringslivet ikke vil være av særlig interesse om gebyret belastes for den ene 
tjenesten eller den andre. Likevel ville det å kunne skille ut gebyrinntekter som 
spesifikt er knyttet til tilsyn åpenbart ha vær	t nyttig for vårt arbeid, om ikke annet 	
så for et supplerende anslag på samlede inntekter. For andre problemstillinger vil 
imidlertid et slikt skille være unødvendig. 	 	
Et argument mot å innføre skiller som nevnt over, er åpenbart at det gjør 
statsregnskape	t mer komplekst. Behovet for slike skiller framstår heller ikke som 	
påtrengende.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	73	 	
I stedet anser vi at det er nødvendig med noe opprydding i dagens praksis slik at 
de 	samlede 	gebyrinntektene til hvert av tilsynsorganene kommer bedre fram. Med 	
utgangspunkt 	i punktene 1	-4 over, foreslår vi følgende tiltak.	 	
Til pkt. 1, dvs. der tallene for så vidt framgår av statsregnskapet, men dette ikke er 
enkelt å fastslå ut fra informasjonen i dag, dreier dette i hovedsak seg om postene 
kalt “refusjon av tilsynsutgifter” 	og “refusjon fakturert”. Førstnevnte er her reelt er 	
å betrakte som gebyrinntekter og sistnevnte ikke. Vi foreslår at “refusjon av 
tilsynsutgifter” i stedet betegnes “gebyrinntekter” i statsregnskapssammenheng, 
dersom	 det reelt sett er det samme. 	 	
Bakgrunn	en for forslaget og forbeholdet er som følger: Etter det vi har klart å 	
bringe på det rene, er “refusjon av tilsynsutgifter” i praksis det samme som “gebyr 
etter regning”. Mens Petroleumstilsynet og Oljedirektoratet begge opererer med 
refusjon av tilsynsut	gifter, benytter Luftfartstilsynet seg av gebyr etter regning, og 	
inkluderer dette i sine gebyrinntekter. Petroleumstilsynet betegner for øvrig deler 
av refusjonsinntektene som gebyrinntekter i sine egne regnskaper. Slik sett bør det 
i hvert fall i noen gr	ad være rom for å omdøpe disse ordningene. Samtidig er det 	
deler av refusjonsinntektene som stammer fra en ordning der utgiftene til tilsyn 
fordeles over tilsynsvirksomhetene på en slik måte at brukerbetalingen ikke fullt 
ut er å forstå som betaling for en	 konkret myndighetsutøvelse. Denne typen 	
ordning bør i stedet betraktes som en sektoravgift i henhold til retningslinjene, og 
dermed føres i avgiftsopplegget. Det at “refusjon av tilsynsutgifter” slik ser ut til å 
kunne omfatte både gebyrer og sektoravgift	er, tilsier at en går igjennom disse 	
ordningene slik at en sikrer gjennomsiktig regnskapsføring også for 
Petroleumstilsynet og Oljedirektoratet.	 	
Når det gjelder uklarheten rundt de faktiske gebyrinntektene fra andre 
tilsynsorganer, må den i hvert fall for 	Medietilsynet og Statens vegvesen ses som et 	
produkt av den spesifikke problemstillingen vi ser på, og dermed neppe kunne sies 
å kreve et eget tiltak.	 	
Til pkt. 2, at bare inntektene fra enkelte av gebyrene framgår av statsregnskapet, 
har vi ikke noen god f	orklaring på hvorfor dette skal være tilfelle. Konkret kan vi 	
dermed ikke se noen grunn til at ikke de oppgitte gebyrinntektene for Statens 
legemiddelverk også skal inkludere inntektene fra gebyr for søknad om 
apotekkonsesjon og fiskeoppdrettsgebyret. 	 	
Til	 pkt. 3, at gebyrinntektene i statsregnskapet omfatter tvangsmulkt, foreslår vi 	
ingen endringer, da vi antar at nytteverdien av å skille ut også tvangsmulkten fra 
de øvrige gebyrinntektene ikke vil overstige kostnadene ved en slik endring. 	 	
 
Til pkt. 4, a	t inkonsistent bruk av betegnelsene “gebyr” og “avgift” skaper 	
forvirring vedrørende hva slags inntekter det reelt er snakk om, antar vi at denne 
forvirringen uansett vil bli mindre i takt med at tilsynsorganene rydder opp i 
ordningene i lys av retningslin	jene. For Statens legemiddelverk er denne 	
oppryddingen allerede fullført i substans, mens ordbruken henger litt etter. For 
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap kan det se ut til at ryddingen 
ikke helt er ferdigstilt.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	74	 	
 
7 	Produktivitetsanalyse, s	tyring mv.	 	
Som vi har sett over, praktiserer ulike tilsynsorganer gebyrfastsettelsen til dels 
svært ulikt. Dette mangfoldet blir enda tydeligere når vi nå ser på finansierings	-	
systemet og tilsynsvirksomheten bredere, med problemstillinger bl.a. knyttet til	 	
insentiver for effektivitetsforbedring, styring fra de overordnede departementene, 
tilsynsstrategier og enhetlig tilsynsvirksomhet. Problemstillinger som gjelder for 
ett tilsynsorgan, gjelder ikke nødvendigvis for andre. Det gjør det også utfordrende 
å ut	forme generelle tiltak, jf. kapittel 8. Drøftingen tar gjennomgående for seg de 	
åtte tilsynene vi har undersøkt nærmere, og problemstillingene som er relevante 
for disse. 	 	
Innledningsvis vil vi peke på en problemstilling vi ikke vurderer: Sammenhengen 
mell	om utviklingen i gebyrinntekter og utviklingen i effektivitet. Utfordringen 	
ligger særlig i å finne gode mål på utviklingen i effektivitet, noe vi ikke har hatt 
tilgang til og heller ikke vet om finnes. Det er heller ikke enkelt å vurdere om 
økningen i geb	yrinntekter har vært “stor” eller “liten”, bl.a. fordi gebyrordninger 	
kan ha blitt flyttet over til, eller fra, andre tilsynsorganer underveis. For de av 
tilsynsorganene der vi tross alt har noe informasjon om utviklingen i effektivitet 	– 	
eller i det minst	e i antall ansatte 	– konstaterer vi at sammenhengen mellom denne 	
og endringene i gebyrinntekter i beste fall er uklar. Luftfartstilsynet har for 
eksempel sett en stor økning i antall ansatte uten at det er opplagt at oppgavene 
har økt tilsvarende, men økni	ngen i gebyrinntekter har ikke vært særlig stor. 	
Klima	- og 	forurensning	sdirektoratet har derimot hatt en betydelig økning i 	
gebyrinntektene, men den kan tilskrives nye tilsynsaktiviteter som er pålagt dem 
utenfra. Det eneste eksemplet vi har sett på en enk	el og intuitivt riktig 	
sammenheng, er Kystverket, der gebyrinntektene har økt kraftig og den 
manglende effektiviteten er erkjent i så stor grad at et omfattende 
effektivitetsforbedrende arbeid er iverksatt. På denne bakgrunn forlater vi dette 
temaet, og gi	r oss i kast med problemstillinger vi har større grunnlag for å vurdere.	 	
7.1	 	Om dagens finansieringssystem gir effektiv tilsynsvirksomhet	 	
7.1.1	 Bruttobudsjetteringsprinsippet og effektiv tilsynsvirksomhet	 	
Finansieringssystemet for de statlige tilsynsorganene er i da	g utformet etter 	
bruttobudsjetteringsprinsippet	. Dette innebærer at utgiftene til tilsynsorganene 	
dekkes av en bevilgning over statsbudsjettet, og at de gebyrene og sektoravgiftene 
tilsynsorganene hvert år mottar føres tilbake til statskassen og ikke kan 
disponeres av tilsynsorganene selv. Begrunnelsen for dette prinsippet er særlig at 
tilsynsorganene ikke skal være økonomisk avhengige av noen som de fører tilsyn 
med eller utfører andre forvaltningsoppgaver for. Blant annet ønsker en å unngå at 
innrettingen	 av tilsynsaktiviteten påvirkes av utsiktene til økte inntekter, for 	
eksempel ved at aktiviteten rettes inn mot de mest betalingsdyktige aktørene. 
Bruttobudsjetteringsprinsippet omtales også i avsnitt 2.3.2.	 	
Vi tviler på om dagens finansieringssystem i pra	ksis garanterer at tilsyns	-	
virksomheten innrettes optimalt. 	Vi kan heller ikke se	 at dagens system inneholder

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	75	 	
insitamenter for lavere gebyrer. Tvert i mot 	vil vi argumentere for at systemet kan 	
gi uheldige insentiver for tilsynsorganene, som under realisti	ske forutsetninger om 	
mangelfull dokumentasjon og/eller styring kan resultere i at virksomheten bruker 
mer ressurser på den gebyrbelagte aktiviteten enn det som er optimalt, eller 
gebyrlegger aktiviteter som i utgangspunktet ikke skal gebyrlegges. 	Insentiv	ene 	
innebærer også at tilsynene har interesse av å ha høye gebyrer. Dette trekker i 
retning av at tilsynene verken vil ønske å kutte kostnadene til de gebyrbelagte 
aktivitetene, eller sette gebyrene under det nivået disse kostnadene skulle tilsi.	 	
Bruttobu	dsjetteringsprinsippet innebærer at det for tilsynsorganene hvert år 	
budsjetteres med et visst beløp i gebyrinntekter. Dette beløpet skal være bestemt 
ut fra hvilke gebyrinntekter som forventes, som igjen gjenspeiler det forventede 
aktivitetsnivået for den	 gebyrbelagte aktiviteten. De 	faktiske 	inntektene for 	
tilsynsorganet dette året, vil imidlertid være gitt ved den årlige bevilgningen over 
statsbudsjettet, og ikke bli påvirket av hvor store gebyrinntekter som kreves inn. 	 	
I stedet er det grunn til å tro a	t dette årets gebyrinntekter kan påvirke 	
bevilgningene 	neste 	år. Flere av tilsynsorganene har gitt uttrykk for at det er 	
tilfelle. En slik sammenheng kan da også ha en naturlig forklaring: Lavere 
gebyrinntekter tyder på lavere aktivitet på det gebyrbelagte	 feltet, lavere aktivitet 	
tilsier lavere utgifter, og lavere utgifter krever en mindre bevilgning for at 
tilsynsorganet skal gå i null. 	 	
Problemet oppstår dersom systemet innebærer uheldige insentiver for 
tilsynsorganene. Vi anser at så er tilfelle. Dersom	 lavere gebyrinntekter enn 	
budsjettert gir mindre bevilgning neste år, vil dette isolert sett gi virksomheten 
insentiv til å forsøke å øke gebyrinntektene i inneværende år. Dette kan skje 
gjennom følgende tilpasninger:	 	
i) 	Flytting av 	ressurser	 til den gebyrbe	lagte aktiviteten fra annen aktivitet, slik 	
at for eksempel flere tilsyn kan utføres og flere søknader behandles.	 	
ii)	 	Flytting av 	aktiviteter	 over i den gebyrbelagte aktiviteten slik at aktiviteter 	
som ikke tidligere var gebyrbelagt nå blir det. Dermed økes an	tall timer 	
brukt, evt. beregningsgrunnlaget og dermed også riktig gebyrsats.	 	
Dette kan ikke skje i praksis med mindre dokumentasjonen og/eller styringen er 
utilstrekkelig. Resonnementet er som følger:	 	
1. For at tilsynsorganet skal tjene på å vri ressursbruken	 i retning av mer 	
gebyrbelagt aktivitet (første punkt), må bevilgningene til den aktiviteten 
som det blir mindre av, kuttes med mindre enn det som reduksjonen i den 
ikke	-gebyrbelagte aktiviteten skulle tilsi. Si at bevilgningene knyttet til den 	
gebyrbelagt	e aktiviteten egentlig skulle blitt kuttet med 1 mill. kroner fordi 	
en optimalt innrettet aktivitet på dette området skulle vært redusert slik at 
utgiftene ble redusert med 1 mill. kroner. Si så at ressurser flyttes fra en 
annen aktivitet slik at aktivitet	en på det gebyrbelagte området økes 	
tilsvarende utgifter på 1 mill. kroner. Anta at dette gir en reduksjon i denne 
andre aktiviteten tilsvarende reduserte utgifter på 1 mill. kroner. Dermed

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	76	 	
skulle bevilgningene til tilsynsorganet uansett blitt kuttet med 1	 mill. 	
kroner. Dersom det 	ikke 	kuttes i bevilgningen, eller kuttet er mindre enn 1 	
mill. kroner, tjener tilsynsorganet på å endre ressursbruken i retning av 
mer gebyrlagt aktivitet.	 	
2. For begge tilpasningene må det være 	mulig	 å flytte ressurser over til den 	
gebyrbelagte aktiviteten og/eller gjøre flere aktiviteter gebyrbelagt, uten at 
dette korrigeres av det overordnede departementet eller andre. Dersom det 
framgår av 	dokumentasjonen	 i tilsynsorganet at praksis er endret, eventuelt 	
at praksisen i utgangspunkt	et er sub	-optimal, kan det overordnede 	
departementet, tilsynsobjektene og andre relevante aktører som Finans	-	
departementet og Riksrevisjonen gripe fatt i denne dokumentasjonen og 
sørge for at praksis blir endret. Dersom dokumentasjonen derimot ikke	 er 	
tils	trekkelig god og tilgjengelig til at også andre aktører enn det 	
overordnede departementet kan gripe inn, vil avdekking av den 
problematiske praksisen fullstendig avhenge av 	god styring	. 	
Slik vi ser det, ligger det dermed insentiver til uheldig tilpasning 	i dagens system, 	
og slik uheldig tilpasning vil bare være umulig å gjennomføre over tid ved god 
dokumentasjon av beregningsgrunnlag og aktivitet, og god styring fra det 
overordnede departementet. Vurderingen av at det foreligger slike insentiver 
hviler vel	 å merke på en forståelse av at byråkratiet ikke alltid arbeider mot å 	
maksimere samfunnets velferd som helhet, men at de også kan ha andre mål, som 
å unngå kutt i egne bevilgninger eller utvide aktiviteten på områder de selv anser 
som særlig viktige. Denn	e oppfatningen er underbygget i avsnitt 2.1. 	 	
Det kan også være	 uheldige	 insentiver som ikke er direkte relatert til 	
finansieringssystemet. For eksempel 	ser vi at en del av tilsynene må forholde seg 	
til både nasjonalt og internasjonalt regelverk, sistnevnt	e bl.a. gjennom ESA og 	
EASA. Dersom tilsynene velger å legge særlig stor vekt på å etterleve det 
internasjonale regelverket, noe oppslag på enkelte av tilsynenes hjemmesider kan 
tyde på, kan dette føre til en ytterligere dreining bort fra det som av norske	 	
myndigheter anses som optimal tilsynsvirksomhet. 	 	
Konsekvensene av at tilsynsvirksomheten vris bort det optimale kan være 
betydelige	. Det samfunnsøkonomiske tapet kan være i form av unødvendig stor 	
belastning på bedrifter som får mer tilsyn, og større ris	iko eller lengre 	
saksbehandlingstider på de områdene som får færre ressurser. 	 	
I hvor stor grad tilpasning 	til insentivene i finansieringssystemet 	skjer i praksis, 	
har vi begrenset grunnlag for å si. En slik 	vurder	ing kreve	r mer dokumentasjon, 	
særlig knytt	et til utviklingen i ressursbruk og beregningsgrunnlag over tid. Vi ser 	
imidlertid flere tegn på at så er tilfelle. Generelt er flere av tilsynsorganene opptatt 
å “nå inntektsmålet”, og av at lavere gebyrinntekter enn budsjetterte gir mindre 
bevilgning nes	te år. I ett sies det dessuten klart at en av grunnene til ikke å innføre 	
flere gebyrer er at dette kan vri tilsynsvirksomheten i retning av de mest 
betalingsdyktige aktørene; i et annet at de betydelige gebyrøkningene de siste 
årene må ses i sammenheng me	d høye inntektskrav i statsbudsjettet.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	77	 	
Petroleumstilsynet (Ptil) framstår også som et relevant eksempel. Ptil har i praksis 
mulighet til å fakturere uten å dokumentere hjemmel og fakturagrunnlag i tråd 
med gjeldende dokumentasjonskrav, og dette gir rom fo	r målforskyvninger og 	
vridninger i ressursallokeringen i forhold til det som følger av føringene i 
tildelingsbrevet. I 2009 utgjorde refusjonsinntektene for Ptil 32 pst. av de samlede 
driftsutgiftene relatert til tilsynsoppgaver. Saldert budsjett for 2010 	er på omtrent 	
samme nivå, men for 2011 er driftsutgiftene foreslått økt til 185,950 mill. kroner, 
mens spesielle driftskostnader er budsjettert med 21,750 mill. kroner. Refusjon av 
tilsynsutgifter relatert til disse kostnadspostene er forslått økt til 81,5	6 millioner 	
kroner, og vil da utgjøre hele 39 pst. av driftskostnadene under post 01 og 21. 
Sammenliknet med regnskapet for 2009 øker dermed de foreslåtte 
refusjonsinntektene med 31 pst., mens de budsjetterte kostnadene til 
tilsynsaktiviteter øker med 8 ps	t. 18 Den foreslåtte økingen i refusjonsinntekter 	
øker dermed betydelig mer enn de samlede kostnadene. De praktiske 
konsekvensene må da nødvendigvis være en økning i de refusjonsberettigede 
tilsynsaktivitetene på bekostning av tilsynsrelaterte aktiviteter s	om ikke er 	
refusjonsberettiget, som eksempelvis faglige seminarer og regelverksutvikling. I 
praksis betyr dette at Ptil må nedskalere ressursinnsatsen innenfor enkelte av de 
ikke	-refusjonsberettigede oppgavene som utføres i dag, med mindre det i dag 	
gjenno	mføres oppgaver som er refunderbare, men som ikke faktureres selskapene. 	
Vi viser også til at det allerede i dag fra bransjen blir stilt spørsmål ved om alle de 
utgiftene som i dag refunderes, faktisk er refunderbare. 	 	
Det ser for øvrig ut til å være	 noe 	forvirring omkring dagens system. Flere av 	
tilsynene mener som nevnt å se en sammenheng mellom lavere gebyrinntekter 
enn budsjettert ett år, og lavere bevilgning det neste. Ikke alle er imidlertid med på 
at denne effekten går igjennom redusert aktivitet; e	tt av tilsynene ser ut til å tro at 	
det er den lavere gebyrinntekten i seg selv som gir den lavere bevilgningen. Et 
annet tilsyn mener dessuten at lavere gebyrinntekt ett år gir lavere disponible 
inntekter 	samme 	år 	– men at den 	ikke	 påvirker bevilgningen n	este år. 	 	
7.1.2	 Bruken av gebyrer og sektoravgifter i dagens system	 	
Vi har ikke grunnlag for å fastslå om tilsynsorganene kan bedre sin effektivitet ved 
å ta i bruk gebyrer og/eller sektoravgifter i større eller mindre grad enn i dag. En 
slik vurdering krever næ	rmere kunnskap bl.a. om hvordan gebyrer og avgifter 	
påvirker innrettingen av tilsynsvirksomheten. Det vi derimot kan fastslå, er at det i 
dag er stor variasjon i bruken av gebyrer og avgifter 	– og at det iblant, men ikke 	
alltid, ser ut til å være gode grun	ner for det.	 	
Arbeidstilsynet opererer i dag med kun to gebyrer. Samtidig har tilsynet hjemmel i 
Arbeidsmiljøloven og flere av de underliggende forskriftene til å innføre gebyrer. 
Bruken av gebyrer skal ikke ha vært tema i samtaler mellom Arbeidstilsynet og	 	
Arbeidsdepartementet det siste året. Departementet framholder imidlertid flere 
 	 	 	
18 Ptil påpeker selv til dette eksempelet at regnskapstall f	or 2009 ikke har inntektsført utestående fordring pr 	
31.12.09 på 9,028 mill. kroner. Justeres inntektene for dette, vil økningen bli 14,5 pst og ikke 31 pst. I tillegg 
ble timesatsen økt fra kr 730 til kr 820 med virkning fra 1. januar 2010, dvs. en økning	 på 12,3 pst. ”Lav” 	
timesats i 2009 har hatt betydning for inntektene.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	78	 	
grunner til at det ikke er ønskelig å innføre gebyrer i stort omfang i 
Arbeidstilsynet:	 	
- 	Gebyrfinansiering kan vri tilsynsvirksomheten i retning av særlig 
betalingsdyktige virks	omheter. Dette ville stri mot hensynet til at tilsynet 	
skal prioritere små virksomheter som det er grunn til å tro at driver i 
randsonen av loven, og som gjerne ikke er blant de mest betalingsdyktige. 
Det påpekes at Petroleumstilsynet 	– som opererer med ge	byrer i langt 	
større grad 	– er i en annen situasjon, med kun betalingsdyktige 	
virksomheter. 	 	
- 	Gebyrfinansiering vil ikke nødvendigvis svare seg kostnadsmessig, da 
administrasjonskostnadene ventes å overstige gebyrinntektene. Et 
eksempel på en ordning der ge	byrer er vurdert og forkastet av denne 	
grunn, er godkjenningsordningen for bedriftshelsetjeneste.	 	
For Statens legemiddelverk er situasjonen en noe annen. Her finansieres store 
deler av tilsynsvirksomheten gjennom sektoravgifter, mens forvaltnings	-	
virksomhe	ten for øvrig delvis finansieres gjennom gebyrer. Legemiddelverket er 	
selv av den oppfatning at flere av de tjenestene som i dag ikke er gebyrlagt, med 
fordel kunne vært det. For eksempel er hele tilsynsvirksomheten, både mot 
fabrikker, importører og detal	jister, unntatt fra gebyrer. Legemiddelverket er i 	
dialog med Helse	- og omsorgsdepartementet om dette. 	 	
Luftfartstilsynet og Post	- og teletilsynet har igjen en annen praksis, med 	
gebyrfinansiering av hele den delen av tilsynsvirksomheten som ifølge 
retning	slinjene kan gebyrfinansieres. Disse tilsynene benytter seg altså ikke av 	
avgifter, og kun i begrenset grad av finansiering over statsbudsjettet. 	 	
Finansdepartementets retningslinjer tar ikke sikte på å regulere i hvilket omfang 
gebyrer og sektoravgifter b	ør brukes. Mer konkret er det ikke en målsetting at en i 	
størst mulig grad skal ta i bruk slike ordninger. Fraværet av sentrale retningslinjer 
på dette feltet kan opplagt forsvares ved at behovet for, og egnetheten av, gebyrer 
kan variere betydelig fra til	syn til tilsyn, jf. eksempelet Arbeidstilsynet. 	 	
Samtidig kan variasjonen i bruken av gebyrer og avgifter ha stor betydning for 
næringslivet. Ved at Luftfartstilsynet er gebyrfinansiert men ikke Jernbanetilsynet, 
favoriseres jernbanenæringen framfor flynær	ingen. Begrunnelsen for at systemet 	
er slik, skal særlig være ulik betalingsvillighet i de to næringene. Det framheves 
også at situasjonen gjennomgående er den samme i andre land, slik at 
luftfartsnæringens konkurranseevne internasjonalt ikke skal være påv	irket. 	 	
I andre næringer kan imidlertid gebyrene påvirke den internasjonale 
konkurranseevnen. Ifølge kjøttindustrien innebærer dagens system en 
konkurranseulempe for norske kjøttvarer. 	 	
Det er ikke opplagt at det finnes andre finansieringssystemer enn dag	ens som 	
bedre garanterer god tilsynseffektivitet, samtidig som de ivaretar hensyn til 
oversiktlig budsjettering mv. Statens legemiddelverk har vurdert denne 
problemstillingen eksplisitt, i forbindelse med at saksbehandlingskøene vokste og

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	79	 	
man så at dagens 	finansieringssystem var for lite fleksibelt til å sikre større 	
inntekter i perioder med større arbeidsbelastning. Det alternative systemet som 
ble vurdert var en løsning med stor grad av avgiftsfinansiering, for eksempel 80 
pst., der avgiftene tilfalt lege	middelverket slik at økt arbeidsbelastning ville bli 	
motsvart med høyere avgiftsinntekter. En slik løsning ble likevel ikke ansett som 
ønskelig, bl.a. fordi den ikke ivaretok at det også er behov for relativt jevne 
inntekter.	 	
7.1.3	 Forslag til tiltak	 	
På denne ba	kgrunn anser vi at bruttofinansieringssystemet bør beholdes, men at 	
dokumentasjonen og/eller styringen bør styrkes for flere av tilsynsorganene, slik 
at en kan være sikker på at systemet virker etter hensikten. Vi ser også et visst 
behov for oppklaring i t	ilsynsorganene når det gjelder hva bruttofinansierings	-	
systemet egentlig innebærer. Vi anser ikke at det er behov for sentrale 
retningslinjer vedrørende omfanget av gebyrer eller brukerfinansiering generelt i 
de ulike tilsynsorganene. 	 	
7.2	 	Styringen fra de ove	rordnede departementene	 	
God styring er altså vesentlig for at dagens finansieringssystem skal virke etter 
hensikten, dvs. for at bruttobudsjetteringsprinsippet også i praksis skal bidra til 
optimal gebyrpraksis og innretting av tilsynsvirksomheten. Videre 	kan god styring 	
være avgjørende for at tilsynsorganene utarbeider dokumentasjon som gjør det 
mulig for tilsynsobjektene å danne seg et bilde av hva de betaler for, og som legger 
til rette for vurderinger av potensialet for effektivitetsvekst generelt, og 
effektivitetsvekst gjennom omfordeling av ressursene spesielt. I dette avsnittet 
omtaler vi først og fremst styringen fra det departementet som har etatsstyringen 
for det aktuelle tilsynsorganet. Dette er av interesse også fordi vi mener å se en 
tydelig sam	menheng fra aktiv styring, til høy kvalitet på dokumentasjon av 	
beregningsgrunnlag mv. og klar satsing på effektivitetsfremmende arbeid. Det er 
også interessant hva slags kontroll som føres med styringen. Mot slutten av 
avsnittet kommer vi derfor inn på Fi	nansdepartementets rolle samt andre 	
muligheter for overordnet kontroll. 	 	
7.2.1	 Styringen fra overordnet departement	 	
Det er tilsynsorganets overordnede departement som har ansvaret for styringen 
av tilsynsorganet, herunder av at retningslinjene overholdes. Styrin	gen består av 	
flere elementer. Mens styringen skjer igjennom de 	samme kanalene 	for alle de åtte 	
tilsynsorganene vi har undersøkt nærmere, er det større variasjon i 	innholdet 	i 	
styringen, og særlig graden av 	aktivitet 	fra departementets side. 	 	
De kanalene s	tyringen skjer igjennom ser ut til å være tildelingsbrev og 	
budsjettekst, noen få (gjerne tre	-fire) formelle møter mellom tilsynsorgan og 	
departement, og flere mer uformelle, dvs. med representanter på lavere nivå og 
med større rom for drøfting av konkrete	 aktuelle problemstillinger. Det varierer 	
imidlertid hvorvidt disse mer uformelle møtene er faste, som for Mattilsynet, eller 
avholdes ved behov, som for Luftfartstilsynet.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	80	 	
Innholdet i styringen vil være det budskapet som formidles fra departementene. 
Dett	e kan i noen grad leses av tildelingsbrevene, som skal være offentlige. 	
Tildelingsbrevene blir utformet i samarbeid mellom departement og tilsynsorgan. 
Teksten i statsbudsjettet (fagproposisjonen til det aktuelle departementet) 
gjenspeiler typisk tildeling	sbrevet.	 	
Av innholdet i tildelingsbrevene, samt intervjuer med departementer og 
tilsynsorganer, konstaterer vi at det er betydelig variasjon i engasjementet fra 
departementenes side. Noen tar et aktivt ansvar for at gebyrfastsettelsen og 
tilsynsvirksomhete	n skal være i tråd med retningslinjer og beste praksis, mens 	
andre har et mer passivt forhold til styringen. I førstnevnte gruppe ser vi særlig 
Helse	- og omsorgsdepartementet (HOD) og Landbruks	- og matdepartementet 	
(LMD), som har styringsansvar for hhv. St	atens legemiddelverk og Mattilsynet. 	
Disse departementene har nær og hyppig kontakt med sine tilsynsorganer og har 
ved gjentatte anledninger tatt initiativ til tiltak bl.a. for å forbedre 
dokumentasjonen av beregningsgrunnlaget og effektiviteten i tilsynsv	irksomheten. 	
Følgende kan tjene som eksempler på dette: 	 	
- 	HOD tok i 2007 initiativ til en gjennomgang av samtlige gebyr	- og 	
avgiftsordninger i Legemiddelverket, og har siden sørget for at denne ble 
fulgt opp, bl.a. ved endret inndeling mellom gebyrer og sek	toravgifter. HOD 	
har også engasjert seg i arbeidet for å få ned saksbehandlingstidene i 
Legemiddelverket både på kort sikt, ved økte bevilgninger over to år, og på 
lengre sikt, bl.a. ved i tildelingsbrevet for 2010 å be Legemiddelverket å 
utarbeide en meto	de for å finne enhetskostnadene for behandling av 	
enkelte typer søknader om markedsføringstillatelser. Oppgaven ble løst ved 
et tidsregistreringsskjema, og metoden skal prøves ut i år. 	 	
- 	LMD satte et mål om 10 pst. effektiviseringsgevinst ved etableringen a	v 	
Mattilsynet i 2004. Siden har bevilgningskutt i denne størrelsesorden 
bidratt til at målet anses som nådd. Videre har de vært en pådriver bak den 
dokumentasjonen av beregningsgrunnlaget som nå presenteres i 
årsrapportene, som av LMD særlig brukes til å v	urdere potensialet for 	
effektivitetsforbedring i de ulike tilsynsaktivitetene. Det ble gjennomført en 
gjennomgang av gebyr	- og avgiftssystemet i Mattilsynet i 2007, som senere 	
er blitt fulgt opp ved flere endringer. Det er nå igangsatt et prosjekt for 
fore	nkling av regelverket bl.a. på gebyr	- og avgiftsområdet. 	 	
Når vi framhever disse departementene betyr ikke dette at samtlige andre 
departementer forholder seg passivt i styringen av sine tilsynsorganer. Vi ser 
likevel noen eksempler på det vi mener er mang	elfull styring i enkelte av de andre 	
departementene. For Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap noterer vi 
oss særlig at de ble bedt av Justisdepartementet om å foreta en gjennomgang av 
sine gebyr	- og avgiftsordninger i etterkant av at retningslin	jene ble gjort gjeldende, 	
at de så leverte en slik gjennomgang til Justisdepartementet i 2007 	– men at de 	
fortsatt venter på tilbakemelding vedrørende videre prosess. Denne 
gjennomgangen omfattet en vurdering av nivåene til samtlige gebyrer og avgifter

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	81	 	
og 	konstaterte at flere var satt enten for høyt eller for lavt, og etter det vi forstår 	
også forslag til endringer i betegnelsene på de ulike ordningene. 	 	
I Arbeidsdepartementets styring av Arbeidstilsynet har vi fått opplyst at gebyrer 
ikke har vært tema for	 dialogen på flere år, samtidig som gebyrfastsettelsen i beste 	
fall kun i begrenset grad skal ha blitt vurdert i lys av Finansdepartementets 
retningslinjer. For Petroleumstilsynet konstaterer vi at Arbeidsdepartementet har 
vært klar over den uenigheten som	 har utspilt seg mellom tilsynet og 	
tilsynsobjektene gjennom flere år og på flere områder, men at departementet 
overlater til Petroleumstilsynet selv å ordne opp. 	 	
Samferdselsdepartementet engasjerer seg i enkelte problemstillinger i 
Luftfartstilsynet, som	 fastsettelsen av gebyrene for små luftsporter, men har 	
samtidig ikke viet særlig oppmerksomhet til for eksempel gebyrfastsettelsen for de 
kommersielle aktørene eller effektivitetsutviklingen i tilsynsvirksomheten de siste 
årene. Dette skyldes delvis at de	t har vært behov for å arbeide med 	
forvaltningskompetansen i tilsynet i etterkant av flyttingen av tilsynet for få år 
siden. Departementet har riktignok de siste årene blitt mer oppmerksom på den 
noe mangelfulle dokumentasjonen av beregningsgrunnlaget mv.,	 og det arbeidet 	
som nå skjer i Luftfartstilsynet for å bedre denne skjer delvis på initiativ fra 
departementet. Departementet har også nylig satt i gang et prosjekt for å 
sammenlikne effektiviteten i Luftfartstilsynet med tilsvarende tilsyn i andre land. 
Dette arbeidet skal imidlertid særlig ta for seg tilsynet av luftsport, og kun i mindre 
grad den øvrige delen av Luftfartstilsynets virksomhet, som tilsynet knyttet til de 
kommersielle aktørene. 	 	
Generelt vil vi også påpeke at politiske beslutninger kan på	virke hvor lett det er for 	
departementene å praktisere god styring. Flyttingen av en rekke tilsynsorganer i 
etterkant av Tilsynsmeldingen kan tjene som eksempel på dette, der altså bl.a. 
Samferdselsdepartementet i sin styring av Luftfartstilsynet i etterka	nt har måttet 	
vie betydelig oppmerksomhet til kompetanseheving. 	 	
7.2.2	 Styring fra Finansdepartementet	 	
Finansdepartementets ansvar er i dag kun å vedlikeholde retningslinjene, mens 
det er det overordnede (fag	-)departementet som har ansvar for at retningslinjene	 	
overholdes. De går imidlertid også igjennom forslag til nye gebyrer og avgifter, om 
enn noe overordnet, for å påpeke strid med retningslinjene, og stiller sporadisk 
kontrollspørsmål til fagdepartementene vedrørende eksisterende ordninger. Dette 
skjer bl.a	. gjennom de retningslinjene som Finansdepartementet sender ut til 	
fagdepartementene i forkant av hver budsjettprosess, der de viser til ovennevnte 
rundskriv og minner om at en hovedmålsetning på dette området er å redusere 
overprisede gebyrer og sektoravg	ifter til eller ned mot kostnadsriktig nivå. 	 	
Etter vårt syn sikrer ikke denne 	organiseringen	 i tilstrekkelig grad god styring. For 	
eksempel anser vi det som uheldig at det ved utarbeidelsen av retningslinjene ikke 
ble satt noen frist fra Finansdepartemen	tets side for når de eksisterende gebyr	- og 	
avgiftsordningene skulle bli gjennomgått. Gjennomføringsgraden har da også vist 
seg å variere betydelig mellom de ulike tilsynsorganene, der noen hadde fullført 
gjennomgangen og foreslått endringer allerede i 200	7, mens andre fortsatt ikke er

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	82	 	
ferdige. Det foreligger heller ingen oversikt over om eller hvordan gjennomgangen 
er blitt utført i de ulike tilsynsorganene. 	 	
Mer generelt framstår det som problematisk at det ikke er noen sentral kontroll av 
hvordan fagdepa	rtementene utfører styringen av sine tilsynsorganer. Etter det vi 	
kan se er både Riksrevisjonen og Fornyings	- og administrasjonsdepartementet 	
utelukket, av ulike grunner. 	Finansdepartementet framstår imidlertid som en 	
naturlig kandidat i og med at de	 aller	ede i dag	 har i oppdrag å vedlikeholde 	
retningslinjene, og også 	utfører	 noe kontroll med at retningslinjene overholdes. 	De 	
har også en overordnet og samordnende rolle overfor de øvrige departementene i 
andre sammenhenger, bl.a. vedrørende statlig økonomist	yring og budsjettarbeidet. 	 	
Vi hadde for øvrig ventet at Fornyings	- og administrasjonsdepartementet hadde en 	
viss oversikt over tilsynsvirksomheten og effektivitetsarbeidet der, i og med at det 
var dette departementet som sto bak Tilsynsmeldingen og Forval	tningsmeldingen, 	
og generelt har et ansvar for effektiviseringsarbeid. Vi fant imidlertid at dette ikke 
er	 tilfelle, eksemplifisert ved at de ikke en gang har en oppdatert oversikt over 	
hvilke forvaltningsorganer som i dag har tilsynsoppgaver. 	 	
7.2.3	 Forslag til	 tiltak	 	
I flere av departementene er det klart at styringen bør styrkes. Vi oppfatter ikke at 
problemet ligger i dagens styringskanaler, dvs. tildelingsbrev, møter mv., men i 
departementenes bruk av disse kanalene. Med tanke på at flere av departementene 
allerede i dag ser ut til å utøve en aktiv og kompetent styring, og ikke minst at 
tilsynsorganene under disse departementene utmerker seg med særlig god 
dokumentasjon av beregningsgrunnlag og tilsynsaktivitet, framstår det som både 
mulig og ønskelig å endre	 styringspraksisen i denne retningen. Vi foreslår at hvert 	
av departementene går igjennom sin styringspraksis for å se om det er rom for 
forbedringer; at budsjettprosessen strammes opp mellom fagdepartementene og 
etatene for eksempel etter mønster av den b	udsjettprosessen som i dag skjer 	
mellom Finansdepartementet og fagdepartementene; og bedre involvering av 
tilsynsobjektene og andre berørte aktører gjennom strengere krav til 
høringsrundene og etablering av et brukerråd eller liknende. 	 	
En årsak til at det	 i dag synes å være stor variasjon i departementenes styring, kan 	
være at det ikke er noen som fører kontroll med styringen. Finansdepartementets 
rolle er begrenset, men vi oppfatter at selv dagens ansvar gir rom for mer kontroll 
enn det Finansdepartemente	t i praksis har utøvd. Vi mener Finansdepartementet 	
bør tillegges større ansvar for den løpende kontrollen med departementenes 
styring. Vi foreslår også at blir gjennomført en full ekstern forvaltningsrevisjon av 
tilsynsvirksomheten for eksempel hvert tred	je år. 	 	
7.3	 	Enhetlig styring	 	
For enkelte av tilsynene, konkret Mattilsynet og Fiskeridirektoratet, oppleves 
tilsynsvirksomheten som for lite enhetlig, dvs. at tilsynsobjektene opplever ulik 
lokal håndhevelse av det samme regelverket. For Mattilsynet er dette e	t erkjent 	
problem både for tilsynet selv og det overordnede departementet, og noe en 
arbeider for å endre på. For Fiskeridirektoratet er det først og fremst næringen 
som framholder lite enhetlig tilsynsvirksomhet som et problem, mens direktoratet

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	83	 	
selv påpe	ker at de store forskjellene i virksomhetene nettopp krever at tilsynet 	
føres ulikt. 	 	
Vi konstaterer at begge disse tilsynsorganene opererer med flere nivåer i 
tilsynsvirksomheten, og en til dels svært desentralisert tilsynsvirksomhet, der 
forholdsvis stor	 kompetanse tillegges de ytre etatene, dvs. distriktskontorene i 	
Mattilsynet og fylkeskommunene for Fiskeridirektoratet. 	 	
For Mattilsynet synes situasjonen å kunne forklares i hvert fall delvis med målet 
om en desentralisert tilsynsvirksomhet. Samtidig fra	mstår situasjonen før 	
etableringen av Mattilsynet i 2004 som enda mer problematisk. Et av hovedmålene 
ved etableringen var da også å sikre et mer enhetlig tilsyn. Mattilsynet ble tildelt 
oppgavene som tidligere lå i Statens landbrukstilsyn, Statens dyrehel	setilsyn, 	
Statens næringsmiddeltilsyn, 84 kommunale næringsmiddeltilsyn og 
Fiskeridirektoratet (sjømattilsynet; Fiskeridirektoratet beholdt ressurstilsynet og 
eksisterer som kjent fortsatt). Situasjonen før 2004 var bl.a. at de 84 kommunale 
næringsmiddelti	lsynene kunne arbeide svært ulikt, da det ikke var utarbeidet 	
sentrale retningslinjer. 	 	
Det at tilsynsvirksomheten fortsatt er for lite enhetlig, må ses i sammenheng med 
organiseringen av Mattilsynet i tre nivåer, dvs. med åtte regionkontorer og 64 
distrik	tskontorer i tillegg til hovedkontoret. Denne organiseringen skal sikre 	
nærhet til brukerne, men som både Mattilsynet og LMD påpeker, er det en 
utfordring å sikre likebehandling når mange distriktskontorer skal behandle 
samme type saker. Det at heller ikke	 klagebehandlingen skjer sentralt, men 	
normalt ved regionkontorene, sikrer heller ikke en enhetlig behandling. 	 	
Selv om alle aktører er enig om at tilsynsvirksomheten i Mattilsynet bør bli mer 
enhetlig, påpekes det at det også kan være slik at tilsynsvirks	omheten oppfattes 	
som mindre enhetlig enn den reelt er. Regelverket har endret seg i retning av at 
Mattilsynet nå først og fremst er opptatt av at målene for bedriftenes virksomhet 
nås, og i mindre grad av hvordan bedriftene når disse målene. Dette innebær	er at 	
det skal være rom for at ulike bedrifter velger ulike veier, så lenge 
beskyttelsesnivået er det samme. I praksis kan dette gi seg utslag i at 
tilsynsvirksomheten ser ut til å ramme bedriftene vilkårlig.	 	
Riksrevisjonen holder nå på med en gjennomgang 	av Mattilsynet der de retter 	
særlig oppmerksomhet mot denne problemstillingen.	 	
7.3.1	 Forslag til tiltak	 	
Basert på erfaringene med Mattilsynet ser det ut til at tilsynsvirksomhet som er 
desentralisert også kan ha en tendens til å være lite enhetlig. Gitt at 
desen	tralisering er et mål, kan en mulig løsning være forholdsvis detaljerte 	
sentrale retningslinjer for hvordan tilsynsvirksomheten skal utføres. Dette vil 
naturligvis stå i motsetning til målet om at virksomheten skal tilpasses de lokale 
utfordringene. En ann	en mulig løsning er at klagebehandlingen utføres sentralt, 	
slik at enhetlighet sikres i det minste i denne delen av tilsynsarbeidet.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	84	 	
7.4	 	Reallokering av ressurser og fleksibilitet i gebyrfastsettelsen	 	
Ideelt sett kunne en tenke seg at de ressursene et tilsyns	organ har til rådighet, hele 	
tiden fordeles slik at tilsynsvirksomheten kan utføres optimalt, med riktig 
vektlegging av de ulike oppgavene bl.a. i henhold til risikobildet. Med stadige 
endringer i for eksempel aktiviteten i næringen, mandatet til tilsynsnæ	ringen eller 	
kostnadene forbundet med å utføre de ulike oppgavene, skulle dette tilsi en stadig 
omfordeling av ressursene innad i tilsynsorganene. I motsatt fall ville enhver ny 
oppgave bli møtt med krav om nye ressurser, mens nedgang i aktiviteten eller 
kostnader ikke ville gjenspeile seg i færre antall ansatte eller lavere driftsutgifter 
for øvrig. Innrettingen av tilsynsressursene kan igjen ha store konsekvenser for 
gebyrfastsettelsen, ved at omfordeling av ressurser også skulle tilsi at noen 
gebyrer ble	 redusert, mens andre økte. 	 	
Vi har kun undersøkt denne problemstillingen for Luftfartstilsynet, men antar at 
problemstillingene er de samme også andre steder. Funnene her er både at 
omfordelingen av ressurser er begrenset, og at gebyrene langt hyppigere s	ettes 	
(betydelig) opp enn de reduseres. Det pekes her på særlig to grunner til dette. Det 
ene har å gjøre med de ansattes kompetanse, der ansatte med spisskompetanse på 
ett felt ikke uten videre kan settes lett inn på et annet. Det andre har å gjøre med 
om	fanget av de faste kostnadene, der liten grad av gebyrnedsettelse for eksempel 	
ved fjerning av oppgaver eller endring av tilsynsmetodikk, forklares ved at de faste 
kostnadene utgjør en for stor andel av gebyrene til at en nedsettelse ville være 
forsvarlig.	 	
7.4.1	 Forslag til tiltak	 	
Vi har i noen grad forståelse for begge forklaringene som her framheves, dvs. både 
at særegne kompetansekrav og høye faste kostnader gjør det vanskelig å til enhver 
tid ha optimal ressursallokering og gebyrfastsettelse. Samtidig konstat	erer vi at en 	
av årsakene som ble framholdt til den betydelige økningen i Luftfartstilsynets 
gebyrer, nettopp er at de faste kostnadene har økt markert de siste årene. 
Økningen er bl.a. knyttet til husleie og andre administrative kostnader. I slike 
tilfell	er virker det rimelig å vurdere om det kan gjøres noe med de faste 	
kostnadene slik at de ikke lenger spiller en så stor rolle i gebyrfastsettelsen 	– og 	
slik at gebyrene dermed i større grad kan bli fastsatt optimalt til enhver tid. 	 	
7.5	 	Lovgrunnlaget	 	
Det var	ierer hvor oversiktlig lovgrunnlaget er i de ulike tilsynsorganene. Mens 	
noen, som Luftfartstilsynet, har fått samlet selv et stort antall gebyrer i én forskrift, 
opererer andre med et større antall forskrifter for sine gebyrer. I slike tilfeller er 
det kr	evende å skaffe seg oversikt over hvilke gebyrer som kreves inn. Mattilsynet 	
og Norges vassdrags	- og energiverk (NVE) er klare eksempler på dette. Da blir det 	
desto viktigere at gebyrene presenteres oversiktlig på nettside eller i offentlig 
tilgjengelig år	srapport eller 	-melding. Mattilsynet gjør i det minste et forsøk på 	
dette, men der oversikten beklageligvis ikke fanger opp at to av gebyrene er gjort 
om til avgifter. For NVE har vi ikke funnet noen slik oversikt, og har ikke lykkes å 
kartlegge gebyrene f	ullt ut selv etter direkte forespørsler.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	85	 	
For de fleste tilsynsorganene er det lovgrunnlaget som er hovedkilden til 
informasjon om gebyrene og deres satser, grunnlag og justering. Derfor er det 
særlig viktig at lovgrunnlaget er oversiktlig og lett å finne 	fram til. Mens det for 	
noen av tilsynsorganene av ulike grunner kan være problematisk å slå flere 
forskrifter sammen til én, vil dette utvilsomt være både mulig og ønskelig for 
andre. Vi viser til at Mattilsynet allerede er i gang med et arbeid der de bl.a	. 	
vurderer en sammenslåing av noen av sine forskrifter. Uansett gjelder det for alle 
tilsynsorganene at de kan ha lenker til lovgrunnlaget på sine hjemmesider, og at 
disse lenkene er plassert logisk og enkelt tilgjengelig. Her er det mange 
tilsynsorganer s	om har en jobb å gjøre 	– i hovedsak de samme som i dag på 	
hjemmesidene har lite informasjon om sine gebyrer overhodet.	 	
7.5.1	 Forslag til tiltak	 	
For de tilsynsorganene der gebyrordningene er hjemlet i flere forskrifter, bør det 
vurderes om disse kan slås sammen e	ller regelverket på annen måte gjøres mer 	
oversiktlig. Uansett bør regelverket være lett tilgjengelig på tilsynenes 
hjemmesider.	 	
7.6	 	Tilsynsstrategi	 	
Tilsynsstrategien kan ha stor betydning både for måloppnåelsen i 
tilsynsvirksomheten og belastningen for næring	ene det føres tilsyn med. 	Flere av 	
tilsynene gir da også uttrykk for at de	 utformer sin tilsynsstrategi bevisst ut fra de 	
oppgavene og ressursene de har. 	Vi har imidlertid ikke	 lykkes i å avdekke særlig 	
interessant variasjon på dette området. 	Heller ikke h	ar vi grunnlag for å si om det 	
er slik at s	olide tilsynsobjekter får en urimelig stor tilsynsbyrde av 	
inntjeningsgrunner. 	Vi foreslår ingen tiltak.	 	
Tilsynsstrategien som framheves av s	amtlige forespurte tilsynsorganer 	er	 en 	
kombinasjon av risikobasert tils	yn og tilsyn i henhold til internkontrollprinsippet. 	
Det vil si at de både utøver fysisk tilsyn med virksomheter som av ulike grunner 
anses å ha særlig risiko for brudd på normene, og tilsyn med at virksomhetene selv 
har utformer rutiner som skal sikre at 	normene etterleves. 	 	
Det er likevel noe variasjon, for eksempel mellom Arbeidstilsynet på den ene siden 
og Petroleumstilsynet på den andre. For Arbeidstilsynet er tilsynsstrategien 
tilpasset at de skal føre tilsyn med et stort antall til dels svært ulike v	irksomheter, 	
der også det de skal føre tilsyn med er av ulik art. Arbeidstilsynet har derfor en 
variert og pragmatisk strategi, som omfatter både “moderne” tilsynsmetodikk med 
vekt på internkontroll og risikobasert tilsyn, og mer detaljorientert fysisk til	syn. 	
Etter sigende har strategien i Arbeidstilsynet utviklet seg først i retning av større 
vekt på internkontroll, før en så igjen i større grad tok i bruk elementer fra fysisk 
tilsyn. 	 	
For Petroleumstilsynet er oppgaven noe annerledes, ved at både tilsyns	objektene 	
og problemstillingene er langt færre og mer oversiktlige. Følgelig legger også 
Petroleumstilsynet større vekt på den mer moderne tilsynsmetodikken, der også 
dialog framheves framfor sanksjoner.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	86	 	
Risikobasert tilsyn innebærer at	 virksomheter	 som a	nses å ha større risiko for 	
brudd på normene enn andre, også vil oppleve hyppigere tilsyn. 	Tilsvarende vil 	
virksomheter som utviser god regeletterlevelse oppleve færre tilsyn. Statens 
legemiddelverk er blant tilsynene som uttrykker at de bruker denne 
tilsy	nsstrategien aktivt. Vi anser at en slik tilsynsstrategi i mange tilfeller vil ha 	
mye for seg, ved at den kombinerer optimalisering av	 både	 sikkerhetsnivået og 	
virksomhetenes behov for å unngå de kostnadene som er forbundet med tilsyn. Vi 
understreker imid	lertid at det også for de “flinke” virksomhetene bør være en viss 	
sannsynlighet for å få tilsyn. Såkalt tilsynsferie, der virksomheter som over lang tid 
har utvist god regeletterlevelse får vite at de over en viss tid ikke vil få tilsyn, er 
derfor etter vå	rt syn ikke å anbefale. 	 	
En annen interessant problemstilling knyttet til utvelgelsen av tilsynsobjekter er 
om tilsynene systematisk oftere velger 	solide tilsynsobjekter 	av inntjenings	-	
grunner. Som påpekt i avsnitt 7.1.1, innebærer dagens finansieringssyst	em at 	
tilsynene har økonomiske insentiver til å sikre seg høye gebyrinntekter, selv om 
gebyrinntektene føres rett over i statskassen. Slik sett kan det også være grunn til 
å tro at også virksomhetenes økonomiske soliditet brukes som et kriterium (av 
flere)	 i utvelgelsen av tilsynsobjekter. Vi har imidlertid ikke 	funnet dokumentasjon 	
som 	bekrefter eller avkrefter at dette skjer i praksis. Vi har også tatt det opp i flere 	
av intervjuene med tilsynene. 	Vi ser imidlertid tegn til at tilsynene er oppmerk	-	
somme p	å problemstillingen selv, jf. at Arbeidstilsynet som nevnt i avsnitt 7.1.2, i 	
begrunnelsen for hvorfor de ikke i større grad benytter seg av gebyrfinansiering	, 	
nettopp peker på at det da ville være en fare for at tilsynsvirksomheten ble dreid i 
retning av 	solide (og ofte store) virksomheter 	– i motsetning til de mer useriøse 	
(og ofte små) virksomhetene de primært ønsker å gå etter. 	 	
7.7	 	Ulik klageadgang	 	
Gebyrer som kreves inn gjennom enkeltvedtak 	kan	 påklages	, jf. forvaltningsloven § 	
28. I praksis er det imidle	rtid ikke enkelt å sette opp et skille mellom hvilke 	
gebyrordninger dette gjelder, og hvilke som ikke innebærer klagerett. Innenfor 
rammene av denne utredningen må vi nøye oss med å komme med noen 
eksempler samt å peke på enkelte tilsynsspesifikke problems	tillinger knyttet til 	
klagerett. Uten nærmere undersøkelser anser vi ikke at vi har grunnlag for å 
konkludere om dagens ordninger er i tråd med forvaltningsloven eller ikke. Vi 
anbefaler imidlertid at dette utredes videre, bl.a. fordi det i dag fra flere n	æringer 	
gis uttrykk for at det er uklart hvilke ordninger som innebærer klagerett og hvilke 
som ikke gjør det. 	 	
Definisjonen av et enkeltvedtak er 	"et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til 	
en eller flere bestemte personer"	, jf. forvaltningsloven	 § 2 bokstav b og omtale i 	
avsnitt 3.3.1. 	Hvorvidt den aktuelle gebyrordningen kan bli å betrakte som et 	
enkeltvedtak vil bero på 	hvordan ordningen er utformet, og spesielt om det treffes 	
vedtak i individuelle tilfelle. Videre kan det være relevant at ders	om 	
gebyrregulativet er utformet på en slik måte at et entydig beløp alltid skal betales, 
kan gebyrileggelsen vanskelig anses som et enkeltvedtak.	 	
Ut fra gebyrforskriftene er det ikke enkelt å se at det er en klar slik avgrensning i 
praksis. Vi anser at føl	gende eksempler er interessante:

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	87	 	
- 	Det er som ventet klagerett på gebyr for behandling av byggesaker 
(Arbeidstilsynet), gebyr for særskilte ytelser (Mattilsynet) og gebyr for 
kjemikaliekontroll (Klif). Alle disse ordningene innebærer at gebyret settes 
til en	 fast sats, men at denne varierer med en størrelse (type og størrelse på 	
bygget; antall stoffer; forhåndsstipulert ressursbruk). 	 	
- 	Mer overraskende er det at det også er klagerett for gebyr til dekning av 
kostnader som følge av ytterligere offentlig kontrol	l (Mattilsynet). Dette 	
gebyret er en fast sats som ikke varierer verken med tidsbruk eller annet. 	 	
- 	For en rekke forskrifter framgår det ikke om det er klagerett, uten at vi er 
kjent med om dette i alle tilfeller betyr at det ikke er klagerett. Dette gjelde	r 	
bl.a. forurensningsforskriften (Klif) og gebyrforskriftene til DSB. Flere av 
gebyrene i disse forskriftene likner etter vår oppfatning på gebyrene i første 
strekpunkt.	 	
- 	Også sektoravgiftsordninger kan påklages. Et eksempel på dette er 
matproduksjonsavgift	en. 	 	
For noen gebyrordninger er det som nevnt uklart om det er klagerett eller ikke. 
Gebyrordningene til Luftfartseksempelet er eksempler på dette. Klageadgang er 
verken hjemlet i gebyrforskriften eller luftfartsloven, og næringen oppfatter derfor 
i dag at	 utstedelse av gebyrer i henhold til gebyrforskriften normalt ikke er 	
underlagt klageadgang. Konsekvensene av manglende klageadgang på dette 
området er at selskaper 	kan ilegges gebyrer på store beløp uten at det er mulighet 	
til å angripe avgjørelsen annet 	enn rettslig.	 Det er i denne sammenheng også 	
vesentlig at 	det i mange tilfeller åpnes for gebyrer etter regning, 	slik at	 tilsynet må 	
utøve betydelig skjønn i gebyrleggingen. 	Næringen etterlyser	 derfor en 	
klageordning,	 og har bedt Luftfartstilsynet ta still	ing til dette. En klageordning ville 	
gjøre det mulig	 å gi tilbakemeldinger på hvordan forskriften faktisk fungerer, og gi 	
nødvendige korrektiv for tilpasninger av regelverket. En rettslig prosess påpekes å 
være for tungrodd til at klagesakene vil bli fremm	et. 	 	
En relatert problemstilling	, som også bl.a. gjelder Luftfartstilsynet,	 er 	for øvrig 	
praktiseringen av høringsprosessene ved endringer av gebyrforskriftene. For at 
næringen skal ha mulighet til å gi informerte høringsinnspill, krever dette både at 
de h	ar tilgang til dokumentasjon om beregningsgrunnlaget for de ulike gebyrene, 	
og at høringsbrevet gir begrunnelser for de foreslåtte endringene. Der dette ikke er 
tilfelle vil høringsinstansenes reelle påvirkningsmulighet være svært begrenset.	 	
I tillegg til	 hvilke gebyrordninger som faktisk inneholder klageadgang, og om 	
dagens praksis er i tråd med forvaltningsloven, er det også andre viktige 
problemstillinger knyttet til klageadgang. 	 	
- 	Selv om det er klageadgang iht. regelverket kan tilsynsobjektene la være 	å 	
klage selv på klare regelbrudd dersom de oppfatter at klager får uheldige 
konsekvenser senere. Disse konsekvensene kan for eksempel være knyttet 
til utvelgelse av tilsynsobjekter eller utfallet av tilsyn. Vi har oppfattet at 
dette oppfattes som en utford	ring bl.a. for virksomheter som får tilsyn av 	
Mattilsynet og Petroleumstilsynet.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	88	 	
- 	Dersom pålegg framføres muntlig, for eksempel beskjeder om opprettinger 
som meddeles u	nder kjøttkontroll	, vil klagemuligheten i praksis kunne bli 	
begrenset. Muntlig formidlin	g vil også begrense muligheten for 	innsyn og 	
kontroll i etterkant vedr	ørende	 hva tilsynet har gitt beskjed om	. 	
De	rsom	 klagene behandles 	på	 regionnivå i stedet for sentralt,	 kan dette	 gjør	e 	
klagebehandlingen 	mindre	 enhetlig.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	89	 	
8 	Anbefalte tiltak 	 	
Funnene i de	nne utredningen tilsier at det er behov for endringer på en rekke 	
områder. Vi anbefaler følgende tiltak.	 	
1)	 Dokumentasjonen forbedres og gjøres mer tilgjengelig	. 	
Vi anbefaler at de overordnede departementene stiller følgende krav til 
tilsynsorganene	: 	
a)	 Beregnin	gsgrunnlaget for de ulike gebyrene, dvs. hvilke kostnader gebyrene 	
er ment å dekke, beskrives klart på tilsynenes hjemmesider, samt i 
årsrapporter og andre egnede publikasjoner. Beskrivelsen tar utgangspunkt 
i klare retningslinjer for hvilke kostnader som 	skal inngå, jf. tiltak 4.	 	
b)	 Tilsynene 	presenterer jevnlig 	en oversikt	 over hvilke kostnader som er 	
forbundet med de ulike gebyrbelagte aktivitetene,	 og 	gebyrinntektene 	for 	
hvert av gebyrene.	 Oversikten	 ses i sammenheng med beskrivelsen av 	
beregningsgrunnlage	t, jf. over. Det er vikt	ig at oversikten er detaljert og	 	
utarbeides jevnlig, og 	at den 	offentliggjøres, for eksempel i årsrapporten	, 	
samt i høringsbrevene, jf. tiltak 2 c	. 	
I tillegg bør Finansdepartementet 	ta ansvar for f	ølgende	: 	
c) Det gis en årlig gjennomg	ang av 	den statlige 	tilsynsvirksomheten i 	
Nasjonalbudsjettet	, i kapittel	et 	om tiltak for å bedre bruken av samfunnets 	
ressurser	 (kapittel 6 i Nasjonalbudsjettet 2011)	. Gjennomgangen bør bl.a. 	
beskrive	 planlagte tiltak for å bedre effektiviteten,	 og	 endring	er i oppgaver 	
og finansieringsordninger	. Dersom det anses mulig og hensiktsmessig bør 	
det også rapporteres på produktivitetsindikatorer, som kan gi et bilde av 
utviklingen i produktivitet over tid, og bedre grunnlag for å sammenlikne 
de ulike tilsynene. 	 	
I dag er dokumentasjonen av beregningsgrunnlaget	 for de ulike gebyrene	 i langt de 	
fleste tilsynene nær ikke	-eksisterende, svært overordnet	 og/eller	 gammel	. I tillegg 	
er det slik	 at den dokumentasjonen som finnes kun unntaksvis gjøres offentlig 	
tilgjengelig.	 Det er flere grunner til at 	det er 	svært viktig 	at 	dokumentasjonen	 av 	
beregningsgrunnlaget	 bedres og	 offentliggjøres	. Generelt	 er 	god dokumentasjon 	en 	
forutsetning for en rekke andre tiltak 	for å 	sikre en riktig og 	forutsigbar 	
gebyrfastsettelse 	og 	god	 eff	ektivitet i tilsynene. 	Videre	 er det avgjørende 	for 	at 	
finansieringssystemet skal fungere etter hensikten og legge til rette for en effektiv 
tilsynsvirksomhet	, jf. avsnitt 7.1. 	Dernest e	r det 	nødvendig for	 at tilsynsorganene 	
skal kunne	 fastsette riktig geb	yr og fordele ressursene på best mulig måte; for 	at 	
tilsynsobjektene	 skal kunne se	 sammenhengen mellom betaling og utkomme; og 	
for	 at styrende departement og andre aktører 	skal kunne	 vurdere potensialet for 	
effektivitetsforbedring for de ulike aktivitetene	. Disse momentene omtales 	
nærmere i avsnitt 5.2.1. 	Til sist 	konstaterer vi at det i dag er mistanke om at	 en 	
rekke	 gebyre	r er satt for høyt, jf. avsnitt 5.2.2,	 om	 kryssubsidiering, jf. avsnitt 5.2.3 	
og	 om	 dobbel gebyrinndekning, jf. avsnitt 5.2.4. Slik mis	tanke kan vanskelig

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	90	 	
avkreftes	 uten god dokumentasjon av beregningsgrunnlaget	. Til sist vil vi påpeke 	
at god dokumentasjon er en forutsetning for å sikre at en avdekker de tilfellene der 
gebyrene er satt for høyt, jf. eksempelet DSB, og dermed for å få redu	sert dem i 	
etterkant.	 	
2)	 Aktiv styring fra de overordnede departementene	 	
Vi anbefaler at de 	overordnede	 departementene gjennomfører følgende tiltak	: 	
a)	 Departementene går igjennom sin styringspraksis for å se om det er rom for 
forbedringer. Slike forbedringer ka	n være i form av hyppigere uformell 	
kontakt	 om driftsmessige forhold;	 økt kompetanse knyttet til 	
retningslinjene og annet regelverk, samt tilsynspraksis;	 klarere krav i 	
tildelingsbrevet og kutt i budsjettene ved rom for effektivitetsforbedringer. 
Praksisen	 er i dag svært ulik, og enkelte departementer har allerede gode 	
rutiner.	 	
b)	 Det stilles s	trengere krav til høringsrundene ved forslag om gebyrendringer 	
og andre endringer	. D	epartementet 	stiller krav om at høringsbrevene 	
inneholder detaljert dokumentasjon av 	kostnader og inntekter forbundet 	
med de ulike gebyrene, og av behovet for endringer i gebyrsatsene. 
Departementet 	bør 	gå kritisk igjennom høringsbrevene før de sendes ut, 	
med tanke på om de gir grunnlag for informerte høringsuttalelser, og sørge 
for at hør	ingsuttalelsene følges opp.	 	
c) Det 	vurderes	 å innføre	 brukerråd eller andre former for involvering av	 	
tilsynsobjektene og andre berørte aktører	 der dette ikke allerede 	finnes	. En 	
eksisterende ordning er rådet for Arbeidstilsynet, som er et samarbeids	-, 	
hør	ings	- og drøftingsforum bestående av representanter for 	
hovedorganisasjonene på arbeidsgiver	- og arbeidstakersiden,	 og	 direktøren 	
for Arbeidst	ilsynet. 	Det er også opprettet regionale slike råd, som bl.a. skal 	
være organ for kunnskaps	- og informasjonsdeling	 knyttet til arbeidslivet 	
lokalt og regionalt. 	Andre e	ksempler er brukerrådet til SSB og 	
Petroleumstilsynets sikkerhetsforum og regelverksforum.	 	
I tillegg bør Finansdepartementet (jf. tiltak 3) gjennomføre følgende:	 	
d)	 Vurdere om budsjettprosessen	 mellom fagd	epartementene og etatene	 kan 	
strammes opp slik at departementene ikke mot slutten av året risikerer å 
bli overrasket over budsjettsituasjonen i tilsynene. 	Ved at det stilles strenge 	
krav til denne prosessen vil også departementer som for øvrig utøver en 
pa	ssiv styring få bedre kontroll over kostnads	- og aktivitetsutviklingen i 	
sine underordnede etater. 	 	
Mens samtlige fagdepartementer ser ut til å benytte seg av de samme formelle 
kanalene for styring, er det til dels betydelig forskjell i innholdet i denne s	tyringen. 	
Dette gjelder særlig hvor aktivt departementet engasjerer seg i problemstillinger 
knyttet til gebyrfastsettelse og effektivitet. Aktiv og kompetent styring framstår 
som en forutsetning 	– sammen med god dokumentasjon av beregningsgrunnlaget

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	91	 	
– for 	at tilsynene ikke skal kunne bestemme sin egen vekst og innretting, jf. avsnitt 	
2.1, og for at bruttobudsjetteringsprinsippet skal fungere etter hensikten, jf. avsnitt 
7.1. Mer konkret ser det ut til at kvaliteten på styringen har stor betydning for hva 
slags dokumentasjon som utarbeides, og for omfanget av effektivitetsforbedrende 
arbeid innad i tilsynene, jf. nærmere omtale i avsnitt 7.2.1. 	Vi legger også vekt på 	
tiltak som bidrar til at tilsynsobjektene og andre berørte aktører blir hørt i større 
grad en	n i dag	, der vi bruker høringsbrev og formaliserte samarbeidsfora som 	
eksempler. 	Til forslaget om en strammere budsjettprosess, konstaterer vi at 	
praksis i dag ser ut til å variere mellom departementene, der enkelte gir uttrykk 
for at det stadig kommer sto	re overraskelser mot slutten av året. Vi ser for oss at 	
budsjettprosessen utformes etter mål av den som i dag er mellom 
Finansdepartementet og fagdepartementene, men forstår det slik at dette allerede 
skal være tilfelle i stor grad. I stedet for å foreslå 	konkrete endringer selv, foreslår 	
vi at Finansdepartementet tar initiativ til en gjennomgang av dagens rutiner og 
praksis for å se hvor det eventuelt kan være rom for forbedring. 	Samtlige 	forslag 	
under tiltak 2 	vil for øvrig 	bidra ytterligere til å framtvi	nge god dokumentasjon. 	
Tilsvarende som for tiltak 1 vil dessuten god styring være en forutsetning for å 
sikre at en får satt ned gebyrer som allerede er satt for høyt. 	 	
 
3)	 Bedre kontroll med styringen fra de overordnede departementene	 	
Det er behov for å plas	sere ansvaret for at det føres kontroll med 	
fagdepartementenes styring av tilsynene, både gjennom løpende kontrollarbeid og 
mer omfattende gjennomganger. Konkret:	 	
a)	 Finansdepartementet gis ansvaret for den løpende kontrollen med 
departementenes styring av ti	lsynene. Finansdepartementet har allerede i 	
dag ansvar for å vedlikeholde retningslinjene, og et overordnet ansvar for 
statlig økonomistyring og arbeidet med statsbudsjettet. Vi ser ingen mer 
naturlig kontrollør. Ansvaret bør 	omfatte oppfølging av	 at retni	ngslinjene 	
overholdes, og 	mer generelt 	at 	aktivitet	en i tilsynene står i forhold til 	
arbeidet det er nødvendig å utføre. Det kan også være 	nødvendig å 	
utarbeide 	egne 	retningslinjer for departementenes styring, for eksempel 	
vedrørende oppstramming av budsje	ttprosessen, jf. 	tiltak 2	 d. 	
b)	 Det gjennomføres en full ekstern revisjon av tilsynsvirksomheten hvert 
tredje år	, enten	 av Riksrevisjonen selv eller innleid revisjonsfirma.	 	
Styringen fra de overordnede departementene varierer i dag betydelig, og dette 
kan ha	 alvorlige konsekvenser på flere områder, jf. 	tiltak	 2. I dag ser den løpende 	
kontrollen	 med departementenes styring 	ut til å være svært tilfeldig, 	der	 Finans	-	
departementet foretar enkelte, relativt overordnede stikkprøver for å vurdere om 
de ulike gebyr o	rd	ningene 	er i tråd med retningslinjene, jf. avsnitt 7.2.2 for 	
nærmere om denne problemstillingen. Riksrevisjonen gjennomfører allerede 
forvaltningsrevisjoner av tilsynene, for eksempel av Mattilsynet nå. Men etter det 
vi kjenner til, skjer ikke dette rege	lmessig, og revisjonen er gjerne begrenset.

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	92	 	
4)	 Klarere retningslinjer fra Finansdepartementet 	 	
Det er behov for 	mer presise sentrale	 retningslinjer for gebyr	- og avgifts	-	
finansiering av statlige myndighetshandlinger.	 Vi legger særlig vekt på følgende:	 	
a)	 Det må	 framgå klart av retningslinjene 	hvilke kostnader som kan 	og ikke 	
kan 	tas inn i beregningsgrunnlaget for gebyrene	. Dersom det er 	
nødvendig å gi rom for skjønn for eksempel pga. ulikheter mellom 
næringer, må det framgå når dette er tilfelle, og hvilke kostn	ader som 	
uansett ikke kan tas inn. Det må også sies tydelig hva som skal til for at 
en ordning som ikke oppfyller kravene til en gebyrordning 	skal kunne	 	
omklassifiseres til en sektoravgiftsordning	. Presiseringen	 av 	
retningslinjene	 bør skje 	ved at Finansdep	artementet 	utarbeide	r nye 	
retningslinjer. I en overgangsperiode kan behovet imøtekommes ved en 
veiledning til de eksisterende retningslinjene.	 Det settes en tidsfrist for 	
når både nye og eksisterende gebyrordninger skal være gjennomgått og 
endret i tråd me	d de nye retningslinjene.	 	
b)	 Det innføres retningslinjer vedrørende justeringen av gebyrsatsene over 
tid, der en anbefaler ikke	-automatisk justering med offentlig høring av 	
endringsforslagene, subsidiært automatisk årlig justering 	basert på en 	
standardisert 	parameter, 	kombinert med god offentlig tilgjengelig 	
informasjon om beregningsgrunnlaget.	 	
Retningslinjene er i dag uklare, særlig når det gjelder beregningsgrunnlaget for 
gebyrene. Gjennom intervjuer med bl.a. tilsyn og Finansdepartementet har vi fått 
klart	 inntrykk av at tolkningene av retningslinjene på dette området til dels er 	
svært forskjellige, og at Finansdepartementet selv opererer med en liberal tolkning 
som dessuten gir stort rom for skjønn. Retningslinjene er en potensielt svært viktig 
rettesnor f	or gebyrsettingen, og håndhevelse krever at departementer, tilsyn og 	
tilsynsobjekter har en omforent tolkning av dem.	 Nye retningslinjer bør inneholde 	
en klar tidsfrist for når også eksisterende gebyrordninger må være gjennomgått og 
endret.	 I dagens retnin	gslinjer var dette ikke tilfelle. Etter det vi forstår var det 	
heller ingen som førte oversikt over når tilsynene faktisk gjennomgikk og endret 
sine ordninger. Vi konstaterer at flere av tilsynene fortsatt ikke har fått endret sine 
ordninger slik de iht. g	jennomgangen skulle. 	 	
Når det gjelder justeringen av gebyrsatsene, er dette i dag ikke berørt av 
retningslinjene ut over at justeringen ikke skal medføre overprising over tid. I 
praksis er det stor variasjon mellom hvordan gebyrene justeres, fra automatisk	 	
justering med KPI	-veksten, via årlig justering med alt fra negativ vekst til en vekst 	
på 20 pst., til svært sjelden justering i det hele tatt. Retningslinjer på dette området 
ville gi større forutsigbarhet for tilsynsobjektene, og vil antakelig også være 
fordelaktig for tilsynene selv. 	 	
5)	 Større bruk av sentrale retningslinjer ved desentralisert tilsynsvirksomhet	 	
Vi foreslår at t	ilsynsorganet og det overordnede departementet vurderer om det 	
fra tilsynsorganet sentralt bør utformes detaljerte retningslinjer f	or hvordan

Statlige tilsyns gebyrinntekter 	 	
Vista Analyse AS	 	93	 	
tilsynsvirksomheten skal utføres	 på region	- og distriktsnivå	. Det vurderes også om 	
klagebehandlingen bør utføres sentralt der den i dag er plassert på regionnivå. 	 	
For enkelte av tilsynene oppleves tilsynsvirksomheten som for lite enhetlig, dvs.	 at 	
tilsynsobjektene opplever ulik lokal håndhevelse av det samme regelverket. Dette 
ser ut til å henge sammen med et mål om desentralisert tilsynsvirksomhet, der 
tilsynsorganet deles inn i flere nivåer og innrettingen av tilsynsvirksomheten og 
evt. også k	lageadgangen overlates til et desentralisert nivå. Det vises for øvrig til 	
avsnitt 7.3.	 	
8)	 Vurdere potensialet for kutt i kostnadene	 	
Vi foreslår at samtlige tilsyn vurderer p	otensialet for kutt i kostnadene, med særlig 	
vekt på 	kostnader	 som ikke direkte er kn	yttet til tilsynsvirksomheten, med unntak 	
av de 	tilsynene 	som nylig har vært igjennom et slikt arbeid	 	
For flere av tilsynene ser det ut til at høye kostnader til administrasjon, for 
eksempel husleie og administrativt ansatte, er til hinder for en kostnadse	ffektiv 	
tilsynsvirksomhet. Konkret synes det å være en viktig årsak både til rask vekst i 
gebyrene, og til at endringer i oppgaver eller risikobilde ikke i særlig grad 
motsvares av reallokering av ressursene og reduksjon i gebyrsatser. Vi viser til 
avsnitt	 7.4 for nærmere om dette.	 	
6)	 Opprydning i skillet mellom gebyr, sektoravgift og refusjonsordning	 	
De gebyr	- og avgiftsordningene som ikke allerede er funnet å være i tråd med 	
retningslinjene, 	må 	gås grundig igjennom med tanke på om de i dag er riktig 	
benevnt 	som gebyr og sektoravgift. Videre bør Finansdepartementet vurdere om 	
refusjonsordningen kan gjøres om til en gebyr	- og avgiftsordning.	 	
Flere av gebyr	- og sektoravgiftsordningene ser fortsatt ut til å være feilaktig 	
benevnt, i noen tilfeller også i statsreg	nskap og forskrift. Vi stiller oss dessuten 	
spørrende til at enkelte tilsynsorganer i dag opererer med en egen 
brukerfinansieringsordning, refusjon av tilsynsutgifter. Et klarere skille mellom 
gebyr og avgift, og bruk av disse ordningene alene, ville gi me	r korrekt og 	
oversiktlig regnskapsføring. Dette vil igjen bl.a. gjøre det enklere for 
tilsynsobjektene å skaffe seg oversikt over hva de faktisk betaler. 
Problemstillingene er nærmere omtalt i avsnitt 2.3.3 og 5.2.5.