Raskere og smartere samferdselsutbygging

Rapport 2010/

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	n/a
År	2010
Forfatter(e)	n/a
Last ned	file_download (1.5 MB)
Les i nettleser	find_in_page

Raskere og smartere samferdselsutbygging
Innspill til modeller for finansiering og gjennomføring av samferdselsprosjekter

Utgiver: Næringslivets Hovedorganisasjon 
August 2010
Opplag: 1.500
Forsidefoto: iStockphoto
Layout: Kaland Marketing
Trykk: 07 Gruppen AS
ISBN 978-82-7511-150-8
Organisering av arbeidet
Vista Analyse AS har vært sekretariat og har laget rapporten etter in\
nspill fra NHO-fellesskapet. 
En styringsgruppe bestående av representanter fra NHO sentralt, NHO Hordaland, NHO Agder, 
NHO Oslo og Akershus, Byggenæringens Landsforening, Veidekke ASA, Entreprenørforeningen – 
Bygg og Anlegg, Skanska Norge AS og Maskinentreprenørenes Forbund har\
 kommet med innspill i 
arbeidet. I tillegg ble det etablert en referansegruppe bestående av representanter fra Norsk Industri, 
Ekornes AS, NHO Mat og Drikke, Lerum AS, Logistikk- og Transportindustriens Landsforening, Tollpost 
Globe AS, Transportbedriftenes Landsforening, Oljeindustriens Landsforening, NorSea Group AS og 
Rederienes Landsforening. Målet med arbeidet har vært å få f\
rem fakta, belyse og diskutere ulike 
utfordringer og problemstillinger som har dukket opp. Dette har vært med på å danne grunnlaget og 
gitt retningen for den endelige rapporten.

Forord	
02/03	
Målet med denne rapporten er å gi beslutningstakere bedre kunnskap og informasjon og et 
verktøy som kan brukes til å ta de riktige beslutninger som sikrer en raskere, mer rasjonell 
utbygging av norsk samferdsel. Rapporten er næringslivets innspill i arbeidet med Nasjonal 
transportplan 2014–2023.
Norsk samferdsel står foran omfattende fornyelsesbehov. Deler av dagens infrastruktur 
er preget av betydelig investerings- og vedlikeholdsetterslep. Dagens gjennomførings- og 
finansieringsmodeller gjør det vanskelig å møte disse utfordringene. 
Prosjektfinansiering, der samferdselsprosjektene er fullfinansiert ved oppstart, vil kunne 
sikre at samfunnet får mest mulig samferdsel for pengene. Det finnes flere former for 
prosjektfinansiering som alle er med på å skape den nødvendige forutsigbarheten som skal 
til for at utbygger av et prosjekt kan tenke helhetlig og rasjonelt. H elhetlig utbygging av 
samferdselsinfrastruktur vil gi rasjonell og effektiv fremdrift som igjen vil gi avkastning til hele 
samfunnet.
«Raskere og smartere samferdselsutbygging» er en oppfølging av et av satsingsområdene 
i SamferdselsLøftet (NHO-fellesskapets samferdselspolitikk, 2007). V ista Analyse har 
laget rapporten for NHO, med aktiv deltakelse fra medlemsbedrifter, landsforeninger 
og regionforeninger. Jeg vil rette en takk til alle i NHO-fellesskapet som har bidratt med 
konstruktive innspill.
Oslo, august 2010
Kristin Skogen Lund 
President
Næringslivets Hovedorganisasjon

Sammendrag ........................................................................\
........................................................................\
........................................................ 6
1. Innledning ........................................................................\
........................................................................\
........................................................ 11
2. Dagens modell – finansiering og gjennomføring ........................................................................\
..................................................... 13
2.1 Rammer og betingelser ........................................................................\
........................................................................\
..................... 13
2.2 Budsjettsystem og finansiering ........................................................................\
........................................................................\
.... 13
2.3 Nærmere om budsjettrutiner i transportsektoren ........................................................................\
.......................................... 14
 2.3.1 Forsøk og fleksibilitet i dagens budsjettmodell ........................................................................\
.................................... 15
2.4 Gjennomføringsmodell og fremdrift ........................................................................\
.................................................................... 16
2.5 Oppsummerende drøfting av dagens modell ........................................................................\
.................................................... 17
3. Alternative finansieringsformer ........................................................................\
........................................................................\
............. 19
3.1 Erfaringer fra Norge og utlandet ........................................................................\
........................................................................\
... 19
3.2 Flerårig budsjettering ........................................................................\
........................................................................\
........................ 19
3.3 Lånefinansiering ........................................................................\
........................................................................\
.................................. 20
3.4 Statlig eide aksjeselskaper ........................................................................\
........................................................................\
.............. 20
3.5 OPS ........................................................................\
........................................................................\
............................................................ 21
3.6 Vurdering av alternative modeller ........................................................................\
........................................................................\
 22
3.7 Oppsummering og anbefaling ........................................................................\
........................................................................\
........ 23
4. Gjennomføringsmodeller ........................................................................\
........................................................................\
........................... 25
4.1 Kontraktsform og incentiver ........................................................................\
........................................................................\
........... 25
4.2 Gjennomføringsmodeller for utbyggingsprosjekter ........................................................................\
...................................... 25
4.3 Drift og vedlikehold av veinettet ........................................................................\
........................................................................\
.. 26
4.4 Oppsummering og anbefaling ........................................................................\
........................................................................\
........ 27
5. Samfunnsmessige gevinster ........................................................................\
........................................................................\
.................... 29
5.1 Typer gevinster ........................................................................\
........................................................................\
.................................... 29
5.2 Eksempler ........................................................................\
........................................................................\
............................................... 30
 5.2.1 Nytt dobbeltspor Lysaker-Asker ........................................................................\
................................................................ 30
 5.2.2 Nytt dobbeltspor jernbane Oslo-Ski – gevinstpotensial ........................................................................\
...................31
 5.2.3 Østfoldpakka - E6-Østfold ........................................................................\
........................................................................\
.... 33
 5.2.4 Illustrasjon – gevinstpotensial ved prosjektfinansiering og totalentreprise vei .............................................35
Innhold

04/05	
6. Konklusjoner ........................................................................\
........................................................................\
................................................... 37
Referanser ........................................................................\
........................................................................\
............................................................ 39
Vedlegg 1 Vurdering av finansieringsmodeller ........................................................................\
............................................................. 40
 Vurderingskriterier ........................................................................\
........................................................................\
............................... 40
 Dagens modell ........................................................................\
........................................................................\
....................................... 40
 Flerårig budsjettering ........................................................................\
........................................................................\
......................... 41
 Lånefinansiering ........................................................................\
........................................................................\
................................... 41
 Offentlig eide AS ........................................................................\
........................................................................\
.................................. 42
 OPS ........................................................................\
........................................................................\
............................................................ 43
 Oppsummering: Vurdering av finansieringsformer ........................................................................\
........................................ 44

Sammendrag
Utfordringer 
Samferdselssektoren er preget av betydelige vedlikeholds- 
etterslep og mangelfulle oppgraderinger av kapasitet og stan-
dard. Dette har i stor grad sammenheng med beslutnings- og 
finansieringsprosessene i sektoren. Dagens beslutningsproses-
ser med ettårige investeringsbeslutninger gir lite rasjonelle ut-
bygginger og tidstap fra og med kostnadsbelastningen påløper 
offentlige budsjetter til infrastrukturen kan tas i bruk. Samti -
dig nedprioriteres vedlikehold til fordel for oppstart av flere 
nye investeringsprosjekter, som ikke kan ferdigstilles med en 
effektiv fremdrift innenfor tilgjengelige investeringsrammer. 
Løsninger for rask fremdrift og lave livsløpskostnader 
NHO mener at beslutnings- og finansieringsprosessene i sam-
ferdselssektoren bør endres. Når et prosjekt er vedtatt og igang-
settes må finansieringen sikre forutsigbarhet. Forutsigbarhet 
er en forutsetning for en rasjonell fremdrift og gjennomføring 
av infrastrukturutbygginger. Forutsigbarheten bør utnyttes til 
å utvikle gjennomføringsformer som kombinerer rask frem-
drift med høy kvalitet og lave kostnader over hele prosjektets 
levetid. Rask fremdrift og lave kostnader vil over tid gjøre det 
mulig å gjennomføre flere prioriterte samferdselsprosjekter 
innenfor de rammer som til enhver tid bevilges. 
Prosjektfinansiering og livsløpsentrepriser
Dette kan oppnås gjennom en kombinasjon av prosjektfinan-
siering og livsløpsentrepriser. Prosjektfinansiering sikrer for-
utsigbarhet i utbyggingsfasen, mens livsløpsentrepriser bidrar 
til at utbyggingsløsningene ivaretar hensynet til kvalitet og 
kostnader i driftsfasen. Prosjektfinansiering anbefales reservert 
for et utvalg høyt prioriterte prosjekter, innenfor en definert 
årlig ramme. Livsløpsentrepriser anbefales primært benyttet 
for prosjekt der risikofaktorene er oversiktlige, og der det kan 
være vesentlige gevinster ved å se utbygging, drift og vedlike-
hold i sammenheng. 
Prosjektfinansiering
Prosjektfinansiering benyttes gjerne som fellesbetegnelse for 
finansieringsløsninger som har til hensikt å skjerme utvalgte 
samferdselsprosjekter for usikkerheten knyttet til årlige be -
vilgninger over statsbudsjettet. I denne rapporten benyttes be -
grepet om alle typer finansieringsløsninger som innebærer at 
et prosjekt sikres bevilgninger til hele prosjektet ved oppstart. Flerårig budsjettering 
Forskjellen i konsekvenser mellom ulike varianter av prosjekt-
finansiering er relativt liten. NHO anbefaler derfor at i første 
omgang å prøve ut former som er enkle å gjennomføre og 
politisk lite kontroversielle. Konkret anbefales en utprøving 
av flerårig budsjettering innenfor en definert årlig ramme, og 
forankret i politisk bindende avtaler. Den flerårige budsjette-
ringen bør begrenses til samfunnsøkonomisk lønnsomme eller 
ut fra andre hensyn høyt prioriterte prosjekter eller prosjekt
-
pakker.
Dette innebærer i praksis at dagens forsøk med egne budsjett -
poster blant annet for dobbeltspor Oslo-Ski utvides og gjøres 
mer forpliktende. Samtidig bør Jernbaneverket og Statens 
vegvesen gis utvidede fullmakter til å inngå kontrakter som 
også forplikter staten i fremtidige budsjettår for prosjekter 
Stortinget har vedtatt igangsatt. Dette vil kunne begrense 
antallet igangsatte prosjekter per år, men vil bidra til å utløse 
effektivitetsgevinster som over tid kan gi rom for flere prosjek-
ter innenfor gitte budsjettrammer. 
Livsløpsentrepriser 
For prosjekter der det er hensiktsmessig, anbefales dagens 
separate kontrakter for utbygging, drift og vedlikehold erstat-
tet med livsløpsentrepriser. Innenfor slike kontraktsformer gis 
samme entreprenør et samlet ansvar for alle fasene. 
Langsiktige vedlikeholdskontrakter der myndighetene betaler 
for avtalt funksjon og ytelse overlater en større del av løs-
ningsvalgene til entreprenøren. Vedlikeholdsbeslutninger tas 
dermed ut av den årlige budsjettprioriteringen, og det kan gis 
insentiver til et mer kostnadseffektivt vedlikehold. 	
Store verdier på spill
Utbygging av veier og jernbaner gir store gevinster for trafikan-
ter, næringsliv og samfunnet for øvrig. Samtidig er utviklingen 
av en tilfredsstillende infrastruktur tid- og kostnadskrevende. 
Et ønsket løft i vei- og jernbaneutbyggingen har konsekvenser 
både for statsbudsjettet og for det samlede aktivitetsnivået i 
økonomien.

Fremdrift og kostnader 
Hensynet til budsjettbalanse og aktivitetsnivå setter rammer 
for hvor mye det til enhver tid kan satses på samferdsel. Selv 
med en vesentlig økning av rammene, vil prosjekter med 
gevinster for trafikanter og næringsliv måtte nedprioriteres. 
Etter NHOs vurdering nødvendiggjør dette et sterkt fokus 
på fremdrift og kostnader i vei- og jernbaneprosjekter, både i 
utbyggings-, drifts- og vedlikeholdsfasen.
Knappe ressurser krever tydelige og forpliktende 
prioriteringer 
Samferdselsinvesteringer er ressurskrevende og langsiktige. 
Dette krever tydelige prioriteringer og investeringsbeslut-
ninger som ivaretar hensynet til prosjektenes langsiktige 
avkastning. Igangsetting av prosjekter som ikke kan fullføres 
innenfor en rimelig tidsramme, eller som ikke gis rom for 
tilstrekkelig utbygging til at prosjektets nytteverdier kan rea-
liseres, bør i utgangspunktet ikke igangsettes før prosjektet er 
sikret en forutsigbar forpliktende finansiering. 
Det ligger potensielle samfunnsøkonomiske gevinster ved 
bedre og mer langsiktige prioriteringer i samferdselssektoren. 
Dersom disse gevinstene ønskes utløst, er det en forutsetning 
at prosjektene velges, rangeres og innfases etter samfunnsøko-
nomisk lønnsomhet. Deretter bør det velges en finansierings- 
og gjennomføringsmodell som sikrer en mest mulig rasjonell 
og kostnadseffektiv utbygging, drift og vedlikehold for det 
enkelte prosjekt.
Dagens finansieringsordninger forsinker og koster
I dag hemmes fremdriften og effektiviteten i utbyggingen av 
norsk samferdsel av bindingen til finansiering over årlige stats-
budsjett. Dette gjør det vanskelig å planlegge prosjekter som 
krever større bevilgninger over flere år. Statens vegvesen og 
Jernbaneverket tvinges dermed til å dele prosjekter opp i min-
dre delprosjekter, gjerne delstrekninger eller parseller. Dette 
bidrar til å forsinke gjennomføringen av prosjektene. Forsinket 
gjennomføring bidrar i neste omgang til senere realisering av 
gevinstene ved prosjektene.
...og koster 
Ett eksempel på konsekvensene av oppstykking og manglende 
forutsigbarhet er utbyggingen av nytt dobbeltspor mellom 
Lysaker og Asker. Jernbaneverket	
1 har anslått at dette har 
medført en dobling av byggetiden i forhold til en optimalisert 
fremdrift med forutsigbar finansiering. De samlede samfunns-
økonomiske kostnadene knyttet til høyere kostnader og senere 
realisering av nytte er beregnet til mellom 1,5 og 1,7 milliarder 
kroner. Dette tilsvarer 22–25 prosent av utbyggingskostnad-
ene. … og åpner for lite lønnsomme prioriteringer 
En oppstykking av investeringsprosjekter i parseller og delpro-
sjekt som innbyrdes konkurrerer om årlige budsjettrammer 
bidrar dessuten til suboptimale beslutninger der andre hensyn 
enn samfunnsøkonomisk lønnsomhet og helhetlige løsninger 
vektlegges. Dette gir lav nytte per investerte krone, og tenderer 
til å nedprioritere vedlikehold og nødvendige oppgraderinger. 
Tilstanden i dagens transportinfrastruktur kan i stor grad 
tilskrives manglende politiske prioriteringer av samfunnsøko-
nomisk lønnsomhet, og konkurransen med annen ressursbruk 
både i privat og offentlig sektor. Når dette kombineres med 
rammebetingelser som gir en lite rasjonell prosjektgjennom-
føring og mangelfullt vedlikehold, blir kostnadene store. 	
Behov for endringer – flere muligheter
En raskere og mer rasjonell utbygging stiller krav til rasjo-
nelle løsninger for finansiering og gjennomføring av sam-
ferdselsprosjektene. Behovet for forutsigbar finansiering av 
prosjekter har fått økende aksept, og er blant annet reflektert 
i innstillingen til NTP 2010–2019 fra Stortingets transport-
komité	
2. 
Samtidig er det ulike synspunkter på hvorvidt og eventuelt på 
hvilken måte finansierings- og gjennomføringsformene bør 
endres. Diskusjonen har i stor grad vært konsentrert om hen-
siktsmessigheten av økte bevilgninger til, og eventuelt privat 
(del)finansiering av, vei- og jernbaneprosjekter.
Fokus her er finansierings- og gjennomføringsformer som 
bidrar til raskere fremdrift og lavere kostnader. Behovet for 
effektive finansierings- og gjennomføringsformer er stort, 
uavhengig av nivået på bevilgningene til samferdsel.
Diskusjon uavhengig av samlet investeringsnivå 
NHO mener finansierings- og gjennomføringsløsning derfor 
bør diskuteres og vurderes uavhengig av en diskusjon om det 
samlede investeringsnivået i samferdselssektoren. En mer 
rasjonell og kostnadseffektiv utbygging og drift av transport-
infrastrukturen kan frigi ressurser som eventuelt kan benyt-
tes slik at flere prosjekter kan gjennomføres innenfor en gitt 
ressursramme. 
Offentlige eller private investeringsmidler av 
underordnet betydning 
Hvorvidt investeringer i transportsektoren finansieres gjen-
nom private eller offentlige investeringsmidler er uansett av 
underordnet betydning i en samfunnsøkonomisk forstand. 
Private investeringer er kun en alternativ måte å få tilgang til 
den samlede sparingen på. Det skjer ingen direkte økning av 
den samlede tilgjengelige ressursrammen. 	
06/07	
1 «Prosjektfinansiering», notat til Samferdselsdepartementet av 20.02.2006.2 Innst. S. nr. 300 (2008-2009) s. 79

Hvis de samlede investeringene i samferdselssektoren skal 
økes, vil dette måtte gå på bekostning av andre private eller 
offentlige investeringer, eventuelt privat eller offentlig kon-
sum. Eller det kan skje ved en økning i bruk av oljeformuen. 
Et bredt stortingsflertall vedtok i 2001 handlingsregelen som 
bestemte at oljepengene skulle brukes til vekstfremmende 
investeringer i samferdsel, utdanning/forskning og skatte- 
lettelser. NHO mener at ved å følge de intensjoner som hand-
lingsregelen slår fast, er det rom for å bruke mer midler 
til samferdsel.
Velprøvde løsninger	 
Selv om tradisjonell finansiering over statsbudsjettet fortsatt er 
dominerende ved utbygging av infrastruktur, er det etter hvert 
gjort erfaringer med flere typer alternativ finansiering. Eksem -
pler på utprøvde alternative finansieringsformer er:
Flerårig budsjettering
•	
Statlige lån
•	
Statlige aksjeselskaper
•	
Offentlig Privat Samarbeid (OPS) med privat finansiering,
flerårig budsjettering og statlige lån er blant annet benyttet i 
henholdsvis Danmark og Sverige. I Norge er det høstet erfar-
inger med prosjektgjennomføring i statlige aksjeselskaper og 
med OPS.
Gode erfaringer 
Felles for disse modellene (og for OPS) er at de er utprøvd i 
andre land. Flerårig budsjettering med tilhørende politiske 
avtaler blir blant annet benyttet på samferdselssektoren i Dan -
mark. I Sverige har det svenske vegvesenet og jernbaneverket 
(som nå er slått sammen til én etat: Trafikverket) adgang til å 
lånefinansiere sine prosjekter via det såkalte «Riksgjeldskonto -
ret». Offentlig eide aksjeselskaper er benyttet ved større utbyg-
gingsprosjekter i en rekke land, inklusive Norge 
(Gardermo-utbyggingen). OPS har blitt benyttet i ulike vari-
anter i mange land, med Storbritannia som det mest kjente 
eksemplet. I Norge er OPS benyttet på tre veiprosjekter.
Erfaringene fra bruk av alternative varianter av prosjektfi-
nansiering er varierte, men gjennomgående gode. Forutsig-
barheten knyttet til fremtidig finansiering har lagt til rette 
for en effektiv prosjektgjennomføring, noe som har bidratt til 
raskere fremdrift og sikret tidligere realisering av gevinster. 
Normalt vil raskere fremdrift i tråd med planer også bidra til 
lavere kostnader. Ut over dette er kostnadene ofte vanskeligere 
å sammenligne, blant annet fordi ulike modeller innebærer 
ulik risiko- og gevinstfordeling mellom det offentlige og den 
private parten.	
Store samfunnsmessige gevinster
I den grad alternative finansierings- og gjennomføringsformer 
gir raskere fremdrift og lavere kostnader, gir de ulike typer 
gevinster for samfunnet. En raskere fremdrift innebærer at 
nytten av kortere reisetid, mindre forsinkelser, økt sikkerhet 
og bedre miljø kommer tidligere. En eventuell reduksjon i 
kostnadene gir reduserte utbetalinger for staten. Over tid kan 
dette gi rom for flere prosjekter, med tilhørende gevinster. 
Gevinstpotensial på 3 milliarder kroner for strekningen 
Oslo–Ski 
For et prosjekt av samme størrelse som nytt dobbeltspor Oslo–
Ski, vil prosjektfinansiering kunne gi en samlet gevinst på i 
størrelsesorden 3 milliarder kroner. Av dette står nytten av 
tidligere realisering av gevinster for ca. 2 milliarder kroner, og 
lavere investeringskostnader for 1 milliard kroner. Tallene er 
basert på grove anslag med utgangspunkt i nyttekostnadsana-
lysen for Oslo S–Ski og samme relative gevinster som Jern-
baneverket beregnet for nytt dobbeltspor Lysaker–Asker.
Gevinster i veisektoren 
Tilsvarende gevinster kan realiseres i veisektoren. Erfaringer 
fra OPS-prøveprosjekt i Norge viser at anleggsperioden kan 
forkortes betraktelig. Med forutsigbare finansieringsrammer 
og en rasjonell prosjektgjennomføring kan anleggsarbeidet 
med 20 km vei reduseres med 1 til 2 år, noe som i praksis betyr 
35–50 prosent kortere byggetid. 
For utbygger medfører dette: Tidligere frigivelse av kapitalutstyr og arbeidskraft
•	
Lavere prosjektkostnader knyttet til prosjektorganisering, 
•	
rigg og flytting av utstyr
Bedre kapasitetsutnyttelse av kapitalutstyr og arbeidskraft 
•	
Et anslag på mellom 10–20 prosent besparelser kan være realis-
tisk. En vel så viktig gevinst for samfunnet er en forkorting av 
den tida trafikantene påføres ulemper på grunn av byggingen, 
og i at det tidspunktet da trafikantene begynner å høste gevin -
sten av anlegget fremskyndes. Evaluering av OPS-forsøkspro-
sjektene (referanse) viser en beregnet nyttegevinst på 120–270 
Aktør/gruppe Nytte MNOK
Trafikantnytte 1 100
Offentlig nytte (ekskl. investeringskostnader) 400
Nytte for samfunnet for øvrig 500
Investeringskostnader 1 000
Samlet samfunnsøkonomisk gevinst 3 000
Tabell 1: Typer samfunnsøkonomiske virkninger av 
prosjektfinansiering (avrundede tall)

millioner kroner for veistrekninger på 18–38 km. Gevinstene 
utgjør 7–11 prosent av de totale investeringskostnadene. En 
mer rasjonell prosjektgjennomføringen øker dermed prosjek-
tets avkastning og nytte for samfunnet. 
Små forskjeller mellom de alternative finansierings-
formene
De ulike formene for prosjektfinansiering har mange av de 
samme fordelene og ulempene i forhold til dagens modell. De 
viktigste fordelene er økt vektlegging av samfunnsøkonomisk 
lønnsomhet, raskere fremdrift, raskere realisering av gevinster 
og mer effektiv prosjektgjennomføring. 
OPS-kontrakter skiller seg litt ut ved at disse i større grad er 
funksjons- og ytelsesbaserte. Det vil si at den offentlige part i 
bestillingen legger større vekt på hvilke funksjoner og kvali-
teter som skal leveres enn på mengdebeskrivelser og tekniske 
kravspesifikasjoner. Dette gir utbygger/entreprenør større 
muligheter til å påvirke løsningsvalgene. 
Rammer sikrer aktivitetsstyring 
Den viktigste innvendingen mot prosjektfinansiering er at 
det kan bidra til svekket offentlig styring av aktivitetsnivået 
i økonomien og gi mindre spillerom for løpende endringer i 
politiske prioriteringer. Dersom budsjettet bindes opp for flere 
år, eller dersom det åpnes for finansiering utenfor det årlige 
statsbudsjettet, reduseres mulighetene for å styre aktiviteten 
i økonomien det enkelte år. Bindinger til finansiering over 
flere år gir også redusert spillerom for løpende endringer av 
politiske prioriteringer.
Ulempene knyttet til svekket aktivitetsstyring reduseres i den 
grad den alternative finansieringen begrenses til grupper av 
prosjekter eller en samlet økonomisk ramme. Dersom det for 
eksempel gis rom for alternativ finansiering innenfor en årlig 
ramme på 10 milliarder kroner, bindes bare drøye 1 prosent av 
det samlede statsbudsjettet i 2010. Dette tilsvarer i overkant 
av 30 prosent av Samferdselsdepartementets budsjett. Dermed 
beholdes det politiske handlingsrommet til å nedprioritere 
samferdselssektoren i fremtiden dersom det skulle være ønske-lig. Forskjellen fra dagens system er at prosjekt med god sam-
funnsøkonomisk lønnsomhet, inkludert drift og vedlikehold 
av prioritert transportinfrastruktur, skjermes. 
Inn i neste NTP? 
Forsøk med prosjektfinansiering, for eksempel i form av fler-
årig budsjettering, kan eventuelt knyttes opp mot behandlin-
gen av Nasjonal transportplan (NTP) 2014–2023. Her kan det 
gjøres politisk bindende avtaler til prioriterte deler av planen. 
Slike avtaler vil ikke være juridisk bindende. Erfaringene fra 
Danmark tilsier imidlertid at denne typen avtaler respekteres, 
og sikrer tilstrekkelig forutsigbarhet. I den grad dette ikke lyk-
kes her, bør det i neste omgang vurderes andre modeller. 
Aktør/gruppe
Nytte MNOK
Trafikantnytte 10–15 %
Utbyggingskostnader (gevinst fordeles mellom 
leverandør og bestiller) 10–15 %
Samfunnsøkonomisk gevinst 20–30 %
Besparelse offentlige budsjetter 0–10 %
Tabell 2: Potensielle effektiviseringsgevinster i 
veiprosjekter	
08/09

bilde fra iStockFile #: 6112419	
Foto: Scanpix

10/11	
1 Innledning
SamferdselsLøftet 
NHO lanserte i 2007 det samferdselspolitiske dokumentet 
«SamferdselsLøftet». Dokumenter er grunnlaget for NHO-
fellesskapets samferdselspolitikk. Ved siden av økte rammer, 
er hovedanliggende i SamferdselsLøftet forsering og rasjonell 
gjennomføring av planlagte investeringer i samferdsel. 
Finansiering og gjennomføring 
I dag hemmes fremdriften og effektiviteten i utbyggingen 
av norsk samferdsel av bindingen til finansiering over årlige 
statsbudsjetter. En raskere og mer rasjonell utbygging stiller 
derfor krav til mer langsiktige finansieringsrammer og gjen-
nomføringsmodeller som stimulerer til en høyere effektivitet i 
utbyggingsprosessen. 
Flere løsninger utprøvd 
En rekke alternative finansieringsløsninger er utprøvd i Norge 
og andre land. Felles for disse løsningene er at de har som 
hovedformål å skjerme bevilgningene til et investeringspro-
sjekt fra usikkerheten knyttet til årlige budsjettbevilgninger. 
Enkelte finansieringsformer har også til hensikt å bidra til 
tidligere realisering og forsering av vedlikehold og nye investe-
ringer i sektorer med betydelige investerings- og vedlikeholds-
etterslep uten å øke belastningen på offentlige investerings-
budsjetter. 
Prosjektfinansiering 
De senere årene er begrepet «prosjektfinansiering» i økende 
grad blitt benyttet som fellesbetegnelse for finansieringsløs -
ninger som har til hensikt å skjerme utvalgte investeringspro-
sjekt i samferdselssektoren for å stimulere til en optimal frem -
drift og effektiv ressursutnyttelse. Begrepet er ikke formelt 
definert. I denne rapporten benyttes begrepet om alle typer 
finansieringsløsninger som innebærer at et prosjekt sikres 
bevilgninger til hele prosjektet ved oppstart. 
Fokus på fremdrift og kostnader 
Alternative finansieringsformer har i noen sammenhenger 
blitt fremholdt som et virkemiddel for å hente inn mer penger 
til utbygging av veier og jernbaner, og gjennom dette øke 
aktivitetsnivået i samferdselssektoren. I denne rapporten tas 
det ikke stilling til hvor mye som bør bevilges til samferdsel, 
eller i hvilken grad samferdsel bør prioriteres i forhold til andre sektorer. Vårt hovedfokus er hvordan alternative finansi-
eringsløsninger kan bidra til raskere fremdrift, lavere kostna-
der og tidligere realisering av gevinstene som følger av bedre 
veier og jernbaner. 
Styring og lønnsomhet 
Dagens finansieringsmodell, med årlige bevilgninger over 
statsbudsjettet, har blant annet sin begrunnelse i behovet for 
styring av det årlige nivået på offentlige utgifter og i mulighe-
ter for løpende politiske prioriteringer av samferdselsprosjek-
ter innbyrdes og i forhold til andre sektorer. Disse hensynene 
må også ivaretas ved alternative finansieringsløsninger. Sam-
tidig bør finansieringsmodellene bidra til å styrke hensynet til 
samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved prioritering av prosjek-
ter.
Aktuelle modeller for finansiering og gjennomføring er 
beskrevet i kapittel 3 og 4. I kapittel 5 beskrives samfunnsøko-
nomiske gevinster ved den anbefalte modellen, eksemplifisert 
ved konkrete prosjekter som kan være aktuelle for alterna-
tiv finansiering. Forut for dette gis en beskrivelse av dagens 
modell med tilhørende eksempler for fremdrift og kostnader 
(kapittel 2). I vedlegg 1 gis det en mer utdypende vurdering av 
alternative finansieringsmodeller.

Foto: iStockphoto

2 Dagens modell – finansiering 
 og gjennomføring
2.1 Rammer og betingelser 
I dette kapitlet gjennomgås bakgrunnen for dagens beslut-
nings- og bevilgningssystem med årlige budsjettbehandling og 
finansiering av investeringsprosjekt i transportsektoren. Svak-
heter ved dagens finansierings- og budsjettrutiner i transport-
sektoren er kjent og hensynet til finanspolitikken er prioritert 
på bekostning av effektivitet. 
De konkrete budsjett- og planleggingsrutinene i transport-
etatene gjennomgås. Nasjonal transportplan (NTP) som et 
strategisk plandokument blir også vurdert. Avslutningsvis 
drøftes sammenhengen mellom finansieringsmodell og 
transportetatens handlingsrom til å velge gjennomførings- og 
kontraktsmodeller. 
Kapitlet avslutter med en oppsummerende drøfting der også 
ambisjonsnivået og realismen i gjennomføringen av innevær-
ende NTP blir berørt. 
Kapitlet viser hvilke rammer og hensyn alternative finan-
sierings- og gjennomføringsmodeller bør ivareta, og legger 
dermed føringer for konklusjonene og anbefalingene som gis i 
kapittel 6. 
2.2 Budsjettsystem og finansiering 
Statsbudsjettet 
Den mest vanlige formen for finansiering av investeringspro-
sjekter i samferdselssektoren i Norge er gjennom årlige bevilg-
ninger over statsbudsjettet. 
Statsbudsjettet er basert på kontantprinsippet. Kontantprinsip-
pet innebærer at inntekter og utgifter føres i samme år som de 
betales. Dette avviker fra føringsprinsipper i privat sektor der 
inntekter/utgifter føres i det året de påløper (periodiserings-
prinsippet). Føringsprinsippene har særlig betydning for hvor-
dan investeringer behandles. I kontantprinsippet avskrives en 
investering i sin helhet det året den foretas, mens den under 
periodiseringsprinsippet avskrives over investeringsprosjek-
tets levetid. Presis styring 
Den viktigste begrunnelsen for at kontantprinsippet benyttes i 
statsbudsjettet er knyttet til hensynet til finanspolitikken og et 
ønske om en mest mulig presis styring av det samlede aktivi-
tetsnivået i økonomien. 
Handlingsregelen og budsjettstyring 
For å sikre en jevn og gradvis bruk av Norges oljeinntekter har 
et bredt stortingsflertall samlet seg om en handlingsregel for 
bruk av oljeinntektene. Handlingsregelen legger sammen med 
den øvrige inntektssiden i Nasjonalbudsjettet føringer for de 
årlige utgiftsrammene for statsbudsjettet, hvor også invester-
inger i samferdselssektoren inngår. Et viktig poeng som ofte 
kommer i skyggen i debatten om Handlingsregelen, er at Stor-
tinget forutsatte at merpengebruken som introduksjonen av 
handlingsregelen innebar skulle reserveres til vekstfremmen-
de skatte- og avgiftsreduksjoner, og til investeringer i samferd-
sel og kompetanse. Hensikten med denne forutsetningen var 
å sikre at oljepengebruken skulle bidra til å øke økonomiens 
vekstevne gjennom å gjøre den mer konkurransedyktig. 
I ettertid er det vanskelig å få øye på denne forutsetningen. 
En stor andel av oljepengene er gått til offentlig forbruk uten 
særlige spor etter en høyere prioritering av investeringer i 
samferdsel og kompetanse. NHO mener at mangler i transport-
infrastrukturen handler vel så mye om manglende politiske 
prioriteringer som en direkte knapphet på offentlige invester-
ingsmidler. 
Budsjettpolitikken 
Fra retningslinjene for budsjettpolitikken fremgår det at det 
skal legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å 
sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet. Retnings-
linjene gir budsjettpolitikken en mellomlangsiktig forankring. 
Årlig stortingsbehandling gir lav forutsigbarhet 
Budsjettprosessene med årlige behandlinger i Stortinget, der 
flere hensyn og målområder skal veies i forhold til hverandre, 
gir lav forutsigbarhet og store utfordringer mht. å sikre kost-
nadseffektive prosjektgjennomføringer av investeringsprosjek-
ter i transportsektoren. 	
12/13

Resultatet er lav effektivitet 
Resultatet av dagens beslutnings- og bevilgningsprosesser er at 
prosjekter settes i gang, utsettes, endrer tidsplan, eller legges på 
is etter at en mindre del av et større prosjekt er realisert. For 
leverandørene gir dette merkostnader i form av dårlig utnyt-
telse av kapitalutstyr, rigging av prosjekter, flytting av kapi-
talutstyr, og en uforutsigbar planhorisont som også bidrar til 
en dårlig kapasitetsutnyttelse av arbeidskraften. Kostnadene 
veltes til slutt over på de offentlige budsjettene som følge av at 
samferdselsprosjektene drar ut i tid og blir mer kostnadskre-
vende enn nødvendig.
Svakhetene ved årlige budsjettvedtak er kjent og 
erkjent
Svakhetene ved årlige budsjettvedtak og bruk av kontantprin-
sippet for transportsektoren er erkjent og utredet, blant annet 
i forbindelse med arbeidet til statsbudsjettutvalget (NOU: 
2003:6). Utvalget viser til at flerårige budsjettvedtak kan være 
et hensiktsmessig virkemiddel for å øke effektiviteten i gjen-
nomføringen av store infrastrukturprosjekter, og gjennom 
dette bidra til en mer effektiv ressursbruk. Det vises videre til 
at de fleste OECD-land opererer med flerårige budsjetter. Perio-
diseringsprinsippet er også utredet av Samfunns- og 
næringslivsforskning (SNF) i rapport 16/05: Bør man skille mel-
lom konsum og investeringer i budsjettprosesser? SNF konkluderer 
med at bruk av periodiseringsprinsippet i transportsektoren 
vil gi et bedre grunnlag for allokering mellom konsum og 
investeringer, og gi et bedre verktøy for å sikre en effektiv bruk 
av knappe midler i offentlig sektor enn kontantprinsippet. 
... men risiko for overinvesteringer overskygger 
hensynet til effektivitet i gjennomføring 
Finansdepartementet fastslår i St.prp. nr. 1 (2003-2004) at 
økte fullmakter i form av periodiseringsprinsippet eller 
flerårig budsjettering kan gi effektivitetsgevinster, men at det 
også innebærer en risiko for overinvesteringer. Hensynet til 
statsbudsjettets rolle som finanspolitisk virkemiddel ivaretas 
i følge Finansdepartementet best gjennom kontantprinsippet. 
Risikoen for overinvesteringer og hensynet til finanspolitik-
ken er dermed prioritert foran hensynet til potensielle effek-
tiviseringsgevinster og bedre kapasitetsutnyttelse på tilbyder-
siden.
NHO mener et relevant spørsmål å stille er hvor mye denne 
prioriteringen koster, og om hensynet til budsjettpolitikken 
og statsbudsjettets rolle som finanspolitisk virkemiddel kan 
ivaretas samtidig som det gis rammer til å høste potensielle 
effektivitetsgevinster. Dette er tema for de påfølgende kapit-
lene.	2.3 Nærmere om budsjettrutiner i transportsektoren
10 års planleggingshorisont, men ingen forpliktende 
prioriteringer 
Investeringer i transportsektoren har en planleggingshorisont 
på ti år, med revisjon hvert fjerde år. Planene samles i NTP og 
legges frem for Stortinget til behandling i form av en stortings-
melding. NTP er det sentrale styringsdokumentet for trans-
portetatene, og følges opp gjennom årlige budsjettfremlegg. 
På tross av at Stortinget behandler NTP, er prioriteringen som 
gjøres ikke bindende for de årlige budsjettene. 
Omprioriteringer og manglende oppfølging
En oversikt gitt i forbindelse med behandling av inneværende 
NTP	
3 viser gjenstående korridorvise investeringer i jernbane-
sektoren på hhv. 9,5 milliarder kroner og 14,9 milliarder 
kroner fra de to foregående NTP-ene. Fra omtalen fremgår 
det videre at det er gjort endringer i prioriteringsrekkefølgen 
underveis i NTP-periodene. 
Prioriteringsendringer mellom revisjonstidspunktene 
En tilsvarende oversikt er gitt for gjenstående statlige invester-
inger på korridornivå i veisektoren som er prioritert i innevæ-
rende NTP. Fra denne oversikten fremgår det at det gjenstår 
prosjekter for 1,8 milliarder kroner, på tross av at den samlede 
investeringsrammen for foregående periode var om lag 440 
millioner kroner høyere enn forutsatt. Dette viser at det er 
gjort omprioriteringer slik at prioriterte prosjekter i NTP ikke 
er gjennomført på tross av økte investeringsrammer i samme 
periode. Samtidig har prosjekter som ikke var prioritert i fire-
årsperioden fått bevilgninger. 
Fungerer NTP? 
Dersom spriket mellom NTP og de årlige prioriteringene blir 
for stort, svekkes naturlig nok NTP som strategisk styringsdo-
kument for etatene. Så lenge prioriteringene i NTP kan gjøres 
om mellom hver revisjon, er det grunn til å reise flere spørs-
mål ved verdien av NTP som et styringsdokument. Hensynet 
til statsbudsjettets rolle som finanspolitisk virkemiddel kan 
ivaretas uten at det gis politisk rom for å endre prioriterings-
rekkefølgen i løpet av en fireårsperiode. Stabiliteten i trans-
portetatenes budsjetter burde være mer enn tilstrekkelig til å 
sikre fullfinansiering av en stor andel prosjekter ved oppstart, 
samtidig som den finanspolitiske fleksibiliteten beholdes. 
Nasjonal transportplan (NTP 2010–2019) 
Planrammen i Nasjonal transportplan 2010–2019 er på 311 
milliarder 2009-kroner, fordelt med 92 milliarder kroner til 
Jernbaneverket og 219 milliarder kroner til veiformål. 
Den samlede økonomiske rammen til statlige investeringer i 
riksveier, jernbane og farleier for hele planperioden er på om 	
3Spørsmål nr. 8 med svar i forbindelse med Stortingets behandling av St.meld. 
nr.16 (2008-2009) Nasjonal transportplan 2010-2019

lag 127 milliarder kroner. I tillegg er det budsjettert med 60 
milliarder kroner bompenger. 
Statsbudsjettet 2010 
I statsbudsjettet for 2010 er det foreslått 6,5 milliarder kroner 
til veiinvesteringer. I tillegg til de statlige bevilgningene til 
riksveiinvesteringer i 2010, er det lagt til grunn om lag 5,6 mil-
liarder kroner i annen finansiering, fordelt med 5,3 milliarder 
kroner i bompenger, 200 millioner kroner i tilskudd og 100 
millioner kroner i forskudd. Det legges til rette for oppstart av 
flere prosjekter med bompenger i 2010. 
Oppfyller 20–21 prosent første år av fireårsperioden 
Sammenliknet med første fireårsperiode i Nasjonal transport-
plan gir 2010-budsjettet en oppfyllingsgrad på 21 prosent for 
vei. Det innebærer at investeringsbudsjettet må økes for at 
investeringsplanen skal holdes, noe det også er lagt opp til. 
2010-budsjettet legger opp til investeringer i jernbanein-
frastrukturen på 3,9 milliarder kroner. Dette tilsvarer 20,6 
prosent av investeringsrammen for første fireårsperiode i NTP 
(2010–2019). Det betyr en opptrapping av investeringsrammen 
de neste tre årene dersom investeringsplanen i inneværende 
fireårsperiode skal beholdes.
Bindinger i budsjettet 
Budsjettet synliggjør hvilke budsjettbindinger og forpliktel-
ser som foreligger. Per 1.1.2010 utgjør bindinger knyttet til 
fullføring av igangsatte prosjekter om lag 26 milliarder kroner, hvorav om lag 12,3 milliarder kroner skal dekkes med statlige 
midler.
Med budsjettforslaget for 2010 utgjør bindingene knyttet til 
fullføring av igangsatte/vedtatte prosjekter om lag 20,5 milliar-
der kroner i veisektoren, hvorav om lag 11,7 milliarder kroner 
skal dekkes med statlige midler. I tillegg kommer statens for-
pliktelser knyttet til oppfølging av vedtatte bompengepakker 
og OPS-prosjekter. 
På tross av noen utvidede fullmakter til å inngå kontrakter og 
forpliktelser (se neste avsnitt) gir budsjettprosessene slik de 
praktiseres i dag, ikke rom for å fullfinansiere et prosjekt ved 
oppstart. Transportetatene gis dermed et begrenset handlings-
rom som reduserer mulighetene til å inngå forhandlinger med 
leverandører eller inngå forpliktende avtaler som sikrer en 
optimal innfasing og utbyggingsplan for et prosjekt. 	
2.3.1 Forsøk og fleksibilitet i dagens budsjettmodell
Prosjektfinansiering og forskuttering 
For å bøte på svakhetene ved årlige budsjettvedtak er det gjort 
forsøk med ulike former for prosjektfinansiering og ekstern 
finansiering av veiprosjekter. 
Bompenger viktigste eksterne finansieringskilde 
Den vesentligste delen av ekstern finansiering i veisektoren 
er bompenger. Dette er dels enkeltstående bompengeprosjekt, 
dels bompengepakker i byområdene og dels strekningsvise 	
14/15
Foto: iStockphoto

bompengepakker. I tillegg er det noe innslag av enkelttilskudd, 
fra lokale forvaltningsnivåer, bompengeselskap og lokalt 
næringsliv. 
Bompengefinansiering krever godkjenning av Stortinget 
Alle prosjekter på offentlig vei som forutsettes helt eller delvis 
finansiert med bompenger med hjemmel i veglovens § 27 må 
godkjennes av Stortinget. Det er Statens vegvesen, Vegdirek-
toratet, som kvalitetssikrer prosjektet og vurderer om det er 
grunnlag for å fremme saken for Samferdselsdepartementet 
som i sin tur avgjør om saken skal legges frem for Stortinget. 
Dette innebærer at alle større veiprosjekter må godkjennes av 
Stortinget før realisering. 
Refusjonsplikt og budsjettbindinger må ikke overstige 
1,5 milliarder kroner for 2010 
Samferdselsdepartementet har lenge hatt fullmakt til å inngå 
avtaler om forskuttering av midler til veiformål utover det 
som bevilges til Statens vegvesen under den årlige budsjett-
behandlingen. De samlede refusjonsforpliktelsene skal likevel 
ikke overstige 1 500 millioner kroner for 2010. 
Vanligvis gis det også fullmakt til å gjennomføre investerings-
prosjekter som er omtalt med merknad innenfor prosjektenes 
angitte kostnadsrammer. Videre gis det noe rom for å forplikte 
staten for fremtidige budsjettår utover den årlige bevilgningen 
for investeringsprosjekter som ikke er omtalt med kostnads-
overslag overfor Stortinget. Samlet ramme for nye og gamle 
forpliktelser angis i statsbudsjettet. 
Det er gitt tilsvarende fullmakter til å forplikte staten innenfor 
jernbane. 
Ikke tilstrekkelige fullmaktsrammer 
Verken på jernbane eller vei er fullmaktsrammen tilstrekkelig 
til å inngå forutsigbare utbyggingsavtaler for hele strekninger 
selv om de omtales i budsjettdokumentet og også ligger inne 
blant prioriterte prosjekter i NTP.
Forvaltningsreform – fylkekommunen får større ansvar
Som en følge av forvaltningsreformen overtok fylkeskommu-
nen ansvaret for store deler av dagens riksveinett 1.1.2010. 
Fylkeskommunene har et annet handlingsrom, der investerin-
ger i veisektoren må prioriteres innenfor fylkeskommunenes 
rammer. Hvordan dette vil slå ut i praksis mht forutsigbarhet, 
langsiktige budsjettforpliktelser og fordelingen mellom inves-
teringer, drift og vedlikehold, er det for tidlig å vurdere. 
2.4 Gjennomføringsmodell og fremdrift 
Offentlige myndigheters rolle 
Av veiprosjektene som ble fullført i 2008 ser vi at en stor andel 
av prosjektene kommer som følge av et lokalt initiativ. Ofte er det også gjennomført forundersøkelser eller utredet om 
prosjektet kan finansieres helt, eller delvis gjennom bompen
-
gefinansiering. Det er også eksempler på prosjekter der private 
aktører, kommuner/fylkeskommuner tilbyr seg å forskut-
tere investeringsmidler for å sikre en tidligere oppstart av et 
prosjekt. Forskuttering av investeringsmidler kan også være et 
middel for å få realisert et prosjekt som kanskje ikke ville blitt 
prioritert uten forskuttering. 
Ulik grad av modenhet ved politisk behandling 
Prosjekter som er lagt frem for Stortinget viser seg også å ha 
ulik grad av modenhet og tilslutning regionalt og lokalt. Spe-
sielt gjelder dette der bompengefinansiering utgjør et sentralt 
element av den samlede finansieringen. Lokale beslutnings- og 
planprosesser i etterkant kan dermed bidra til å skape usikker-
het om fremdriften i enkelte prosjekter. Det er flere eksempler 
der lokale prosesser ser ut til å være den bærende forklarings-
faktoren bak manglende fremdrift i et prosjekt. 
Oppdeling i parseller og delprosjekter 
Felles for de fleste utbyggingsprosjektene er at de deles opp i 
parseller eller delprosjekter, og at utbyggingstempoet for den 
enkelte parsell tilpasses de årlige budsjettvedtakene. Etatene 
sikrer dermed gjennomføring og en rasjonell planlegging og 
fremdrift – gitt de politiske og budsjettmessige rammebeting-
elsene etatene må forholde seg til. En rasjonell gjennomføring 
av et delprosjekt eller en parsell er imidlertid ikke tilstrekkelig 
til å sikre en rasjonell og kostnadseffektiv utbygging av «sum-
men av parseller» som til sammen utgjør hele prosjektet. 
Effektivitetstapene ved dagens modell er vanskelig å måle eller 
avdekke på prosjektnivå. Dette fordi de aller fleste prosjektene 
gjennomføres med de samme kildene til effektivitetstap. Dette 
gir begrensende muligheter til reelle sammenlikninger mel-
lom ulike gjennomføringsmodeller. Følgende svakheter ved 
dagens gjennomføringsmodell er imidlertid godt dokumentert: 
Manglende forutsigbarhet for kostnader og tidspunkt for 
•	
ferdigstillelse av hele prosjektet.
Manglende risikooverføring til leverandøren gir svake 
•	
incentiver til effektivitet i gjennomføringen og sluttføring til 
fastsatt dato.
Mengdestyrte kontrakter på parseller gir lite rom for innova-
•	
sjon og nytenking.
Et avgrenset ansvar for en del av et utbyggingsprosjekt gir 
•	
ikke incentiver til å ta hensyn til senere drift og vedlike-
holdskostnader.
Et avgrenset ansvar for delprosjektet gir ikke incentiver til 
•	
å tiltrettelegge, eller planlegge for en effektiv utbygging av 
øvrige parseller i prosjektet. 
Krever planleggingskapasitet i Statens vegvesen/Jernbane-
•	
verket og detaljprosjektering som sikrer gjennomføringen 
innenfor et gitt «budsjettrom» for mange delparseller.

Byggherrestyrte delentrepriser 
Den mest brukte gjennomføringsmodellen i utbyggingsfasen 
er ulike varianter av byggeherrestyrte delentrepriser med en 
eller annen form for mengdejustering. Gitt årlige budsjetterin-
ger med lite handlingsrom til å inngå kontrakter med langsik-
tige forpliktende budsjettbindinger, er dette trolig en effektiv 
kontraktsmodell. 
Entrepriseformen gir Statens vegvesen/Jernbaneverket stør-
stedelen av risikoen, mens leverandøren hovedsakelig har 
ansvaret for egen produktivitet. 
Valg av leverandør fattes med utgangspunkt i anbudskonkur-
ranser etter en offentlig utlysning. Enkeltkontrakter kan strek -
ke seg over en lengre periode, men er begrenset til fullføring av 
en gitt delstrekning eller parsell av en større utbygging.
Leverandørene har liten, eller i praksis ingen innflytelse over 
løsningsvalg eller helheten i et større prosjekt. Hele bestillin-
gen, fra asfaltkvalitet og mengde til minste utformingsdetalj, 
er i praksis styrt fra bestillersiden. 
2.5 Oppsummerende drøfting av dagens modell
NTP og ambisjonsnivå 
NTP (2010–2019) øker investeringsrammene sammenliknet 
med tidligere perioder. Det er videre lagt vekt på å redusere 
vedlikeholdsetterslepet i sektoren. En realisering av NTP vil 
kreve økte bevilgninger sammenliknet med 2010-budsjettet. 
For at dette skal kunne realiseres innenfor handlingsregelen 
betyr det i praksis at transportsektoren må prioriteres på be-
kostning av andre områder. 
… utformet utenom budsjettprosessene 
Planene i NTP utformes på siden av de ordinære budsjettpro-
sessene, og er ikke nødvendigvis tilpasset budsjettets samlede 
utgiftsramme og øvrige prioriteringer. Stortinget behandler 
NTP med revisjon hvert fjerde år. Erfaringer viser at Stortinget 
endrer prioriteringsrekkefølgen i løpet av en fireårig NTP-
periode. Dette reduserer forutsigbarheten for prosjektgjen -
nomføring utover den uforutsigbarheten som følger av årlig 
behandling av samlet investerings- og vedlikeholdsramme til 
transportsektoren. 
Begrenset handlingsrom 
Mulighetene til å forplikte staten for fremtidige prosjekter som 
er omtalt i statsbudsjettet gir noe handlingsrom mht. å inngå 
forutsigbare gjennomføringskontrakter utover et budsjettår. 
Fullmakten til å inngå avtaler med fremtidige budsjettforplikt-
elser er imidlertid på langt nær tilstrekkelig til å sikre alle 
prioriterte prosjekter i NTP en forutsigbar utbygging av hele 
strekninger. Dagens praktisering av budsjettsystemet gir heller 
ikke rom for å sikre et prosjekt en forutsigbar finansiering og 
fremdrift etter det er vedtatt igangsatt. Usikkerhet om når finansiering utløses 
Resultatet er usikkerhet knyttet til fremdrift og realisering 
av et prosjekt fra det er prioritert, til oppstart og til endelig 
fullføring av hele prosjektet. Dette gir effektivitetstap og dårlig 
kapasitetsutnyttelse på leverandørsiden. 
Begrenser tilgjengelige gjennomføringsmodeller
Årlige budsjettbehandlinger med muligheter til å endre priori-
teringsrekkefølgen mellom prioriterte prosjekter i inneværen-
de NTP-periode, og med rom for å bevilge investeringsmidler 
til andre samferdselsprosjekt, legger i praksis begrensninger på 
hvilke gjennomføringsmodeller og kontraktsformer etatene 
kan benytte. 
Politisk risiko sperrer for kostnadseffektive kontrakter
Med høy politisk risiko knyttet til fremdrift og finansiell 
innfasing av et prosjekt fremstår delentrepriser for avgrensede 
parseller eller delprosjekter som en rasjonell gjennomførings-
modell. Svakheten ved denne gjennomføringsmodellen er 
at leveringen blir bundet til mange og fastsatte standarder. 
Leverandøren har verken incentiver eller handlingsrom til 
å påvirke løsningsvalg. Oppstykkede delentrepriser gir ikke 
incentiver til å optimalisere den samlede gjennomføringen av 
hele prosjektet. Det gis heller ikke incentiver til å velge løsnin-
ger som kan redusere de langsiktige drifts- og vedlikeholds-
kostnadene. Risikoen for samlet fremdrift og en stor del av den 
prosjektrisikoen leverandøren har muligheter til å påvirke 
beholdes på den offentlige parten. 
Potensielle effektivitetsgevinster 
Det er flere påviste og erkjente effektivitetstap innenfor dagens 
beslutnings- og bevilgningsprosser i transportsektoren. Etter 
NHOs vurdering gir dette potensielle effektivitetsgevinster 
som kan gi mer vei eller bane per investerte krone. Beslut-
ningsprosser som gir mer langsiktige finansieringsforplikt-
elser kan også stimulere til politiske beslutninger som i større 
grad vektlegger de overordnede målene i transportpolitikken 
fremfor mer kortsiktige adhocpregede hensyn som kan vinne 
frem i en årlig prioritering mellom mange oppstykkede ett-
årige delprosjekt.	
16/17

Foto: iStockphoto

3 Alternative 
 finansieringsformer 
3.1 Erfaringer fra Norge og utlandet
Flere typer alternativ finansiering utprøvd 
Selv om tradisjonell finansiering over statsbudsjettet fortsatt er 
dominerende ved utbygging av infrastruktur, er det etter hvert 
gjort erfaringer med flere typer alternativ finansiering. Eksem -
pler på utprøvde alternative finansieringsformer er:
Flerårig budsjettering
•	
Statlige lån
•	
Statlige aksjeselskaper
•	
Offentlig Privat Samarbeid (OPS) med privat finansiering
•	
Flerårig budsjettering og statlige lån er blant annet benyttet i 
henholdsvis Danmark og Sverige. I Norge er det høstet erfar-
inger med prosjektgjennomføring i statlige aksjeselskaper og 
med OPS. 
I dette kapitlet gjennomgås hva som menes med finansierings -
formene i punktene foran, samt erfaringer fra land som har 
testet eller tatt i bruk de aktuelle finansieringsformene. En 
rekke andre varianter av finansieringsløsninger er aktuelle bi-
drag til mer rasjonell fremdrift av samferdselsprosjekter, alene 
eller i kombinasjon med andre løsninger. Blant annet gjelder 
dette periodiseringsprinsipp i statlige budsjetter og regnska -
per, infrastrukturfond og fristilling av Statens vegvesen og 
Jernbaneverket. Dette er finansieringsformer som er forbundet 
med mer omfattende reformer og er derfor ikke inkludert i 
gjennomgangen. 
Gjennomgangen av finansieringsløsninger omfatter uteluk-
kende modeller for finansiering av investeringene. For alle 
disse finansieringsmodellene kan forrentning og tilbakebe-
taling av eventuelle lån finansieres via brukerbetaling (for 
eksempel bompenger) eller over statsbudsjettet. 
3.2 Flerårig budsjettering
Kort beskrivelse 
Flerårig budsjettering betyr i denne sammenheng at det årlige 
statsbudsjettet inneholder forslag til bevilgningsvedtak for 
statens inntekter og utgifter for flere år. Normalt vil flerårige 
budsjetter ikke være formelt bindende. 
Flerårige statsbudsjett kan avgrenses til deler av budsjettet, 
og eventuelt i form av (politisk) bindende avtaler innenfor 
enkeltsektorer. Danmark 
De flest OECD-land har flerårige budsjetter. Blant annet gjelder 
dette Sverige, Danmark og Nederland.
I Danmark inneholder Finanslovforslaget fra regjeringen ikke-
bindende budsjettanslag for de tre påfølgende år. En blanding 
av formelle og veiledende avtaler bidrar til at en stor del av 
statsbudsjettet bindes for fire år av gangen.
Flerårsavtaler innebærer at statsbudsjettet bindes for hele 
perioden for de virksomhetene som har inngått slike avtaler. 
Avtalene er politisk, men ikke juridisk, bindende.
Forut for inngåelsen av disse avtalene forhandles det om 
målsettinger for virksomhetene og krav om hva virksom- 
hetene skal produsere for til gjengjeld å unngå budsjettkutt i 
den perioden som flerårsavtalen løper.
Denne typen flerårsavtaler brukes for et mindre antall virk-
somheter (8–10), men de omfatter en betydelig del av stats-
budsjettet. Dette innebærer samtidig at de virksomhetene som 
ikke har slike avtaler må bære belastningen ved behov for 
budsjettkutt.
Sverige 
I Sverige fatter Riksdagen vedtak om et samlet utgiftstak for de 
neste tre årene. Det samlede utgiftstaket fordeles deretter som 
rammer på 27 utgiftsområder, utenom gjeldsrenter på statslån. 
Den svenske modellen med treårige utgiftstak innebærer at 
Riksdagen inviteres til å fatte politisk bindende vedtak. Det 
politiske vedtaket gir en øvre grense for hvor store de samlede 
utgiftene innenfor de ulike rammene kan være. Det endelige 
ettårige budsjett kan vedtas med utgifter som er lavere enn 
tidligere satte tak. Så langt har det vært politisk vilje i Sverige 
til å holde fast ved de utgiftstakene som er vedtatt.
Nederland 
Nederland har ettårig budsjettlov, men budsjettdokumentene 
inneholder likevel budsjettall (inntekter og utgifter) for fem år 
frem i tid. Disse budsjettallene er ikke politisk bindende, og det 
er derfor ikke formelt sett flerårige statsbudsjett.
Det styringsinstrumentet som gir de mest reelle føringene for 
ressursbruken over flere år er budsjettavtalen som normalt 
inngås mellom flertallskoalisjonen etter et parlamentsvalg. 	
18/19

Budsjettavtalen inneholder rammer for realvekst i offentlig 
utgifter og en redegjørelse for satsing og budsjettkutt på ulike 
områder. Budsjettavtalene har i praksis vært politisk bindende. 
Erfaringer 
Erfaringene med flerårig budsjettering er varierende, avhengig 
av hvor politisk forpliktende budsjettvedtakene er. Der det 
inngås politiske avtaler om bevilgninger over flere år (som 
i Danmark og til dels Nederland) er erfaringene gjennomgå-
ende at avtalene blir respektert. Dermed bidrar de også til 
forutsigbarhet på de områdene som omfattes av avtalene. For 
de områdene som ikke inngår i avtalene blir forutsigbarheten 
tilsvarende mindre, ettersom nødvendige salderinger av de år-
lige budsjettene må konsentreres om disse områdene. Betyd-
ningen av dette øker jo større del av budsjettet som omfattes av 
flerårige politiske avtaler.
3.3 Lånefinansiering
Kort beskrivelse 
Lånefinansiering innebærer i denne sammenheng at en statlig 
virksomhet (for eksempel vei- eller jernbaneetaten) finansierer 
(deler av) investeringene gjennom lån. Lånene belaster ikke 
budsjettrammene det året de inngås. Derimot kan virksom- 
heten belastes for avdrag og renter på lånet, til fradrag for 
senere bevilgninger.
Sverige 
I Norge er Sverige det mest kjente eksempelet på bruk av låne-
finansiering. I Sverige kan blant annet Vägverket og Banverket 
finansiere utvalgte vei- og jernbaneprosjekter ved å ta opp lån 
i det såkalte Riksgäldskontoret, som er underlagt det svenske 
Finansdepartementet. Virksomhetene søker Riksgäldskontoret 
om lån via overordnet departement. 
Lånene skal tilbakebetales med renter over senere års bevilg-
ninger til den enkelte virksomhet. Renter og avdrag trekkes 
vanligvis fra fremtidige bevilgninger i takt med avskrivning-
ene på de aktuelle anleggene.
Den samlede rammen for lånefinansiering av vei- og jernbane-
investeringer i Sverige fastsettes av Riksdagen. Det er stramme 
rammer for lån. 
Netto utlån innenfor denne ordningen regnes som ordinære 
utgifter («over streken») ved beregningen av både statsbud-
sjettets overskudd og finansiell sparing i offentlige sektor. 
Sammen med utgiftstak inngår offentlig sektors finansielle 
sparing i retningslinjene for finanspolitikken i Sverige. Riks-
gäldskontorets netto utlån til investeringer regnes således med 
ved måling av finanspolitisk stramhet. Erfaringer 
Erfaringene med lånefinansiering er at det styrker forutsig-
barheten og bidrar til en mer rasjonell prosjektgjennomføring 
for prioriterte vei- og jernbaneprosjekter. Ettersom lånefinan-
sieringen knyttes til et fåtall prioriterte prosjekter, har det også 
bidratt til å konsentrere de samlede bevilgningene til samferd-
sel om færre prosjekter. Dette har også bidratt til å øke vektleg-
gingen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved prioriterin-
gen mellom prosjekter.	
3.4 
Statlig eide aksjeselskaper
Kort beskrivelse 
Utskilling av prosjekter i egne aksjeselskaper innebærer at 
betydelige deler av investeringen kan lånefinansieres uten å 
belaste statsbudsjettet. Bare innskuddet av aksjekapital krever 
bevilgning over statsbudsjettet.
Norge 
I Norge er denne finansieringsformen benyttet for to prosjekter:
Gardermoen hovedflyplass
•	
Gardermobanen
•	
For hvert av disse prosjektene ble det etablert et heleid statlig 
aksjeselskap. Selskapene hadde ansvar for utbyggingen av hen -
holdsvis hovedflyplass og infrastruktur for tilbringertransport 
med tog. Etter åpningen har selskapene hatt ansvar for driften, 
under navnene Oslo Lufthavn AS og Flytoget AS. Oslo Luft-
havn AS eies av Avinor AS, mens Flytoget AS eies av Nærings- 
og handelsdepartementet. Den valgte organisasjonsformen 
innebar at selve utbyggingen ble underlagt et privatrettslig 
regime, hvor det er selskapenes egne styrer og generalforsam-
ling som er de ansvarlige organene.
Sverige 
I Sverige er statlige aksjeselskaper benyttet for å gjennomføre 
forsert utbygging av transportinfrastrukturene i Stockholm 
(Stocholmsleder AB) og Göteborg (Gøteborgs trafikleder AB). 
Begge eies av Statens Väg- och Baninvest AB. Dette selskapet, 
som igjen eies av det svenske næringsdepartementet, tar opp 
statsgaranterte lån i kapitalmarkedet etter vedtak i riksdagen 
og i regjeringen. 
Den samme modellen er benyttet for jernbaneutbygging i 
Nord-Sverige. Her er ansvaret for utbygging tillagt Botniaba-
nan AB, der staten (Statens Väg- och Baninvest AB) eier 91 
prosent og fire kommuner de resterende 9 prosent av aksjene. 
Ansvarsdeling og gjennomføring reguleres gjennom en såkalt 
hovedavtale mellom eierne og landstingene i Västernorrland 
og Västerbotten. Banverket (det svenske jernbaneverket) har 
hatt ansvar for utredninger og planlegging, mens kommunene 
har hatt ansvar for detaljplanlegging, regulering og stasjoner/
kollektivknutepunkter. Botniabanan AB har hatt ansvar for

20/21	
utbygging, finansiering og delprosjektering. Når utbyggingen 
er ferdig, overføres banen til Banverket.
Danmark
I Danmark er statlig eide aksjeselskaper benyttet ved utbyggin-
gen av Storebælt- og Øresundsforbindelsene. Selskapene har 
finansiert utbyggingene med statsgaranterte lån fra de interna-
sjonale kapitalmarkedene. Renter og avdrag på lånene finan-
sieres gjennom direkte brukerbetaling i form av bompenger 
og trafikkavgifter, og gjennom statsaksjeselskapets finansielle 
markedsoperasjoner. 
Østerrike 
I Østerrike er organiseringen gjennom statlig eide aksjesel-
skaper ikke begrenset til enkeltprosjekter. Her har det statlig 
eide aksjeselskapet Asfinag, etter oppdrag fra myndighetene, 
ansvaret for utbygging, vedlikehold og finansiering av landets 
motorveier. Selve byggingen av motorveiene gjennomføres av 
private entreprenørselskaper, på oppdrag fra Asfinag. Selska-
pet låner penger i markedet, og finansierer løpende drifts-, 
vedlikeholds- og kapitalkostnader gjennom brukerbetaling.
 
Erfaringer
Utbyggingen av Gardermoen ble gjennomført i henhold til 
planer som var lagt for utbyggingen, både med hensyn til frem-
drift og budsjettert kostnadsramme. En viktig grunn til dette 
var en god økonomisk styring av prosjektet. 
Gardermobanen ble ferdig i tide og kunne benyttes da hoved-
flypassen åpnet. Budsjettoverskridelsene i prosjektet var 
relativt store, uten at dette hadde sammenheng med finansier-
ingsmodellen for utbyggingen.
Erfaringen med de to prosjektene er at utskillelse i egne 
selskaper bidrar til å sikre fremdriften, gjennom bortfallet av 
avhengigheten av årlige bevilgninger over statsbudsjettet. 
Aksjeselskapsformen bidrar også til å synliggjøre avvik fra 
forutsetningene, i disse prosjektene også i driftsfasen. Samtidig 
illustrerer erfaringen med Gardermobanen at organisering 
gjennom et heleid statlig aksjeselskap ikke reduserer statens 
reelle risiko, selv om risikoen formelt sett er begrenset til 
innskutt kapital.
Også i Sverige og Danmark er erfaringene med utbygging 
via statlige aksjeselskaper gjennomgående gode. I Danmark 
bekreftes dette ved at det samme selskapet som ble etablert ved 
disse utbyggingene har fått ansvar for utbyggingen av Femern 
Bælt-forbindelsen.
I Østerrike har organiseringen gjennom Asfinag bidratt til at 
landet har utbygd et omfattende motorveinett på til sammen 
2 100 km. Selskapet forklarer dette med at finansieringen av 
motorveiene ikke belaster de offentlige budsjettene, samtidig 
som de statlige garantiene har bidratt til lave finansierings-
kostnader. Representanter fra selskapet	
4 hevder også at orga-
niseringen som et aksjeselskap, med samme type ledelse som i et privat selskap, har ført til bedre effektivitet, fleksibilitet, 
budsjettdisiplin og oppmuntring til innovasjon. 	
3.5 
OPS
Kort beskrivelse 
Offentlig Privat Samarbeid (OPS) er et samarbeid mellom 
offentlig og privat sektor om et prosjekt eller en tjeneste, 
der privat sektor tar en betydelig del av ansvaret knyttet til 
finansiering, utvikling og/eller drift av prosjektet/tjenesten. 
OPS er et paraplybegrep som dekker en rekke kontrakts- og 
samarbeidsformer, fra kontrakter der den private parten gis et 
operativt ansvar for en tjeneste, til konsensusmodeller, og ned 
til selskapsformer med privat og offentlig eierskap.
Norge 
Ved behandling av Nasjonal transportplan 2002–2011 besluttet 
Stortinget å gjennomføre tre veiutbyggingsprosjekter som prø-
veprosjekter for OPS. Veistrekningene er E39 Klett–Bårdshaug, 
E39 Lyngdal–Flekkefjord og E18 Grimstad–Kristiansand. OPS-
modellen som ble valgt, innebærer at et privat selskap står for 
finansiering, utbygging, drift og vedlikehold, med tilbakefall 
til staten ved kontraktsutløp (25 års driftsperiode).
Sverige 
I Sverige ble Arlandabanen gjennomført som et OPS-prosjekt. 
Et konsortium bestående av franske og engelske selskaper ble 
etablert i 1993. Konsortiet bekostet om lag 2/3 av investerings-
kostnadene med en blanding av egenkapital og kommersielle 
banklån. Den gjenstående delen ble finansiert gjennom et lån 
fra staten, der konsortiet ikke betalte rente før de kommersi-
elle lånene var nedbetalt.
Storbritannia 
Internasjonalt betraktes Storbritannia som pioner innen OPS, 
og er også det landet med mest bruk av OPS. Om lag 10–15 pro-
sent av de offentlige investeringsprosjektene i Storbritannia 
gjennomføres som OPS-prosjekt med innslag av privat finansi-
ering. Prosjektformen ble introduserte i 1992 av den konserva-
tive regjeringen under begrepet Private Finance Initiative (PFI). 
Bakgrunnen for initiativet var mangel på offentlige midler til 
nødvendige infrastrukturinvesteringer og et ønske om å trekke 
på private finansieringer for å løse kollektive behov. Modellen 
ble tatt i bruk parallelt med kraftige reformer innenfor offent-
lig sektor som blant annet innebar privatisering og konkur-
ranseutsetting på en rekke områder som tidligere lå under 
offentlig sektor. 
Initiativet ble entusiastisk overtatt og relansert av Labour-
4Økonomidirektør Gabriele Csoklich, i et foredrag i regi av Maskinentreprenørenes Forbund 
(MEF) 26. november 2009.

regjeringen under betegnelsen Public Private Partnership (PPP) 
i 1997. PPP ble av Labourregjeringen betraktet som «den tredje 
vei	
5» under en ideologi som bygger på å utnytte kombinasjo-
nen av det beste fra den private og offentlige sektor fremfor 
å fokusere på motsetningene mellom sektorene. Etter hvert 
er samarbeid, og et ønske om å dra nytte av den private parts 
kompetanse og organisering blitt vel så tungveiende argumen-
ter for OPS som behovet for private investeringsmidler. Dette 
er en utvikling som observeres i Storbritannia så vel som i 
andre land som har vært «aktive» brukere av modellen. 
En britisk empirisk analyse fra 2006 viser gode resultater fra de 
61 prosjektene som ble undersøkt:
89 prosent av prosjektene ble levert til tiden eller før
•	
Alle prosjekter ble levert innenfor avtalt budsjett
•	
77 prosent av byggherrene mente at prosjektet levde opp til 
•	
deres opprinnelige forventninger
Undersøkelsen viste i tillegg at det er et stort potensial for å 
•	
effektivisere tiilbudsprosessen. 
Øst-Europa 
Erfaringer fra andre land viser at OPS-gevinstene ikke nødven-
digvis kommer av seg selv. Ungarn og flere andre øst-europiske 
land har høstet svært dyrkjøpte erfaringer fra forsøk med OPS. 
En undersøkelse av ulike prosjekt innfor transport, vann, 
energi, telekommunikasjon og motorveier i Tsjekkia, Ungarn, 
Polen og Kroatia viser at OPS ikke var noen suksess de første 
årene. Dette tilskrives blant annet suboptimalt prosjektdesign, 
urealistiske etterspørselsforventninger og en ikke-reell risiko-
overføring. Forhandlingsklima, den offentlige parts forhand-
lingsposisjon, og «kontraktsmakt», er forhold som spiller inn 
på mulighetene for suksess. I tillegg er innkjøpskompetanse og 
ikke minst mulighetene for en reell og relevant risikooverfør-
ing til den private part avgjørende for å realisere gevinster ved 
modellen. Flere av «fiaskoprosjektene» det vises til i litteratu-
ren er nettopp knyttet til en risikooverføring som den offent-
lige part har betalt for, men som senere likevel har vist seg å 
forbli på den offentliges hånd. 
OECD - oppsummering 
Utenlandske erfaringer med OPS er oppsummert blant annet 
av den britiske regjeringen	
6 og av OECD	7 . 
I OECDs rapport er hovedkonklusjonene at: OPS fungerer best i store prosjekter med omfattende drifts- 
•	
og vedlikeholdskrav gjennom hele prosjektets levetid.
De viktigste gevinstene ved OPS er knyttet til at prosjekter-
•	
ings- utbyggings-, drifts- og vedlikeholdsfasen vurderes i 
sammenheng.
Optimal fordeling av risiko er et grunnleggende suksesskri-
•	
terium for OPS-prosjekter. Offentlige myndigheter har en 
tendens til å beholde for stor del av risikoen. Den etterspurte ytelsen kan styres ved hjelp av armlengdes 
•	
avstand-prinsippet.
I den britiske rapporten er konklusjonene langt på vei de 
samme. I tillegg påpekes det at OPS-prosjektene bidrar til å 
få frem innovative løsninger, prosjektstyringskompetanse 
og ekspertise på risikohåndtering fra privat sektor. Samtidig 
påpekes at OPS-prosjekter er mindre egnet for prosjekter der 
transaksjonskostnadene er høye i forhold til prosjektets verdi 
eller der den teknologiske utviklingen gjør det vanskelig å 
formulere langsiktige krav til ytelsen.
Erfaringer med norske prøveprosjekter 
TØIs evaluering av de norske prøveprosjektene påviser vesent-
lig reduksjon i byggetid	
8 . Dette gir gevinster gjennom tidligere 
frigivelse av arbeidskraft og kapitalutstyr, og – viktigst – trafi-
kantnytte som følge av at trafikantene får tidligere tilgang til 
bedre vei.
Evalueringen gir isolert sett ingen klare indikasjoner på lavere 
kostnader. I kostnadssammenligningene for de to prosjektene 
som ble evaluert, ble det ikke tatt hensyn til at det offentlige 
ble avlastet for risiko. 
Levert til avtalt tid og kostnad 
Samtlige tre OPS-prøveprosjekt ble levert til avtalt tid og 
kostnad. Mesteparten av prosjektrisikoen var overført til den 
private leverandøren. 
Hvorvidt livssykluskostnadene er redusert som følge av at in-
vesteringer og drift ses i sammenheng er det for tidlig å si. Kort 
tid i anbudsfasen, leverandørenes begrensede erfaringer med 
drift og vedlikehold, og kravet om å overholde vegvesenets 
håndbøker og standarder kan ha begrenset mulighetene til å 
gjøre vesentlige endringer i prøveprosjektene. I prosjektene er 
det eksempler på løsningsvalg i investerings- og utbyggings-
fasen som er begrunnet i reduserte fremtidige drifts- og eller 
vedlikeholdskostnader. 	
3.6 Vurdering av alternative modeller
Fire kriterier 
Finansierings- og gjennomføringsmodellene må ivareta hen-
syn både til brukerne av infrastrukturen, staten og leverandø-
ren. I vedlegg 1 gis det en grundig vurdering av finansierings-
modellene etter følgende kriterier:
5Martin Powell: New Labour and the third way in the British welfare state: a new and 
distinctive approach? Critical Social Policy, Vol. 20, No. 1, 39-60 (2000)© 2000 Critical 
Social Policy Ltd
6PFI – Meeting the Investment challenge. 2003.7Modernizing government. OECD 20058(TØI rapport 890/2007)

22/23	
 
Politisk styring
•	
Samfunnsøkonomisk lønnsomhet
•	
Fremdrift
•	
Kostnader 
•	
Klare fordeler i forhold til dagens modell 
Gjennomgangen viser at de fire alternative modellene har 
mange av de samme fordelene og ulempene i forhold til 
dagens modell. De viktigste fordelene er økt vektlegging av 
samfunnsøkonomisk lønnsomhet i prioriteringene, raskere 
fremdrift, raskere realisering av gevinster og mer effektiv pro-
sjektgjennomføring. 
Bruk av OPS kan gi en annen tidsprofil mht. hvilke prosjekter 
som realiseres når, og også ha betydning for hvilke prosjekter 
som realiseres. Om dette øker eller minsker den politiske hand-
lefriheten er et definisjonsspørsmål. 
Ulempene er knyttet til svekket styring av aktivitetsnivået i 
økonomien og mindre spillerom for løpende endringer i poli-
tiske prioriteringer. I den grad den alternative finansieringen 
begrenses til grupper av prosjekter eller en samlet økonomisk 
ramme, opprettholdes mulighetene for å styre det samlede 
aktivitetsnivået i økonomien. 
Den politiske styringen med hvilke og hvor mange prosjekt 
som til en hver tid skal igangsettes opprettholdes i alle finan-
sieringsmodellene. Hovedforskjellen fra dagens modell er at 
politikerne må forplikte seg til å fullføre et igangsatt prosjekt 
etter en angitt plan. Dette kan begrense hvor mange prosjekter 
som kan settes i gang samtidig, men har ikke betydning for 
det samlede investeringsnivået i transportsektoren så lenge 
politikerne prioriterer innenfor en fastsatt investeringsramme. 
Om det styrker eller svekker den demokratiske styringen at po-
litikerne i større grad tvinges til langsiktige beslutninger, med 
mindre rom for årlige omprioriteringer, kan diskuteres. 
Små forskjeller mellom de alternative modellene 
OPS og lånefinansiering gjennom privat finansiering skiller 
seg fra de andre modellene med potensielt høyere finanskost-
nader. I et fungerende kapitalmarked er denne forskjellen 
minimal. I samfunnsøkonomisk forstand representerer OPS 
med privat investering en alternativ måte å få tilgang til den 
samlede sparingen på. Det skjer ingen direkte økning i samlede 
tilgjengelige ressursrammer. 
De sterkeste effektene for offentlig budsjetter ligger uansett 
i de potensielle effektiviseringsgevinstene og en potensiell 
kortere tid fra kostnadspådragelse over offentlige budsjetter til 
nytterealisering (eller utløsning av inntekter/privat betaling). 
En reell og hensiktsmessig risikofordeling mellom partene er 
en viktig forutsetning for å utløse disse effektene. 
Samtidig gir samlet ansvar for utbygging, drift og vedlikehold 
et stort potensial for gevinster over prosjektets levetid ved at konsekvenser for drift og vedlikehold tas hensyn til ved valg av 
utbyggingsløsninger. Disse gevinstene kan også realiseres ved 
flerårig budsjettering, lånefinansiering og offentlige aksje-
selskaper, i den grad de kombineres med kontrakter som gir 
samlet ansvar for utbygging, drift og vedlikehold. 	
3.7 
Oppsummering og anbefaling 
Ulike modeller med felles mål 
De siste tiårene har det i mange land blitt benyttet ulike alter -
native finansieringsformer for prioriterte samferdselsinvester-
ingsformer. I noen sammenhenger er dette utløst av knapp 
tilgang på offentlige midler og behov for tilførsel av tilleggs-
midler fra privat sektor. I andre sammenhenger, som i Norge, 
har dette motivet vært mindre sentralt. Felles for de fleste er 
ønsket om forutsigbarhet og effektiv prosjektgjennomføring. 
Gjennomgående gode erfaringer 
Erfaringene med de alternative finansieringsformene er gjen-
nomgående gode. Forutsigbarheten knyttet til fremtidig finan-
siering har lagt til rette for en effektiv prosjektgjennomføring 
og bidratt til raskere fremdrift. 
Normalt vil raskere fremdrift i tråd med planer også bidra til la-
vere kostnader. Ut over dette er kostnadene ofte vanskeligere å 
sammenligne, blant annet fordi ulike modeller innebærer ulik 
risikofordeling mellom det offentlige og leverandøren. Risiko-
fordelingen har betydning for gevinst- og kostnadsfordeling 
dersom prosjektkostnadene blir lavere/høyere enn budsjettert. 
Flerårig budsjettering innenfor definerte rammer 
Ettersom forskjellen i konsekvenser mellom de alternative 
finansieringsformene er relativt liten, anbefaler NHO at det i 
første omgang prøves ut finansieringsformer som er enkle å 
gjennomføre og politisk lite kontroversielle. For eksempel kan 
det prøves ut flerårig budsjettering innenfor en årlig ramme på 
10 milliarder kroner. Dette utgjør i overkant 30 prosent av de 
gjennomsnittlige årlige rammene i NTP 2010–2019 og drøye 
1 prosent av det samlede statsbudsjettet i 2010. Den flerårige 
budsjetteringen kan begrenses til samfunnsøkonomisk lønn-
somme prosjekter eller prosjektpakker. De konkrete kravene 
til samfunnsøkonomisk lønnsomhet bør vurderes i lys av 
betydningen av ikke prissatte konsekvenser for ulike typer 
prosjekter. Dette kan tilsi lavere lønnsomhetskrav for 
jernbaneprosjekter enn for veiprosjekter.
Bindende avtaler ved neste behandling av NTP
Ut over dette må den konkrete utformingen av en modell med 
flerårig budsjettering vurderes nærmere. En mulighet er at det 
inngås politisk bindende avtaler om finansiering og gjennom-
føring av prosjektene som prioriteres for flerårig budsjettering. 
Dette kan eventuelt knyttes til stortingsbehandlingen av NTP.

Foto: iStockphoto

4 Gjennomføringsmodeller
4.1 Kontraktsform og incentiver 
Mange varianter 
Gjennomføringen av prosjektene kan styres gjennom mange 
ulike kontraktsformer. I rapportene er det ikke en detaljert 
gjennomgang av ulike kontraktsformer, men vurderinger av 
gjennomføringsmodellene med utgangspunkt i: 
Funksjonsbeskrivelse kontra mengde/standardkrav
•	
Risikofordeling 
•	
Når leverandør er trukket inn i prosessen
•	
Rollefordeling (byggherre, bestiller, planarbeid osv.)
•	
Incentiver i kontrakten (henger sammen med risikofor-
•	
deling)
De ulike kontraktsformene kan ha ulike betalingsformater, 
som mengdekontrakter og fastpriskontrakter, og varierende 
grad av detaljspesifikasjon. Det vil også være variasjoner i 
konkurranseform og når leverandørene trekkes inn i planleg-
gingen av prosjektet.
Funksjon eller mengde 
Et vesentlig hovedskille går mellom mengdestyrte kontrakter 
og funksjonskontrakter. Skal det bestilles og avtales et visst 
antall km vei med gitt spesifisert standard, løsning, asfalt 
mv., eller skal det bestilles en vei som skal levere et gitt antall 
funksjoner av typen trafikkapasitet, fremkommelighet, ulyk -
kesrisiko mv. 
Mengde/standardstyrte kontrakter er det mest vanlige i Norge 
ved utbygging av infrastruktur. Internasjonalt går utviklingen 
i retning av mer funksjons- og ytelsesbaserte kontrakter, også 
ved utbygging av transportinfrastruktur. 
4.2 Gjennomføringsmodeller for 
 utbyggingsprosjekter
OPS – fokus på hva som bestilles 
Ett av karakteristikaene ved OPS-kontrakter som ofte trekkes 
frem, er at bestiller legger mer vekt på hva som skal leveres 
enn på hvordan bestillingen skal utformes. Funksjonsbestil- linger kan imidlertid også utformes ved andre gjennomførings-
modeller. 
Funksjonskontrakter benyttes i dag på det konkurranseutsatte 
vedlikeholdet. Kontraktsformen kan også benyttes i utbyg-
gingsprosjekter, uavhengig av finansieringsform. Derimot 
krever en funksjonskontrakt andre betalingsvilkår, og som 
hovedregel også en større risikooverføring til utbygger enn 
standardiserte mengdekontrakter.
Risiko- og gevinstfordeling 
Et annet element som også er hentet fra erfaringer fra OPS-kon-
trakter er fokus på, og utforming av, risiko- og gevinstfordelin-
gen mellom bestiller og utfører. Ved å overføre en større del av 
risikoen til utbygger viser erfaringene at det gis incentiver til 
risikoreduserende tiltak. Gevinstdeling gir også incentiver til 
kostnadseffektivitet gjennom hele prosessen. 
Når trekkes leverandøren inn 
Erfaringer viser at det kan være hensiktsmessig å trekke leve-
randørene (inkludert kompetanse på vedlikehold) inn i tidlig-
fasen av et prosjekt. Dette vil normalt også kreve at prosjektets 
finansieringsramme er klarlagt, og at leverandør velges på et 
tidligere tidspunkt enn det som er vanlig i dag. 
Incentiver i kontrakten 
Hvordan risikofordelingen og betalingsutformingen i kon-
traktene er utformet er avgjørende for hvilke incentiver valgte 
gjennomføringsmodell vil gi. 
Totalentreprise 
Prosjektfinansiering gir muligheter til å tilpasse finansieringen 
av prosjektet etter leverandørens ønsker og planer. Dette vil 
bidra til en mer effektiv kapasitetsutnyttelse og gjennomføring 
av prosjektene. Leverandøren kan trekkes inn tidligere enn 
det som er vanlig i dag, og kan også gis ansvaret for deler av 
detaljprosjekteringen som i dag gjøres av Statens vegvesen/
Jernbaneverket (bestiller). For å få full effekt av prosjektfinan-
sieringsmodellen bør modellen kombineres med totalentre-
prise i utbyggingen. 	
24/25

4.3 Drift og vedlikehold av veinettet 
Ikke integrert del av gjennomføringen 
Vedlikeholdskontrakter i veisektoren utlyses vanligvis som 
selvstendige kontrakter og behandles uavhengig av selve 
utbyggingen av et samferdselsprosjekt. Før omorganiseringen 
av Vegvesenet, der produksjonsavdelingen ble skilt ut som eget 
selskap (Mesta), hadde Vegvesenet det operative ansvaret for 
drift og vedlikehold av veinettet. Fra 2003 til 2006 ble meste-
parten av vedlikeholdet utført på overgangskontrakter. Fra 
høsten 2006 er alt vedlikehold av veinettet konkurranseutsatt. 
Funksjonskontrakter mest brukt 
De aller fleste drift- og vedlikeholdskontraktene er såkalte 
funksjonskontrakter. Funksjonskontrakter er en kontraktstype 
der oppdragsgiver setter fokus på ønsket sluttresultat. Dvs. 
oppdragsgiver vektlegger det produktet som skal tilbys veibru-
ker. Bestiller ønsker med andre ord ikke en tiltaksstyrt kon-
trakt med tilhørende økonomisk oppgjør, men en kontrakt der 
man fokuserer på oppnådd tilstand. 
I 2007 var 42 prosent av drift/vedlikeholdskontraktene funk-
sjonskontrakter med en samlet verdi på 2,3 milliarder kroner. 
Asfaltkontrakter utgjør 18 prosent, mens øvrig drift/vedlike-
holdskontrakter har de resterende 28 prosent. Vedlikeholdskontraktene er vanligvis flerårige, fra 4 til 7 år, 
med 5 år som det mest vanlige. Arbeidende skal utføres i hen-
hold til beskrevet vedlikeholdsstandard der standarder forelig-
ger. Ansvar og risiko overføres til leverandøren der leverandø-
ren får et funksjonsansvar med oppgjør etter fast pris. I tillegg 
utføres noen arbeider etter bestilling iht. enhetspriser, og noen 
ikke-planleggbare arbeider etter timepris. 
Den senere tid har Vegevesenet gått mer og mer bort fra rene 
funksjonskontrakter og erstattet dem med styrte driftskontrak
-
ter. Dette gir Vegvesenet bedre mulighet til å foreta ompriori-
teringer underveis i kontraktsperioden og en tettere styring av 
vedlikeholdet. 
Mesta og store leverandører 
Erfaringene med utlysning av vedlikehold og bruk av funk-
sjonskontrakter må betegnes som kort. Det foregår et kontinu -
erlig utviklingsarbeid for å sikre et kostnadseffektivt vedlike-
hold. Kontraktslengde, risikofordeling og ulike former for 
samspillskontrakter vurderes. 
Mesta har over halvparten av dagens funksjonskontrakter. De 
fleste av funksjonskontraktene går ut i 2014/2015. Med unntak 
av de tre OPS-prøveprosjektene behandles utbyggingskontrak-
ter og vedlikeholdskontrakter hver for seg. 
her skal det inn et bilde 	133062 en spalter bilde	
Foto: iStockphoto

Evaluering av konkurranseutsetting av drift og 
vedlikehold 
Dovre Group AS har gjennomført en evaluering av konkur-
ranseutsetting av drift og vedlikehold i Statens vegvesen. 
Evalueringen konkluderer med at konkurranseutsetting av 
utvalgte drifts- og vedlikeholdsoppgaver på veinettet ved hjelp 
av funksjonskontrakter fremstår som en velegnet tilnæring for 
å ivareta en viktig samfunnsoppgave. Det pekes på at markedet 
fremdeles er umodent og at det har vært enkelte utfordringer 
knyttet til etableringen av Mesta og overgangen til konkur-
ranseutsetting av oppgaver som tidligere var under offentlig 
produksjon. 
Behov for utvikling 
Dovre viser videre til at det er store forbedringspotensial mht. 
kontraktsutforming, og at større kontrakter trolig kan gi en 
mer rasjonell utførsel. 
4.4 Oppsummering og anbefaling 
Gjennomføringsmodell må vurderes fra prosjekt til 
prosjekt
Det er ikke mulig å fastslå på et generelt grunnlag hvilke kon-
trakts- og gjennomføringsmodeller som vil være best. Dette må 
vurderes i sammenheng med finansieringsmodell og prosjek-
tets art. 
Derimot tyder erfaringene på at funksjonskontrakter brukt 
der de er egnet kan gi effektivitetsgevinster. Videre synes det å 
være et stort utviklingspotensial mht. å utvikle gode retnings -
linjer for risikofordeling og incentivstrukturer i kontrakter. 
Totalentrepriser 
Som vist i kapittel 2 er det en rekke svakheter ved mengde-
styrte delentrepriser som er den mest brukte kontrakts- og 
gjennomføringsmodellen i dag. 
Prosjektfinansiering gir et større handlingsrom til å utforme 
langsiktige totalentreprisekontrakter der vinneren av en kon-
kurranse tar ansvaret for prosjektet etter reguleringsprosess og 
tomteerverv og leverer: 
 1) Prosjektering og bygging, eller 
 2) Prosjektering, bygging og drift (livsløpsentreprise)
I den grad OPS med privat finansiering skal benyttes vil alter-
nativ 2 suppleres med finansiering. Oppnår 
Gjennom bruk av totalentrepriser, kombinert med en over-
føring av risiko leverandøren kan påvirke og håndtere, oppnås: 
Full forutsigbarhet for kostnad og ferdigstillelse 
•	
Optimal risikofordeling
•	
Mulighet for innovasjon og nytenking
•	
Livsløpsperspektiv (modell 2)
•	
Økt planleggingskapasitet 
•	
Etatene får frigitt plankapasitet som i dag brukes til detalj -
•	
planlegging og kan rette planressursene mot overordnet 
planlegging 
Læringsprosess og marked 
En overgang til mer bruk av totalentrepriser med bruk av risi-
kooverføring for å gi incentiver til effektivitet, kvalitetsutvik-
ling og ferdigstilling av hele prosjektet til angitt tid, vil krev e 
en læringsprosess hos leverandørene så vel som hos etatene 
som skal bestille. Dette innebærer at det må forventes noe tid 
og erfaring før de potensielle gevinstene kan realiseres fullt ut. 
Totalentrepriser vil gjennomgående kreve større kontrakter. 
Konkurransen i markedet må derfor til en hver tid overvåkes. 
Med flere internasjonale aktører i markedet vurderes konkur-
ransesituasjonen i utgangspunktet som tilstrekkelig. 
Mindre leverandører vil være aktuelle som underleverandører. 
Hvorvidt mindre, lokale leverandører vil møte en sterkere kon-
kurranse som følge av mer bruk av totalentreprise kan ikke 
besvares på et generelt grunnlag. 	
26/27

Foto: iStockphoto

5 Samfunnsmessige gevinster 
5.1 Typer gevinster
Samme struktur som i nyttekostnadsanalyser 
I den grad alternative finansieringsmodeller gir raskere frem-
drift og lavere kostnader, gir de ulike typer gevinster for sam-
funnet. Beskrivelsen av gevinstene skjer etter samme struktur 
som benyttes i nyttekostnadsanalyser på samferdselssektoren. 
I disse analysene deles normalt nytten og kostnadene inn etter 
hvilke aktører som påvirkes:
Trafikanter
•	
Operatører
•	
Offentlige organer
•	
Samfunnet for øvrig
•	
Eksempler/cases 
Gevinstene for de ulike aktørene er kort beskrevet nedenfor. I 
tillegg er de illustrert ved et lite utvalg eksempler på prosjekter 
som vil være aktuelle for prosjektfinansiering. Prosjekteksem -
plene er omtalt i kapittel 5.2.
Trafikanter 
Utbygging av infrastrukturen gir gevinster for trafikantene i 
form av kortere reisetid, mindre forsinkelser, økt sikkerhet og 
eventuelt et forbedret rutetilbud for kollektive transportmid-
ler. Alternative finansieringsmodeller som gir raskere frem-
drift bidrar til at disse gevinstene kommer tidligere. I tillegg 
forkortes perioden med ulemper knyttet til utbyggingen.
Dersom alternative finansieringsmodeller bidrar til lavere 
kostnader, kan de også bidra til at flere prosjekter kan gjen-
nomføres innenfor de samme rammene. Trafikantnytten knyt-
tet til disse prosjektene vil øke tilsvarende.
Operatører 
Bedre infrastruktur gir økte inntekter og lavere kostnader for 
buss- og togselskaper (trafikkselskaper). Deler av disse gevinst-
ene vil videreføres til trafikantene i form av lavere priser, 
mens deler vil beholdes av selskapene. Også her vil alternative 
finansieringsmodeller bidra til å fremskynde gevinstene i tid 
og eventuelt øke omfanget ved at flere prosjekter kan gjen-
nomføres.
Offentlige organer
Utbygging av infrastruktur påvirker offentlige organer 
gjennom:
Investeringskostnader
•	 Renter og avdrag
•	
Drifts- og vedlikeholdskostnader
•	
Avgiftsinntekter
•	
I den grad prosjektfinansiering bidrar til kostnadsreduksjoner, 
vil de offentlige utbetalingene reduseres. En eventuell raskere 
fremdrift vil isolert sett skyve investeringskostnadene frem i 
tid. Virkningen for de offentlige investeringskostnadene vil 
også avhenge av i hvilken grad private aktører involveres i 
finansieringen, for eksempel gjennom OPS. 
Elementer av privat finansiering i utbyggingsfasen gir økte 
kostnader til renter og avdrag i driftsfasen. Virkningen for 
offentlige budsjetter reduseres med innslaget av bompenge-
finansiering, som imidlertid også reduserer trafikantnytten. 
Drifts- og vedlikeholdskostnader påvirkes i den grad kontrakt-
ene inkluderer ansvar for drift og vedlikehold. I den grad 
kontrakter med samlet ansvar for utbygging og vedlikehold 
bidrar til at entreprenøren tar større hensyn til vedlikeholds-
kostnader ved valg av utbyggingsløsninger, går drifts- og vedli-
keholdskostnadene ned. 
Avgiftsinntektene for staten øker i den grad raskere fremdrift 
bidrar til økt trafikk på veiene. Prosjekter som primært styrker 
kollektivtrafikken (som jernbaneprosjekter) bidrar gjennom 
økt kollektivandel til lavere avgiftsinntekter.
Økte inntekter og lavere kostnader for trafikkselskapene 
bidrar isolert sett til lavere utbetalinger til offentlig kjøp av 
transporttjenester fra NSB og andre kollektivselskaper. En 
eventuell styrking av rutetilbudet som følge av den forbedrede 
infrastrukturen vil motsatt bidra til økte offentlige kjøp. 
Samfunnet for øvrig 
Samfunnet for øvrig påvirkes gjennom virkninger for:
Miljø
•	
Ulykker (ut over den delen som er internalisert)
•	
Effektivitetstap knyttet til skattefinansiering
•	
Alternative finansieringsformer som påvirker trafikkvolumet, 
påvirker også miljø- og ulykkeskostnadene knyttet til trafik-
ken. Jernbaneprosjekter som gir overføring av trafikk fra vei til 
bane, gir lavere ulykkeskostnader. Veiprosjekter som reduserer 
ulykkesfrekvensen (som midtdeler eller firefeltsveier) gir også 
lavere ulykkeskostnader. Eventuell trafikkvekst som følge av 
utbyggingene, trekker i motsatt retning.	
28/29

Raskere fremdrift for prosjekter som gir økt veitrafikk gir 
isolert sett økte miljøkostnader. Bedre flyt i trafikken slår i 
motsatt retning. Fremskynding av jernbaneprosjekter vil nor-
malt bidra til raskere realisering av miljøgevinster knyttet til 
overføring av trafikk fra vei til bane.
Skattefinansiering er dyrt
Skattefinansiering av prosjekter medfører forskjeller mellom 
samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk lønnsomhet. Dette 
gjelder blant annet i arbeidsmarkedet, der lønnstakerne etter 
skatt får mindre utbetalt enn hva arbeidsgiverne betaler for 
den samme arbeidsinnsatsen. Dette bidrar til at arbeidstakerne 
er villig til å arbeide mindre enn i en situasjon uten skatt. Til 
ethvert lønnsnivå innebærer dermed inntektsskatten at det vil 
bli arbeidet og produsert mindre enn hva som er samfunns-
økonomisk optimalt. 
Tilsvarende vridninger av ressursinnsatsen skjer i alle marke-
der der tilbudet eller etterspørselen skattebelastes. For sam-
funnet som helhet gir dette en samfunnsøkonomisk kostnad, 
som gjerne benevnes skattefinansieringskostnaden. Normalt 
forutsettes denne skattefinansieringskostnaden å utgjøre 20 
prosent. Ettersom ethvert offentlig finansiert prosjekt indirek-
te bidrar til økt skattebelastning, vil slike prosjekter dermed 
påføre samfunnet en kostnad lik 20 prosent av de offentlige 
utbetalingene til prosjektet. Finansieringsformer som reduse-
rer innslaget av offentlig finansiering, enten gjennom lavere 
kostnader eller private bidrag, vil bidra til å redusere effektivi-
tetstapet. 
De ulike typene samfunnsøkonomiske virkninger er oppsum-
mert i følgende tabell:	5.2 Eksempler
En rekke prosjekter vil være egnet for prosjektfinansiering. 
Veiprosjekt (ny E6 i Østfold) og to jernbaneprosjekter (nytt 
dobbeltspor Lysaker–Asker og nytt dobbeltspor Oslo–Ski) er 
valgt ut for å illustrere størrelsesorden på mulige samfunns-
økonomiske gevinster. Prosjektene er valgt ut fra tilgjengelig 
datagrunnlag og egnethet for illustrasjon, og innebærer ingen 
rangering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet eller andre 
prioriteringskriterier.
5.2.1 Nytt dobbeltspor Lysaker–Asker 
Prosjektet
Jernbaneverket har det siste tiåret bygget ut nytt dobbeltspor 
i Vestkorridoren, på strekningen Lysaker–Asker. I tillegg til 
nytt dobbeltspor på den 17,4 km lange strekningen, omfatter 
prosjektet bygging av ny Lysaker stasjon.
Byggeperiode på 10 år 
Arbeidet med reguleringsplan startet i 1999, mens byggingen 
ble igangsatt i 2001. Dobbeltsporet vil ferdigstilles i 2011, slik 
at samlet byggeperiode blir 10 år.
Fremdriften i prosjektet har blitt tilpasset de årlige invester-
ingsrammene bevilget over statsbudsjettet. For å tilpasse 
fremdriften til investeringsrammene, er utbyggingen delt 
opp i etapper (parseller). Fremdriften er forsøkt optimalisert 
innenfor hver parsell, uten muligheter for en optimalisering 
for prosjektet totalt sett.
Halvering av byggetid ved prosjektfinansiering 
Jernbaneverket påpeker i et notat til Samferdselsdepartemen-
tet	
9
 at de ved prosjektfinansiering, med tilhørende optimalise-
ring av fremdriften for hele strekningen, ville kunne halvere 
byggetiden til 5 år.
En halvering av byggetiden ville bidra til reduksjon av flere 
typer kostnader:
Tidsavhengige kostnader (administrasjon og drift av pro-
•	
sjektorganisasjon, kontorleie, leie av arealer i byggetiden, 
entreprenørrigg, maskiner mv.).
Kostnader knyttet til nedbygging og oppbygging av organi-
•	
sasjon, ventelønn mv.
Erstatninger knyttet til reforhandling eller avbryting av kon-
•	
trakter med rådgivende ingeniører, entreprenører og andre.
Kompensasjon for ulemper for naboer og andre interessenter.
•	
Samlet har Jernbaneverket anslått mulige besparelser knyt-
tet til slike typer kostnader på mellom 350 og 560 millioner 
kroner, tilsvarende 5–8 prosent av utbyggingskostnadene ved 
tradisjonell finansiering.	
Aktør/gruppe Virkning
TrafikanterKortere reisetid
Reduserte forsinkelser eller køkostnader
Redusert ventetid (for prosjekter som bidrar til 
forsterket rutetilbud)
Økt sikkerhet
Raskere gevinster
Trafikkselskaper Økte inntekter
Lavere kostnader
Offentlige organer Lavere og tidsforskjyvde investeringskostnader
Lavere drifts- og vedlikeholdskostnader
Endrede avgiftsinntekter
Endrede offentlige kjøp
Samfunnet for øvrig Lavere ulykkeskostnader
Endrede miljøkostnader
Lavere skattefinansieringskostnader
Tabell 3: Typer samfunnsøkonomiske virkninger av pro-
sjektfinansiering 	
 9«Prosjektfinansiering», notat til Samferdselsdepartementet av 20.02.2006.

Tidligere realisering av nytte 
Utbygging av nytt dobbeltspor Lysaker–Asker gir gevinster 
for trafikantene i form av kortere reisetid, mindre forsinkelser 
og et forbedret rutetilbud. Ved en halvering av byggetiden vil 
disse gevinstene komme tilsvarende tidligere. Jernbaneverket 
har i samme notat beregnet denne nytten til i overkant av 1,1 
milliarder kroner. 
Samlet gevinst på 1,5 milliarder kroner 
Samlet gir reduksjonen i kostnadene og den tidligere realiser-
ingen av nytten en samfunnsøkonomisk gevinst på 1,5–1,7 
milliarder kroner. Raskere fremdrift som følge av prosjektfi-
nansiering kunne dermed, i henhold til Jernbaneverkets bereg-
ninger, gitt samfunnsøkonomiske gevinster tilsvarende 22–25 
prosent av utbyggingskostnadene.
5.2.2 Nytt dobbeltspor jernbane Oslo–Ski 
 — gevinstpotensial 
Prosjektet 
Nytt dobbeltspor fra Oslo til Ski er det største enkeltprosjektet 
innenfor jernbane i NTP 2010–2019. Prosjektet innebærer 24 
km nytt dobbeltspor dimensjonert for høyhastighet, for en 
stor del i tunell, ny Ski stasjon, m.m. Anleggsarbeidene for Ski stasjon starter i 2010, mens arbeidene på Follobanen starter i 
2013. Det nye dobbeltsporet er kostnadsberegnet til ca. 11,6 
milliarder kroner og anslås ferdigstilt i 2017. 
Virkninger av prosjektet 
I henhold til nyttekostnadsanalysene av prosjektet, vil dob-
beltsporet gi en samlet nytte for trafikanter, trafikkselskaper, 
offentlige organer og samfunnet for øvrig på 9,2 milliarder 
kroner. Litt over halvdelen av nytten (4,9 milliarder kroner) 
tilfaller trafikantene, i form av kortere reisetid, bedre punktlig-
het og kortere ventetid (gjennom høyere frekvens).
Finansiering og gjennomføring 
Dobbeltsporet er så langt planlagt finansiert over statsbud-
sjettet, over en egen budsjettpost. Etableringen av en egen 
budsjettpost har til hensikt å bidra til at prosjektet sikres 
forutsigbar finansiering, men gir i seg selv ingen juridiske eller 
politiske bindinger knyttet til fremtidige bevilgninger.
Alternativet til tradisjonell finansiering er prosjektfinansiering 
gjennom en av de modellene som er beskrevet i kapittel 5. Pro-
sjektet kan sikres finansiering ved oppstart gjennom politisk 
bindende avtaler (flerårig budsjettering), adgang til lånefinan-
siering, organisering gjennom et statlig eid aksjeselskap eller 
OPS. I dette eksempelet er det ikke tatt stilling til hvilken av 
modellene som eventuelt benyttes.	
30/31
Foto: iStockphoto

Konsekvenser av prosjektfinansiering 
Prosjektfinansiering vil bidra til mer forutsigbar og sannsynlig-
vis raskere fremdrift enn tradisjonell finansiering. 
Det er stor usikkerhet knyttet til hvor mye raskere fremdriften 
blir ved prosjektfinansiering, også fordi prosjektet innenfor 
dagens modell er gitt en egen post i statsbudsjettet. Beregnin-
gene av gevinster ved prosjektfinansiering må derfor betraktes 
som et anslag for mulige gevinster for jernbaneprosjekter av 
samme størrelsesorden som Oslo–Ski, og ikke som en predik-
sjon av gevinstene ved dette prosjektet spesielt.
I beregningene av konsekvensen av prosjektfinansiering er det 
lagt til grunn de samme relative gevinstene som Jernbanever-
ket beregnet for prosjektet Lysaker–Sandvika.
Mulige samfunnsøkonomiske gevinster 
på 3 milliarder kroner
De grove beregningene indikerer et gevinstpotensial på i 
størrelsesorden 3 milliarder kroner ved prosjektfinansiering 
sammenlignet med tradisjonell finansiering for et prosjekt av 
samme type som Oslo–Ski. Av dette står nytten for trafikanter, 
offentlige organer og samfunnet for øvrig ved tidligere realiser-
ing av gevinstene for 2/3, mens lavere investeringskostnader 
står for den resterende tredjedelen. Bergningene er basert på en halvering av gjennomføringstiden, 
med tilhørende konsekvenser for driftsstart og reduksjoner i 
tidsavhengige investeringskostnader. Ved større eller mindre 
endringer i gjennomføringstiden øker eller reduseres gevin-
stene tilsvarende.	
Aktør/gruppe
Nytte MNOK
Trafikantnytte 1 100
Offentlig nytte (ekskl. investeringskostnader) 400
Nytte for samfunnet for øvrig 500
Investeringskostnader 1 000
Samlet samfunnsøkonomisk gevinst 3 000
Tabell 4: Typer samfunnsøkonomiske virkninger av pro-
sjektfinansiering (avrundede tall)	
Foto: iStockphoto

5.2.3 Østfoldpakka	10 — E6–Østfold	
Prosjektet Østfoldpakka har sitt utgangspunkt i den skuffelse 
fylkespolitikere følte da de i 1997 så konsekvensene for Østfold 
av regjeringens langtidsplan for veiområdet. 
I desember 1997 følte mange fylkespolitikere at de var kommet 
til det punkt der de var nødt til å gjøre noe, og dermed ga de 
Vegvesenet i oppdrag å utrede ordninger med lokal egeninn-
sats i tillegg til statlige bevilgninger. En førsteutredning noen 
måneder senere viste at bompengefinansiering på E6, E18 og 
byområdet Moss og Nedre Glomma-området kunne gi en årlig 
investeringsramme på 6-800 millioner kroner. Regneeksempe-
let var nok til at fylkespolitikerne ga klarsignal til å gå i gang 
med mer detaljerte utredninger.
Det viste seg imidlertid raskt at de ulike prosjektene ble ulikt 
modnet. Blant annet skapte en alarmerende ulykkessituasjon 
på E6 nærmest et folkekrav i Østfold om rask firefeltsutbyg-
ging. Dermed ble det i 1998 bestemt å dele Østfoldpakka i to 
faser. Ved starten av 1999 hadde Vegvesenet ferdig en utred-
ning for en første fase, som innebærer utbygging av E6 til 
firefelts motorvei, E18 til to og delvis firefelts motorvei, og 
dobbeltspor for jernbanen frem til Moss. 
Våren 1999 besluttet fylkestinget i Østfold å be om Stortingets 
tillatelse til å etablere bomstasjoner i Moss og rundt Askim for 
å delfinansiere byggingen. Stortinget sa ja til dette 24. februar 
2000. Byprosjektene inngår i fase 2 og var gjenstand for utred-
ning og lokalpolitiske vedtak frem mot slutten av 1999. Et 
forslag til løsning ble presentert 25. februar 2000 og ble sendt 
til politisk behandling i fylkeskommunen og i de berørte kom-
muner.
Fremdrift 
Ved behandling av prosjektet forelå det ikke et endelig opplegg 
for finansiering og innfasing av prosjektet. Samferdselsde-
partementet varsler i behandlingen at de vil komme tilbake 
til nivået på den statlige investeringsrammen for E6 og E18 i 
Østfold for perioden 2002–2011 i Nasjonal transportplan (NTP) 
2002–2011, som da skulle legges frem våren 2000. Endelig valg 
av enkeltprosjekter og bevilgninger til disse ble senere foretatt 
i de årlige budsjettproposisjonene. Arbeidet med Østfoldpakka 
er blant annet omtalt i St.prp. nr. 1 (1998–99) side 86 og i 
St.prp. nr. 1 (1999–2000) side 94.
Utbygging ble beregnet med en svakt negativ nytte-kostnads-
brøk og ble således i utgangspunktet ikke vurdert som sam-
funnsøkonomisk lønnsom. 
Ressursbruk
Total kostnad for hele prosjektet er 4,68 milliarder kroner. 
Finansieringen er 50/50 bompengefinansiering og finansiering 
over statsbudsjettet. Prosjektet var i utgangspunktet vurdert 
med svak samfunnsøkonomisk lønnsomhet.Utbyggingstid og delprosjekter 
Utbyggingen ble satt i gang i januar 2001 og hele prosjektet ble 
ferdigstilt i 2008. 
Prosjektet er delt opp i sju delprosjekter hvorav hvert delpro-
sjekt har en anleggsperiode på 2-2,5 år. På hvert delprosjekt 
er det 1 til 2 hovedentreprenører. Hver kontrakt er utlyst og 
spesifisert med mengde/standardbeskrivelse. 
Stipulert effektivitetstap 
Ved å sammenligne utbyggingen av Østfoldpakka med 
gjennomføringen av OPS-prøveprosjektene viser det seg at 
OPS-prosjektene har en betydelig raskere gjennomføring. 
Evalueringen	
11 av OPS-prosjektene viser at prosjektene er 
gjennomført raskere enn ved tradisjonell gjennomføring. 
Årsakene til dette er sammensatte, men den viktigste enkelt -
faktor synes å være at finansiering er tilpasset entreprenørens 
ønskede fremdrift. Andre årsaker synes å være entreprenør-
enes gjennomføringsfrihet samt kontraktenes størrelse. Store 
kontrakter muliggjør mer effektiv ressursutnyttelse og bedre 
massebalanse. 
Prosjektene gjennomføres 35-50 prosent raskere, noe som gir 
en tidligere nytterealisering for trafikantene. Det er beregnet 
at OPS-prosjektene gir en økt trafikantnytte på 10–15 prosent. 
Ved å forutsette at en tilsvarende gjennomføring ville gitt 
samme nytteforbedring for trafikantene for Østfoldpakka, og 
forutsetter at prosjektet i utgangspunkt hadde en nettonytte 
nær null – får vi en nyttegevinst på 470–700 millioner kroner. 
En gjennomføringsmodell tilpasset årlige budsjetter og beslut -
ningsprosesser kan da ha gitt et samfunnsøkonomisk tap for 
trafikantene på 470–700 millioner kroner. 
Dersom vi i tillegg forutsetter en potensiell kostnadsreduksjon 
i utbyggingen som følge av effektivitetsgevinster på tilsvar- 
ende nivå, er det samlede samfunnsøkonomiske tapet på 
mellom 1 og 1,4 milliarder kroner. Den internasjonale littera-
turen viser at beregnede effektivitetsgevinster på tilsvarende 
prosjekter ligger i størrelsen 10–20 prosent av en tradisjonell 
gjennomføring. Hvor stor besparelse som kunne vært realisert 
over de offentlige budsjettene er beheftet med en betydelig 
større usikkerhet. Dette vil avhenge av risikofordelingen mel-
lom bestiller og leverandør, og størrelsen på risikopremien. 
Oppsummering 
Prosjektet består av 63 km vei i Østfold. Fra oppstart av pro-
sjektet til fullføring gikk det 7 år. 
Dersom vi sammenlikner med OPS-prøveprosjektene ser vi 
at gjennomføringstiden for å bygge ca. 20 km vei er på 27–28 	
32/33	
 10Vegdirektoratets prosjektdatabase 11TØI rapport 890/2007

Foto: iStockphoto

34/35	
måneder. Det mest omfattende OPS-prosjektet E18 Grimstad–
Kristiansand hadde en byggeperiode på 38 måneder (38,3 km 
firefelts vei). Fra evalueringen av OPS-prosjektene vises det at 
det er en svak sammenheng mellom prosjektomfang og byg-
getid. Tilsvarende fremdrift i det største OPS-prosjektet gir 1 
km firefelts vei per måned. Med tilsvarende fremdrift ville E6 
Østfold vært ferdigstilt på 63 måneder, dvs. 5 år og 3 måneder. 
Det er rimelig å anta at det ligger ytterligere effektiviserings-
potensial mht. fremdrift som følge av at prosjektet er større 
enn det største OPS-prosjektet. 
En raskere fremdrift forutsetter imidlertid at planprosesser og 
reguleringsvedtak er ferdige, og at prosjektet er fullfinansiert 
slik at det kan legges en helhetlig utbyggingsplan for hele 
strekningen. Leverandøren må også gis gjennomføringsfrihet 
med fullt ansvar for, og kontroll på prosjektering. Det er også 
verdt å merke seg at forsinkelser i forhold til avtalt ferdigstil-
ling har gitt høye dagsbøter i OPS-prosjektene. Høye dagsbøter 
krever imidlertid at leverandøren faktisk har kontroll over 
prosjektering og fremdriftsplan. 
Østfoldpakka illustrerer at årsakene til lange utbyggingspro-
sesser er knyttet til bevilgnings- og finansieringsstruktur, og 
til beslutningsprosesser i og mellom forvaltningsnivåene. De 
første parsellene har en relativt langsom utbygging – opp til 
2,5 år på en strekning på 7 km. Prosjektet forseres mot slutten 
som følge av en politisk beslutning med påfølgende bevilg-
ningsrammer som ga rom for forsering. I OPS-prosjektene har 
det ikke har vært behov forseringstiltak underveis. Dette har 
bidratt til en mer effektiv planlegging og bedre kapasitetsut-
nyttelse av arbeidskraft og kapitalutstyr. 
Basert på erfaringer fra OPS-prosjektene i Norge er de potensi-
elle samfunnsøkonomiske gevinstene ved prosjektfinansiering 
og bruk av totalentreprise beregnet til å ligge mellom 20 og 30 
prosent av utbyggingskostnadene. Tidligere nytterealisering, 
bedre kapasitetsutnyttelse av kapitalutstyr og arbeidskraft, 
mer effektiv masseforflytting og besparelser knyttet til rigg og 
prosjektorganisasjon er de viktigste gevinstene. 
5.2.4 Illustrasjon – gevinstpotensial ved 
 prosjektfinansiering og totalentreprise vei
Med utgangspunkt i erfaringer og stiliserte forutsetninger 
har vi oppsummert gevinstpotensialet ved en kombinasjon 
av prosjektfinansiering og totalentreprise. Gevinstpotensialet 
forutsetter at modellen er valgt på et egnet prosjekt, og at man 
lykkes med risikooverføringen. 	
Aktør/gruppe Gevinstpoten-
sial sammen-
liknet med 
dagens modellKommentar og forutsetninger 
Trafikantnytte
10–15 %Raskere gjennomføring av prosjektet 
på 35 –50 prosent gir tidligere nyt-
terealisering som gir en potensiell 
økning i trafikantnytten.
Utbyggingskostnader 
(gevinst fordeles 
mellom leverandør og 
bestiller) 10–15 %
Bedre ressursutnyttelse som følge 
av større frihet til leverandøren i 
planleggingsfasen, bedre masseut-
nyttelse og kapasitetsutnyttelse, og 
mer effektiv planlegging som følge av 
størrelsen på kontrakten. 
Hvorvidt gevinsten tilfaller leverandør 
eller den som bestiller, avhenger 
av kontraktsutformingen, risiko-
fordelingen og risikopremien som 
den offentlige part betaler for å få 
leveranse til rett tid, rett kvalitet og 
avtalt kostnad. 
Samfunnsøkonomisk 
gevinst 20–30 %
Besparelse offentlige 
budsjetter 0–10 %
Forutsatt en gevinstdeling mellom 
leverandør og bestiller.
Tabell 5: Gevinstpotensial ved prosjektfinansiering i 
egnet veiprosjekt

Foto: iStockphoto

6 Konklusjoner
Løsninger for rask fremdrift og lave livsløpskostnader	 
Finansierings- og gjennomføringsformene for prioriterte vei- 
og jernbaneprosjekter bør endres. Finansieringen må sikre 
forutsigbarhet, som er en forutsetning for en rasjonell fremdrift 
og gjennomføring. Forutsigbarheten bør utnyttes til å utvikle 
gjennomføringsformer som kombinerer rask fremdrift med 
høy kvalitet og lave kostnader i hele prosjektets levetid. Rask 
fremdrift og lave kostnader vil over tid gjøre det mulig å gjen-
nomføre flere prioriterte samferdselsprosjekter innenfor de 
rammer som til enhver tid bevilges.	
Prosjektfinansiering og livsløpsentrepriser 
Dette kan oppnås gjennom en kombinasjon av prosjektfinan-
siering og totalentrepriser. Der forholdene ligger til rette for det 
bør livsløpsentrepriser benyttes. 
Prosjektfinansiering sikrer forutsigbarhet, mens livsløpsentre-
priser bidrar til at utbyggingsløsningene ivaretar hensynet til 
kvalitet og kostnader i driftsfasen. Prosjektfinansieringen anbe-
fales reservert for et utvalg høyt prioriterte prosjekter, innenfor 
en definert årlig ramme. Livsløpsentrepriser anbefales primært 
benyttet for prosjekter der det kan være effektivitetsgevinster 
knyttet til å se utforming, drift og vedlikehold i sammenheng. I 
tillegg bør risikofaktorene være oversiktlige slik at en hensikts-
messig og reell risikofordeling er mulig. Der livsløpsentrepriser 
ikke er egnet bør totalentrepriser, der leverandøren tar ansvar 
for hele utbyggingsprosjektet (inkludert planlegging og pro-
sjektering) etter reguleringsprosess og tomteerverv er fullført, 
benyttes. 
Flerårig budsjettering
Forskjellen i konsekvenser mellom ulike varianter av prosjekt-
finansiering er relativt liten. NHO anbefaler i første omgang at 
det prøves ut former som er enkle å gjennomføre og politisk 
lite kontroversielle. Konkret anbefales en utprøving av flerårig 
budsjettering innenfor en definert årlig ramme, og forankret 
i politisk bindende avtaler. Den flerårige budsjetteringen bør 
begrenses til samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter eller 
prosjektpakker, eventuelt med ulike lønnsomhetskrav for vei- 
og jernbaneprosjekter.	
Risikooverføring 
For prosjekter der det er hensiktsmessig, anbefales det at dagens 
separate kontrakter for utbygging, drift og vedlikehold erstat-
tes med livsløpsentrepriser. Innenfor slike kontraktsformer gis 
samme leverandør samlet ansvar for alle fasene. Overføring av 
risiko som leverandøren kan håndtere og påvirke er en sentral 
suksessfaktor ved totalentrepriser og livsløpsentrepriser. For 
at risikooverføringen skal være reell må også leverandøren gis 
frihet til, og ansvar for, løsningsvalg og detaljprosjektering. 
Inn i neste NTP? 
Forsøk med prosjektfinansiering, for eksempel i form av flerårig 
budsjettering, kan knyttes opp mot behandlingen av Nasjonal 
transportplan (NTP) 2014–2023. Her kan det gjøres politisk 
bindende avtaler til prioriterte deler av planen. I den grad avta-
lene ikke respekteres over tid, bør det i neste omgang vurderes 
andre modeller. 	
36/37

Foto: iStockphoto

Referanser
Akitoby, B / Hemming, R. / Schwartz, G. (International Mone-
tary Fund); Public Investment and Public-Private Partnerships; 
Economic Issues 40; 2007.
Dovre International og Transportøkonomisk institutt (2007): 
Evaluering av OPS i vegsektoren. TØI rapport 890/2007. 
Econ Pöyry AS: Nye modeller for finansiering av jernbaneinfra-
struktur. Econ-rapport 2008-079.
Fridstrøm, Lasse og Tom E Markussen: Evaluering av Offentlig-
Privat Samarbeid ved vegbygging. Rapport 506/2001 Transport-
økonomisk institutt. 
Econ Pøyry AS: Nye modeller for finansiering av jernbaneinfra-
struktur. Econ-rapport 2008-079.
Green Paper on public-private partnerships and Community 
law on public contracts and concessions [COM(2004) 327, April 
2004.
HM Trasury (2003): PFI – Meeting the Investment challenge.
Infrastrukturkommisionen: Danmarks infrastruktur til 2030. 
Januar 2008.
Jernbaneverket: OPS-prosjekter i Jernbaneverket. Muligheter og 
utfordringer. August 2002.
Jernbaneverket: Prosjektfinansiering. Brev til Samferdselsdepar-
tementet 20.02.2006.
National Audit Office (2003): PFI: Construction performance 
HC 371. Report by Controller an Auditor General, The Statio-
nary Office, London.
NHO: Ti punkter som halverer planprosessen. Tipunktspro-
gram januar 2010.
NOU 2003:06 Hva koster det? Bedre budsjettering og regnskaps-
føring i staten. Innstilling fra et utvalg oppnevnt ved kongelig 
resolusjon 14. september 2001.
OECD (2005): Modernising Government: The Way Forward, 
Paris, ISBN 9264010491.
Powell, Martin: New Labour and the third way in the British 
welfare state: a new and distinctive approach? Critical Social 
Policy, Vol. 20, No. 1, 39-60 (2000)© 2000 Critical Social Policy 
Ltd.Rasmussen, Ingeborg og Steinar Strøm (2008): Offentlig Privat 
Samarbeid (OPS) og innovasjonspolitikk. Utbredelse, opprin-
nelse og erfaringer fra OPS – et utgangspunkt for utforming 
av innovasjonsvirkemidler? Rapport utarbeidet på oppdrag fra 
Nærings- og handelsdepartementet. Vista Analyse, mars 2008. 
Rogaland fylkeskommune: Prosjektfinansiering av sam-
ferdselsprosjekter. Saksdokument til Samferdselsutvalget, 
15.02.2008.
Skanska Norge AS: Suksesskriterier for rasjonell og effektiv 
gjennomføring av samferdselsprosjekt. Foredrag av Tor Johs. 
Hegna, Skanska Norge AS 15. januar 2010.
SNF rapport 16/05: Statens budsjettrutiner: Bør man skille mel-
lom konsum og investeringer i budsjettprosessen? 
Väg- og transportforskningsinstitutet (VTI): Arlandabanan. En 
uppföljning av samhällsekonomiska aspekter på en okonven-
tionell prosjektfinansiering några år efter trafikstart. VTI-notat 
46-2004.
Väg- og transportforskningsinstitutet (VTI): En svensk modell 
för offentlig-privat samverkan vid infrastrukturinvesteringar. 
VTI-rapport 588.
Østlandssamarbeidet: Nasjonalt løft for jernbane og vei. Sep-
tember 2008.
St.meld. nr. 16 (2008-2009) Nasjonal transportplan 2010-2019
Innst. S. nr. 300(2008-2009) s. 79.
Spørsmål nr. 8 med svar i forbindelse med Stortingets behand-
ling av St.meld.nr.16 (2008-2009) Nasjonal transportplan 2010-
2019.
Økonomidirektør Gabriele Csoklich, i et foredrag i regi av Mas-
kinentreprenørenes Forbund (MEF) 26. november 2009.
St.prp. nr. 1 2006-2007.
Vegdirektoratets prosjektdatabase – omtale av Østfoldpakka.	
38/39

Vedlegg 1 	 	
Vurdering av finansieringsmodeller 
Vurderingskriterier
Politisk styring 
Utbygging av veier og jernbaner legger beslag på store offentli-
ge ressurser, og påvirker det samlede aktivitetsnivået i samfun-
net. Et grunnleggende krav til enhver finansieringsmodell er 
derfor at den sikrer tilstrekkelig politisk styring, i form av:
Styring av finanspolitikken 
•	
Politiske prioriteringer
•	
Finansieringsmodellene må sikre hensynet til statsbudsjettets 
rolle som finanspolitisk virkemiddel (jf kapittel 2). I tillegg 
må den politiske kontrollen over prioriteringer mellom ulike 
satsingsområder og prosjekter sikres. 
Samfunnsøkonomisk lønnsomhet 
Tilgangen på investeringsmidler til utbygging av veier og jern-
baner er knapp i forhold til behov og ønsker. Knappheten vil 
ventelig forsterkes i årene fremover, i takt med utgiftsveksten 
på andre sektorer. Dette stiller skjerpede krav til prioriterin-
gen av midlene innenfor transportsektoren. Betydningen av å 
prioritere prosjekter med høy samfunnsøkonomisk lønnsom-
het vil øke ytterligere. Finansieringsmodellene bør stimulere til 
prioritering av samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. 
Fremdrift	 
Fremdriften påvirker både på hvilket tidspunkt gevinstene 
realiseres og hvor rasjonelt og kostnadseffektivt et prosjekt 
kan gjennomføres. Finansieringsmodellene må både bidra til at 
prioriterte prosjekter sikres midler til oppstart og til en rasjo-
nell gjennomføring gjennom planleggings-, utbyggings-, drifts- 
og vedlikeholdsfasen. Viktige bidrag til dette er forutsigbare og 
konsentrerte bevilgninger, med en forpliktende sluttdato. 	
Kostnader	 
Kostnadsnivået er avgjørende for hvilke ambisjoner som kan 
legges til grunn for utbygging av veier og jernbaner fremover. 
Kostnadene påvirkes særlige i tidlige faser av prosjektet, 
selv om størstedelen av kostnadene påløper i utbyggings- og 
vedlikeholdsfasen. Finansieringsmodellene bør bidra til lave 
kostnader over hele prosjektets levetid, blant annet gjennom 
insentiver, rasjonell risikofordeling, vurdering av kostnader i 
livsløpssammenheng og strekningsvis utbygging. 	
Dynamisk effektivitet 
Kostnadsnivået bestemmes ikke bare av effektiv tilpasning 
innenfor kjent teknologi og organisering. Over tid er det like vik-
tig å utvikle organisasjonsformer og teknologi som bidrar til ras-
kere fremdrift og lavere kostnader ved utbygging og vedlikehold 
av veier og jernbaner. Finansieringsmodellene bør stimulere til 
innovasjon og dynamisk effektivitet i alle faser av prosjektet.
Dagens modell
Politisk styring 
Årlige bevilgninger basert på kontantprinsippet gir oversikt 
over samferdselssektorens bidrag til statlige inn- og utbetalin-
ger i budsjettåret. Dagens modell gir derfor godt underlag for 
løpende finanspolitisk styring. 
Årlige budsjettvedtak gjør det også mulig å endre prioriterin-
ger fra år til år. Mulighetene for direkte og løpende politisk 
styring av kortsiktige prioriteringer i samferdselssektoren er 
derfor gode. Tilsvarende gir dagens modell fleksibilitet for raske 
endringer i bevilgningsnivå og prioriteringer ved endringer i 
rammebetingelser. 
Samfunnsøkonomisk lønnsomhet 
Dagens modell, med bevilgninger uten bindinger utover bud-
sjettåret, gjør det relativt enkelt å starte opp prosjekter uten å ta 
høyde for konsekvenser for fremtidige budsjetter	
12. Dette bidrar 
isolert sett til å øke antall igangsatte prosjekter, og dermed til å 
spre de til enhver tid tilgjengelige midlene innen samferdsel på 
flere prosjekter.
Ved siden av at spredning på flere prosjekter bidrar til å svekke 
fremdriften, påvirker det sammensetningen av prosjektene. 
Tilrettelegging for oppstart av mange prosjekter bidrar til 
igangsetting av prosjekter som under andre rammebetingelser 
ville blitt nedprioritert. Dette kan over tid bidra til et større inn-
slag av prosjekter med svak samfunnsøkonomisk lønnsomhet. 
Innenfor knappe budsjettrammer kan dette gå på bekostning 
av samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter og vedlikehold.	
Fremdrift 
Finansiering over årlige budsjetter gir lav forutsigbarhet for 
fremtidige bevilgninger. Dette gjør det vanskelig å planlegge 
prosjekter som krever større bevilgninger over flere år. Statens 
12	St.prp. nr. 1 2006-2007

vegvesen og Jernbaneverket tvinges dermed til å dele prosjekter 
opp i mindre delprosjekter, gjerne delstrekninger eller parsel-
ler. Dette bidrar til å forsinke gjennomføringen av prosjektene. 
Forsinket gjennomføring bidrar i neste omgang til senere reali-
sering av gevinstene ved prosjektene.
Kostnader 
Dagens modell, med statlig finansiering av investeringene, gir 
lav risiko for långiver og dermed lave lånekostnader. Tilsvar-
ende gir relativt lav risiko for leverandøren lave kostnader 
knyttet til kompensasjon for leverandørens risiko. Motsatsen 
til dette er at det offentlige får større deler av belastningen ved 
kostnadsoverskridelser.
Oppstykkingen og den manglende forutsigbarheten fører til 
effektivitetstap i gjennomføringen. Isolert sett bidrar dette til 
høyere kostnader enn i en situasjon der gjennomføringen av 
utbyggingen kan optimaliseres for prosjektet som helhet. 
Oppsummert er de viktigste fordelene ved dagens modell knyt-
tet til offentlig budsjettstyring. Ulempene er knyttet til forsin-
ket fremdrift, senere realisering av gevinster, lavere effektivitet 
i gjennomføringen og høyere risiko for det offentlige.
Flerårig budsjettering
Politisk styring 
Flerårig budsjettering binder opp bevilgninger og reduserer 
dermed mulighetene for årlige tilpasninger av nivået på offent-
lige utgifter. I den grad den flerårige budsjetteringen begrenses 
til konkrete politikkområder, programmer eller prosjekter, blir 
konsekvensene for den årlige budsjettstyringen mindre. 
Flerårige budsjettvedtak vil også redusere spillerommet for 
løpende politiske prioriteringer, ved at (deler av) bevilgningene 
til samferdselsprosjekter vil være bundet til tidligere vedtatte 
prosjekter. Også her vil konsekvensene være avhengig av hvor 
store deler av budsjettet som omfattes av den flerårige budsjet-
teringen.
Samfunnsøkonomisk lønnsomhet 
Flerårig budsjettering vil synliggjøre de langsiktige budsjett-
konsekvensene av prosjektvedtak. Dette vil gi mindre spille-
rom for igangsetting av nye prosjekter det enkelte budsjettår. 
Dette bidrar isolert sett til å redusere antall igangsatte prosjek-
ter, og dermed til å konsentrere de til enhver tid tilgjengelige 
midlene innen samferdsel på færre prosjekter. Dette vil redu-
sere innslaget av prosjekter med relativt lav politisk prioritet. 
Over tid kan dette bidra til et mindre innslag av prosjekter med 
svak samfunnsøkonomisk lønnsomhet, og tilsvarende høyere 
prioritering av samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. 
Denne effekten forsterkes dersom modellen begrenses til 
prosjekter som tilfredsstiller definerte krav til samfunnsøkono-
misk lønnsomhet.	
Fremdrift 
Flerårig budsjettering gjør det mulig å sikre finansieringen 
av hele prosjektet forut for oppstart. En forutsigbar fremdrift 
gjør det mulig å planlegge og optimalisere fremdriften for 
hele prosjektet. Dette vil bidra til en raskere gjennomføring av 
prosjektet, med tilhørende tidligere realisering av prosjektets 
gevinster.
Kostnader 
Flerårig budsjettering innebærer i seg selv ingen endringer i 
hvordan prosjektene finansieres. I likhet med dagens modell 
blir dermed lånekostnadene lave. Uten endringer i kontrakts-
formene endres heller ikke fordelingen av risiko og kostnader 
knyttet til dette mellom staten og leverandør.
Forskjellen i forhold til dagens modell er knyttet til muligheten 
for å planlegge og optimalisere gjennomføringen av prosjektet 
som helhet. Ved siden av raskere ferdigstillelse bidrar dette 
til høyere effektivitet i prosjektgjennomføringen og dermed 
lavere kostnader. 
Oppsummert er de viktigste fordelene ved flerårig budsjet-
tering, sammenlignet med dagens modell, raskere fremdrift, 
raskere realisering av gevinster, lavere utbyggingskostnader 
og sannsynligvis mindre innslag av samfunnsøkonomisk 
ulønnsomme prosjekter. Samtidig beholdes fordelen med lave 
lånekostnader. Ulempene er at større deler av statsbudsjet-
tet blir bundet opp, slik at mulighetene for styring av samlet 
utgiftsnivå og årlige omprioriteringer svekkes. Dette er knyttet 
til forsinket fremdrift, senere realisering av gevinster, lavere ef-
fektivitet i gjennomføringen og høyere risiko for det offentlige. 
Disse ulempene reduseres i den grad den flerårige budsjetterin-
gen begrenses til et mindre antall prosjekter.
Lånefinansiering
Politisk styring 
Lånefinansiering påvirker aktivitetsnivået i økonomien i den 
grad det direkte eller indirekte gir økte netto låneopptak i 
utlandet. Dersom lånene tas opp i det private norske lånemar-
kedet, fortrenges i prinsippet private investeringer, slik at det 
samlede aktivitetsnivået i økonomien ikke påvirkes. 
Som ved flerårig budsjettering vil konsekvensene for den 
offentlige budsjettstyring begrenses dersom adgangen til 
lånefinansiering begrenses til bestemte prosjekter eller grupper 
av prosjekter. Konsekvensene vil også reduseres over tid i den 
grad budsjettene til samferdselsetatene reduseres med renter 
og avdrag på de opptatte lånene, eller dersom tilbakebetalingen 
finansieres helt eller delvis gjennom brukerbetaling. 
Dersom adgangen til lånefinansiering begrenses til noen (grup-
per) prosjekter, og suppleres med reduserte ordinære bevilg-
ninger over statsbudsjettet, begrenser også lånefinansiering 
mulighetene for løpende endringer i politiske prioriteringer. 	
40/41

Også her vil konsekvensene være avhengig av hvor store deler 
av budsjettet som påvirkes av adgangen til lånefinansiering. 
Samfunnsøkonomisk lønnsomhet 
En eventuell reduksjon i bevilgninger til andre prosjekter enn 
de som gis adgang til lånefinansiering vil, som ved flerårig 
budsjettering, redusere innslaget av prosjekter med relativt 
lav politisk prioritet. Også ved denne finansieringsformen kan 
det over tid bidra til et mindre innslag av prosjekter med svak 
samfunnsøkonomisk lønnsomhet.
Fremdrift	 
I likhet med flerårige budsjetter vil adgang til lånefinansiering 
gjøre det mulig å sikre finansieringen av hele prosjektet forut 
for oppstart. Dette vil også her bidra til raskere fremdrift og 
tidligere realisering av prosjektets gevinster.	
Kostnader	 
Så lenge lånene tas opp av staten, vil adgang til lånefinansiering 
gi de samme finansieringskostnadene som dagens modell. Uten 
endringer i kontraktsformene endres heller ikke fordelingen av 
risiko og kostnader knyttet til dette mellom staten og leveran-
dør.
Lånefinansiering gir de samme mulighetene for effektiv pro-
sjektgjennomføring og lavere utbyggingskostnader som ved 
flerårig budsjettering. 
Oppsummert er fordelene ved lånefinansiering i stor grad de 
samme som ved flerårig budsjettering. Fordelene er knyttet til 
raskere fremdrift, raskere realisering av gevinster, lavere utbyg-
gingskostnader, sannsynligvis mindre innslag av samfunnsøko-
nomisk ulønnsomme prosjekter og fortsatt lave lånekostnader. 
Ulempene er også i stor grad de samme. Adgangen til lånefinan-
siering kan redusere mulighetene for offentlig budsjettstyring 
og løpende omprioriteringer, avhengig av hvilke grenser som 
settes for adgangen. 	
Offentlig eide AS
Politisk styring 
Finansiering via offentlig eide aksjeselskaper vil i hovedsak på-
virke mulighetene for offentlig budsjettstyring på samme måte 
som lånefinansiering. Konsekvensene er også her små dersom 
offentlige AS bare opprettes for et fåtall prioriterte prosjekter 
eller begrensede deler av samferdselssektoren.
Mulighetene for direkte politisk prioritering av prosjekter på-
virkes ikke dersom aksjeselskapet bare har ansvar for ett enkelt 
prosjekt. Dersom selskapets ansvar utvides fra enkeltprosjekter 
til type virksomhet eller større geografiske områder, forflyt-
tes deler av prioriteringene mellom prosjekter ut fra ordinære 
politiske organer. Mulighetene for direkte politisk styring 
reduseres tilsvarende.	
Samfunnsøkonomisk lønnsomhet 
Som ved flerårig budsjettering og lånefinansiering, vil finansi-
ering via offentlig eide aksjeselskaper kunne bidra til reduksjon 
i bevilgninger til andre prosjekter enn de som gis adgang til 
denne typen finansiering. Også her vil dermed innslaget av pro-
sjekter med relativt lav politisk prioritet og svak samfunnsøko-
nomisk lønnsomhet bli mindre. 
Dersom selskapets også får ansvar for å prioritere mellom en-
keltprosjekter innenfor type virksomhet eller større geografiske 
områder, vil flere prosjekter prioriteres ut fra lønnsomhetskri-
terier enn i ordinære offentlige budsjettprosesser. Selskapet vil 
prioritere ut fra hensynet til bedriftsøkonomisk lønnsomhet. 
I hvilken grad dette sammenfaller med samfunnsøkonomisk 
lønnsomhet, avhenger av selskapets rammebetingelser.
Fremdrift 
Finansiering via offentlig eide aksjeselskaper vil bidra til ras-
kere fremdrift, ved at det er mulig å sikre finansieringen av hele 
prosjektet forut for oppstart. Som ved flerårig budsjettering og 
lånefinansiering vil dette bidra til raskere fremdrift og tidligere 
realisering av prosjektets gevinster.
Kostnader 
Dersom aksjeselskapet tar opp lån med statsgaranti, vil finan-
siering via offentlig eide aksjeselskaper gi de samme finansier-
ingskostnadene som dagens modell. Med lån uten statsgaranti 
blir risikoen for långiver og dermed selskapets rentekostnader 
høyere. 
Finansiering via offentlig eide aksjeselskaper gir de samme mu-
lighetene for effektiv prosjektgjennomføring og lavere utbyg-
gingskostnader som flerårig budsjettering og lånefinansiering.
I dette alternativet vil prosjektet styres av et selvstendig selskap 
med eget styre og krav til bedriftsøkonomisk lønnsomhet. 
Dette kan bidra til en sterkere vektlegging av kostnadsstyring 
enn i prosjekter som styres direkte av etatene.
Ved en aksjeselskapsform vil statens juridiske ansvar for den 
frittstående enhetens drift begrenses til innskutt kapital. I prak-
sis kan det imidlertid ut fra politiske/etiske vurderinger være 
kontroversielt å la et offentlig eid aksjeselskap gå konkurs. I så 
fall vil den reelle risikoen ved denne organisasjonsformen være 
den samme som ved ordinær statlig finansiering.
Oppsummert vil finansiering via offentlig eide aksjeselskapene 
i stor grad gi de samme fordelene og ulempene som lånefinan-
siering og flerårig budsjettering. Fordelene er knyttet til raskere 
fremdrift, raskere realisering av gevinster, lavere utbyggings-
kostnader, sannsynligvis mindre innslag av samfunnsøkono-
misk ulønnsomme prosjekter og fortsatt lave lånekostnader. 
Ulempene er svekkede muligheter for offentlig budsjettstyring 
og løpende omprioriteringer, avhengig av hvor stor del av 
investeringene som finansieres på denne måten.

De viktigste forskjellene i forhold til flerårig budsjettering og 
lånefinansiering er knyttet til lånekostnader, risiko og eventu-
ell forflytning av prioriteringer mellom prosjekter fra politisk 
nivå til selskapet. Den siste forskjellen vil bare være der dersom 
selskapet får ansvar ut over enkeltprosjekter, og gis fullmakter 
til prioritering mellom prosjekter. Lånekostnadene vil bare 
være ulike dersom det ikke gis statsgaranti, og forskjellen i 
risiko vil normalt være mer formell enn reell.
OPS
Politisk styring 
OPS-prosjekter med privat finansiering vil normalt fortrenge 
andre privatfinansierte prosjekter, og dermed ikke påvirke ak-
tivitetsnivået i økonomien i utbyggingsfasen. I den grad renter 
og avdrag betales over statsbudsjettet, vil dette i driftsfasen bi-
dra til økte samferdselsbudsjetter eller nedprioritering av andre 
prosjekter i samferdselssektoren. Også her vil konsekvensene 
være avhengig av hvor store deler av budsjettet som påvirkes av 
adgangen til OPS.
Samfunnsøkonomisk lønnsomhet 
Adgang til OPS kan bidra til et større innslag av prosjekter med 
muligheter for en høy andel brukerbetaling. Normalt vil dette 
være prosjekter med relativt høy samfunnsøkonomisk lønn-
somhet. Ut over dette vil åpning for OPS ha de samme virkning-
ene for sammensetningen av prosjektene som flerårig budsjet-
tering og adgang til lånefinansiering. 
Fremdrift	 
Finansiering via OPS vil, som de andre alternative finan-
sieringsformene, bidra til raskere fremdrift, ved at det er mulig 
å sikre finansieringen av hele prosjektet forut for oppstart. 
Dette vil bidra til raskere fremdrift og tidligere realisering av 
prosjektets gevinster. Sikkerheten for raskere fremdrift vil styr-
kes gjennom kontraktsbetingelser i OPS-prosjektene.	
Kostnader	 
I OPS-prosjektene foretas lånefinansieringen av selvstendige 
selskaper uten statsgaranti. Dette vil gi høyere lånekostnader.
Ved OPS-prosjekter bæres risikoen for kostnadsoverskridelser 
på utbygging, drift og vedlikehold av OPS-selskapet. Kompen-
sasjonen for denne risikoen vil reflekteres i prisen på OPS-
prosjektene. Motsatsen til dette er at risikoen for det offentlige 
blir tilsvarende mindre, og at de offentlige utbetalingene til 
prosjektet blir forutsigbare.
OPS-prosjekter stiller store krav til kontraktsutforming og 
prosessen forut for inngåelse av kontrakt. Dette bidrar til høye 
transaksjonskostnader. Den relative betydningen av transak-
sjonskostnadene reduseres med størrelsen på prosjektet.
OPS gir de samme mulighetene for effektiv prosjektgjennom-
føring og lavere utbyggingskostnader som flerårig budsjette- ring, lånefinansiering og finansiering via offentlig eide aksjesel-
skaper.
Erfaringer fra gjennomførte OPS-prosjekter (se kapittel 3), er 
at OPS-prosjektene bidrar til å få frem innovative løsninger, 
prosjektstyringskompetanse og ekspertise på risikohåndtering 
fra privat sektor. Dette bidrar over tid til lavere kostnader. 
OPS-prosjekter omfatter både prosjekterings-, utbyggings-, 
drifts- og vedlikeholdsfasen. Vurdering av diss fasene i sam-
menheng gir store kostnadsbesparelser over prosjektets levetid. 
Leverandøren kan gis tilsvarende ansvar også under de andre 
alternative finansieringsformene, men i OPS ligger dette inne 
som en normal del av modellen.
Oppsummert sikrer OPS forutsigbar fremdrift og kostnader for 
det offentlige. Fremdriften blir, som for de andre alternative 
finansieringsformene, raskere enn ved dagens modell. Effek-
tene på kostnader avhenger av typen prosjekt. Høyere låne- 
og transaksjonskostnader gjør at OPS primært er egnet som 
finansieringsform for store prosjekter og for prosjekter der det 
er store gevinster å hente ved samlet vurdering av utbygging, 
vedlikehold og drift. De fleste større samferdselsprosjektene 
faller inn i denne kategorien.	
42/43	
E39 Flekkefjord –
 Lyngdal. Feda bru under bygging. Foto: Veidekke ASA/Ole R. Paulsen.

KriteriumDagens modellFlerårig budsjetteringLånefinansieringOffentlig eide ASOPS
Politisk styringSikrer budsjettstyring
Gir muligheter for løpende 
politiske prioriteringerSikrer budsjettstyring 
dersom begrenset til deler 
av budsjettet
Reduserer mulighetene for 
årlige omprioriteringerSikrer budsjettstyring 
dersom begrenset til typer 
prosjekter eller samlet 
økonomisk ramme
Redusert spillerom for 
hyppige endringer i 
prioriteringerSikrer budsjettstyring 
dersom begrenset til typer 
prosjekter eller samlet 
økonomisk ramme
Redusert spillerom for 
hyppige endringer i 
prioriteringerSikrer budsjettstyring 
dersom begrenset til typer 
prosjekter eller samlet 
økonomisk ramme
Redusert spillerom for 
hyppige endringer i 
prioriteringer
Samfunnsøkonomisk 
lønnsomhet Inviterer til spredning 
av ressurser på mange 
prosjekterØkt vektlegging av 
samfunnsøkonomisk 
lønnsomhet 
Raskere realisering av 
gevinsterØkt vektlegging av 
samfunnsøkonomisk 
lønnsomhet 
Raskere realisering av 
gevinsterØkt vektlegging av 
samfunnsøkonomisk 
lønnsomhet 
Raskere realisering av 
gevinsterØkt vektlegging av 
samfunnsøkonomisk 
lønnsomhet 
Raskere realisering av 
gevinster
 Fremdrift Avhengig av årlige 
bevilgningerForutsigbarhet 
gir muligheter for 
optimalisering av fremdrift 
for hele prosjektetForutsigbarhet 
gir muligheter for 
optimalisering av fremdrift 
for hele prosjektetForutsigbarhet 
gir muligheter for 
optimalisering av fremdrift 
for hele prosjektetForutsigbarhet 
gir muligheter for 
optimalisering av fremdrift 
for hele prosjektet
 Kostnader Lave finansierings-
kostnader
Avbruddskostnader og lite 
optimal fremdriftLave finansierings-
kostnader
Mer effektiv prosjekt-
gjennomføringLave finansierings-
kostnader
Mer effektiv prosjekt-
gjennomføringHøyere finansierings-
kostnader, hvis ikke 
statsgaranti
Mer effektiv prosjekt-
gjennomføring
Forsterket kostnadsfokusHøyere finansierings-
kostnader
Mer effektiv prosjekt-
gjennomføring, også på 
grunn av samlet ansvar 
for utbygging, drift og 
vedlikehold
Forsterket kostnadsfokus
Oppsummering: Vurdering av finansieringsformer
Vurderingen av de alternative finansieringsformene opp mot de valgte 
kriteriene er oppsummert i tabellen nedenfor.
 
44
Tabell 6

Middelthuns gate 27 
Postboks 5250 Majorstuen
0303 OsloTelefon 23 08 80 00
Telefaks 23 08 80 01
www.nho.no	
ISBN 978-82-7511-150-8

Parse pdf-doc by clicking the button below. Parsed pdf-documents will be searchable.

Metadata Found
CreationDate
2010-08-13T12:33:45+02:00
Producer
Adobe PDF Library 8.0
ModDate
2010-08-13T12:34:23+02:00
Pages
48