Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune

Report 2021/45

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune - metode

Bjørnar Andreas Kvinge, Herman Ringdal og Orvika Rosnes

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune - metode

Category	Reports
Sub-Categories	Modeller og databaserLocal and regional analysis
Year	2021
Report Number	45
Author(s)	Bjørnar Andreas Kvinge Herman Ringdal Orvika Rosnes
Download	file_download (1.9 MB)
Read in browser	PDF

Rapport 2021/45	 | For 	Statsforvalteren i Rogaland	 	 	
 	
 	
 	
M	erkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og 	
gevinster av en felles kommune	 	
Metoden bak modellen 	KomSam	 	
Bjørnar A. Kvinge, Herman Ringdal og Orvika Rosnes

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 
Vista Analyse	 | 2021/45	 	2 	
 
Dokumentdetaljer	 	
Tittel	 	Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en fell	es 	
kommune	. Me	toden bak modellen	 	
Rapportnummer 	 	2021/45	 	
Forfattere	 	Bjørnar A. Kvinge, Herman Ringdal og Orvika Rosnes 	 	
ISBN	 	978	-82	-8126	-548	-6 	
Prosjektnummer	 	21	-ORO	-12	 	
Prosjektleder	 	Bjørnar A. Kvinge	 	
Oppdragsleder	 	Orvika Rosnes 	 	
Kvalitetssikrer	 	Haakon Vennemo 	 	
Oppdragsgiver	 	Statsforvalteren i Rogaland	 	
Dato for ferdigstilling	 	1. desember 2021 	 	
Kilde forsidefoto	 	Alexey Topolyanskiy	, Unsplash.com	 	
Tilgjengelighet	 	Offentlig	 	
Nøkkelord	 	Kommunal sektor, Lokal og regional	 analyse, Modeller og 	databaser	 	
 
 
 
 
 
 
 
 
Om Vista Analyse	 	
Vista Analyse AS er et samfunnsfaglig analyseselskap med hovedvekt på økonomisk utredning, evaluering, rådgivning 
og forskning. Vi utfører oppdrag med høy faglig kvalitet, uavhengighet og integritet. Våre sentrale temaom	råder er 	
klima, energi, samferdsel, næringsutvikling, byutvikling og velferd. Vista Analyse er vinner av Evalueringsprisen 2018.	 	
Våre medarbeidere har meget høy akademisk kompetanse og bred erfaring innenfor konsulentvirksomhet. Ved be-
hov benytter vi et 	velutviklet nettverk med selskaper og ressurspersoner nasjonalt og internasjonalt. Selskapet er i 	
sin helhet eiet av medarbeiderne.

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 
Vista Analyse	 | 2021/45	 	3 	
 
Forord 	 	
Vista Analyse har på oppdrag for Statsforvalteren i Rogaland utviklet en modell for beregning av økonomiske mer-
kostn	ader ved oppdelt 	kommunestruktur i byområder. 	Denne rapporten er en delleveranse for prosjektet, og doku-	
menterer 	metoden bak modellen	 KomSam	. I tillegg 	har vi utarbeidet en brukerveiledning til 	KomSam	 (Vista Analyse 	
rapport 2021	/46	). En analyse av 	konsekvensene 	av en mulig sammenslåing i Rogaland 	(Nord	-Jæren og Haugalandet	), 	
der modellen er anvendt, er dokumentert i Vista Analyse rapport 2021	/47	. 	
Bjørnar 	A. 	Kvinge, Herman Ringdal 	og Orvika	 Rosnes har 	vært hovedbidragsytere 	i prosje	ktet. I tillegg har Haakon 	
Vennemo 	vært kvalitetssikrer 	og Hanne Toftdahl diskusjonspartner. 	 	
Fagdirektør 	Kristine Enger har vært kontaktperson hos Statsforvalteren i Rogaland. Vi takker for konstruktivt samar-	
beid.	 	
 
1. desember 2021	 	
Orvika Rosnes 	 	
Partner 	 	
Vista Analyse AS

Merkos	tnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 
Vista Analyse	 | 2021/45	 	4 	
 
Innhold	 	
1 	Innledning	 ................................	................................	................................	................................	.............................	 5 	
2 	Overordnet om modellen	 ................................	................................	................................	................................	.....	 6 	
3 	Kortsiktige virkninger	 ................................	................................	................................	................................	............	 8 	
3.1	 	Kommunenes kostnader og inntektssystemets virkemåte	 	9 	
3.2	 	Kommunenes rammebetingelser: bundne kostnader og frie disponible midler	 	10	 	
4 	Langsiktige virkninger	 ................................	................................	................................	................................	.........	 13	 	
4.1	 	Hva er agglo	merasjonseffekter?	 	13	 	
4.2	 	Virkninger på byområdets produktivitet (agglomerasjonseffekter)	 	14	 	
4.3	 	Virkninger av oppdelt kommunestruktur (fragmentert administrativ struktur)	 	16	 	
5 	Alternativ metode for agglomerasjonseffekter: Vista Analyses mernyttemodell	 ................................	..............	 18	 	
5.1	 	Vista Analyses Mernyttemodell tar utgangspunkt i endringer i tetthet	 	18	 	
5.2	 	Forenklet Mernytte	-modell for analysen av Rogaland	 	20	 	
Referanser	 ................................	................................	................................	................................	................................	.. 24	 	 
Figurer	 	
Figur 2.1	 	Oversikt over modellen	 ................................	................................	................................	.....................	 6 	
Figur 3.1	 	Befolkning (invers) og kommunenes effektivitetsscore i tjenesteproduksjonen	 ..............................	 8 	
Figur 3.2	 	Delområder og soner	 ................................	................................	................................	......................	 12	 	
Figur 4.1 	 	Sammenhengen mellom befolkning (x	-akse) og merproduktivitet (	y-akse)	 ................................	... 15	 	
Figur 4.2 	 	Sammenheng mellom oppdelt administrativ struktur (fragmentering	) og produktivitet (y	-	
akse)	 ................................	................................	................................	................................	...............	 16	 	
Figur 5.1	 	Illustrasjon av tetthetsberegninger	 ................................	................................	................................	. 20	 	 
Tabeller	 	
Tabell 5.1	 	Tetthetselastisiteter i denne analysen	 ................................	................................	............................	 23

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en fell	es kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	5 	
 	
1	 	Innledning	 	
Produktivitetskommisjonen pekte i 2015 på at det i et samfunnsøkonomisk perspektiv er en bedre kom-
munestruktur i byområder som vil gi de 	største gevinstene. Det skyldes at det er i byområdene de fleste 	
innbyggerne bor	, og dermed også der de fleste ressursene brukes (NOU 2015:1, kap. 16.6.2).	 	
Produktivitetskommisjonen gjorde ingen beregninger av de økonomiske kostnadene av et oppdelt by-
områd	e, ei heller mulige gevinster	 ved å samle et byområde til en felles kommune. Kostnader og ge-	
vinster ble også i liten grad tallfestet i de utredningene som kommunene selv gjorde i forbindelse med 
kommunereformen. 	 	
Leknes m.fl. (	2020) 	diskuterer 	utfordringer	 i flerkommunale byområder	, og 	har som hovedkonklusjon 	
at til tross for mange velfungerende interkommunale samarbeid fører den administrative oppdelingen 
av byområdene til konkurranse mellom kommunene om innbyggere og bedrifter og til tids	- og ressurs-	
kreve	nde samarbeidsprosesser. Utfordringene øker i omfang	, jo tettere den romlige integrasjonen mel-	
lom kommunene er i byområdet.	 	
På oppdrag for Statsforvalteren i Rogaland har Vista Analyse utviklet en økonomisk modell for beregning 
av merkostnader ved oppdelt 	kommunestruktur i byområder. 	Modellen favner om de viktigste sam-	
funnsøkonomiske effektene av kommunesammenslåing i et flerkommunalt byområde, og beregner	 	
nettogevinster av å samle byområde	r til en felles kommune. 	 	
Modellen inkluderer både 	kortsiktige 	virkninger	, som gir seg utslag i enkeltkommunenes økonomi og 	
effektivitet i tjenesteproduksjonen	, og 	langsiktige virkninger	, som 	følge av økt 	attraktivitet	 og 	mer 	sam-	
ordnet	 planlegging.	 Modellen 	er overordnet	, og 	egne	r seg bedre	 til 	tidlige vurderinger	 av 	virkningene 	
av en	 mulig	 kommune	sammen	slåing 	enn detaljerte studier av en 	konkret 	kommunesammenslåing	. I 	
konkrete 	tilfelle	r må m	odellen suppleres med grundigere analyser. 	 	
Modellen skal kunne brukes på aktuelle byområder i hele landet, men blir i dette pros	jektet anvendt på 	
to byområder i Rogaland	: byområdet på Nord	-Jæren (Stavanger, Sandnes, Sola, Randaberg) og byområ-	
det på Haugalandet (Haugesund, Karmøy, Tysvær, Sveio). 	Resultatene av denne analysen er dokumen-	
tert i 	egen rapport (	Vista Analyse	, 2021	b). Det er også utarbeidet en praktisk brukerveiledning 	til mo-	
dellen (	Vista Analyse	, 2021	c). 	
Resten av rapporten er bygd opp som følger. Kapittel 	2 gir en kort	 og overordnet	 oversikt over modellens 	
oppbygging. 	Kapittel 	3 går nærmere inn på modelleri	ng av kortsik	tige virkninger, mens kapittel 	4 gir 	et 	
overblikk	 over 	langsiktige virkninger. 	Kapittel 	5 gjennomgår e	n alternativ 	måte å modellere 	agglomera-	
sjonseffekter (en del av 	langsiktige	 virkninger	) på	.

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	6 	
 	
2	 	Overordnet om modellen	 	
Vi skiller mellom korts	iktige og langsiktige virkninger av kommunesammenslåingen	, se 	Figur 	2.1. 	
Figur 	2.1 	Oversikt over modellen 	 	
 	
Kortsiktige virkninger	 er virkninger 	knyttet til 	kommuneøkonomien	 og effektiviteten i tjenestetilbudet. 	
Kom	munene har en rekke lovpålagte oppgaver. Mange løses av kommunenes egne ansatte, f.eks., bar-	
nehager og sykehjem. Større kommuner 	lever	er 	i gjennomsnitt 	kommunale tjenester 	mer effektiv	t enn 	
mindre kommuner. 	En sammenslåing vil 	også 	føre til at det blir beh	ov for færre rådhus, antall ordførere 	
og kommunaldirektører	, noe som reduserer kostnader	. Kommunesammenslåingen kan også påvirke 	
kommunenes inntektsside ved at det skjer endringer i kriterier som inngår i inntektssystemet. Disse 
endringene 	blir imidlertid i stor grad motvirket av andre endringer, slik at nettoeffekten blir 	liten	. 	
For beregning	er av 	kortsiktige virkninger 	baserer vi oss på metoden som ligger bak 	kommunaløkonomi-	
modell	en	 KOMMODE, utviklet av forskningsavdelingen i SSB.	1 Det viser seg at mange elementer av kom-	
muneøkonomien ikke påvirkes av sammenslåingen	 (de er såkalt strukturnøyt	rale). 	De viktigste fakto-	
rene som påvirker kommuneøkonomien og effektiviteten er folkemengde og avstand til sonesenteret. 	 	
Langsiktige virkninger	 er 	knyttet til 	økt vekst i byregionen. 	Det er virkninger som knyttes 	til 	attraktivitet	, 	
men også bedre planleg	ging og arealbruk. 	Storbyer og store byregioner er attraktive. Boligpriser og 	
lønnsnivå er to forhold som signaliserer at byen er attraktiv. Videre er byens evne til å tilby spesialiserte 
stillinger innenfor et bredere utvalg av næringer og oppgaver verdif	ullt. 	Vi kaller disse for agglomera-	
sjonseffekter. 	 	
Samtidig er ikke disse storbyeffektene noe som kommer helt av seg selv. Det må legges til rette for de	m. 	
Det kan oppstå ulemper 	og uheldig konkurranse 	i oppdelte kommuneregioner ved at hver kommune 	
sørger for å tilby areal for utbyggere av bolig og til næringslivet uten å se i tilstrekkelig grad på helhets-
bildet i byregionen. 	Da vil veksten over tid kunne bli skadelidende.	 Vi modellerer slike effekter av	 oppdelt 	
kommunestruktur separat fra 	agglomerasjons	effekter	. 	
Modelleringen av d	e langsiktige virkningene 	– både agglomerasjonseffekter og virkninger av oppdelt 	
kommunestruktur 	– er 	basert på en studie av fem OECD	-land	, dokumentert i Ahrend m.fl. (2017). 	I til-	
legg har vi laget en tilpasset versjon av Vista Analyses 	Mernytte	-modell 	som kan brukes for analysen av 	
agglomerasjonseffekter. Denne modellen har vi også brukt til analysen av 	Nord	-Jæren og Haugalandet.	 	
 	
1 KOMMODE 	- en modell for kommunenes økonomiske atferd 	- SSB

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	7 	
 
Modellen tar utgangspunkt i kommunestrukturen i 	2020. Befolkningsframskrivingene i hver kommune 	
er basert på Hovedalternativet (MMMM) fra SSBs befolkningsframskrivinger.	2 	
I modellen sees det	 bort fra kostnadene forbundet med selve kommunesammenslåingen	. For en rekke 	
tjenester opprettes det interkommunalt samarbeid av ulikt slag som tilbyr tjenestene. Noen kommuner 
kjøper tjenester fra nabokommunene, og kommunene kan ha oppgavesamarbeid uten a	t det er forma-	
lisert i selskapsform. Disse forholdene gjør krever veldig detaljerte data og analyser, og i denne modellen 
er IKS ikke inkludert. 	 	
 	
 	
2 Regionale befolkningsframskrivinger (ssb.no)

Merkostnader ved oppdelt kommu	nestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	8 	
 	
3	 	Kortsiktige virkninger	 	
Kommunene har en rekke lovpålagte oppgaver. Mange løses av kommunenes egne ansatte, f.eks. bar-
nehager og sykehjem. 	Generelt har større kommuner mer effektiv drift enn små kommuner pga. stor-	
driftsfordeler. Sagt på en annen måte: det er tydelige merkostnader	 forbundet med å drive små kom-	
muner. Langørgen og Kringlebotten (2020) finner at det er 	smådriftsulemper i administrasjon, grunns-	
koler, helsestell, pleie og omsorg, kultur og infrastruktur.	 En sammenslåing av kommuner kan dermed 	
føre til forbedret effektiv	itet. 	Stordriftsfordelen 	er 	imidlertid 	avtakende, slik at når man sammenligner 	
større kommuner med hverandre, 	finner man ikke nødvendigvis noe 	forskjell i effektivitet 	(se 	Figur 	3.1). 	
Figur 	3.1 	Befolkning (invers) 	og kommunenes 	effektivitetsscore i tjenesteproduksjonen 	 
 	
Kilde: Vista Analyse 	 	
En sammenslåing av kommuner vil også føre til at det blir behov for færre rådhus, færre ordførere og 
færre kommunaldirektører, og besparelser knyttet til det. Kommunesammenslåingen kan også påvirke 
kommunenes inntektsside ved at det skjer endringer i krite	rier som inngår i inntektssystemet. 	 	
For beregninger av virkninger på kort sikt, dvs. virkninger knyttet til endringer i kommuneøkonomien og 
effektivitet i tjenestetilbudet, baserer vi oss på metoden som ligger bak KOMMODE	-modellen, utviklet 	
av forskningsa	vdelingen i SSB (se 	KOMMODE 	- en modell for kommunenes økonomiske atferd 	- SSB	). Vi 	
bruker også parameterverdier som er estimert i SSBs 	KOMMODE	-modell.

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	9 	
 	
3.1	 	Kommunenes kostnader og inntektssystemets virkemåte	 	
Teknisk beregningsutvalg gjennomfører en rekke analyser av kommunenes økonomi, og resultatene er 
en del av grunnlaget for kommunefinansieringsmodellen. Inntektssystemet er godt beskrevet i	 Grønt 	
hefte	 (KMD	, 2021). 	
Inntektssystemet er lagt opp til å sikre rettferdig fordeling av inntekter og utgifter, basert på behov og 
forutsetninger. Det overordnede formålet med inntektssystemet er å bidra til at kommunene og fylkes-
kommunene kan gi et likev	erdig tjenestetilbud til innbyggerne sine. Ved fordelingen av rammetilskuddet 	
tas det hensyn til strukturelle skiller i kommunene og fylkeskommunenes kostnader (utgiftsutjevning) 
og forskjeller i skatteinntektene (skatteutjevning).	 	
Samtidig med kommunerefo	rmen ble det foretatt en gjennomgang av inntektssystemet for kommu-	
nene	. Det vises til 	Kommuneproposisjonen 2017 (	KMD, 	2016). Det ble gjort endringer i inntektssystemet 	
for å styrke kommunenes insentiver til å gjennomføre frivillige sammenslåinger. 	Begrunne	lsen var at 	
det såkalte basiskriteriet i inntektssystemet ikke er strukturnøytralt. 	Basiskriteriet	 er utformet slik at det 	
fordeler et fast beløp per kommune til alle kommuner som kompensasjon for smådriftsulemper. 	Der-	
med utløser basiskriteriet f	or den enk	elte kommune et høyere beløp målt per innbygger jo færre inn-	
byggere kommunen har.	 Det betyr at dersom små kommuner	 velger å slå seg sammen	, kan 	de 	på lengre 	
sikt forvente en reduksjon i rammetilskuddet per innbygger.	 	
For å gi økonomiske insentiver til sam	menslåing ble det utarbeidet et 	gradert basiskriterium	 som tar 	
sikte på å differensiere mellom kommuner	 som har mulighet til å slå seg sammen med nabokommunen 	
og	 hvor	 dermed 	smådriftsulempene i større grad er frivillige	. Motsatsen er kommuner der geografie	n 	
gjør sammenslåing vanskelig og gevinstene ved sammenslåing dermed ikke er til stede, og smådrifts-
ulempene er dermed 	ufrivillige. Den graderte kompensasjonen for smådriftsulemper innebærer	 at kom-	
munene mottar et tilskudd som varierer mellom 50 og 100 pros	ent av fullt basistilskudd.	 Kompensa-	
sjonsgraden blir bestemt på	 grunnlag av et annet kriterium	, strukturkriteriet. 	Strukturkriteriet	 er et mål 	
på bosettingsmønsteret i kommunen og områdene rundt, og sier noe om avstander og spredtbygdhet i 
regionen. Struktur	kriteriet beskriver gjennomsnittlig reiseavstand per innbygger i en kommune for å nå 	
5 000 personer bosatt i de nærmeste grunnkret	sene. For å konstruere et strukturnøytralt kriterium blir 	
reiseavstander per innbygger beregnet uavhengig av de eksisterende kommunegrensene. Alle kommu-
ner med en verdi på strukturkriteriet som er over en grenseverdi på 25,7 kilometer får 100 prosent 
basis	tilskudd. På intervallet fra til 25,7 kilometer reiseavstand blir kompensasjonsgraden trappet opp 	
lineært fra 50 til 100 prosent. Dermed øker kompensasjonsgraden gradvis opp mot grenseverdien på 
25,7 kilometer.	 	
Inntektssystemet inneholde	r også 	tilsk	udd	 som er grunng	itt ut fr	a regionalpolitiske mål.	 Et eksempel er 	
storbytillegget.	3 Regionsentertilskuddet er en liknende tilskuddstype, men med langt lavere beløp. 	
Veksttilskuddet går til kommuner som opplever spesielt stor befolkningsvekst. Disse ligger typi	sk i om-	
landet til store byer. 	 	
 	
3 https://www.kommunal	-rapport.no/oekonomi/stimulerer	-ny-storby/26231!/	. I sammenslåingen av nye Kristiansand ble stor-	
bytillegget i inntektssystemet brukt som argument for kommunesammenslåingen. Dette skyldes angivelig at nye Kristian-
sand, i inntektssystemet, da defineres som storby og dermed ligger det en gevinst i å få disse midlene. Dette er ikke det 
samme som at eventue	lle storbyutfordringer som Kristiansand opplever og som de bør kompenseres for oppstår som følge 	
av kommunesammenslåingen. Forholdet synes å skyldes en ikke	-linearitet og blir ikke vektlagt i denne modellen.

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	10	 	
 	
3.2	 	Kommunenes rammebetingelser: bundne kostnader og f	rie dispo-	
nible	 midler 	 	
En kommunes oppgave er å levere et så godt servicetilbud til befolkningen som mulig innenfor de gjel-
dende økonomiske rammer; kommunene skal ikke gå med overskudd. De økonomiske rammene er gitt 
av kommunens skatteinngang, andre inntekter samt alle de juster	inger som skjer via inntektsutjevnings-	
systemet for kommunene. Det skjer en omfordeling fra kommuner med relativt stor skatteinngang per 
innbygger til kommuner med lavere skatteinngang. I tillegg er det en lang rekke kriterier som påvirker 
kommunenes utgift	er. Både naturgitte forhold og forhold ved kommunenes drift påvirker kostnadsni-	
vået ved tilbudet som gis. 	Kommuner står 	altså 	overfor ulike rammebetingelser når de skal løse sine 	
lovpålagte oppgaver.	 	
De økonomiske rammebetingelsene kan beskrives ved 	bundne	 kostnader og frie disponible inntekter	, 	
jf. Kringlebotten og Langørgen (2020)	. Bundne kostnader	 er 	kostnader som går med til å dekke lovpå-	
lagte oppgaver	. Kostnadsnivået 	som trenges for 	å innfri minstestandarden 	vil variere mellom kommu-	
ner, basert på 	befolkningsstørrelse, alderssammensetning, geografiske forhold mm.	 Disse faktorene vil 	
medføre kostnadsforskjeller mellom kommunene som de ikke kan velge seg bort fra. 	 	
Kommunenes inntekter kommer fra skatteinntekter og statlige overføringer. 	I tillegg rår	 mange kom-	
muner utover det som trenges for å dekke de bundne kostnadene. 	Frie disponible midler	 er den delen 	
av kommunenes inntekter som går utover de midlene som er nødvendig for å dekke det lovpålagte 
tjenestetilbudet. Frie disponible midler gir kommunen	 økonomisk handlingsrom, og gir rom for å gi inn-	
byggerne et enda bedre tjenestetilbud. Det er ikke et mål for en kommune å gå med overskudd	; i stedet 	
kan 	kommunen velge å investere i bedre tilbud til befolkningen eller investere i fremtidig vekst og ut-	
vikl	ing. 	 	
3.2.1	 	Endringer i 	bundne kostnader 	og frie disponible 	midler 	 	
Vi modellerer endringer i kommunenes 	frie inntekter og bundne kostnader som følge av en kommune-	
sammenslåing 	med utgangspunkt i 	metoden og beregningene i 	Kringlebotten og Langørgen (2020	).4 	
Metoden baserer seg på at det kan skille	s mellom 	strukturnøytrale 	variabler	, som ikke påvirkes av kom-	
munestørrelse	, og 	variabler 	som påvirkes av kommunestørrelse	 og som 	dermed kan endres som følge 	
av kommunesammenslåinger.	 	
Kringlebotten og Langørgen (2020	) finner 	at det er kun to variabler som påvirker besparelse per innbyg-	
ger	: 	
• 	Folkemengde (rettere sagt den inverse av folkemengde) 	 	
• 	Gjennomsnittlig avstand til sonesenteret 	 	
De øvrige komponentene i bundne kostnader er strukturnøytrale. 	 	
Matematisk kan dett	e uttrykkes sli	k: 	
 	
 	
4 Beskrivelsen i dette kapittelet er basert på 	kap. 3 i 	Kringlebotten og Langørgen (2020).

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	11	 	
 
Der αk er bundne kostnader per innbygger	 i kommune 	k, tk er innbyggerne	s gjennomsnittlig	e reise-	
avstand til sonesenteret	, nk er folkemengde	n i kommunen	 og 	1000/	nk den inverse av folkemengden. 	α1 	
er parameteren som viser effekten 	til 	reiseavstand	en	 til sonesenteret, og 	α2 er parameteren som viser 	
effekten av den inverse av folkemengden.	 Alle de øvrige komponentene er samlet i 	variablene 	zjk. 	
Endringen 	i bundne kostnader (dvs. 	kostnadsbesparelsen)	 ved å slå 	k kommuner sammen til en ny stor-	
kommune 	G med 	nG innbyggere 	vil da være	: 	
 	
Det første leddet er knyttet til 	avstand	, og kan være enten positivt eller negativt	, avhengig av om gjen-	
nomsnittlig reiseavstand til 	sonesenteret blir mindre eller større	 ved sammenslåing. Det andre leddet 	
er positivt, 	og viser at besparelsene per innbygger vil være større, jo flere kommuner som inngår i sam-	
menslåingen, og 	jo færre innbyggere de har fra før. 	 	
Endringen 	i fri	e disponible	 midler vil være differansen mellom gjennomsnittlige inntekter per innbygger 	
yG og bund	ne kostnader fratrukket besparelsen ved sammenslåingen: 	 	
 	
Vi implementerer disse 	ligningene 	i vår modell. 	Det er dette som utgjør kortsiktige virkninger av 	en 	
kommunesa	mmenslåing.	5 	
3.2.2	 	Tallfesting av parametere: s	onekriteriet	 	
Vi må også tallfeste 	parameterne	 i ligningene. Noen av dem, slik som folkemengde, er enkelt å beregne 	
for den sammenslåtte kommunen. Andre, slik som avstand til sonesenteret, er mer kompliserte. For 
avstand bruker vi 	sonekriteriet	. 	
Sonekriteriet tar utgangspunkt i 	grunnkretser.	 Blant 	grunnkretsene finnes det 	noen befolkningstyngde-	
punkter	 som blir valgt som lokale tyngdepunkt.	 Sonekriteriet tar utgangspunkt i 	disse	 lokal	e tyngde-	
punkt	ene	 og beregner 	innbyggerne i 	de omkringliggende sonenes 	gjennomsnittlige 	reisetid og	 reisedis-	
tanse inn mot sentersonen. Hvert slikt område	 beregnes for om lag 5	 000 innbyggere. Nye veier, en ny 	
bro eller et nytt boligområde kan endre sentersoner og reisetiden mellom dem	, så resultatene kan 	
endre seg ganske mye over tid.	 Siden grunnkretsen	e er fordelt på kommunenivå, vil 	også 	kommune-	
grenser kunne påvirke 	resultatene	. 	
Selve beregningen 	av sonekriteriet 	gjøres av Statistisk sentralbyrå.	6 I forbindelse med denne rapporten 	
og 	den 	tilhørende 	regnearkmodell	en	 har SSB beregnet 	et 	nytt sonekriterieestimat for to eksempler på 	
kommunesammenslåinger, Haugalandet og Nord	-Jæren. 	 	
 	
5 Det må presiseres at økning i frie disponible midler ikke er en samfunnsøkonomisk størrelse i seg selv. Dersom kommunene 
leverer like tjenester for en lavere kostnad enn før, vil dette være en 	samfunnsøkonomisk gevinst. Det er imidlertid ikke 	
gjort helhetlige vurderinger av alle virkninger gjennom inntektssystemet, endringer i befolkningens reisemønstre etc. i 
denne analysen. Vi vil imidlertid hevde at økning i frie disponible inntekter i en kom	mune vil, alt annet likt, medføre høyere 	
velferd for befolkningen i kommunen.	 	
6 Vi ser at det er forbedringspunkter i gjeldende metode for sonekriteriet, der SSB må ha ansvaret for å gjøre endringer. Med 
det mener vi at det ville vært nyttig med en mer åpe	nt tilgjengelig optimering, der modellkjøringene kan tolkes og vurderes

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder o	g gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	12	 	
 
Figur 	3.2 	Delområder og soner 	 	
 	
Kilde: 	SSB	 	
 
 	
 	
før beregningene brukes. Dette ville styrke koblingen mot plan, slik det blir beskrevet i neste kapittel, ved at analytikeren	 	
kan ta et mer aktivt grep om mulig fremtidig bosetningsstr	uktur og reisemønstre.

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	13	 	
 	
4	 	Langsiktige 	virkninger	 	
En sentral grunn til at befolkning og næring	sliv samles i byer er at det finnes såkalte 	agglomerasjonsef-	
fekter	. Det innebærer blant annet at et bredt tilbud av varer, tjenester, arbeidsplasser og arbeidskraft 	
gir produktivitetsgevinster og gjør byområdet mer attraktivt. I en stadig mer spesialisert og kunnskaps-
intensiv økonomi blir disse effektene i byer viktigere	. 	
I utgangspunktet bør ikke kommunestrukturen forventes å ha en avgjørende effekt på agglomerasjons-
effekter. Størrelsen på	 byområdet,	 bo	- og arbeidsmarkedsregionen, transportinfrastrukturen, nærings-	
strukturen og attraktiviteten endres ikke direkte av hvor	dan et forvaltningsnivå er organisert	 og hvor 	
administrative 	grensene går	. Imidlertid har kommuner myndighet innen en rekke politikkområder som 	
påvirker hvor stor grad et byområde fremstår som attraktivt og om agglomerasjonseffekter kan realise-
res. Det gje	lder ikke minst innen arealplanlegging, der kommunen har avgjørende betydning. En frag-	
mentert 	kommunestruktur kan ha 	negative effekter på 	samfunnsplanleggingen og i neste omgang på 	
attraktiviteten. 	 	
Vi modellerer to 	typer 	langsiktige virkninger: virkninger	 knyttet økt produktivitet (agglomerasjonseffek-	
ter) og virkninger knyttet til redusert fragmentering	 (oppdelt kommunestruktur)	. 	
4.1	 	Hva er agg	lo	merasjonseffekter?	 	
Agglomerasjonseffekter er et begrep som beskriver at produktiviteten i økonomien øker når befolk-
ningstettheten øker. Slike effekter påvirker den samfunnsøkonomiske verdie	n av tiltak, men er som re-	
gel ikke med i ordinære samfunnsøkonomiske analyser. Slike	 effekter er vanskelig å beregne, og d	et er 	
ikke etablert noen konsensus om metodikk for beregning	en av disse. Ideen om agglomerasjonseffekter 	
kan best forklares slik Marshall (1890) gjør i sitatet nedenfor. 	 	
 When an industry has thus 	chosen a locality for itself, it is likely to stay there long: so great are the 	
advantages which people following the same skilled trade get from near neighborhood to one another. 
The mysteries of the trade become no mysteries;	 but are as it were in the air, and children learn many of 	
them unconsciously. Good work is rightly appreciated, inventions and improvements in machinery, in 
processes and the general organization of the business have their merit	s promptly discussed: if one man 	
starts a new idea, it is taken up by others and combined with suggestions of their own; and thus it be-
comes the source of further new ideas	 	
Marshall	 (1890)	: Principles in Economics, bok 4, kapittel 10	 	
Agglomerasjonseffekter	 er produktivitetsvirkninger knyttet til at den geografiske 	tettheten	 for arbeids-	
kraft og virksomheter øker. Tetthet er, som navnet sier, rett og slett et mål på hvor nære hverandre 
bedrifter ligger. Tanken er at bedrifter som ligger nær hverandre, overrisler hverandre med positive 
eksterne virkninger. Dette er ifølge teori	en en grunn til at bedrifter lokaliserer seg i byer.	7 	
 
 	
 	
7 Det finnes en omfattende litteratur knyttet til slike effekter, spesielt fra Storbritannia. Her er sentrale forskere på temae	t 	
Graham, Rice, Venables og Vickerman.

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	14	 	
 
Virkningene kan deles inn i tre typer: 	 	
• 	Deling	: Kortere avstander eller reisetider bidrar til å forstørre markedene for varer, tjenester og 	
arbeidskraft. Et større marked gir i sin tur skalafortrinn og rom for et bredere tilbud av innsatsfak-
torer for bedriftene, i form av varer, tjenester, arbeidskraf	t og offentlige goder. 	 	
• 	Læring	: Nærhet bidrar til uformell og formell kontakt som gir en raskere og mer omfattende ut-	
veksling av kompetanse og ressurser enn det som oppstår gjennom ordinære stedsuavhengige 
markedstransaksjoner. Kostnadene ved overføring og	 tilpasning av kompetanse og teknologi blir 	
dermed lavere, samtidig som insentivene til kompetanseutvikling øker. Områder med høy tetthet 
vil tiltrekke seg bedrifter i en etableringsfase, som ofte har en høy innovasjonstakt og stort behov 
for kompetanseutv	eksling.	 	
• 	Matching	: I områder med lav tetthet blir mange arbeidstakere innelåst i stillinger som ikke er til-	
passet deres kompetanse, samtidig som bedrifter har begrenset tilgang til spesialisert kompe-
tanse. Via et større arbeidsmarked bidrar økt tetthet til	 at arbeidstakerne kan finne arbeidsplasser 	
som er bedre tilpasset kompetansen. Bedre matching mellom arbeidskraft og bedrifter bidrar til 
økt produktivitet, samtidig som den gir arbeidstakerne mer tilfredsstillende arbeidsoppgaver. 
Merk at nytten av øknin	g i reiseomfanget omfattes av den beregnede trafikantnytten, mens virk-	
ningen av matching er knyttet til den økte produktiviteten fra de reisende. 	 	
Med agglomerasjonseffekter forstås økonomisk betydning av at arbeidstakere, bedrifter og ulike nær-
hetene er s	amlokalisert. Agglomerasjonseffekter kan gi grunnlag for mer spesialiserte arbeidstakere	 og 	
mer spesialiserte bedrifter	, og gjøre regionen mer konkurransedyktig nasjonal og internasjonalt. Det er 	
blitt hevdet at store kunnskapsmiljøer er særlig viktig for 	gründerbedrifter og innovasjon.	 	
Samlokalisering av økonomisk aktivitet i agglomerasjoner innebærer også at kostnader til infrastruktur 
som vei, jernbane, busstilbud og bredbånd deles på flere. Kunnskap kan deles på felles møteplasser i 
næringslivet og på k	afeer. Korte avstander gir lave transportkostnader, som kan gjøre samhandlingen 	
rimeligere. Motkrefter mot agglomerasjonen er høye eiendomspriser, trafikkulemper som kø og for-
urensning. Dermed blir også byutvikling med gode transportårer, godt kollektivtil	bud og hyggelige by-	
områder en forutsetning for kraften i utvikling i agglomerasjonen.	 	
Litteraturen innenfor dette temaet er dominert av studier av byområder i	 USA og 	Europa 	som er i en 	
helt annen målestokk en de norske byene. 	I en relativt ny studie fra OE	CD 	(Ahrend m.fl., 2017) 	analyse-	
res imidlertid 	agglomerasjonseffekter i 	byområder fra om lag 	50	 000 innbyggere til 	millionbyer. 	I tillegg 	
analyserer den virkninger av 	oppdelt kommunestruktur i disse områdene. 	Vi benytter funnene fra denne 	
studien 	til å tall	feste de langsiktige virkningene 	i vår modell.	8 	
4.2	 	Virkninger på byområdets produktivitet	 (agglomerasjonseffekter) 	 	
Ahrend m.fl. (2017)	 inneholder en 	grundig 	analyse av agglomerasjonseffekter 	i urbane områder. 	Studien 	
beregner først sammenhengen mellom 	størrelsen (målt i befolkning) 	av byområdet 	og produktivitet	en	 	
(målt i 	lønn), når man har tatt hensyn til alle andre variabler som kan påvirke lønnen	.9 	
Studien er basert på data fra fem OECD	-land (Tyskland, Storbritanni	a, Spania, USA, Mexico). Den benyt-	
ter en relativt ny, men internasjonalt harmonisert definisjon på «funksjonelle byområder» (Functional 	
 	
8 Et alternativ er å bruke Mernyttemodellen	. Denne tilnærmingen er 	beskrevet i 	kapittel 	5. 	
9 Studien tallfester også virkningene av andre faktorer som påvirker produktiviteten: utdanningsnivå, næring	ssammensetning	, 	
nærhet til hoved	stad og havn, osv.

Merkostn	ader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	15	 	
 
Urban Area, FUA), som tar utgangspunkt i nettopp funksjonelle avgrensninger mellom byene/byområ-
dene, ikke administrative	 avgrensninger.	10 	
Ahrend 	m.fl. (2017) 	finner at 	arbeidstakere 	i større byer	/byområder	 er mer produktive enn de	 i mindre 	
by	områd	er. 	Elas	tisiteten 	knyttet til 	befolkningsstørrelse	 beregnes til 0	,02	-0,05	, og effekten er klart sig-	
nifikant	. Elastisitet	en	 viser hvor mye 	produktiviteten øker ved en 1 % økning i bystørrelse (målt i befolk-	
ning). En elastisitet på 0	,02 betyr at når byens befolkning øker med 1 %, øker produktiviteten med 	
0,02	 %; alternativt at når byens befolkning øker med 10	 %, øk	er produktiviteten med 0,2	 %, eller når 	
byens befolkning øker med 10	0 % (dvs. en fordobling)	, øker produktiviteten med 2	 %. 	En annen måte å 	
se 	det på 	er at 	ved 	to byer 	i samme land, 	med ellers sammenlignbar befolkning,	 vil byen 	med 	dobbelt 	
så stor 	befolkni	ng 	ha 	arbeidere som er 2	-5% mer produktive. 	 	
Vi benytter denne mer	-produktiviteten i vår modell til å anslå agglomerasjonseffekter knyttet til større 	
befolkning. Vi bruker 	elastisiteten på 0,038, som er den beregnede elastisiteten for alle landene som 	
inngår i studien. 	Denne ligger også ganske nær 	verdien for Tyskland	 (som er kanskje den mest sammen-	
lignbare av landene i studien). 	 	
Figur	 4.1 viser sammenhengen mellom befolkningsstørrelse og merproduktivitet i alle 	de fem landene 	
som inngår i studien.	11 Figuren viser en positiv sammenheng i alle land, men størrelsen på virkningen 	
varierer mellom landene. 	Elastisiteten er 	minst (0,015) for Storbritannia og størst (0,063) for USA. 	 	
Figur	 4.1 	Sammenhengen mellom 	befolkning (x	-akse) og merproduktivitet (y	-akse)	 	
 	
Merknad: 	Merk at x	-aksen har logaritmisk skala, dvs. avstanden mellom tall er ikke 	lik. 	 	
Kilde: Ahrend m.fl. (2017), Figure 1.	 	
 	
10 En slik funksjonell integrasjon ligger også bak bo	- og arbeidsmarkedsregioner i Norge, se TØI (2020a). 	 	
11 Se 	Ahrend m.fl. (2017), Figure 1, for detaljerte figurer for hvert land.

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles	 kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	16	 	
 
Selv om mange av by	områd	ene i 	disse fem landene er mye større enn norske byer, inneholder data	set-	
tet 	også en del by	områder som er sammenlignbare 	med 	norske, med 	50	 000	–200	 000 	innbygger	e, sær-	
lig i Spania, Tyskland	 og Storbritannia. 	Vi anser derfor resultatene fra studien som anvendbare	 også for 	
Norge. 	 	
4.3	 	Virkninger av oppdelt kommunestruktur (fragmentert 	administrativ 	
struktur)	 	
Ovenfor viste vi til agglomerasjonseffekter knyttet til størrelse	n av byområde 	(målt i 	befolkning)	. Men 	
en kommunesammenslåing 	i seg selv 	øker 	ikke befolkningen i	 byomr	ådet	 – fjerning av kommunegrenser 	
i seg selv påvirker ikke befolkningsstørrelsen. 	 	
Ahrend m.fl. (2017) går videre til å tallfeste virkninger av 	oppdelt administrativ struktur	 (som de også 	
kaller fragme	ntering). 	De finner 	et slående produktivitetstap for mer administrativt oppdelte byområ-	
der. 	Det kan være knyttet til ulike administrative rutiner, ulike nivåer på skatter og avgifter og ikke minst 	
manglende samordning i planleggingen av veier og annen infrastruktur, samt for 	arealer til bolig og næ-	
ring.	 	
Studien finner en signifikant redusert veksttakt i funksjonelle byregioner med oppdelt administrativ 
struktur i alle landene i studien utenom Spania	, se 	Figur 	4.2. 	
Figur 	4.2 	Sammenheng mellom oppdelt administrativ struktur	 (fragmentering	) og produktivi-	
tet (y	-akse) 	 	
 	
Kilde: Ahrend m.fl. (2017), Figure 2.

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	17	 	
 
De beregner elastisiteten knyttet til antall administrative enheter i et byområde til 	-0,06. 	Det 	indikere	r 	
at 	når man sammenligner 	to by	områd	er av om lag sa	mme størrelse 	i sam	me land, 	vil det byområdet 	
som består av dobbelt så mange kommuner	 være omtrent 6	 % mindre produktiv. 	Eller sagt på en annen 	
måte: en fordobling av antall administrative enheter (kommuner) i det funksjonelle byområder medfø-
rer en reduksjon i 	produktiviteten 	på 6 %. 	 	
Dersom det finnes etablerte samarbeidsorganer, blir tapet halvert (til	 ca. 	-0,03), men tapet er fortsatt 	
til stede. I norsk sammenheng kan vi tolke 	slike 	samarbeidsorganer som interkommunalt samarbeid. 	 	
Vi kan ikke se bort fra at liknende negative produktivitetseffekter av oppdelt kommunestruktur også kan 
være til stede i No	rge. Områder med mange kommuner har gjerne flere interkommunale selskaper. 	
Slike selskaper kan utnytte stordriftsfordeler, og drive bedre enn om hver kommune produserte disse 
tjenestene selv. Det kan argumenteres for at slike selskaper også kan være innova	tive og skape verdi-	
skaping gjennom å utvide og forbedre tjenestetilbudet. Samtidig er nettoeffekten for de samlede admi-
nistrative kostnader i kommuneadministrasjonen og selskapene uklar, og beslutninger om tjenestetil-
budet flyttes fjernere fra innbyggernes	 kontroll. Alt i alt er det grunn til å tro at IKS	-er utnytter stordrifts-	
fordeler og at de bidrar til økt effektivitet i tjenestetilbudet. 	Men i	nterkommunalt samarbeid 	kan altså 	
redusere, men ikke eliminere den negative produktivitetseffekten.	 	
Med utgangsp	unkt i norske forhold, med stor grad av samarbeid mellom kommunene, antar vi at pro-	
duktivitetstapet 	knyttet til oppdelt kommunestruktur er til stedet, men ligger i det nedre sjiktet av esti-	
matet.	 Vi implementerer produktivitetstapet 	ved å 	bruke 	en elastisi	tet på 	-0,03	 (dvs. halvparten av 	-	
0,06) 	i modellen	, i tråd med 	funnene i 	Ahrend m.fl. (2017)	. 	
Denne 	elastisiteten	 knyttes til den prosentvise reduksjonen i antall kommuner i 	bo- og arbeidsmarkeds-	
regionen, som blir da et mål på fragmentering	 i KomSam. 	
I utgangspunktet 	er en 	kommune	sammenslåing modellert likt 	for 	store og små kommuner 	i KomSam	.12 	
For 	merveksten som 	skyldes mindre administrativ oppdeling gjør vi imidlertid en justering	 basert på 	
kommunestørrelsen. Denne effekten slår inn for fullt 	i tilfeller der den nye 	kommunen har 	mer enn 	
100	 000 innbyggere	, mens for mindre kommuner gjør vi e	n «	avkortning	» der vi hensyntar kommune-	
størrelse og 	tjenesteytende sektors størrelse	. For 	det første justeres fragmenteringseffekten basert på 	
antall innbyggere (f.eks. dersom den nye kommunen har bare 50	 000 innbyggere	, justeres fragmente-	
ringseffekten med faktoren 0,5	). For det andre 	justeres effekten basert på andelen 	av tjenesteytende 	
næring	er. Denne måles mot 	nivået i Oslo (70 prosent	). Andelen av tjenesteytende næringer ligger om 	
lag 	på det nivået 	også i de andre større byene i landet.	 	
Den relative endringen i antall kommuner tar ikke hensyn til om det er de sentrale kommunene	 i en bo- 	
og arbeidsmarkedsregionen som slås sammen eller om kommunesammenslåingen skjer i utkanten av 	
bo- og arbeidsmarkedsregionen. 	
Økt produktivitet som følge av en kommunesammenslåing fører til økt verdiskapning, utover det som 	
ville skjedd uansett. De	n underliggende vekst	en i verdiskapingen 	er basert på SSBs MMMM	-alternativ 	
og forventet vekst i fastlandsøkonomien. 	Tallene i vår analyse er basert på fylkesvise framskrivinger med 	
NOREG 2-modellen (dokumentert bl.a. i Vista Analyse, 2021a). 	
 	
12 Utgangspunktet for modellutviklingen var å beregn	e merkostnader ved oppdelt 	kommunestruktur i 	byområder	. Man må 	
derfor være forsiktig ved bruk av modellen i analyser av små kommuner eller kommuner i utkantstrøk.

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	18	 	
 	
5	 	Alternativ metode	 for agglomera-	
sjonseffekter:	 Vista Analyses mer-	
nyttemodell 	 	
Et område det er relativt vanlig å beregne agglomerasjonseffekter, eller netto ringvirkninger, er ved 
infrastrukturinvesteringer. 	Nytte	-kostnadsanalyser av investeringer i infrastruktur skal i prinsippet om-	
fatte alle vesentlige positive og negative virkninger som følger investeringen. I de ordinære samfunns-
økonomiske analysene av infrastruktur	investeringer	 ivaretas de direkte nyttevirkningene knyttet til re-	
duserte reisetider og nyskapt trafikk. I tillegg beregnes operatørnytte, virkninger for offentlige budsjet-
ter, endrede ulykkeskostnader og klima	- og miljøvirkninger. Utover disse nyttevirkningene kommer e	n 	
rekke ringvirkninger som er vanskeligere å beregne og anslå verdien av. For eksempel kan ny infrastruk-
tur endre mulighetene for å knytte folk og næringsvirksomheter sammen geografisk, noe som vil kunne 
påvirke konkurranseforhold og arbeidsmarkedets størr	else, slik at produktiviteten øker. 	 	
En måte å anslå p	roduktivitetsvirkningene 	på er	 å beregne endringen i 	tetthet	 for 	området 	som påvirkes 	
og multiplisere den med elastisiteten av tetthet med hensyn til produktivitet. I Vista Analyses 	Mernytte	-	
modell	 ber	egner vi 	det på denne måten	. 	
Generelt er det to måter tettheten i et område kan øke på: reisetiden kan reduseres eller bedriftene/be-
folkningen flytter nærmere hverandre. I analyser av infrastrukturinvesteringer analyser man det første: 
man beregner endrin	ger i tetthet som følge av at reisetiden mellom to bedrifter reduseres. I denne 	
analysen ser vi nærmere på den andre effekten: tettheten kan øke ved er at de to bedriftene flytter 
nærmere hverandre.	 	
Fremgangsmåte som er beskrevet her kan være et alternati	v til metoden som ble beskrevet i kapittel 	
4.2	. Denne fremgangsmåten krever imidlertid betydelig mer data. 	 	
5.1	 	Vista Analyses Mernyttemodell tar 	utgangspunkt i endringer i tetthet	 	
Beregning av produktivitetsvirkninger via endringer i tetthet og elastisiteter er blant annet beskrevet i 
Graham	 (2007)	. 	
Første trinn i beregningen er å anslå endring i tetthet. Tetthet	sindekser måler et områdes tetthet som 	
funksjon av avstand til relevante økonomisk aktiviteter. Med tetthet mener vi altså hvor 	nært/	tett på 	
andre områder et område er, med hensyn til reisekostnader. Tetthetsindikatoren kan generelt uttrykkes 
ved 	 	
������������=	∑	������(��������)�������	�������≠������	 , 	
der graden av tetthet 	T i et område 	s øker med tilstands	variablene for relevant økonomisk aktivitet i 	
omliggende områder 	zj. zj kan for eksempel uttrykke	 sysselsettingen eller	 befolkningsmengden	 i et til-	
knyttet område.	 Funksjonen 	a(c)	 beskriver kostnaden av avstanden mellom område 	s og 	j. Tettheten 	
er strengt tiltakende i avstandskostnadene 	csj og ivaretar at nærliggende områder gir sterkere tetthets-	
impulser enn fjerntliggende områder. Avstands	kostnadene avhenger ikke primært av fysisk	e avstander,

Merkostnader ved oppdelt kommune	struktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	19	 	
 
men av summen av oppofrelser ved å forflytte seg fra en bedrift til en annen. Dette er den generelle 
formen, og det er spesifisert ulike modeller for både tilstandsvariabelen og avstandskostnadene (	se f.eks. 	
Vista Analyse	 (2012)	) 	
5.1.1	 	Konkretisering av modellen	 	
I anvendte beregninger av tetthet må størrelsene 	a(c) og 	z i formelen for 	T konkretiseres. V	år bereg-	
ninger for produktivitetsendringer tar utgangspunkt i Graham (2007), som legger til grunn	 at tettheten 	
er en funksjon av reisekostnader	 	
������(��������)=	�������	(��������)−������������������ 	
og	 befolkning eller sysselsetting 	 	
�������=	�� 	
GK angir generaliserte kostnader ved trans	port mellom område 	s og område 	j og 	L er sysselsetting i et 	
område. Generaliserte reisekostnader er et vektet aggregat av alle typer kostnader trafikanter står over-
for når de tar beslutningen om å reise, det vil si tidskostnader, kostnader ved venting, bil	lettutgifter, 	
drivstoffutgifter, bompenger osv. 	�������������, er en parameter for avstandsforvitringen, som tar utgangspunkt 	
i at tettheten avtar mer enn proporsjonalt med avstanden. 	 	
Jo billigere (inkludert tidskostnader)	 man kan forflytte seg mellom 	s og 	j, de	sto tettere forbundet er 	
disse to områdene. Tettheten i område 	s er gitt ved summen av relasjonen mellom område 	s og de	 	
omkringliggende områdene. I 	tråd med 	Vista Analyse 	(2016)	 settes 	avstandsforvitringen	, �������������, i vår mo-	
dell lik 1	. Dette gir: 	 	
������������=	∑	��	
�������������� 	 	
������
�=1	
�≠	�, 	�=	0....� 	
der	 T: tetthet, s,	 j: soner, L: 	befolkningsmengde	, GK	sj: generaliserte kostnader mellom soner s og j.	 	
Figur	 5.1 illustrerer beregningen av tettheten til 	Stavanger. Tettheten til Stavanger beregnes som sum-	
men av befolkningsmengdene i de omkringliggende kommunene Randaberg, Sola og Sandnes, vektet 
med de respektive generaliserte reisekostnader mellom kommunene og Stavanger. Sandnes vil ha stor 
betydning for 	markedets tetthet i Stavanger ettersom kommunen har betraktelig større befolknings-	
mengde enn Randaberg og Sola. Sandnes sin relative betydning blir likevel nedjustert av lengre reisetid 
til Stavanger.

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	20	 	
 
Figur	 5.1 	Illustrasjon av tetthetsberegninger	 	
 	
 
Produktivitetsvirkningen (Δ	X/X	) beregnes med utgangspunkt i endret tetthet og estimerte elastisiteter 	
(ELs) for sammenhengen mellom tetthet og produksjon:	 	
 
 ∆������	=	∑	∆������������	
������
������=0	
=	∑	�������	������
∆������������
������������������������	
������
������=0	
 ������	=	∑	������������	
������
������=0	
 �������	������=	∆������������	
∆������������
������������
������������ 	
der	 X: 	brutto	produkt, s: sone, EL: tetthetselastisitet, T: tetthetsindikator 	 	
Elastisitetene er kommer fra eksisterende litteratur og empiriske analyser. I	 tilfeller der 	man	 finner re-	
levante næringsfordelte tetthetselastisiteter, beregner 	man	 næringsvektede elastisiteter for hver sone 	
s. GK	 inkluderer i prinsippet alle reisekostnader, som for eksempel reisetid, ventetid, billettkostnader, 	
bompenger og ulempe	tillegg. 	GK	 kan beregnes 	basert på verdier fra trafikk	beregnings	modellene eller 	
med utgangspunkt i verdier som forutsettes i samfunnsøkonomiske lønnsomhetsberegninge	r. Det må 	
videre settes grenser for økonomisk område 	s. Dette baseres på en vurdering av 	hvilke geografiske re-	
gioner 	blir 	vesentlig 	berørt 	av infrastruktur	investeringen. 	X bør velges med utgangspunkt i det empiriske 	
grunnlaget for anslaget på tetthetselastisiteten. Basert på dette er bruttoprodukt valgt som produk-
sjonsmål i Vista Analyses ram	meverk. 	 	
5.2	 	Forenklet Mernytte	-modell for analysen av Rogaland 	 	
Vi har laget en forenklet versjon av Mernytte	-modellen som brukes i analysen av kommunesammenslå-	
inger	 i Rogaland	. Hovedforskjellen er at GK tallfestes ved hjelp av reisekostnad basert på reisetid	 og 	
tidsverdi. I dette kapittelet går vi gjennom og argumenterer for vår spesifisering av variablene som 
inngår i den forenklede versjonen av Mernytte	-modellen i denne analysen av kommunesammenslåing i 	
Rogaland.

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	21	 	
 	
5.2.1	 	Vi gjennomfører analysen på kommunenivå	 	
De	n forenk	led	e modellens primære hensikt er å kunne brukes til samfunnsøkonomiske analyser av po-	
tensielle kommunesammenslåinger. Det betyr at de	n forenklede 	Mernytte	-modellen i dette prosjektet 	
må analyser	e enheter på kommunenivå eller lavere (tettsted, soner, grunnkretser osv.). Samtidig skal 	
modellen, etter prosjektets mandat, bygges opp på en slik måte at den relativt enkelt skal kunne brukes 
i analyser over hele Norge. Det betyr at også detaljnivået i mo	dellen være på et fornuftig nivå. Det in-	
nebærer at vi må bygge modellen på et nivå som ikke krever en uforholdsmessig mengde arbeid 	for 	
tilrettelegging eller oppdatering av data eller 	for beregn	ing	 de øvrige verdiene i oppbyggingen av mo-	
dellen heller. Det 	mest fornuftige nivået for modellen i dette prosjektet er å studere tetthetsvirkninger 	
på kommunenivå. 	Det er imidlertid mulig å utvikle modellen på grunnkrets	- eller sonenivå, hvis det er 	
mulig å fremskaffe nødvendige data. 	Dette vil fremkomme av spesifis	eringen av variablene beskrevet 	
videre i delkapittelet. 	 	
Teknisk innebærer 	dette at det er kommuner som vil utgjøre den økonomiske senter	-sonen s, og de 	
omkringliggende økonomiske områdene 	j. 	
5.2.2	 	Vi forenkler de generaliserte reisekostnadene til å være tidsko	stnaden mellom 	
områdene	 	
De generaliserte reisekostnadene, 	GK	, skal 	i prinsippet	 inkludere	 alle 	type	r kostnader trafikanter står 	
overfor når de tar beslutningen om å reise, det vil si tidskostnader, kostnader ved venting, billettutgifter, 
drivstoffutgifter,	 bompenger osv	. I analyser av transportinvesteringer beregnes GK basert på verdier fra 	
trafikkberegningsmodellene eller med utgangspunkt i verdier som forutsettes i samfunnsøkonomiske 
lønnsomhetsberegninger i transportsektoren avhengig av datagrunnlaget. 	 	
I dette prosjektet gjør vi en forenkling og setter reisekostnader lik produktet av reisetid og en tidsverdi 
for den reisende: 	 	
 �������	=	��������	 ×	 ��������������	 	
Spesifiseringen av reisetid og økonomiske områder er gjensidig avhengig av hverandre og må ses i lys 
av hverandre. Beregningen av reisetid 	har spilt	 en vesentlig rolle i spesifiseringen av de økonomiske 	
områdene s og j beskrevet i 	forrige 	avsnitt	 (5.2.1	). Grunntanken med de generaliserte kostnadene er å 	
fange hvor mye det koster en innbygger eller sysselsatt å reise fra område j til område s, i kroner, 	tid og 	
følt ubehag. Ideelt bør derfor de generaliserte kostnadene ta utgangspunkt i på hvor innbyggerne i bor 
i område j og hvor de reiser til i område s. Reisetidene vi setter bør med andre ord være befolknings-
vektet. Å få til dette på en god måte kan vær	e svært tidkrevende. 	 	
En forenkling er å se på reisetiden mellom to punk	ter i hvert område. Vi bruker 	reisetider mellom råd-	
husene	, utarbeidet av SSB. Dersom vi antar at disse ligger relativt sentralt i forhold til hvor innbyggerne 	
i kommunene bor og jobber	, har vi ivaretatt prinsippet om å fange innbyggernes typiske reisetid mellom 	
områdene.	13 	
 	
13 En annen mulighet ville vært å benytte reisetider mellom befolkningstyngdepunkt i kommuner, bydeler, soner og grunnkret-
ser, men denne type data ligger utenfor det 	som er forholdsmessig enkelt tilgjengelig. Det ville også ha betydning for fast-	
settelsen av de øvrige variablene i modellen, som heller ikke er umiddelbart tilgjengelig, som innbyggertall/sysselsetting og	 	
produkt. Å gjennomføre trafikkmodellberegninger for	 de to analyseområdene, Nord	-Jæren og Haugalandet så vi ikke som 	
formålstjenlig innenfor prosjektets ramme. Å gjennomføre trafikkmodellberegninger av reisetiden mellom alle norske kom-
muner er praktisk talt ikke gjennomførbart.

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	22	 	
 
For verdsettelsen av tid benytter vi anbefalte verdier fra 	TØI	 (2020b) 	for bilførere under normale tra-	
fikkforhold	: 2,78 kroner per minutt	. Vi ser bort fra reiser over	 70 kilometer ettersom alle reiser mellom 	
rådhusene i våre analyseområder (Nord	-Jæren og Haugalandet) er kortere enn dette. For analyser 	med 	
lengre avstander 	er det relativt enkelt å oppdatere modellen til å hensynta høyere tidsverdier for lengre 	
reiser, o	g vi viser til anbefalte tidsverdier for dette	 i TØI (2020b)	. 	
Vår forenkling av de generaliserte kostnadene innebærer blant annet at vi ser bort fra alle andre type	r 	
reisekostnader enn tidsverdien, og vi ser bort fra reiser med kollektivtransport, sykkel og til fots. Argu-
mentet for dette er at arbeidsmengden som kreves for å bygge en modell som hensyntar alt dette er 
uforholdsmessig omfattende sammenlignet med den eks	tra verdien det gir modellen innenfor vårt pro-	
sjekt. Å detaljere dette kan likevel være en vei å forfølge senere, så også med beregning av reisetider på 
et mer disaggregert nivå. 	 	
Til slutt kan det også være greit å minne om at de generaliserte kostnadene	 i vår modell holdes konstant 	
over tid, i motsetning til i analyser av infrastrukturinvesteringer der hensikten er å analysere effekten av 
nettopp endrede reisetider. Det innebærer blant annet at vi ikke forutsetter lengre reisetid når innbyg-
gertallene i a	nalyseområdet øker. 	 	
5.2.3	 	Vi benytter befolkningsmengder 	som mål 	for markedets størrelse	 	
For å utrykke størrelsene på områdene 	s og 	j benytter vi befolkningsmengder, altså innbyggertall i kom-	
munene. De viktigste fordelene med å benytte befolkningsmengdene er at	 disse (1) er lett og allment 	
tilgjengelig på kommunenivå, og (2) det finnes gode befolkningsframskrivinger på kommunenivå. Dette 
gjør det enkelt å oppdatere modellen i fremtiden. 	 	
Det er denne variabelen, L, vi varierer over tid for å beregne endringer i 	tetthet og produktivitet. Ideen 	
er at større kommuner er mer attraktive, og at området dermed vil trekke til seg flere innflyttere. Man 
kan bruke ulike antakelser for hvordan attraktiviteten til et område påvirker befolkningsveksten. En mu-
lighet er SSBs be	folkningsframskrivinger som scenarier for lavt, høyt og nøytralt anslag på denne effek-	
ten økt attraktivitet.	14 	
Man kan også tenke seg at planleggingen i en sammenslått kommune kan være bedre, og gi økt tetthet 
– altså at innbyggerne i analyseområdet boset	ter seg tettere, noe som reduserer reisekostnadene og 	
øker produktiviteten i området gitt modellens forutsetninger. Vår modell vil i beste fall fange disse ef-
fektene indirekte. Bedre planlegging kan også gi utslag i bedre veier og bedre kollektivtransport.	 Dette 	
vil kunne komme til uttrykk gjennom redusert reisekostnad. 	 	
5.2.4	 	Næringssammensetningen gir geografiske variasjoner i tetthetselastisitetene	 	
Et viktig spørsmål er hvordan og hvor sterkt tettere forbindelse mellom bedrifter og arbeidstakere i en 
region driver ekstern produktivitetsforbedring. 	Dette uttrykkes gjennom elastisiteten.	15 Det finnes en 	
stor utenlandsk litteratur som belyser dette, og 	noe norsk litteratur.	 Vista Analyse	 (2016)	 går	 gjennom 	
sentrale studier som oppgir å ha gjennomgått litteraturen, oppsummerer disse, og kommer med anbe-
falinger til tetthetselastisiteter for norske forhold. Oppsummeringen konkluderer blant annet med at 
det er godt begrunnet i teoretisk litteratur at tj	enester har en tendens til å generere større 	
 	
14 12882: Framskrevet folkemengde 1. januar, etter kjønn og alder, i 9 alternativer (K) 2020 	- 2050. 	Statistikkbanken (ssb.no)	 	
15 En elastisitet	 viser den prosentvise endringen i en variabel som følge av 1 prosents endring i 	en annen variabel.

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og 	gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	23	 	
 
produktivitetsvirkninger enn industri og primærnæring. 	Det skyldes blant annet at tjenesteproduksjo-	
nen i større grad bruker spesialiserte tjenester som input, og tjenester lever av ideer og «designs» som 
har kar	akter av kollektive goder	. 	
I denne analysen velger vi å følge 	de anbefalte elastisitetene fra 	Vista Analyse 	(2016)	: 0,02 	for industri 	
og primærnæring, og 	0,08 	for tjeneste	produksjon	. Det betyr at en økning på 1 prosent	 i tetthet fører til 	
en produktivitetsforbedring på 0,08 prosent hos alle tjenesteytende bedrifter i området. Disse elastisi-
tetene er lagt tett opp til det engelske 	Department 	for 	Transport	 (2014)	. 	
Vi forenkler og ser b	ort fra forskjellen mellom offentlig og privat tjenesteyting. I 	Vista Analyse 	(2016)	 	
anbefales det en tetthetselastisitet lik null for offentlig tjenesteyting, basert på den kunnskapen som 
forelå i mangelen av estimerte 	elastisiteter for offentlig sektor i litteraturen. Det er likevel enkelt å se at 	
det vil være store forskjeller mellom ulike offentlige tjenester. 	I praksis er sektoren lokalt særlig stor 	
innen kommunale tjenester: helse og omsorg, skole og administrasjon.	 Det er ikke urimelig å tenke seg 	
at kommunene trenger å hente impulser fra hverandre, altså at det kan eksistere produktivitetsvirk-
ninger av å bringe kommuner nærmere sammen	. 	
Tetthetselastisiteten for hele regionen blir en vektet sum av de to 	sektorspesifikke elastisitetene, der 	
vektene er andelen sysselsatte i industri og primærnæring, og tjenesteyting.	16 	
Tetthetselastisiteten for hver kommune er gitt ved: 	 	
 �������	������=	∑	�������	�×	�������,�	
������
������=0	
 �������,�=	������������,�
������������ 	
EL: tetthetselastisitet, 	s: kommune, k: sektor (her a: industri og primærnæring eller b: tjenesteyting), N: 	
sysselsatte. 	 	
I modellen har vi benyttet et landsgjennomsnitt for sektorandeler, men benytter kommunespesifikke 
sysselsettingsandeler når vi anvender modellen på prosjektets to	 analyseområder (Nord	-Jæren og Hau-	
galandet). Med disse vektene blir den gjennomsnittlige tetthetselastisiteten i Rogaland 	0,0	61	–0,063,	 se 	
Tabell 	5.1. 	
Tabell 	5.1 	Tetthetselastisiteter i 	denne analysen 	 	
Sektor	 	Nord	-Jæren	 	Haugalandet 	 	Hele l	andet	 	
Industri og primærnæring	 	0,02	 	0,02	 	0,02	 	
Tjenesteyting	 	0,08	 	0,08	 	0,08 	 	
Vektet sum 	 	0,0	61	 	0,0	63	 	0,07 	 	
Kilde:	 Vista Analyse	 	
 
 
 	
 	
16 SSB tabell 07984. I dette prosjektet har vi benyttet sysselsettingstall fra 2019 ettersom vi anser dette for å representere d	et 	
siste “normale” året. 	Sysselsettingstall for 2020 eller 2021 er påvirket av COVID	-19, og ikke være represe	ntative for tiden 	
fremover.

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	24	 	
 
Referanser	 	
Ahrend	, Rudiger, Catherine Gamper and Abel Schumann	 (2014): 	The OECD Metropolitan Governance 	
Survey. A Quantitative Description of Governance Structures in large Urban Agglomerations. 
OECD Regional Development Working Papers	 2014/04.	 https://doi.org/10.1787/5j	z43zldh08p	-	
en	 	
Ahrend	, Rudiger, 	Emily Farchy, Ioannis Kaplanis, Alexander C. Lembcke 	(2017): 	What Makes Cities More 	
Productive? Evidence 	from Five	 OECD 	Countries 	on the Role 	of Urban Governance	. Journal 	of 	
Regional Science	, Vol. 57, No. 3, 2017, pp. 385	–410	 	
Department for Transport (2014). Wider impacts, Transport Analysis Guidance. TAG UNIT A2.1.	 	
Graham, D. J. (2007). Agglomeration, productivity and transport investment. 	Journal of Transport Econo-	
mics and Policy	, ss. 317	-343.	 	
KMD (2016): 	Kommuneproposisjonen 2017	. Prop. 123 S (2015	–2016)	, Kommunal	- og moderniserings-	
departementet 	 	
KMD (2021): 	Inntektssystemet for kommunar og fylkeskommunar 2021	. Grønt hefte 	(20	20	–20	21	), Kom-	
munal	- og moderniseringsdepartementet	 	
Kringlebotten	, Marit	 og Audun Langørgen (2020)	: Gruppering av kommuner etter folkemengde og øko-	
nomiske rammebetingelser 20	20	. Statistisk sentralbyrå rapport nr. 2020/48	 	
Leknes, Einar, Hilmar Mjelde, Hilmar Rommetvedt (2020): 	Flerkommunale byområder	. Utfordringer og 	
konsekvenser sett fra administrasjonens, politikernes og innbyggernes synsvinkel. 	Rapport 32	-	
2020, NORCE Samfunnsforskning 	 	
Marshall, A. (1890). 	Principle	s of Economics	 (Vol. 1). London/New York: Macmillan & Co.	 Tilgjengelig	 fra 	 	
https://www.econlib.org/library/Marshall/marP.html?chapter_num=25#book	-reader	 	
Produktivitetskommisjonen (2015): Produktivitet 	– grunnlag for vekst og velferd 	– Produkt	ivitetskom-	
misjonens første rappor	t. NOU 2015:1	. Finansdepart	ementet 	 	
TØI (2020a). 	Inndeling i BA	-regioner 2020	. Transportøkonomisk Institutt, 	TØI rapport 1713/2019	. Av	 	
Frants Gundersen, Rasmus Bøgh Holmen og Wiljar Hansen	 	
TØI (2020	b). Verdsetting av reiset	id og tidsavhengige faktorer	. Dokumentasjonsrapport til Verdsettings-	
studien 2018	-2020. 	Transportøkonomisk Institutt, 	TØI rapport 1762/2020. 	Av	 Stefan Flügel, 	
Askill Harkjerr Halse, Nina Hulleberg, Guri Natalie Jordbakke, Knut Veisten, Hanne Beate 	Sundfør, 	
Marco Kouwenhoven	 	
Vista Analyse (2012). Produktivitetsvirkninger av veiprosjekter. Vurdering av metode og eksempler fra 	
E39. Vista Analyse rapport 2012/18	. Av 	Bruvoll, A. og N. Heldal.	 	
Vista Analyse (2016). Netto ringvirkninger i fire infrastruktu	rprosjekt. 	Vista Analyse rapport 201	6/1. Av 	
Annegrete Bruvoll, Øystein Hernæs, Karen Ibenholt, Haakon Vennemo og Pernille Parmer.	 	
Vista Analyse (2021	a): Regionale konsekvenser av det grønne skiftet. Vista Analyse rapport 2021/23. Av 	
Orvika Rosnes og Haakon 	Vennemo

Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	25	 	
 
Vista Analyse (2021b): 	Merkostnader ved oppdelt kommun	estruktur i byområder og gevinster av en 	
felles kommune	. Brukerveiledning	 til KomSam	. Vista Analyse rapport 2021/4	6. Av 	Bjørnar A. 	
Kvinge og Orvika Rosnes	 	
Vista Analyse (2021c): 	Merkostnader ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en 	
felles kommune	. Analyse av kommunesammenslåingen i Nord	-Jæren og Haugalandet	. Vista 	
Analyse rapport 2021/4	7. Av Bjørnar A. Kvinge, Herman Ringdal og Orvika Rosnes

Merkostnad	er ved oppdelt kommunestruktur i byområder og gevinster av en felles kommune	 	
 	
Vista Analyse	 | 2021/45	 	26	 	
 
 	
 
 
 
 	
Vista Analyse AS	 	
Meltzers gate 4	 	
0257 Oslo	 	
 
post@vista	-analyse.no	 	
vista	-analyse.no