Endret kommunegrense på Fastlands-Karmøy?

Report 2019/50

Eivind Tandberg og Jens Furuholmen

Endret kommunegrense på Fastlands-Karmøy?

Category	Reports
Sub-Categories	Local and regional development
Year	2019
Report Number	50
Author(s)	Eivind Tandberg Jens Furuholmen
Download	file_download (951.5 kB)
Read in browser	PDF

Rapport 2019/50	 | For Haugesund kommune

Endret kommunegrense på 	Fastlands	-Karmøy	?
En analyse av god kommunestruktu	r i lys av Vabo	-utvalgets anbefalinger
Eivind Tandberg og Jens 	Furuholmen

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	2

Dokumentdetaljer
Tittel	 	Endret kommunegrense på 	Fastlands	-Karmøy	?
Rapportnummer	 	2019/50
ISBN	 	978	-82	-8126	-446	-5
Forfattere	 	Eivind Tandberg og Jens Furuholmen
Prosjektleder	 	Eivind Tandberg
Kvalitetssikrer	 	Hanne Toftdahl
Oppdragsgiver	 	Haugesund kommune
Dato for ferdigstilling	 	1. desember 2019
Tilgjengelighet	 	Offentlig
Nøkkelord	 	Kommune, grensejustering	, Haugesund, Karmøy

Om Vista Analyse
Vista Analyse AS er et samfunnsfaglig analyseselskap med hovedvekt på økonomisk forskning, utredning, evaluering
og rådgivning. Vi utfører oppdrag med høy faglig kvalitet, uavhengighet og integritet. Våre sentrale temaområder
omfatter klima, energi, samfer	dsel, næringsutvikling, byutvikling og velferd.
Våre medarbeidere har meget høy akademisk kompetanse og bred erfaring innenfor konsulentvirksomhet. Ved be-
hov benytter vi et velutviklet nettverk med selskaper og ressurspersoner nasjonalt og internasjonalt. 	Selskapet er i
sin helhet eiet av medarbeiderne.

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	3

Foror	d
Vista Analyse 	har 	på	 oppdrag 	fra Haugesund kommune med denne rapporten 	levert et 	faglig 	underlag 	for vurdering
av 	et innbygger	forslag om endre	t kommunegrense mellom Karmøy og 	Haugesund	, ved innlemmelse av 	Fastlands	-
Karmøy	 i Haugesund kommune.
Arbeidet er utført av Eivind Tandberg og Jens Furuholmen	 i Vista Analyse, med Eivind Tandberg som prosjektleder	.
Hanne Toftdahl har vært kvalitetssikrer. 	Ko	mmunedirektør 	Ole Bernt Torbjørnsen og kommunaldirektør Jo Inge Hag-
land har vært kontaktpersoner i Haugesund kommune for dette oppdraget	.
Vi takker for et interessant oppdrag	.
1. desember 2	019
Eivind Tandberg
Partner
Vista Analyse AS

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	4

Innhold
Sammendrag	 ................................	................................	................................	................................	................................	. 5
1 	Innledning og oversikt	 ................................	................................	................................	................................	...........	 7
1.1	 	Bakgrunn	 	7
1.2	 	Oppdraget	 	10
1.3	 	Metodisk tilnærming	 	10
2 	Tjenesteyting	................................	................................	................................	................................	.......................	 14
2.1	 	Oversikt	 	14
2.2	 	Tilstrekkelig kapasitet og kompetanse	 	14
2.3	 	Effektiv tjenesteproduksjon	 	15
2.4	 	Økonomisk soliditet	 	20
2.5	 	Valgfrihet	 	20
3 	Samfunnsutvikling	 ................................	................................	................................	................................	...............	 21
3.1	 	Oversikt	 	21
3.2	 	Funksjonelle samfunnsutviklingsområder	 	21
3.3	 	Kapasitet og kompetanse	 	25
4 	Demokratisk arena	 ................................	................................	................................	................................	..............	 26
4.1	 	Oversikt	 	26
4.2	 	Høy politisk deltakelse	 	26
4.3	 	Lokal politisk styring	 	27
4.4	 	Lokal identitet	 	28
5 	Referanser	 ................................	................................	................................	................................	...........................	 30
Figurer
Figur 1.1 	 	Tolkning av kommunegrensen foreslått av aksjonsgruppe Fastlands	-Karmøy	 ................................	. 9
Figur 1.2	 	Vabo	-utvalgets kriterier for god kommunestruktur	 ................................	................................	........	 11
Figur 2.1 	 	Haugesund tettsted	 ................................	................................	................................	........................	 16
Figur 2.2 	 	Kommunegrense Hau	gesund og Fastlands	-Karmøy	 ................................	................................	.......	 17
Figur 2.3 	 	Skisse ny kommunegrense	 ................................	................................	................................	..............	 17
Figur 2.4 	 	Kommunegrensen ved Skre	 ................................	................................	................................	............	 18
Figur 2.5 	 	Arbeidsreiser mellom Haugesund og Karmøy	 ................................	................................	.................	 19
Figur	 2.6 	 	Arbeidsreiser i og mellom Haugesund og Karmøy	 ................................	................................	..........	 19
Figur 3.1	 	Befolkningsutvikling i Haugesund og Karmøy	 ................................	................................	.................	 22
Figur 3.2 	 	Ledig næringsareal Haugesund.	 ................................	................................	................................	......	 23
Figur 4.1 	 	Valgdeltakelse i lokalvalg etter kommunestørrelse	 ................................	................................	........	 27
Tabeller
Tabell 1.1	 	Vurderingskriterier for kommunestrukturen i Haugesund og Karmøy	 ................................	...........	 12
Tabell 1.2	 	Måleindikatorer for ulike vurderingskriterier	 ................................	................................	.................	 12
Tabell 2.1	 	Vurdering av alternative grenser for kommunens tjenesteyting	 ................................	....................	 14
Tabell 2.2 	 	Innbyggertall på Karmøy og Haugesund før og etter grense	justering	 ................................	............	 15
Tabell 3.1	 	Vurdering av alternative grenser for kommunens samfunnsutviklerrolle	 ................................	......	 21
Tabell 4.1	 	Vurdering av alternative grenser for kommunens rolle som demokratisk arena	 ...........................	 26

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	5

Sammendrag
Denne r	apporten 	bygger på 	«kriteriene for 	god kommunestruktur	» slik de ble fremlagt av ekspertutval-
get 	nedsatt av Regjeringen i 2014	 (Vabo	-utvalget, 2014b)	. I analysen 	drøfter vi 	hvilken 	av to 	kommune-
inndeling	er mellom Haugesund og Karmøy 	som best oppfyller 	disse 	kriteriene. 	Den ene er 	å opprett-
holde 	dagens 	grense	, og den andre er en innlemmelse av 	Fastlands	-Karmøy	 i Haugesund kommune.
Analysen er basert på offentlig tilgjengelig	 kilder (sekundærdata). 	Det	 er ikke 	innhentet 	nye data. 	Tabell
S.1 	oppsummerer våre vurderinger.
Tabell S.	1 	Oppfyllelse av kriterier for god kommunestruktur	, gammel og ny grense
Tjenesteyting	 	Samfunnsutvikling	 	Demokratisk arena
Kriterium

Kapasitet

Kompetanse

Effektiv pro-	duksjon

Økonomisk 	soliditet

Valgfrihet

Funksjonelt 	område

Kapasitet

Kompetanse

Politisk del-	tagelse

Politisk sty-	ring

Identitet

Dagens
grense

Ny
grense

Noter	: Felter merket med rødt indikerer	 at kommunestrukturen ikke oppfyller kriteriet	. Grønn betyr at kommunestrukturen
oppfyller kriteriet eller bidrar til 	at kriteriet oppfylles i vesentlig høyere grad	 enn i alternativet	. Gul betyr at det er usikkert om
kommunestrukturen oppfyller kriteriet.
Med utgangspunkt i Vabo	-utvalgets kriterier	 er vår vurdering at	 det 	er 	spesielt 	tre 	av disse kriteriene
som taler for at 	det	 kan være hensiktsmessig	 å vurdere en grensejustering:
1. Hensynet til effektiv tjenesteproduksjon	 i kommunal sektor
2. Behovet for å kunne basere kommunal 	samfunns	planlegging på 	ett helhetlig, funksjonelt 	geogra-
fisk 	område
3. Behovet for å sikre politisk styring av planlegging og samfunnsutvikling	 i et 	sammenhengende tett-
sted	 med betydelig økonomisk samkvem	 og interaksjon
Disse tre utfordringene 	er 	i stor grad 	knyttet til at dagens kommunegrense går gjennom tettstedet stor	-
Haugesund. Vabo	-utvalget	 (2014b)	 legger til grunn at det er uheldig at tettsteder deles 	slik at effektiv
planlegging og politikk svekkes	 og 	sier 	at et integrert arbeidsmarked bør utgjøre én kommune. 	Geogra-
fisk	 og økonomisk	 er 	Fastlands	-Karmøy	 mye tettere knyttet til 	Haugesund enn til kommunesenteret i
Karmøy, Kopervik.
Det er uklart hvordan en eventuell grensejustering vil påvirke 	følgende 	to 	av kriteriene	 i tabell S.1	: a)
kommunenes	 økonomiske soliditet og 	b) 	hvordan	 innbyggernes	 identitet vil bli påvirket av en eventuell
grensejustering. Dette kan utredes, men vil kreve	 et mer omfattende arbeid.

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	6

Siden begge kommuner ligger godt over Vabo	-utvalgets anbefalte minimumsstørrelse	 for en kommune,
uavhengig av en eventuell grensejustering, antar vi at 	kriteriene knyttet til 	kommunens kapasitet og
kompetanse, samt	 til innbygg	ernes valgfrihet	 og politisk deltagelse	, ikke vil påvirkes i vesentlig grad.

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	7

1	 	Innledning og oversikt
1.1	 	Bakgrunn
1.1.1	 	Kommunereform	en
I mai 2014 	leverte regjeringen 	Kommunepro	po	sisjonen 2015 	til Stortinget	 (Kommunal	- og
moderniseringsdepartementet, 2014)	. Landets kommuner ble invitert til å delta i prosesser med sikte
på å vurdere og avklare om det 	var	 aktuelt å slå seg sammen med nabokommuner. 	I proposisjonen 	la
man opp til at 	de regionale prosessene 	skulle avslutte	s 1. juli 2016	, men fristen ble senere utsatt til
høsten samme år 	(Kommunal	- og moderniseringsdepartementet, 2016)	. I mellomtiden 	leverte regje-
ringen en stortingsmelding som 	beskrev 	de nye oppgavene kommunene ville få etter ref	ormen
(Kommunal og moderniseringsdepartementet, 2015)	.
I 2014 nedsatte Kommunal	- og moderniseringsdepartementet et ekspertutvalg ledet av Signy Vabo for
å utrede kriterier for god kommunestruktur. 	Utvalget	 leverte en delrapport i mars 2014 og en sluttrap-
port i desember samme år	 (Vabo	-utvalget, 2014a; Vabo	-utvalget, 2014b)	. De	 identifiserte samfunns-
messige hen	syn som skul	le ivaretas i kommunenes oppgaveløsning og foreslo spesifikke kriterier	 for 	en
god kommun	estruktur	. Utvalget	 foreslo til sammen 12 kriterier, hvorav 10 er r	ettet mot kommunene
og 2 er rettet mot staten.
1.1.2	 	Lokale utredninger
I 2015 	ble det 	utarbeidet 	en rapport som så på muligheten for en	 stork	omm	un	e på Haugalandet
(Agenda Kaupang, 2015)	. Rapporten vurder	te konsekvensene av en sammenslåing av kommunene
Sveio, Tysvær, Karmøy og Haugesund	 og konkluderte 	blant annet med	 at:
«En 	Ytre Haugalandet kommune kan legge til rette for en mer samordnet mobilisering av utvik-
lings	- og plankompetanse for å påvirke utvikling	en i hele regionen. Et felles kommunestyre med
en felles fagadministrasjon kan se de ulike delene av regionen i sammenheng, med sikte på
tilrettelegging for boliger, næringsarealer, jordbruk, grøntområder, kultur og idrett, tettsteds-
utvikling og infrastruk	tur. En sammenslutning kan motvirke sub	-optimalisering og lokal konkur-
ranse, og legge grunnlag for at de ulike stedene og kvalitetene i utredningsregionen utfyller
hverandre. Én kommune vil gi likeartet saksbehandling og regelpraktisering i kommunene og gi
like rammebetingelser for næringsvirksomhet. En sammenslått kommune kan også legge
grunnlag for en mer rasjonell lokalisering av tjenestetilbud, som er særlig aktuelt i tettstedene
som i dag er delt av kommunegrensen.	»
Tysvær og Karmøy valgt	e i 2016 	å ikk	e slå seg sammen med Haugesund. 	Tysvær 	vedtok	 at de er positive
til sammenslåing med Bokn, men 	dersom det	te ikke blir muliggjort vil	le Tysvær fortsette som egen kom-
mune også etter 2020 	(Tysvær kommune, 2016)	. Bokn 	vedtok	 å fortsette som egen kommune 	(Bokn

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	8

kommune, 2016)	. Karmøy 	har vedtatt 	å opprettholde dagens struktur, og 	ønsker ikke å	 bidra	 til kom-
munesammenslåing eller flytting av kommunegrenser 	(Karmøy kommune, 201	6).
Sveio og Haugesund 	signerte i 2016	 en intensjonsavtale 	om en ny kommune innen 1. januar 2020
(Haugesund kommune, 2016)	. Haugesund arrangerte i etterkant en spørreundersøkelse 	for å finne ut
hva innbyggerne mente om sammenslåing med Sveio 	(NRK, 2016)	. Det viste seg at t	o av tre var for
sammenslåing.	 Sveio har imidlertid besluttet at de ikke vil s	lå seg sammen	 med Haugesund som eneste
kommune.
1.1.3	 	Aksjonsgruppe 	Fastlands	-Karmøy
Noen uker etter at 	Karmøy kommune 	i 2016 	vedtok at dagens kommunestruktur bør beholdes	, sendte
en aksjonsgruppe 	en anmodning til fylkesmannen om å utrede kommunetilhørigheten ti	l Fastlands	-
Karmøy	 (Aksjonsgruppe Fastlands	-Karmøy, 2016)	. Aksjonsgruppen argumenterer for at 	Fastlands	-
Karmøy	 bør være en del av Haugesund kommune, 	(se 	Figur 	1.1). I an	modningen	 fremmer de et innbyg-
gerforslag	, hvor de ber 	kommunestyret på Karmøy om å avholde en folkeavstemning 	på 	Fastlands	-
Karmøy	. I avstemningen skal innbyggerne ta stilling til 	hvilken	 kommune 	Fastlands	-Karmøy	 skal høre til.
Aksjonsgruppen mener det er naturlig at bare innbyggerne på fastlandet får stemme	rett.	 Med 315 s	ig-
naturer	 hadde innbyggerforslaget 	rett til å få sin sak behandlet av kommunestyret 	(Regjeringe	n, 2015)	.
Samtidig ble det 	startet et 	opprop	 kalt 	Nei til oppdeling av Karmøy kommune	 (Karmøynytt, 2016a)	. De
ønske	t å beholde dagens grenser	, og at en eventuell folkeavstemning skal omfatte alle innbyggerne i
kommunen.

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	9

Figur 	1.1 	Tolkning av kommunegrensen foreslått av aksjonsgruppe 	Fastlands	-Karmøy

Forslaget	 fra 	Aksjonsgruppe 	Fastlands	-Karmøy	 ble 	avvist 	av kommunestyret på Karmøy etter innstilling
fra rådmannen i kommunen	 (Hau	gesund avis, 2016)	. Vedtaket var enstemmig. 	Rådmannen påpekte at
det ikke er likelydende tekst i brevet til kommunen og på underskrift	slistene. 	I brevet anmoder	 nemlig
aksjonsgruppa om en folkeavstemning 	om kommunetilhørighet 	som kun holdes på Fastlands	-siden.
Samtidig er o	verskriften på underskrift	slistene: «	Jeg støtter oppropet om at Karmøy kommune skal
holde folkeavstemning om kommunestrukturen på Haugalandet	.» 	Utsagnet 	kunne	 ifølge	 rådmannen
tolkes som en	 oppfordring til en	 generell folkeavstemning for hele Karmøy	 ko	mmune	. Dermed 	syntes
rådmannen det 	var	 tvil om aksjonsgruppen og de som har signert mener det samme.
Én uke etter at Karmøy kommune avviste innbyggerforslaget, fikk aksjonsgruppa svar fra Fylkesmannen
(Fylkesmannen i Rogaland, 2019)	. I brevet heter det	 at lokale sp	ørsmål om grensejustering ikke skulle
tas som egne prosessløp mens arbeidet med kommunestruktur pågikk. 	Fylkesmannen la derfor til grunn
at det ikke hadde hensikt å 	sende en formell søknad om grensejustering på det tidspunktet.
Dermed ble arbeidet liggende frem til 	Aksjonsgruppe 	Fastlands	-Karmøy	 igjen 	henvendte seg til Fylkes-
mannen i 2019	 (Fylkesmannen i Rogaland, 2019)	. Der viser aksjonsg	ruppa til henvendelsene fra 	2016,
og ber Fylkesmannen 	utrede om 	Fastlands	-Karmøy	 skal innlemmes i Haugesund kommune.
Den blå stiplede linjen viser dagens grense mellom
Karmøy og Haugesund kommune. Den rosa stiplede
linjen viser forslaget til ny kommunegrense fra ak-
sjonsgruppa Fastlands	-Karmøy. Forslaget innebærer
at den delen av Karmøy som i dag ligger på fa	stlan-
det blir innlemmet i Haugesund, og at Karmøy blir en
ren øykommune.
Fastlands	-Karmøy har 8	 265 innbyggere og består av
grunnkretsene Norheimsvågen, Norheimsskogen,
Spanne, Eike, Norheim, Aksnes, Moksheim, Mykje,
Trevarden, Bjøllehaugen, Vormedal og Rø	yksund
(SSB, 2019a; SSB, 2019b)	.
Kilde: Kartet er hentet fra Gule sider. Den nye kom-
munegrensa (rosa) er Vista Analyses tolkning av be-
skrivelsen til Aksjonsgruppe Fastlands	-Karmøy

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	10

Fylkesmannen 	ber om at 	Karmøy og Haugesund kommune uttale	r seg til det 	aktuelle innbyggerinitiati-
vet	 før Fylkesmannen tar stilling til om d	et skal utredes	 (Fylkesmannen i Rogaland, 2019)	. Videre ber
Fylkesmannen kommunene 	om å foreslå en grensejustering dersom de er positive	 til forslaget	. Kommu-
nene 	skal	 uttale seg innen 2. desember 2019.
1.2	 	Oppdraget
I sammenheng	 med Haugesunds svar til Fylkesmannen 	har	 kommunen bedt Vista Analyse	 gjennomgå
foreliggende materiale 	om saken	 og	 bistå kommunen med å gi en uttalelse om innbyggerinitiativet fra
Aksjonsgrupp	en 	Fas	tlands	-Karmøy	 til Fylkesmannen i Rogaland.
1.3	 	Metodisk tilnærming
I denne 	rapporten 	vurderer vi hvilken av to kommuneinndeling	er som best oppfyller kriteriene	 for god
kommunestruktur 	gitt i Vabo	-utvalget 	(2014b)	. Inndelingene vi ser på er	, i tråd med forslaget fra Ak-
sjonsgruppe 	Fastlands	-Karmøy	, dagens grenser	 og en innlemmelse av 	Fastlands	-Karmøy	 i Haugesund
kommune	, jf. 	Figur 	1.1. V	urderinge	ne	 tar utgangspunkt i 	de spesifikke 	kriteriene 	for god kommunestruk-
tur s	om 	ble fremlagt av ekspertutvalget	. Vi 	drøfter	 hvorvidt 	og i hvilken grad 	de to alternative kommu-
nestrukturene 	oppfyller kriteriene fra ekspertutvalget.
Ifølge 	Vab	o-utvalget angir	 kriteriene 	«hva som skal til for at en kommune på en god måte skal 	kunne
ivareta	 sine fire roller og oppgaveløsningen knyttet til disse».	 Kriteriene 	er 	gitt av utvalgets mandat fra
Kommunal	- og moderniseringsdepartementet, og er 	basert på 	de fire rollene som kommunene	 er for-
ventet å ivareta	:
1. Tjenesteyter
2. Myndighetsutøver
3. Samfunnsutvikler
4. Demokratisk arena
Figur 	1.2 gir en oversikt over de samfunnshensyn utvalget 	vektla,	 og kriteriene de anbefaler. Kriteriene
statlig rammestyring og bred oppgaveportefølje er kriterier for statens styring av kommunesektoren,
mens de andr	e kriteriene er rettet mot kommunene. Noen av kriteriene er relevante for flere 	roller. Det
er til sammen 10 unike kriterier for kommunenes oppgaveløsning.
Utvalget kom 	frem til kriteriene i 	Figur 	1.2 i sin delrapport. 	Kriteriene ivaretar viktige samfunnshensyn,
både lokalt, regionalt og lokalt	 (Vabo	-utvalget, 2014b)	.
«Viktige samfunnsmessige hensyn er at det skal være god kvalitet i de kommunale tjenestene,
og at ressursbruken i sektoren er effektiv. Kvaliteten på tjenestene skal være likeverdig over
hele landet. Rettssikkerhet er et sentralt hensyn i kommunenes myndigh	etsutøvelse. Videre er
det et viktig hensyn at ivaretakelsen av areal	- og transportinteresser er helhetlig og tilpasset
klima	- og miljøhensyn, og at det legges til rette for en positiv utvikling både i lokalsamfunnet og
storsamfunnet. At kommunene har ansv	ar for betydningsfulle oppgaver og at staten legger til

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	11

rette for rammestyring, er sentralt for et godt lokaldemokrati og for at kommunene skal kunne
ivareta sine oppgaver på en mest mulig effektiv måte. Kommunene må ha muligheter til å prio-
ritere ressursb	ruken lokalt, utvikle lokalsamfunnet, ha et levende lokalt folkestyre og være en
aktiv lokalpolitisk arena.	»
Figur 	1.2 	Vabo	-utvalgets kriterier for god kommunestruktur
Samfunnsmessige hensyn	 	Kriterier
Tjenesteyting
Kvalitet i tjenestene
Effektiv bruk av samfunnets ressurser
Likeverdighet
Tilstrekkelig kapasitet
Relevant kompetanse
Effektiv tjenesteproduksjon
Økonomisk soliditet
Valgfrihet
Statlig rammestyring
Myndighetsutøvelse
Rettsikkerhet	 	Tilstrekkelig kapasitet
Relevant kompetanse
Tilstrekkelig distanse
Samfunnsutvikling
Helhetlig ivaretakelse av areal	- og 	transport-
interesser tilpasset klima og miljøhensyn
Tilrettelegging for positiv utvikling i lokal-
samfunnet og 	storsamfunnet
Funksjonelle samfunnsut-
viklingsområder
Tilstrekkelig kapasitet
Relevant kompetanse
Demokratisk arena
Betydningsfulle oppgaver og rammestyring
Lokal politisk styring
Levende lokalt folkestyre
Aktiv lokal politisk arena
Høy politisk deltakels	e
Lokal politisk styring
Lokal identitet
Statlig rammestyring
Kilde: 	Vabo	-utvalget	 (2014b)

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	12

Rollen som m	yndighetsutøver er ifølge utvalget	: «... nært	 knyttet opp mot kommunenes oppgaver
som tjenesteprodusenter eller samfunnsutviklere. Utvalget har derfor valgt å knytte diskusjoner av
myndighetsutøvelse til de oppgavene som vurderes, og vil ikke behandle dette som et eget tema i rap-
porten.	» Vår	 rapport	 følger anbefalingene i Vabo	-utvalget	. Vår d	røft	ing av	 kommuneinndeling er 	der-
for 	delt inn i kapitlen	e tjenesteyting, samfunnsutvikling og demokratisk arena.	 Siden vi ikke drøfter
myndighetsutøvelse særskilt, bruker vi ni 	av de unike kriteriene som Vabo	-utvalget har definert.	 To av
kriteriene, kapasitet og kompetanse, er relevante for to kommunale roller.
Vi oppsummerer våre 	drøftinger 	av de enkelte 	delkriteriene og kriteriene	 i en tabell	, med en farges-
kal	a som angir i hvor stor grad kriteriene er oppfylt	. Tabell 	1.1 angir hvilke kriterier som 	er benyttet	 i
denne rapporten.
Tabell 	1.1 	Vurderingskriterier for kommunestrukturen 	i Haugesund og Karmøy
 	Tjenesteyting	 	Samfunnsutvikling	 	Demokratisk arena
Kriterium

Kapasitet

Kompetanse

Effektiv pro-	duksjon

Økonomisk 	soliditet

Valgfrihet

Funksjonelt 	område

Kapasitet

Kompetanse

Politisk delta-	gelse

Politisk styring

Identitet

Dagens
grense

Ny
grense

Rapporten er 	basert på en gjennomgang av eksister	ende	, offentlig tilgjengelig 	materiale og 	statistikk.
Det er ikke innhentet nye primærinformasjon i samband med denne rapporten og det er ikke gjennom-
ført 	nye 	intervjuer	. Vi har i noen grad basert vurderingene på 	intervj	uer gjennomført i samband med
tidligere utredninger. 	Våre	 vurder	ing	er 	er basert på 	de følgende måleindikatorene	.
Tabell 	1.2 	Måleindikatorer for ulike vurderingskriterier
Kri	terie	r 	Måleindikator	er
Kapasitet	 	Befolkningsstørrelse
Kompetanse	 	Befolkningsstørrelse
Effektiv produksjon	 	Sammenhengende	 tettsted, integrert arbeidsmarked, 	utfordringer
med 	IKS
Økonomisk soliditet	 	Kommunale inntekter og utgifter
Valgfrihet	 	Befolkningsstørrelse
Funksjonelt samfunnsutvik-
lingsområde
Sammenhengende	 tettsted, helhetlig planlegging, håndter	ing av
interessemotsetninger

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	13

Politisk deltagelse	 	Valgdeltagelse, 	befolkningens engasjement
Politisk styring	 	Befolkningsstørrelse, 	sammenhengende	 tettsted, helhetlig plan-
legging, 	utfordringer med 	IKS
Identitet	 	Befolkning	ens engasjement
Kilde: Vista Analyse

I de følgende kapitlene drøfter vi i hvilken grad kriteriene under de tre 	temaene tjenesteyting, sam-
funnsutvikling og demokratisk arena er oppfylt. Vi benytter en enkel graderingsskala med fargene rød,
grønn og gul.
• Rød farge 	– kommunestrukturen 	oppfyller 	ikke kriteriet
• Grønn farge 	– kommunestrukturen oppfyller kriteriet eller b	idrar til at kriteriet oppfylles i vesentlig
høyere grad enn i alternativet
• Gul farge 	– det er usikkert om kommunestrukturen vil gi et positivt eller negativt utslag

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	14

2	 	Tjenesteyting
2.1	 	Oversikt
Vabo	-utvalget 	(2014b)	 identifiserer 	fem	 kriterier som er viktig for 	kommunenes mulighet til 	å kunne
levere gode tj	en	ester til innbyggerne	:
1. Tilstrekkelig kapasitet
2. Relevant kompetanse
3. Effektiv tjenesteproduksjon
4. Økonomisk soliditet
5. Valgfrihet
Tabell 	2.1 oppsummerer våre vurderinger 	av disse kriteriene.	 Disse er drøftet i mer detalj i etterfølgende
avsnitt.
Tabell 	2.1 	Vurdering av alternative grenser 	for kommunens tjenest	eyting
 	Tjenesteyting
Kriterium	 	Kapasitet	 	Kompetanse	 	Effektiv pro-
duksjon
Økonomisk
soliditet
Valgfrihet
Dagens grense
Ny grense
Kilde	: Vista Analyse
2.2	 	Tilstrekkelig kapasitet	 og kompetanse
Vabo	-utva	lget	 (2014b)	 konkluderer med at det er nødvendig med 	minimum 15	 000	–20	 000 	innbyggere
i en kommune	 for å tilby innbyggerne de tjenester kommunene er pålagt innen helse, 	barnevern	, ar-
beidsmarkedstiltak og 	opplæring	. De begrunner det med at det er et nødvendig 	med et visst innbygger-
tall for å 	forhindre svingninger i innbyggernes etterspørsel	, og motvirke	 variasjon i den tilgjengelige fag-
kompetansen i kommunen. 	Det vil sikre forutsigbarhet 	og økonomisk soliditet for	 kommunene, slik at
tilbudet kan planlegges og utvikles bedre.
I Haugesund er det 37	 000 innbyggere og 	på Karmøy er det 42	 000	 (SSB, 2019c)	. Dermed er begge 	kom-
munene 	godt 	over	 den nedre grensen for kommunestørrelse anbefalt av Vabo	-utvalget. 	Fastlands	-
Karmøy	 har 	8 000 innbyggere. Det innebærer at	 den fore	slåtte grensejusteringen 	ville 	endre innbygger-
tallet til 45	 000 	i Haugesund og 34	 000 på Karmøy, jf.	 Tabell 	2.2. Dermed vil ikke grensejusteringen gjøre
at 	Karmøy 	er i nærheten av	 den	 nedre grensen fo	r anbefalt innbyggertall.

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	15

Tabell 	2.2 	Innbyggertall på Karmøy og Haugesund før og etter grensejustering
Alternativ	 	Karmøy befolkning	 	Haugesund befolkning
Alternativ 0	 	42 000	 	37 000
Alternativ 1	 	34 000	 	45 	000
 Kilde: 	(SSB, 2019a; SSB, 2019c)
Med dagens kommunestruktur 	er Haugesund og Karmøy 	store nok til å utføre tjenestene sine på en god
måte 	(Agenda Kaupang, 2015)	. Det er vår 	vurdering at det også vil fortsette med den fore	slåtte	 grense-
justeringen.
Selv om Haugesund og Karmøy er store nok til å utføre tjenestene sin på en god måte, er det likevel
mulig for kommunene å tjene på en sammenslåin	g. 	Agenda Ka	upang	 (2015)	 påpeker	 at 	en storkom-
mune har bedre grunnlag for å bli ledende innen	 sentrale tjenester som	 skole, 	og 	er bedre skikket for å
takle samhandlingsreformen	. I tillegg 	kan store kommuner håndtere oppgaver som overføres til 	kom-
muner	 	ved kommunereformen, slik som 	kollektivtrafikk og 	barnevern	 	(Kommunal	- 	og
moderniseringsdepartementet, 2017)	.
2.3	 	Effektiv tjenesteproduksjon
Vabo	-utvalget 	(2014b)	 anbefaler 	at tettstede	r ikke blir delt mellom kommuner. Det samme gjelder kom-
muner 	som er integrerte gjennom pendling og et felles bo	- og arbeidsmarked. 	Utvalget mener: «det vil
være hensiktsmessig med kommunesammenslåinger eller grensejusteringer i områder der mindre tett-
stede	r deles opp av kommunegrenser.»
Det er flere grunner til ikke å dele 	tettsteder	, blant annet med tanke på tjenestetilbudet. 	Vabo	-utvalget
(2014b)	 sier	 det gir mer ras	jonell og effektiv lokalisering av 	tjenestetilbud	. Utvalget mener 	«det 	er et
potensial for bedre og mer kostnadseffektive tjenester dersom disse tilpasses bosettings	- og kommuni-
kasjonsmønster	et.» I kapittel 	3 og 	4 omtaler vi hvordan deling av tettsteder også kan påvirke samfunns-
utvikling og demokrati.
2.3.1	 	Tettstedet Haugesund
Agenda Kaupang 	(2015)	 anslår at tettstedet Haugesund har 40	 500 innbyggere (se 	Figur 	2.1). Av disse
bor 35	 000 i Haugesund og 5	 500 på Karmøy. Da har de benyttet SSBs definisjon av tettsted som en
samling av hus med minst 200 personer og mindre enn 50 meters avstand mellom husene.

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	16

Figur 	2.1 	Haugesund tettsted

Av 	Figur 	2.2 ser vi at dagens grense mellom Haugesund og Karmøy deler 	områdene	 Norheim og
Spanne	/Raglamyr	. De to områdene 	er koblet på 	byområdet Haugesund. Vormedal ligger like utenfor
byen og blir ikke de	lt av dagens grense.	 Tettstedet er imidlertid bare noen minutter 	fra grensa til Hau-
gesund og er 	allerede 	tett inte	grert med byen	.
Kilde: SSB 	(2019b)	.
Noter: SSBs definisjon av et tettsted: En samling av hus med minst 200
personer og minimum 50 meters mellomrom mellom husstandene.
Med SSBs definisjon er Norheim, Spanne og Vormedal en del av 	Hauge-
sund tettsted. Det er selv om Vormedal ligger atskilt fra resten av byen.
Storesund som ligger på Karmøy	-siden av Karmsundet er en del av Hau-
gesund tettsted etter SSBs definisjon. Det er imidlertid ikke en del av
området som vil bli innlemmet i Hauge	sund ved den foreslåtte grense-
justeringen.

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	17

Figur 	2.2 	Kommunegrense	 Haugesund og 	Fastlands	-Karmøy

Den alternative kommunegrensa i 	Figur 	2.3 deler tettstedet Røyksund fra bebyggelsen på Lindøya. Men
utfordringen ved å dele et tettsted er langt mindre her enn ved dagens grense, siden det er tynt befol-
ket.
Figur 	2.3 	Skisse ny kommunegrense

Tettstedene Skre og Eike blir ikke delt av dagens kommunegrenser (se 	Figur 	2.4), men området ligger
nærme Haugesund, og er trolig tett integrert med byen.

Norheim
Spanne
Vormedal
Røyksund	 	Lindøya
Kilde: Gule sider kart.
Noter: Kommunegrensen er Vista Analyses tolk-
ning av forslaget til Aksjonsgruppe Fastlands	-
Karmøy

Raglamyr
Kilde: Gule sider kart.
Noter: Den stiplede linjen viser dagens kommu-
negrense

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	18

Figur 	2.4 	Kommunegrensen ved Skre

2.3.2	 	Arbeidsreiser
Vabo	-utvalget 	(2014b)	 mener 	et arbeidsmarked er tett integrert hvis 	25 prosent eller flere av 	arbeids-
tagerne 	i en kommune jobber i regionens senterkommune. 	Ett tett integrert arbeidsmarked bør	 etter
utvalgets anbefaling utgjøre 	én 	kommune.
Figur 	2.5 og 	Figur 	2.6 viser 	arbeidsreisene i og mellom K	armøy og Haugesund. 	4 900 av	 innbyggerne på
Karmøy jobber i Ha	ugesund	. Det	 er 	26	 prosent av 	de 	19	 000 	sysselsatte	 på Karmøy	 (SSB, 2018a; SSB,
2018b)	. Dermed utgjør de to kommunene et tett integrert arbeidsmarked etter Vabo	-utvalgets defini-
sjon.
Det er rimelig å anta at 	Haugesund er enda mer integrert med fastlands	-delen av Karmøy enn resten av
kommunen	. Av de 2	 500 pendler	ne	 fra Haugesund 	til Karmøy j	obber trolig mange på 	Fastlands	-Karmøy	.
På 	Karmøy	, ved kommunegrensen,	 ligger blant annet kjøpesenteret Oasen	 med 700 ansatte	, og flere
store handelsenheter langs riksvei 47	 (Vista Analyse, 2018)	.
Vi har ikke grunnlag for å do	kumentere 	om 	Fastlands	-Karmøy	 er tettere integrert med Haugesund enn
med resten av Karmøy	 ettersom data for	 arbeidsreiser 	er på kommunenivå. 	Det	 er grunn til å tro at det
også foregår mange	 arbeidsreiser mellom 	Fastlands	-Karmøy	 og resten av Karmøy. For at en grensejus-
tering skal være begrunnet i 	behovet for én kommune i ett arbeidsmarked	, bør	 Fastlands	-Karmøy	 være
tettere integrert 	med Haugesund enn Karmøy.	 Det	te er ikke sikkert	, men 	det er rimelig å anta 	ettersom
Fastlands	-Karm	øy	 ligger 	geografisk 	nærmere Haugesund enn tettstedene på Karmøy.	 Det er for
Kilde: Gule sider kart.
Noter: Den stiplede linjen viser kommunegrensen
mellom Haugesund og Karmøy.

Haugesund
Skre
Eike

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	19

eksempel 	seks km	 fra 	Norheim til Haugesund 	sentrum,	 men 	14 km til Kopervik	. Det er 	åtte km	 fra Vor-
medal til Haugesund sentrum, men 16 km til Kopervik.	1
Figur 	2.5 	Arbeidsreiser mellom Haugesund og Karmøy

Kilde: 	Data 	levert Vista Analyse av SSB
Figur 	2.6 	Arbeidsreiser	 i og mellom 	Haugesund og Karmøy

Kilde: Data levert Vista Analyse av SSB

1 Ifølge Google Maps.
11 724
2 506
12 077
4 906
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
Jobber og bor
på Karmøy
Pendler fra
Haugesund til
Karmøy
Jobber og bor i
Haugesund
Pendler fra
Karmøy til
Haugesund
Personer

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	20

2.3.3	 	Interkommunale samarbeid
Interkommunal	t samarbeid 	er knyttet til enkeltoppgaver	, som 	produksjon av bestemte tjenester	 (Store
norske leksikon, 2019)	. Det gjør de	t mulig for kommuner å løse oppgaver de ikke klarer alene	. Samtidig
er det flere 	utfordringer ved å tilby tjenester gjennom interkommunal	t samarbeid	.
Vabo	-utvalget 	(2014b)	 sier 	at større kommuner 	letter	e kan levere tjenester selv, 	og slik drive god plan-
legging, forvaltning, og styring av egen virksomhet.	 Utvalget 	vektlegger også	 den demokratiske nedsiden
av interkommunale samar	beid. Poenget er at slike samarbeid gjør det vanskeligere å ettergå og ansvar-
liggjøre politikere (se kapittel 	4).
En g	rensejustering 	vil imidlertid gjøre én kommune s	tørre på bekostning av en annen, og 	vi ser det som
lite trolig at 	grensejusteringen i seg selv 	vil redusere behovet for interkommunalt samarbeid om tjenes-
ter 	mellom Haugesund og Karmøy.	 Kommunene 	arbeider 	allerede 	interkommunalt 	på	 flere 	fagområder
og 	i flere 	selskaper, men 	leverer få tjenester i samarbeid	 (Haugesund kommune, 2017)	. Den viktigste er
trolig 	interkommunal legevakt. 	Da 	regner vi for eksempel ikke Haugaland vekst som et 	tjenestesamar-
beid.
Haugesund kommune trakk seg ut av 	Haugaland brann og 	redning IKS	 i sommeren 2018 	(KPMG, 2019)	.
Årsaken var 	uenigheter om plassering av brannstasjon	en (se avsnitt 4.2)	.
2.4	 	Økonomisk soliditet
Det er uklart 	hvordan en grensejustering vil påvirke den økonomiske soliditeten i de to kommunene	.
Dette vil kreve en detaljert gjennomgang 	av 	hvordan Karmøy kommunes inntekter og utgifter 	påvirkes
av aktiviteten 	på	 Fastlands	-Karmøy	, og hvordan disse 	inntektene og utgiftene kan forventes å utvikle
seg i framtiden	. En slik analyse 	vil kreve innhenting 	av data på delkommune nivå	 og vil kunne være et
relativt betydelig arbeid	. Det vil også reise verdsettingsproblemer. Hvordan skal man for eksempel 	verd-
set	te langsiktige virkninger av stedsutvikling og regional integrasjon	?
Hvis 	det skulle vise seg at det er 	vesentlige 	forskjeller mellom inntektene og utgiftene knyttet	 til 	Fast-
lands	-Karmøy	 vil en	 eventuell grensejustering 	etter vår vurdering ha positive effekter i en av kommu-
ne	ne og negative i den andre	.
2.5	 	Valgf	rihet
Ettersom 	begge kommune	r er godt over den anbefalte minimumsstørrelsen	 for god tjenest	eyting legger
vi til grunn 	at en eventuell grensejustering ikke vil ha vesentlig betydning for 	innbyggernes valgfrihet	.

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	21

3	 	Samfun	n	sutvikling
3.1	 	Oversikt
Vabo	-utvalget 	(2014b)	 identifiserer tre kriterier som er viktig for kommunenes mulighet til å kunne le-
vere gode tjenester til innbyggerne:
1. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder
2. Tilstrekkelig kapasitet
3. Relevant kompetanse
Tabell 	3.1 oppsummerer våre vurderinger 	av disse kriteriene. Disse er drøftet i mer detalj i etterfølgende
avsnitt.
Tabell 	3.1 	Vurdering av alternative grenser for kommunens 	samfunnsutvikler	rolle
 	Samfunnsutvikling
Kriterium	 	Funksjonelt område	 	Kapasitet	 	Kompetanse
Dagens grense
Ny grense
Kilde	: Vista Analyse
3.2	 	Funksjonelle samfunnsutviklingsområder
Vab	o-utvalget	 (2014b)	 anbefaler at kommunestrukturen i større grad bør 	sammenfalle	 med	 funksjo-
nelle samfunnsutviklingsområder. 	Funksjonelle 	områder	 er vedvarende konsentrasjoner av menneske-
lig samhandling i e	n geografisk 	region 	(Transportøkonomisk institutt, 2019)	. Innbyggerne 	i et funksjonel	t
område 	(en mindre del av en region) 	vil i stor grad være del av samme bo	- og arbeidsmarked.	 Utvikling
innen befolkning og kommunikasjon har før	t til endringer 	i de funksjonelle samfunnsområdene. Kom-
munestrukturen har ikke endret seg i tråd med denne utviklingen	.
Det gjelder blant annet for 	Hauge	sund	, som	 har 	hatt samme kommunegrense siden	 1958	 (Haugesund
kommune, 2016)	. Karmøy kommune ble stiftet i 1965, og har vært uendret 	siden	. Samtidig	 har 	befo	lk-
ningen i de to kommunene vokst fra 50	 000 til 80	 000	, og den er forventet å øke med ytterligere 	8 000
innen 2040	 (SSB, 2018c; 2019d)	. Av 	Figur 	3.1 ser vi at veksten	 er forventet å være høyere i Haugesund
enn på Karmøy	, slik at 	de to 	kommunene	 forventes å bli	 like store om 20 år.	 Dette er i tråd med 	generelle
samfunnstrekk der byene vokser på bekostning av omlandet.

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	22

Figur 	3.1 	Befolkningsutvikling i Haugesund og Karmøy

Kilde: SSB	 (2018c; 2019d)
Noter: Haugesund ble utvidet med nabokommunen Skåre 1958 	(Haugesund kommune, 2016)	. Syv kommuner ble slått sam-
men til Karmøy i 1965 	(Wikipedia, 2019)	.
I en gjennomgang av norske kommunegrenser 	i 199	2 fant man at grensen på fastlandet mellom 	Hauge-
sund og Karmøy har landet	s største avgrensningsproblem	 (NOU, 1992: 15)	. «Grunnen er at 	grensen går
galt i forhold 	til 	tilhørighet 	og tilgjengelighet til 	kommunesentre.	 Kommunegrensene går i mange tilfeller
galt i forhold til lokale kommunikasjonsforhold og hva som i dag er naturlige geografiske skillelinjer	». På
Karmøy er problemet spesielt stort siden det gjelder 8	 300 inn	byggere (se 	Figur 	1.1), som har langt enk-
lere tilgang til Haugesund enn til Karmøys 	administrasjonssenter Kopervik.
3.2.1	 	Tettsteder	 og 	integrerte områder
Befolkningsveksten 	har ført til at det er få 	ledige 	områder igjen 	for utbygging i Haugesund, spesielt for
næring	 (se 	Figur 	3.2). Det er i dag et stort næringsområde 	på Norheim og Raglamyr	, på grensen mellom
Haugesund og Karmøy	. Her finnes de mest aktuelle 	områdene for næringsutvikling for Haugesund.	 Siden
området er delt mellom to kommuner 	er det 	vanskelig	 å planlegge 	dette 	på en god måte	, dersom det
ikke løses med 	interkommunale planer	. Plan	leggingen i området synes ikke å fungere på en god måte	.
Ifølge regionplanen for Haugalandet	: «... eksisterer	 det ikke en avklart strategi for langsiktig utvikling»
(Rogaland FK og Hordaland FK, 2017)	. Videre 	står det i 	regionplanen: 	«Det er derfor behov for en bedre
avklaring av hvordan Norheim og Raglamyr skal fungere på lang sikt, og av rollefordeling i forhold til by	-
og tettstedssentrene i regionen».
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
1951	1956	1961	1966	1971	1976	1981	1986	1991	1996	2001	2006	2011	2016	2021	2026	2031	2036
Innbyggertall
Haugesund	Karmøy

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	23

3.2.2	 	Areal	- og transportplanlegging
Næringssjefen på 	Karmøy 	har uttalt at man tidligere har jobbet med et felles planområde 	for 	Norheim
og Raglamyr	, men at det har stoppet opp politisk i Haugesund	 (Karmøynytt, 2018)	. «Nå begynner jo
dette nesten å bli utbygd, så vi er jo egentlig	 litt sent ute for å få til denne harmoniseringen	».
Karmøy er opptatt av å samarbeid	 i grenseområdet mellom 	Haugesund, Karmøy og Tysvær, hvor de	 ser
at bebyggelsen er i ferd med å gro sammen 	(Menon Business Economics, 2014)	. De	t kommer frem	 i e	t
intervju med administrativt ansatte i kommunen. 	De mener 	kommunegrensen kan være en usynlig bar-
riere som bremser utviklingen i området. 	Karmøy	 tok	 initiativ 	til en felles 	kommunedelplan	 som dekker
grenseområde	t. I arealplanen for Hauga	landet	 (2017)	 virker det som planen 	ikke har blitt noe av: 	«Til
tross for størrelsen og den sentrale beliggenheten, eksisterer det ikke en avklart strategi for langsiktig
utvikling.	»
I regionplanen for	 areal og transport	 på Haugalandet 	blir det uttrykt bekymring for 	at handelen vokser 	i
randsonen av by	- og tettstedsentrene	 (Rogaland FK og Hordaland FK, 2017)	:
«Handel er den viktigste årsaken til byliv og omfatter over 30 	prosent 	av alle reiser. Når mye av
veksten i detaljhandel kommer utenfor by	- og tettstedssentrene (Raglamyr, Norheim, Bygnes,
Veasletta mv	.), svekker det grunnlaget for nye investeringer i tetts	tedssentrum. Samtidig blir
mange handelsreiser lengre enn tilsvarende reiser til sentrum, og samlet transportbehov øker.
Høy biltilgjengelighet og parkeringsdekning i eksterne næringsområder gir også bilen økte for-
deler, og det blir vanskeligere å bygge op	p om gange, sykling og kollektivtransport.	 Nye kontorer
og servicefunksjoner har så langt i hovedsak blitt lokalisert i by	- og tettstedssentrene på Hauga-
landet. Dette kan være i ferd med å endres når det tilrettelegges store næringsarealer utenfor
sentrene	, og særlig på Norheim og Raglamyr. Med en noe høyere arealutnyttelse, har Norheim
og Raglamyr teoretisk plass til å romme alle nye kontorarbeidsplasser i regionen fram til 2050.
Eventuelle konsekvenser av en slik utvikling vil være lignende som for handel	, og vil gi svakere
investeringsgrunnlag i sentrum og økt bilavhengighet.	»
Figur 	3.2 	Ledig næringsareal Haugesund	.

Kilde	: Rogaland fylkeskommune og Hordaland fylkeskommune 	(2017)

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	24

Også i 	planlegging av 	bygg for kommunale tjenester	 kan det by på utfordringer at kommunene har mot-
stridende interesser. Et n	ylig eksempel er lokaliseringen av 	Kristen videregående skole Haugalandet	.
Haugesund kommune 	fikk 	en forespørsel om å lokalisere skolen 	på Raglamyr	 (Karmøynytt, 2016b)	. Kom-
munen svarte at de ønsket at skolen skulle ligge 	mer sentralt	, blant annet fordi skolen	 ikke ligger i nær-
heten av et kollektivknutepunkt	. Da henvendte sk	ole	-eierne seg til Karmøy kommune 	for å få skolen
bygd	 på andre siden av grensen	, hvor den i dag ligger.	 Eksempelet 	viser 	etter vårt syn at grenseområdet
ikke blir utviklet 	ut fra	 en overordnet plan, men at kommunene i stedet 	styrer over hver sin side av
grensen.
3.2.3	 	Samh	andling mellom kommunene
Bedrifter på Haugalandet mener 	også at 	samhandlingen mellom kommunene kunne vært bedre	 (Menon
Business Economics, 2014)	. Det opplyser intervjuobjekter i en 	studie av den økonomiske 	samhandlingen
i regionen	. Flere peker på kommunereformen som en kime til konflikt	.
Vabo	-utvalget 	(2014b)	 påpeker at det er spesielt i planprosesser at 	det er behov for komm	un	er som er
de	lt inn i funksjonelle områder: 	«Fo	r aktører som opererer i flerkommunale byområder vil større kom-
muner gi mer oversiktlige og forutsigbare rammebetingelser ved enhetlig praktisering av planprosesser	-
og bestemmelser og byggesaksbehandling, noe som vil gi enklere saksbehandlings	- og beslutn	ingspro-
sesser.»
Videre sier utvalget:
«Det pågår	 et utstrakt samarbeid i mange byområder, men erfaringene viser at fordeling av
kostnader og gevinster ved befolknings	- og næringsutvikling skaper konkurranse og uenighet
mellom kommunene. Dette fører til lan	ge prosesser med forsinkede og dårligere løsninger.
Dette gjelder både i selve planleggingsfasen, men også i implementeringen av eventuelle regi-
onale eller interkommunale plansamarbeid. I plansamarbeid skal hvert kommunestyre treffe
endelig planvedtak for 	sitt område og vedtakene kan implementeres på ulikt vis.»
Kjøpesentrene Amanda og Oasen	 er to sentre 	som konkurrerer	 seg 	imellom	. Sentrene ligger bare 3 km
fra hverandre, på hver sin side av kommunegrensen	 Amanda ligger i Haugesund og har den høyeste
om	setningen av de to (1,3 	mrd	.) og Oasen i Karmøy (0,8 mrd	.). Vabo	-utvalget 	(2014b)	 fremhever 	kjøpe-
sentre på kommunegrensen som et eksemp	el på at kommunegrenser fører ti	l etableringer som er uhel-
dig for arealbruk og transport i byområdet som helhet.	 Når det er sagt er det	 ikke uvanlig at 	kjøpesentre
ligger i nærheten av hverandre også innen	for én kommune. 	Kjøpesentrene ligger tett i byer med et
innbyggertall som 	gir grunnlag for slike handelssentre.	 De er lokalisert der kundestrømmene er s	tørst.
At grenser skaper hindringer i areal	- og 	transportplanlegging,	 blir 	underbygget	 av Agenda Kaupang
(2015)	. I forbindelse med sin rapport om storkommune på Haugalandet, 	gjennomførte	 de	 intervjuer
med 	rådmenn, kommunalsjefer, virksomhetsledere i kommunene, 	samt 	tillitsvalgte	 fra regional stat og
på 	høyskolen. Flere påpekte at de	n planlagte utviklingen er sub	-optimal	, og ikke støtter opp om målene
i re	gionale planer.	 I stedet støtter plane	ne opp om kommunenes egne mål og 	lokale 	tankesett.	 For ut-
byggere i området kan det være vanskelig å forholde seg til mange aktører	, og én kommune kan gi	 mer
oversiktlige rammer	 og helhetlig behandling av plan	- og byg	gesaker. 	 «Dersom areal	- og

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	25

utviklingsansvaret	 hadde vært lagt til én kommune, ville flere hensyn og interesser 	– og de ulike delre-
gioners egenskaper og fortrinn 	– blitt sett i en bedre sammenheng.»
Det er også Vabo	-utvalgets 	(2014b)	 erfaring at 	fordelingen 	av kostnader ved befolknings	- og næringsut-
vikling skaper konkurranse mellom kommunene	:
«Dette fører til lange prosesser med forsinkede og dårligere løsninger. Dette gjelder både i selve
planleggingsfasen, men også i implementeringen av eventuelle 	regionale eller interkommunale
plansamarbeid. I plansamarbeid skal hvert kommunestyre treffe endelig planvedtak for sitt om-
råde og vedtakene kan implementeres på ulikt vis.	»
3.3	 	Kapasitet og kompetanse
På samme måte som i kapittel 	2 legger vi til grunn at både 	Haugesund og Karmøy er vesentlig større enn
mini	mumsstørrelsen anbefalt av 	Vabo	-utvalget, og at en grensejustering derfor ikke vil ha vesentlige
virkninger i forhol	d til kommunenes kapasitet og kompetanse.
Det kan argumenteres for at k	unnskapsklynger som er 	samlokalisert 	gir større økonomisk nytte enn 	hvis
de er spredt	 (Moretti, 2013)	. Litt forenklet kan en si at kloke hoder tenker bedre sammen enn når de er
spredt. 	Dette innebærer at en bedre lokalisering 	av næringer som følge av kommun	egrensejustering
kan gi regionale nyttevirkninger	. P	å sikt	 kan det	 påvirke kommunens 	økono	mi og kompet	anse. Slike
virkninger er imidlertid langsiktige og usikre, og vi har ikke tatt hensyn til dette potensialet i denne rap-
porten.

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	26

4	 	Demokratisk arena
4.1	 	Oversikt
Vabo	-utvalget 	(2014b)	 peker på 	tre	 kriterier 	kommuner må oppfylle for å oppfylle sin rolle som demo-
kratisk arena:
1. Høy politisk deltakelse
2. Lokal politisk styring
3. Lokal identitet
Tabell 	4.1 oppsummerer våre vurdering	er 	av disse kriteriene. Disse er drøftet i mer detalj i etterfølgende
avsnitt.
Tabell 	4.1 	Vurdering av alternative grenser for kommunens rolle som demokratisk arena
 	Demokratisk arena
Kriterium	 	Politisk d	eltakelse	 	Politisk s	tyring	 	Identitet
Dagens grense
Ny grense
Kilde: Vista Analyse
4.2	 	Høy politisk deltakelse
Deltakelsen 	ved lokalvalg 	er høyest i 	de minste kommunene	 (Vabo	-utvalget, 2014a)	. Figur 	4.1 viser at
kommuner 	med færre enn 5	 000 innbyggere	 har 	valgdeltakelse på 71 prosent	. Kommuner med 20	 000	–
60	 000 innbyggere har lavest valgdeltakelse med 63 pros	ent. Ved stor	tingsvalg er sammenhengen mot-
satt. Da stiger valgdeltakelsen etter størrelsen på kommunen.	 Det er viktige å påpeke at sammenheng-
ene ikke nødvendigvis er kausale.
Med den forelagte grensejusteringen endres 	innbyggertallet på Karmøy fra 42	 000 t	il 34	 000, og inn-
byggertallet i Haugesund fra 37	 000 til 45	 000.	 Det er ikke grunn til å tro at 	slike 	endringer i kommunene	s
størrelse forårsaker store endringer i valgdeltakelse.
Det kan tenkes at en 	eventuell kommune	grensejustering som følge av et 	innbyggerinitiativ	 vil bidra til
endringer	 i politisk engasjement og deltagelse, i hvert fall for en periode.	 Etter vår vurdering er det
usikkert hvor langvarig en slik endring eventuelt vil bli.

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	27

Figur 	4.1 	Valgdeltakelse	 i lokalvalg	 etter kommunestørrelse

Kilde: Vabo	-utvalget 	(2014a)
4.3	 	Lokal politisk styring
Vabo	-utvalget	 (2014b)	 mener det særlig er 	fire	 forhold som er viktige for muligheten for lokalt folke-
valgte til å styre kommunenes virksomhet	.
1. Tilstrekkelig kapasitet
2. Relevant kompetanse
3. Distanse i den kommunale administrasjonen
4. Omfanget av interkommunalt samarbeid
Som nevnt 	i kapittel 	2 og 	3 er det nødvendig med 	tilstrekkelig kapasitet	 og 	relevant kompetanse	 for at
en kommune skal levere gode tjenester og sørge for samfunnsutvikling gjennom areal	- og transportpla-
ner.	 Uten det vil 	kommuner mangle beslutningsmyndighet	, noe som	 igjen	 vil svekke lokaldemokratiet.
Som påpekt i tidligere kapitler vil 	ikke den forelagte grensejusteringen gjøre at 	hverken 	Haugesund 	eller
Karmøy 	står 	i fare for å ha for liten kapasitet eller for å mangle	 relevant kompetanse. Kommunene vil
fortsatt være 	store	 nok	, med tanke på Vabo	-utvalgets anbefalte 	minimums	størrelse på 15	 000	–20	 000
innbyggere.
Vabo	-utvalget 	(2014b)	 behandler begrepet 	distanse 	i overført forstand. 	De mener 	det er en fordel med
større kommuner med mer distanse mellom saksbehandlere og 	brukere.	 Samtidig sier de at «Det vil
sannsynligvis bli færre folkevalgte, og det vil bli vanskelig å opprettholde den samme graden av nærhet
som i	nnbyggerne i små kommuner har hatt til sine folkevalgte.»
Professor Øyvind Østerud ved UiO kritiserte	 i en kronikk	 utvalgets behandling av 	to motstridende de-
mokratiske hensyn ved kommunereformen	: Større kommuner har mer makt over faktorer som påvirker
dem.	 Samtidig synker enkeltpersoners i	nnflytelse, og nærhet til 	beslutningstakere	 (Aftenposten, 2016)	.

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	28

Grensejustering er imidlertid noe annet enn kommunesammenslåing	, og det innebærer ikke at mange
små kommuner blir til én stor. H	vorvidt det påvirker 	følelsen av distanse til 	administrasjonen,	 er av-
hengig av hvor innbyggerne på 	Fastlands	-Karmøy	 føler tilhørighet.
En ny	 grense	 kan 	påvirke behovet for 	interkommunalt samarbeid	 i Haugesund og på Karmøy. 	Det er ikke
på grunn av endringer i kommunestørrelse, men fordi Haugesund 	vil få 	kontroll over 	Fastlands	-Karmøy	.
Interkommunal	t samarbeid kan være et demokratisk problem 	(Vabo	-utvalget, 2014b)	. Det er	 ifølge	 ut-
valget fordi det 	vanskeliggjør politisk styring	, samt 	at det blir 	mer utydelig hvem 	som 	blir eier av de
politiske beslutninge	ne	.
Grenseområdet 	på 	Fastlands	-Karmøy	 er et viktig næringsområde med mye utbygging, og det er	 behov
for interkommunal 	planlegging i dag	 (Rogaland FK og Hordaland FK, 2017)	. Ifølge arealplanen for Hau-
galandet er det behov for 	bedre avklaring om hvordan området skal fungere på lang sikt	. En justering
av dagens grenser vil 	føre til et nytt område som krever samordning. Men siden området 	ved den fore-
slåtte grensen 	ved Røyksund er mindre befolket, 	legger 	vi til grunn 	at behovet for samordning er 	mindre
her (se 	 og	 Figur 	2.3).
Haugaland brann og redning IKS er et eksempel på	 at interkommunale samarbeid vanskeliggjør politisk
styring. 	Samarbeidet bestod av 	ni kommuner, men Haugesund trakk seg ut etter uenigheter om plasse-
ringen av en ny brannstasjon 	(KPMG, 2019)	. Kommunen mente at 	vedtaket om ho	vedbrannstasjon	 på
Raglamyr,	 som krever en egen bistasjon i Haugesund sentrum	, ikke var faglig eller økonomisk forsvarlig
(Haugesund avis, 2018)	. Siden beslutninger i interkommunale samarbeid krever 	konsensus,	 kan det 	et-
ter vår vurdering være vanskelig 	å avgjøre saker der 	to eller flere parter er uenige. I et kommunestyre
blir slike saker vedtatt 	av flertall, men det lar seg ikke gjøre i et interkommunalt samarbeid. På den
annen side 	hindrer det at 	noen blir nedvotert og tilsidesatt.
De forholdene som 	er drøftet i avsnittene over trekker i noe forskjellig	e retninger. 	Samlet sett er det vår
vurdering at en grensejustering vil bedre mulighet	en	 for politisk styring. Vi har da lagt avgjørende vekt
på 	muligheten for helhetlig politisk styring av 	dagens grenseområde mellom 	Ha	ugesund og 	Fastlands	-
Karmøy	.
4.4	 	Lokal identitet
Vabo	-utvalget 	(2014b)	 nevner lokal identitet som et kriterium i diskusjonen om 	kommunestruktur, me	n
identitet blir ikke vektlagt i anbefalingen	e. Der spiller behovet for funksjonelle 	samfunnsutviklingsom-
råder	 den største rollen. Utvalget finner at identitet først og fremst er knyttet til byen eller bygda man
bor i, ikke 	kommuner. 	Kommunereformen har se	nere 	fått kritikk 	for ikke å ta hensyn til lokal identitet
(Forskning.no, 2018)	.
Aksjonsgrupp	e Fastlands	-Karmøy	 (2016)	 mener innbyggerne på 	Fastlands	-Karmøy	 føler tilhørighet til
Ha	ugesund	. De ønsker en folkeavstemning om grensejustering for innbyggerne på 	Fastlands	-Karmøy	.
Dette indikerer at det 	finnes en andel av befolkningen som 	har en sterkere tilhørighet til Haugesund enn
til Karm	øy. 	Argumentasjonen er imidlertid ikke grunnlagt i	 noe annet enn aksjonistene egen oppfatning,
og det er 	vanskelig å vite 	hvor representativt dette er for 	innbyggerne på 	Fastlands	-Karmøy	.

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	29

Vår samlede vurdering 	er at virkningen av en grensejustering på 	lokal identitet er usikker	. Dette vil kunne
avklares nærmere gjennom en spørreundersøkelse eller gjennom den foreslåtte folkeavstemmi	ngen.

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	30

5	 	Referanser
Aftenposten. (2013). 	Regjeringen søker bred støtte for kommunereform 	.
Aftenposten. (2016). 	Sterkt bundet mandat for 	ekspertutvalget om kommunestruktur.
Agenda Kaupang. (2015). 	Mulighetsstudium om storkommune på ytre Haugalandet.
Aksjonsgruppe Fastlands	-Karmøy. (2016). 	Anmodning om utgreiing av Fastlands	-Karmøys
kommunetilhørighet.
Bokn kommune. (2016). 	Framtidig komm	unestruktur 	- Oversendelse av kommunestyret sitt vedtak og
utredninger mv. fra Bokn kommune.
Forskning.no. (2018). 	Det store identitetstyveriet .
Fylkesmannen i Rogaland. (2019). 	Oversendelse av søknad om grensejustering til uttalelse. Eventuell
overføri	ng av fastlands	-Karmøy til Haugesund kommune.	 Brev fra Fylkesmannen 30.08.2019.
Ref 2016/4464.
Haugesund avis. (2016). 	Ingen folkeavstemning for Fastlands	-Karmøy	. Hentet fra https://www.h	-
avis.no/kommunereformen/politikk/karmoy/ingen	-folkeavstemning	-for	-fastlands	-karmoy/s/5	-
62	-254238#am	-commentArea
Haugesund avis. (2018). 	Haugesund sier opp brannsamarbeidet .
Haugesund kommune. (2016). 	Haugesunds historie	. Hentet fra
https://www.haugesund.kommune.no/om	-kommunen/haugesunds	-historie/417	-haugesunds	-
historie#byutvidelse
Haugesund kommune. (2016). 	Kommunestruktur 	- intensjonsavtale.
Haugesund kommune. (2017). 	Årsmelding	. Hentet fra http://rapport.framsikt.net/Haugesund/mr	-
201712	-aarsmelding2017/#/generic/summary/introduction/3e1de466	-e304	-4b4a	-a6b9	-
c50f3e0acb98	-cn
Karmøy kommune. (2016). 	Saksprotokoll 	- Kommunestrukturen på Haugalandet.
Karmøynytt. (2016a). 	Ber Karmøy kommune avvise innbyggerinitiativ	. Hentet fra
https://k	armoynytt.no/ber	-karmoy	-kommune	-avvise	-innbyggerinitiativ
Karmøynytt. (2016b). 	Reagerer kraftig på Karmøys planer på Norheim	. Hentet fra
https://karmoynytt.no/reagerer	-kraftig	-pa	-karmoys	-planer	-pa	-norheim
Karmøynytt. (2018). 	Vi mener Norheim er regionens b	este beliggenhet.
Kommunal	- og moderniseringsdepartementet. (2014). 	Prop. 95 S.

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	31

Kommunal og moderniseringsdepartementet. (2015). 	Kommunereformen 	– nye oppgaver til større
kommuner.
Kommunal	- og moderniseringsdepartementet. (2016). 	Muligheter for kommune	r som er på vei mot
sammenslåing	. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/muligheter	-for	-kommuner	-
som	-er-pa	-vei	-mot	-sammenslaing/id2506690/
Kommunal	- og moderniseringsdepartementet. (2017). 	Prop. 91 L. Endringer i ekteskapsloven og
bustøttelova m.	m. (oppgaveoverføring til kommunene) og lov om overføring av ansvar for
kollektivtransport.
KPMG. (2019). 	Samarbeidet om brann og redning på Haugalandet.
Menon Business Economics. (2014). 	Én region 	– ett ansikt.
Moretti, E. (2013). 	The New Geography of 	Jobs.	 First Mariner Books.
NOU. (1992: 15). 	Kommune	- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring.	 Kommunaldepartementet.
NRK. (2016). 	Her sier to av tre ja til sammenslåing.	 Hentet fra
https://www.nrk.no/rogaland/innbyggerne	-i-haugesund	-sier	-ja-til-kommun	esammenslaing	-
1.12977126
Regjeringen. (2015). 	Innbyggerforslag	. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/tema/kommuner	-
og	-regioner/kommunereform/Verktoy/lokaldemokrativeilederen/kommunen	-og	-
innbyggerne/innbyggerforslag/id2425553/
Rogaland FK og Hordaland F	K. (2017). 	Regional plan for areal og transport .
SSB. (2018a). 	Data om arbeidsreiser levert til Vista Analyse av SSB.
SSB. (2018b). 	Tabell 12539: Lønnstakere. 4. kvartal, etter region, næring (SN2007), arbeidstid,
statistikkvariabel og år .
SSB. (2018c). 	Tabell 11668: Framskrevet folkemengde 1. januar, etter region, statistikkvariabel og år.
SSB. (2019a). 	Tabell 04317: Befolkning, etter grunnkrets, statistikkvariabel og år.
SSB. (2019b). 	Kart	. Hentet fra 	https://kart.ssb.no/
SSB. (2019c). 	Tabell 07459: Befolkning, etter region, alder, statistikkvariabel og år.
SSB. (2019d). 	Tabell 07459: Befolkning, etter region, statistikkvariabel og år.
Store norske leksikon. (2019). 	Interkommunalt samarbeid .
Transpo	rtøkonomisk institutt. (2019). 	Inndeling i BA	-regioner 2020.
Tysvær kommune. (2016). 	Kommunereform 2020 	– Endelig vedtak.
Vabo	-utvalget. (2014a). 	Kriterier for god kommunestruktur 	- delrapport fra ekspertutvalg.

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	32

Vabo	-utvalget. (2014b). 	Kriterier for god	 kommunestruktur 	- sluttrapport fra ekspertutvalg.
Vista Analyse. (2018). 	Vista Analyses senterstatistikk.
Wikipedia. (2019). 	Karmøy	. Hentet fra https://no.wikipedia.org/wiki/Karm%C3%B8y

Endret kommunegrense på Fastlands	-Karmøy?

Vista Analyse	 | 2019/50	 	33

Vista Analyse AS
Meltzersgate 4
0257 Oslo

post@vista	-analyse.no
www.	vista	-analyse.no